Análisis de política pública

Conocimiento relevante para la política pública

El análisis de política pública está diseñado para proporcionar conocimiento relevante para la política pública sobre cinco tipos de preguntas:

• • Problemas de política pública. ¿Cuál es el problema para el que se busca una potencial solución? ¿Es el calentamiento global una consecuencia artificial de las emisiones de los vehículos o una consecuencia de fluctuaciones periódicas en la temperatura de la atmósfera? ¿Qué alternativas están disponibles para mitigar el calentamiento global? ¿Cuáles son los resultados potenciales de estas alternativas y cuál es su valor o utilidad?
• • Resultados de política pública esperados. ¿Cuáles son los resultados esperados de las políticas diseñadas para reducir futuras emisiones nocivas? Dado que las fluctuaciones naturales periódicas son difíciles si no imposibles de controlar, ¿cuál es la probabilidad de que puedan reducirse las emisiones aumentando el precio de la gasolina y del combustible diésel o requiriendo que los aviones utilicen biocombustibles?
• • Políticas públicas preferidas. ¿Qué políticas deben elegirse, considerando no solo sus resultados esperados en reducir emisiones nocivas, sino también el valor de las emisiones reducidas en términos de costos y beneficios monetarios? ¿Debe valorarse la justicia ambiental junto con la eficiencia económica?
• • Resultados de política pública observados. ¿Qué resultados de política pública se observan, a diferencia de los resultados esperados antes de la adopción de una política pública preferida? ¿Resultó realmente la política preferida en una disminución de las emisiones, o las caídas en la producción mundial de petróleo y los consecuentes aumentos en los precios de la gasolina y la reducción de la conducción también menguaron las emisiones?
• • Desempeño de la política pública. ¿En qué medida se ha logrado el desempeño de la política pública, tal como lo definen los resultados de política valorados que señalan la reducción del calentamiento global mediante controles de emisiones? ¿Hasta qué punto la política pública ha alcanzado otras medidas de desempeño de la política, por ejemplo, la reducción de costos de las emisiones de carbono y del calentamiento global para las generaciones futuras?

Respuestas a estas preguntas producen cinco tipos de conocimiento relevante para la política pública, que se muestran como rectángulos en la Figura 1.1⁸.

←6 | 7→Los problemas de política pública son representaciones de situaciones problema, que son conjuntos difusos de preocupaciones, de incipientes signos de tensión o de sorpresas para los cuales no hay solución aparente. El conocimiento de qué problema solucionar demanda conocimiento acerca de las condiciones antecedentes de una situación problema (e.g.: deserción escolar como condición antecedente del desempleo), así como conocimiento de los valores (e.g.: escuelas seguras o un salario digno) cuyo logro puede conducir a la definición del problema y sus potenciales soluciones. El conocimiento de los problemas de política pública también comprende al menos dos posibles soluciones del problema y, si están disponibles, las probabilidades de que cada alternativa pueda lograr una solución. El conocimiento de los problemas de política pública juega un papel crítico en el análisis de política pública, porque la forma en que se define el problema configura la identificación de soluciones utilizables. Conocimiento inadecuado o defectuoso puede redundar en errores serios e incluso fatales: definir el problema incorrecto⁹.

Los resultados de política pública esperados son consecuencias probables de adoptar una o más políticas alternativas diseñadas para resolver un problema. El conocimiento de las circunstancias que dieron lugar a un problema es importante para producir conocimiento sobre resultados de política esperados. Con frecuencia, empero, tal conocimiento es insuficiente, puesto que el pasado no se repite completamente y los valores que dan forma a la conducta pueden cambiar en el futuro. Por esta razón, el conocimiento de resultados de política pública esperados no está “dado” en la situación existente. Producir tal conocimiento puede demandar creatividad, intuición y uso de conocimiento tácito¹⁰.

←7 | 8→Una política pública preferida es una solución potencial a un problema. Para elegir una política pública preferida, es necesario tener conocimiento de los resultados de política esperados así como conocimiento del valor o utilidad de los resultados esperados. Otra forma de decir esto es que para la prescripción de una política pública se requieren premisas tanto factuales como de valor. El hecho de que una política sea más eficaz o eficiente que otra no justifica él solo la elección de una política preferida. Las premisas factuales deben conectarse con premisas de valor, que involucran igualdad, eficiencia, seguridad, democracia, ilustración o algún otro valor.

Un resultado de política pública observado es una consecuencia pasada o presente de implementar una política preferida. Algunas veces no es claro si un resultado es realmente efecto de una política. Algunos efectos no son resultados de política pública, porque muchos resultados son el producto de factores ajenos a la política pública. También es importante reconocer que las consecuencias de la acción no se pueden afirmar o conocer plenamente en el desarrollo de la acción, lo cual significa que muchas consecuencias no se anticipan ni se desean^*. Afortunadamente, el conocimiento de resultados de política pública observados puede producirse después de que las políticas se han implementado.

