Rechtsbeistand und Prozesskostenhilfe in Verfahren zur Vollstreckung eines Europäischen Haftbefehls

Abkürzungsverzeichnis

A Österreich

a.A. andere Ansicht

a.F. alte Fassung

ABlEG Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften

ABlEU Amtsblatt der Europäischen Union

Abs. Absatz

Aufl. Auflage

Az. Aktenzeichen

B Belgien

Beschl. Beschluss

BGBl. Bundesgesetzblatt

BGH Bundesgerichtshof

BRAK Bundesrechtsanwaltskammer

BUL Bulgarien

BVerfG Bundesverfassungsgericht

bzw. beziehungsweise

CCBE Council of Bars and Law Societies of Europe

CETS Council of Europe Treaty Series

CH Schweiz

D Deutschland

d.h. das heißt

DAV Deutscher Anwaltverein

ders. derselbe

dies. dieselbe

E Entscheidung; Entwurf

E (Land) Spanien

EAW European Arrest Warrant (Europäischer Haftbefehl)

ECBA European Criminal Bar Association

EGMR Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte

EH Europäischer Haftbefehl

EHRLR European Human Rights Law Review

Einf. Einführung

Einl. Einleitung

EJCCLCJ European Journal of Crime Criminal Law and Criminal Justice

A. Einleitung

I. Problemstellung

Der Europäisierung der Strafverfolgung wird schon lange attestiert, dass sie sich erheblich zu Lasten des Einzelnen auswirke und eine effektive Verteidigung untergrabe.¹ Dies wird zum einen auf die Funktionsweise des Grundsatzes der gegenseitigen Anerkennung zurückgeführt, mit dem die strafrechtliche Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten der Europäischen Union intensiviert wird.² Zum anderen wird durch den stetigen Ausbau der europäischen Maßnahmen und Behörden zur Unterstützung der Strafverfolgung ein Ungleichgewicht zwischen der europäisch geförderten Strafverfolgung und dem Individualrechtsschutz der betroffenen Bürger gesehen.³ Die Entwicklung kulminierte in der Errichtung einer Europäischen Staatsanwaltschaft.⁴

Als prominentes Beispiel für die Europäisierung der Strafverfolgung kann dabei der Rahmenbeschluss über den Europäischen Haftbefehl und die Übergabeverfahren zwischen den Mitgliedstaaten (RbEuHb) gelten.⁵ Bei diesem handelt es sich um das erste Instrument, mit dem im Strafrecht der Grundsatz der gegenseitigen Anerkennung in der EU umgesetzt wurde.⁶ Mithilfe eines Europäischen Haftbefehls ist es einem Mitgliedstaat seit 2002 möglich, eine zum Zwecke der Strafverfolgung oder Strafvollstreckung gesuchte Person vereinfacht in einem anderen Mitgliedstaat der Europäischen Union festnehmen und überstellen zu lassen. Das in dem festnehmenden Mitgliedsstaat stattfindende Verfahren, in dem über die Übergabe der gesuchten Person entschieden wird, bezeichnet man als Verfahren zur Vollstreckung eines Europäischen Haftbefehls ←23 | 24→(Übergabeverfahren). Das System des Europäischen Haftbefehls ist nunmehr seit über zehn Jahren implementiert und gilt in der Praxis als bewährt.7

Ein derart gesuchter „europäischer Beschuldigter“ befindet sich allerdings oftmals in einer schwierigen Lage.⁸ So drohen ihm im Vollstreckungsstaat des Europäischen Haftbefehls schwerwiegende Eingriffe in sein Freiheitsgrundrecht, während er sich zugleich einem auf Beschleunigung angelegten Übergabeverfahren ausgesetzt sieht.⁹ In dem Übergabeverfahren wird er unter anderem damit konfrontiert, dass die Ausstellung und die Vollstreckung eines Europäischen Haftbefehls nach unterschiedlichen Rechtsordnungen erfolgt und ihm in mindestens einem der beiden Staaten die erforderlichen Sprach-​ und Rechtskenntnisse fehlen werden.¹⁰ Der gesuchten Person kann zudem ihre Übergabe an einen anderen Staat drohen, obwohl sie die dem Europäischen Haftbefehl zugrunde liegende Tat nicht begangen haben kann, sie wegen dieser bereits verurteilt wurde oder ihre Verurteilung schon lange zurückliegt oder in Abwesenheit erfolgte.¹¹