El desempeño de la política pública es el grado en que un resultado de política pública observado contribuye a la solución de un problema. En la práctica, el desempeño de la política nunca es perfecto. Los problemas raramente son “solucionados”: la mayoría de las veces cambian, se reformulan o incluso “no se solucionan”¹¹. Para saber si un problema ha sido solucionado, se necesita conocimiento de los resultados de política pública observados, así como conocimiento de la medida en que estos resultados contribuyen a las oportunidades de mejoramiento valoradas que dieron lugar a un problema.

Transformaciones del conocimiento

Los cinco tipos de conocimiento relevante para la política pública son interdependientes. Las líneas sólidas que conectan cada par de componentes en la Figura 1.1 representan transformaciones del conocimiento, donde un tipo de conocimiento se convierte en otro, de modo que la creación de conocimiento en cualquier punto depende del conocimiento producido en una fase adyacente (y en su mayoría, con frecuencia, en una fase anterior). El conocimiento sobre el desempeño de la política pública, por ejemplo, depende de la transformación de conocimiento previo acerca de resultados de política pública observados. La razón de esta dependencia es que cualquier apreciación sobre qué tan bien una política alcanza sus objetivos asume que nosotros ya disponemos de conocimiento confiable respecto de los resultados de esa política. Adviértase, sin embargo, que los tipos de conocimiento están conectados con líneas sólidas en lugar de flechas para mostrar que el conocimiento puede transformarse hacia atrás y hacia adelante en forma iterativa. El proceso de transformación raramente es lineal.

El conocimiento de los problemas de política pública es un caso especial. El conocimiento de los problemas de política pública contiene otros tipos de conocimiento. Algunos tipos de conocimiento se pueden incluir -por ejemplo, conocimiento sobre políticas preferidas- y otros excluir. Lo que se incluye o excluye en la formulación de un problema afecta las políticas públicas que eventualmente se prescriben, los valores que se eligen como criterio del desempeño de la política pública y los resultados esperados que merecen o no merecen atención. A riesgo de ser repetitivos, vale la pena subrayar que un error fatal del análisis de política pública es el error Tipo III: definir el problema incorrecto¹².

Métodos analíticos de política pública

Los cinco tipos de conocimiento relevante para la política pública se producen y transforman mediante el uso de los métodos analíticos de política pública, que son los vehículos que impulsan la producción y transformación del conocimiento. Los métodos implican juicios de diferentes clases¹³: juicios para aceptar o rechazar una explicación, afirmar o disputar sobre la adecuación o inadecuación de una política preferida, prescribir o no prescribir una política preferida, aceptar o rechazar una predicción sobre un resultado esperado, formular un problema en una forma antes que en otra.

En el análisis de política pública, estos métodos tienen nombres especiales:

• • Estructuración de problemas. Los métodos de estructuración de problemas se emplean para producir conocimiento sobre qué problema solucionar. Los métodos de estructuración de problemas incluyen el diagrama de influencia y el árbol de decisión presentados en el Caso 1.2 de este capítulo (“Utilización de diagramas de influencia y de árboles de decisión para estructurar problemas de política energética y de seguridad en las carreteras”). Otros ejemplos de métodos de estructuración de problemas incluyen el mapeo de argumentos (Caso 1.3, “Mapeo de las crisis de seguridad internacional y energética”). El Capítulo 3 de este libro considera más extensamente los métodos de estructuración de problemas.
• • Pronóstico. Los métodos de pronóstico se utilizan para producir conocimiento sobre resultados de política pública esperados. Aunque en el Capítulo 4 se exponen varias clases de métodos de pronóstico, un ejemplo de una herramienta simple de pronóstico es el cuadro de mando que se describe en el Caso 1.1 (El cuadro de mando de Goeller y el cambio tecnológico). Los cuadros de mando, basados en juicios de expertos, son útiles en la identificación de resultados esperados en las políticas de ciencia y tecnología.
• • Prescripción. Los métodos de prescripción se usan para crear conocimiento sobre políticas públicas preferidas. Un ejemplo de método prescriptivo es la hoja de cálculo (en el Caso 1.2, “Utilización de diagramas de influencia y de árboles de decisión”). La hoja de cálculo va más allá de la identificación de resultados de política pública esperados expresando consecuencias en términos de beneficios y costos monetarios. El análisis beneficio-costo y otros métodos de prescripción se presentan en el Capítulo 5.
• • Monitoreo. Los métodos de monitoreo se emplean para producir conocimiento sobre resultados de política pública observados. El cuadro de mando (Caso 1.1) es un método simple para el monitoreo de resultados de política observados así como para el pronóstico de resultados de política esperados. El Capítulo 6 examina métodos de monitoreo en detalle.
• • Evaluación. Los métodos de evaluación se utilizan para producir conocimiento sobre el valor o la utilidad de resultados de política pública observados y sus contribuciones al desempeño de la política pública. Aunque los métodos de evaluación se presentan más completamente en el Capítulo 7, la hoja de cálculo del Caso 1.2 puede utilizarse así para la evaluación como para la prescripción.