In einer solchen Situation wird eine gesuchte Person oftmals auf fachkundige Unterstützung angewiesen sein und sich eines Rechtsbeistandes bedienen wollen. Um die strukturellen Defizite europäischer Verteidigung kompensieren zu können, wird zudem seit Langem eine sogenannte doppelte Verteidigung als essentiell angesehen, mithin zeitgleich sowohl im Vollstreckungsstaat als auch im Ausstellungsstaat eines Europäischen Haftbefehls.¹² Um derartigen Rechtsbeistand in Anspruch nehmen zu können, werden viele gesuchte Personen jedoch staatliche Unterstützung benötigen, etwa im Wege der Bestellung eines Pflichtbeistandes oder der Bewilligung von Prozesskostenhilfe. Unter dem Begriff Prozesskostenhilfe („legal aid“) versteht man gemeinhin die rechtliche Beratung, Unterstützung und Vertretung für beschuldigte Personen, die denjenigen Personen ohne ausreichende finanzielle Mittel oder im Interesse der Rechtspflege kostenlos zur Verfügung gestellt wird.¹³ Die große Bedeutung von ←24 | 25→Prozesskostenhilfe in Strafverfahren hat die UN für die 193 Mitgliedstaaten der Vereinten Nationen im Jahr 2012 wie folgt hervorgehoben:

“…legal aid is an essential element of a functioning criminal justice system that is based on the rule of law, a foundation for the enjoyment of other rights, including the right to a fair trial, and an important safeguard that ensures fundamental fairness and public trust in the criminal justice process”.14

Während der Europäische Haftbefehl allerdings seit 2002 in der Praxis angewandt wird, hinkte die Schaffung gemeinsamer Verfahrensstandards in der EU und die Stärkung einer „Europäischen Strafverteidigung“ lange Zeit hinterher.¹⁵ Die vielfältigen Maßnahmen der EU zur Schaffung eines einheitlichen Raumes der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts (Art. 67 AEUV) hinterließen vielmehr den Eindruck, dass sie „vor allem die Sicherheit und weniger das Recht, geschweige denn die Freiheit“¹⁶ betrafen. Erst seit dem Jahr 2010 kommt es auf der Basis des „Fahrplan[s] zur Stärkung der Verfahrensrechte von Verdächtigen oder Beschuldigten in Strafverfahren“ (Fahrplan) zu einer „schrittweisen“ Schaffung von gemeinsamen Mindeststandards auf Ebene der EU, von (A) Übersetzungen und Dolmetschleistungen bis (F) Untersuchungshaft.¹⁷ Der „Fahrplan“ wurde in das sog. Stockholmer Programm des Europäischen Rates aufgenommen, mit dem die politische Agenda der EU für die Jahre 2010 bis 2014 im Raum der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts festgelegt wurde.¹⁸ Das Programm offenbarte eine „neue Schwerpunktsetzung“ in der EU¹⁹ und anhand des „Fahrplans“ sollen die Verfahrensrechte sowie die Achtung der Rechtsstaatlichkeit in Strafverfahren in der Europäischen Union im Interesse des gegenseitigen ←25 | 26→Vertrauens gestärkt werden20. Es sei an der Zeit, das Gleichgewicht zwischen der Erleichterung der Strafverfolgung und den Verfahrensrechten zu verbessern.²¹ In Umsetzung des „Fahrplans“ sind seither unter anderem die EU-​Richtlinie 2010/​64 über das Recht auf Dolmetschleistungen und Übersetzungen²² und die EU-​Richtlinie 2012/​13/​EU über das Recht auf Belehrung und Unterrichtung in Strafverfahren²³ zu nennen.²⁴

Im Hinblick auf das Recht auf Rechtsbeistand und unentgeltlichen Rechtsbeistand einer Person sind auf der Ebene der EU mittlerweile ebenfalls Fortschritte zu verzeichnen. Die Grundlage legte die EU-​Richtlinie 2013/​48 über das Recht auf Zugang zu Rechtsbeistand in Strafverfahren und in Verfahren zur Vollstreckung des Europäischen Haftbefehls (RL-​RB)²⁵, die von den Mitgliedstaaten bis Ende November 2016 umzusetzen war²⁶. Die RL-​RB sah unter anderem ←26 | 27→gemeinsame Mindeststandards hinsichtlich des Rechts auf Zugang zu einem Rechtsbeistand in Strafverfahren (Art. 3 RL-​RB) sowie in Verfahren zur Vollstreckung eines Europäischen Haftbefehls (Art. 10 RL-​RB) vor. Die RL-​RB wurde als „ein notwendiger Meilenstein zur Schaffung gemeinsamer Verfahrensrechte als Gegengewicht zur Zusammenarbeit von Polizei und Justiz in der Strafverfolgung“ begrüßt.27 Für gesuchte Personen in Übergabeverfahren enthielt die Richtlinie dabei insbesondere ein Recht auf Rechtsbeistand sowohl im Vollstreckungsstaat als auch im Ausstellungsstaat eines Europäischen Haftbefehls.²⁸

Bisher offen blieb jedoch die oftmals entscheidende Frage, inwieweit ein Staat auch verpflichtet ist, den Zugang zu einem Rechtsbeistand in finanzieller Hinsicht zu ermöglichen. Der Zugang zu einem Rechtsbeistand kann daran scheitern, dass der gesuchten Person die finanziellen Mittel für den Rechtsbeistand fehlen werden oder sie aus anderen Gründen nicht in der Lage ist, ihr Recht effektiv auszuüben. Gerade der Bereich der Prozesskostenhilfe gilt jedoch als „Achilles heel“²⁹ vieler Mitgliedstaaten der EU und in Untersuchungen wurden vielfache Defizite in der Praxis festgestellt³⁰. Ohne gemeinsame Vorgaben ←27 | 28→zur Prozesskostenhilfe besteht das Risiko, dass das Recht auf Zugang zu einem Rechtsbeistand praktisch wirkungslos bleibt.31

Von besonderer Bedeutung ist daher nunmehr die EU-​Richtlinie 2016/​1919 über Prozesskostenhilfe (im Folgenden: RL-​PKH), die am 26. Oktober 2016 verabschiedet wurde.³² Diese ist von den Mitgliedstaaten bis zum 25. Mai 2019 in nationales Recht umzusetzen.³³ Mit der Richtlinie werden gemeinsame Mindeststandards über Prozesskostenhilfe für Verdächtige und beschuldigte Personen in Strafverfahren (Art. 4 RL-​PKH) sowie für gesuchte Personen in Verfahren zur Vollstreckung eines Europäischen Haftbefehls (Art. 5 RL-​PKH) vorgesehen. Als „Prozesskostenhilfe“ gilt dabei die Bereitstellung finanzieller Mittel durch einen Mitgliedstaat für die Unterstützung durch einen Rechtsbeistand, sodass das Recht auf Zugang zu einem Rechtsbeistand wahrgenommen werden kann (Art. 3 RL-​PKH). Die RL-​PKH soll die RL-​RB ergänzen und die Effektivität des Rechts auf Zugang zu einem Rechtsbeistand gewährleisten.³⁴

Die ersten Reaktionen auf die RL-​PKH fallen seither unterschiedlich aus. Einerseits wird die RL-​PKH für das deutsche Strafverfahren als ein „wahrhafte[r] Quantensprung“³⁵ angesehen, deren Folgen „bahnbrechend“ sein werden³⁶. Die RL-​PKH sei ein „game changer“ in der langwierigen Debatte um den Zeitpunkt der Bestellung eines Pflichtverteidigers im deutschen Strafprozess³⁷ und löse erheblichen und tiefgehenden Umsetzungsbedarf in Deutschland aus³⁸. Offen ist, ob dies auch für das Übergabeverfahren gilt.³⁹ Andererseits wird kritisiert, ←28 | 29→dass eine Stärkung der Prozesskostenhilfe auf Ebene der EU im Vergleich zu dem Ausbau der transnationalen Strafverfolgung nicht mehr als „den Anblick einer lächerlichen Maus“ biete.40 Bei der Schaffung von EU-​Verfahrensstandards wird zudem stets das Risiko eines „race to the bottom“ gesehen, mit Mindeststandards, die allenfalls den geringsten gemeinsamen Nenner in den Mitgliedstaaten verfestigen.⁴¹ Von Seiten des Bundesministeriums der Justiz und für Verbraucherschutz (BMJV) wurde im Oktober 2018 ein Referentenentwurf vorlegt, wie die RL-​PKH in Deutschland umgesetzt werden könnte.⁴² Im Juni 2019 folgte der Gesetzesentwurf der Bundesregierung.⁴³

II. Gegenstand und Gang der Untersuchung

Die vorliegende Arbeit geht der Frage nach, ob und inwieweit die RL-​PKH tatsächlich zu einer Stärkung des Rechts auf Zugang zu einem Rechtsbeistand führen wird, wie vom Unionsgesetzgeber beabsichtigt. Der Fokus der Untersuchung liegt dabei auf dem Recht auf unentgeltlichen Rechtsbeistand für gesuchte Personen in Verfahren zur Vollstreckung eines Europäischen Haftbefehls. Es sollen insbesondere die derzeitige Ausgestaltung und Anwendung der Rechtslage in Deutschland analysiert und die diesbezüglichen Anforderungen und Auswirkungen der RL-​PKH herausgearbeitet werden.

Im Fokus dieser Untersuchung stehen damit nicht Beschuldigte in rein innerstaatlichen Strafverfahren, sondern zur Strafverfolgung gesuchte Personen in Übergabeverfahren auf der Grundlage des RbEuHb. Dies hat mehrere Gründe. Erstens sieht die RL-​PKH wie schon die anderen EU-​Richtlinien gesonderte ←29 | 30→Regelungen für diese Personengruppe vor, die im Gegensatz zu Verdächtigen und beschuldigten Personen in innerstaatlichen Strafverfahren als „gesuchte Personen“ bezeichnet werden.44 Einer solchen Trennung folgt auch das bisherige deutsche Recht, da Rechtsbeistand für gesuchte Personen in Übergabeverfahren nicht in der deutschen Strafprozessordnung (StPO), sondern gesondert im Gesetz über die internationale Rechtshilfe in Strafsachen (IRG)⁴⁵ geregelt wird. Auf die Vorgaben der deutschen StPO zu einem Pflichtverteidiger und die Anforderungen der RL-​PKH für innerstaatliche Strafverfahren wird in dieser Arbeit jedoch mitunter insoweit zurückgekommen, wie sie für Übergabeverfahren entsprechend gelten oder sie sich als Vergleichsmaßstab eignen.

Mit der gesonderten Untersuchung der RL-​PKH für gesuchte Personen in Übergabeverfahren wird zudem den Besonderheiten und Schwierigkeiten Rechnung getragen, die diese Konstellation aufwirft. Gesuchte Personen in Übergabeverfahren könnten in besonderem Maße eine Stärkung der Verfahrensstandards auf Ebene der EU benötigen. Denn während sich Beschuldigte in rein innerstaatlichen Strafverfahren beispielsweise auf die gemeinsamen Verfahrensstandards des Art. 6 der Europäischen Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten (EMRK) berufen können, sind diese auf Übergabeverfahren bisher nicht oder nur eingeschränkt anwendbar.⁴⁶ Während Verdächtige oder beschuldigte Personen in innerstaatlichen Strafverfahren in allen Mitgliedstaaten Prozesskostenhilfe erhalten können, soll dies für gesuchte Personen in Übergabeverfahren bisher nicht der Fall sein.⁴⁷ Darüber hinaus wird bei der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit der Mitgliedstaaten in Strafsachen das besondere Risiko gesehen, dass rein nationale Verfahrensrechte keinen ausreichenden Schutz bieten.⁴⁸ Ausgangspunkt dieser Untersuchung ist daher auch die Überlegung, dass transnationale Konstellationen einen transnationalen Beschuldigtenschutz erfordern⁴⁹ und die Verteidigungs-​ und Beschuldigtenrechte ←30 | 31→speziell auf die besonderen Gefährdungen einer grenzüberschreitenden Strafverfolgung zugeschnitten werden müssten50.

Defizite bei den Verfahrensrechten gesuchter Personen und der Verteidigung in Übergabeverfahren wurden zudem durch gesonderte Studien zur Anwendung des Europäischen Haftbefehls in Deutschland und anderen Mitgliedstaaten der EU bestätigt. Diese Studien werden in der Untersuchung berücksichtigt, um die Defizite der bisherigen Rechtslage und den Mehrwert der RL-​PKH für Übergabeverfahren zu analysieren. Zugrunde gelegt werden können u.a. die Evaluationsberichte im Rahmen der vierten Runde der gegenseitigen Begutachtungen von Seiten des Rates der Europäischen Union aus dem Jahr 2009⁵¹, die Studie zur effektiven Verteidigung in Übergabeverfahren der Nichtregierungsorganisation JUSTICE aus dem Jahr 2012⁵², und Untersuchungen zum Europäischen ←31 | 32→Haftbefehl mit Blick auf den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz53 sowie aus Sicht der Verteidigung⁵⁴.

Die Arbeit ist in sechs Kapitel untergliedert. Das erste Kapitel (B) befasst sich mit den Grundlagen des Verfahrens zur Vollstreckung eines Europäischen Haftbefehls. Nach einem kurzen Überblick über die klassische Auslieferung wird auf die Grundlagen und Neuerungen des Rahmenbeschlusses über den Europäischen Haftbefehl von 2002 eingegangen. Im Fokus steht sodann der typische Ablauf eines Übergabeverfahrens in Deutschland als Vollstreckungsstaat eines Europäischen Haftbefehls.

Im zweiten Kapitel (C) werden sodann die bisherigen unionsrechtlichen und völkerrechtlichen Rahmenbedingungen und Mindestvorgaben im Hinblick auf das Recht auf Rechtsbeistand und Prozesskostenhilfe in Übergabeverfahren untersucht. Hierfür ist zunächst auf etwaige Grundlagen im RbEuHb selbst einzugehen (I), bevor der Frage nachgegangen wird, warum die EMRK für die Verfahrensrechte gesuchter Personen im Vollstreckungsstaat des Übergabeverfahrens bisher wenig Schutz bietet (II). Als Schwerpunkt dieses Kapitels wird insbesondere die derzeitige Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs für Menschenrechte (EGMR) dargestellt und kritisch hinterfragt, nach der die Beschuldigtenrechte des Art. 6 Abs. 3 EMRK in Übergabeverfahren keine Anwendung finden. Anschließend werden weitere Rechtsquellen auf ihren Gehalt zu etwaigen gemeinsamen Mindeststandards zu Rechtsbeistand und Prozesskostenhilfe in Übergabeverfahren untersucht (III bis V): der Internationale Pakt über bürgerliche und politische Rechte (IPBPR), der gescheiterte Vorschlag für einen Rahmenbeschluss des Rates über bestimmte Verfahrensrechte in Strafverfahren innerhalb der Europäischen Union, sowie die Charta der Grundrechte der Europäischen Union (GrCh).