El primer método, estructuración de problemas, se sobrepone a los otros métodos. Por esta razón es un metamétodo (método de métodos). En el curso de la estructuración de un problema, los analistas usualmente experimentan una “situación problemática, confusa y perturbadora, donde la dificultad está, por así decir, dispersa por la situación entera, infectándola como un todo”¹⁴. Las situaciones ←9 | 10→problema no son problemas, porque los problemas son representaciones o modelos de situaciones problema. Por lo tanto, los problemas no están “ahí afuera” en el mundo, sino que proceden de la interacción de los pensamientos de muchas personas con los ambientes externos en los que trabajan o viven. Es importante entender que los analistas con distintas perspectivas ven la misma situación problema de modo diferente. Imagine una gráfica que muestra crecientes gastos de defensa nacional en trillones de dólares. Una parte interesada puede ver la situación problema, representada por la gráfica, como evidencia de creciente seguridad nacional (más del presupuesto se asigna a defensa), y otra la puede ver como una indicación de que los recursos para los servicios sociales disminuyen (menos del presupuesto puede asignarse a servicios sociales). La estructuración de problemas, entendida como un proceso de prueba de diferentes formulaciones de una situación problema, gobierna la producción y transformación del conocimiento producido por los otros métodos. La estructuración de problemas, que es importante para obtener soluciones aproximadas a problemas mal estructurados o “perversos”¹⁵, es el “sistema guía central” del análisis de política pública.

Los métodos analíticos de política pública son interdependientes. No es posible utilizar un método sin utilizar otros. Así, aunque es posible monitorear políticas del pasado sin pronosticar sus consecuencias futuras, usualmente no es posible pronosticar políticas sin monitorearlas primero¹⁶. De modo similar, los analistas pueden monitorear resultados de política sin evaluarlos, pero no es posible evaluar un resultado sin monitorear primero la existencia y magnitud de un resultado. Finalmente, seleccionar una política preferida exige habitualmente que los analistas hayan monitoreado, evaluado y pronosticado resultados en forma previa¹⁷. Esta es otra forma de decir que la prescripción de una política pública se basa en premisas fácticas así como en premisas de valor.

La Figura 1.1 suministra un marco para integrar métodos de diferentes disciplinas y profesiones. Los cinco métodos analíticos de política pública se utilizan en la ciencia política, la sociología, la economía, la investigación operacional, la administración pública, la evaluación de programas y la ética. Algunos métodos se utilizan sola o primordialmente en algunas disciplinas y profesiones, y no en otras. La evaluación de programas, por ejemplo, emplea el monitoreo para investigar si una política pública es causalmente relevante para un resultado de política observado. Aunque la evaluación de programas ha usado extensamente los análisis de series de tiempo interrumpidas, los análisis de discontinuidad en la regresión, la modelación causal y otras técnicas asociadas al diseño y análisis de experimentos de campo¹⁸, la investigación de la implementación en la ciencia política no lo ha hecho. En su lugar, los investigadores de la implementación se han valido principalmente de técnicas del análisis de estudios ←10 | 11→de caso¹⁹. Otro ejemplo proviene del pronóstico. Si bien el pronóstico es central en la economía y en el análisis de sistemas, la economía se ha apoyado casi exclusivamente en técnicas econométricas. El análisis de sistemas ha hecho mayor uso de técnicas de pronóstico cualitativas para sintetizar el juicio experto, por ejemplo, de la técnica Delphi y de otras técnicas cualitativas²⁰.

Análisis prospectivo y análisis retrospectivo

El análisis prospectivo de política pública implica la producción y transformación de conocimiento antes de hacer prescripciones. El análisis prospectivo o ex ante, mostrado como la mitad derecha de la Figura 1.2, tipifica los estilos de trabajo de economistas, analistas de sistemas, investigadores operacionales y analistas de decisiones. La forma prospectiva de análisis es lo que Williams significa con la expresión análisis de política pública. El análisis de política pública es un medio de analizar conocimiento “para derivar de él alternativas y preferencias de política pública afirmadas en términos comparables y predictivos, cuantitativos y cualitativos … no incluye acopio de conocimiento”²¹. La investigación de política pública, en contraste, se refiere a estudios que emplean métodos de las ciencias sociales para describir o explicar fenómenos. Sin embargo, el análisis prospectivo se caracteriza con frecuencia por brechas entre la elección de soluciones preferidas y los esfuerzos por implementarlas. La razón de estas brechas reside en que solamente una pequeña parte del trabajo requerido para alcanzar un conjunto deseado de objetivos se lleva a cabo antes de que las políticas se implementen. “No es que tengamos muchas soluciones analíticas buenas de problemas”, escribe Graham Allison. “Sucede más bien que tenemos muchas más soluciones buenas que acciones apropiadas”²². El análisis retrospectivo de política pública, una solución potencial, se presenta como la mitad izquierda de la Figura 1.2. Esta forma de análisis ex post implica la producción y transformación de conocimiento después de que las políticas públicas se han implementado. El análisis retrospectivo caracteriza los estilos de trabajo de varios grupos de analistas:

• ←11 | 12→ • Analistas orientados por las disciplinas. Este grupo, constituido principalmente por politólogos, economistas y sociólogos, busca desarrollar y probar teorías de las disciplinas sobre causas y consecuencias de las políticas públicas. Este grupo no está interesado en la identificación de variables de “política” manipulables y las que no lo son²³. Por ejemplo, el análisis de los efectos de la competencia partidista en los gastos del gobierno proporciona poco o ningún conocimiento sobre metas específicas de política pública y sobre cómo alcanzarlas, porque la competencia partidista no es una variable que los formuladores de política puedan manipular para modificar los gastos gubernamentales.
• • Analistas orientados por problemas. Este grupo, de nuevo constituido principalmente por politólogos, economistas y sociólogos, busca también describir causas y consecuencias de las políticas públicas. Sin embargo, los analistas orientados por problemas están menos interesados, si es que lo están, en el desarrollo y comprobación de teorías que son importantes en las disciplinas de las ciencias sociales. Están interesados más bien en la identificación de variables que puedan explicar un problema. Los analistas orientados por problemas no están interesados en objetivos específicos, porque la orientación de los analistas enfocados a problemas es general, no específica. Por ejemplo, el análisis de datos cuantitativos sobre los efectos de la etnicidad y la pobreza en los resultados de pruebas de logro académico ayuda a explicar las causas del inadecuado desempeño en las pruebas, pero no brinda conocimiento sobre políticas específicas que puedan manipularse para solucionar el problema.
• • Analistas orientados a las aplicaciones. Un tercer grupo incluye a politólogos aplicados, economistas aplicados, sociólogos aplicados y psicólogos aplicados, así como a profesionales de la administración pública, el trabajo social y la investigación evaluativa. Este grupo también ←12 | 13→busca describir causas y consecuencias de políticas y presta poca atención al desarrollo y verificación de teorías. Este grupo, empero, en contraste con los grupos previamente descritos, se dedica a la identificación de variables de política manipulables que pueden potencialmente lograr objetivos específicos que, a su vez, se pueden monitorear y evaluar para valorar el éxito de las políticas públicas²⁴. Por ejemplo, los analistas orientados a las aplicaciones pueden abordar programas de preparación para la lectura en la primera infancia potencialmente utilizables para alcanzar calificaciones más altas en las pruebas estandarizadas.

Los estilos de operación de los tres grupos reflejan sus fortalezas y debilidades características. Los analistas orientados por las disciplinas así como los analistas orientados por problemas raras veces producen información que sea directamente útil para los diseñadores de política pública. Aun cuando los analistas orientados por problemas investigan problemas como las oportunidades educativas, la conservación de la energía o el control de la delincuencia, el resultado es conocimiento macronegativo, esto es, conocimiento que describe las causas (o “raíces”) básicas de las políticas con el objetivo de mostrar por qué estas no operan. En contraste, el conocimiento micropositivo muestra que las políticas operan en condiciones específicas²⁵. En este contexto, es prácticamente importante saber que una forma específica del control de armas reduce la comisión de delitos graves o que el patrullaje policial intensivo es un disuasivo para los robos. Sin embargo, es de poco valor práctico saber que la tasa de crímenes es más alta en las áreas urbanas que en las rurales o que hay una asociación entre delincuencia y pobreza.

Aunque los analistas orientados a las aplicaciones proporcionan conocimiento micropositivo, pueden sin embargo encontrar difícil comunicarse con los profesionales del análisis de política pública ex ante, porque los analistas orientados a las aplicaciones se concentran en resultados observados (retrospectivos) antes que en resultados esperados (prospectivos). En escenarios de acción, los analistas ex ante, cuyo trabajo es hallar soluciones futuras óptimamente eficientes, generalmente carecen de conocimiento sobre resultados de política observados mediante análisis retrospectivos. Los profesionales del análisis ex ante también pueden fallar en especificar con suficiente detalle los tipos de conocimiento relevante para la política pública más útiles para la implementación, monitoreo y evaluación de sus recomendaciones. Por esta razón, como ha indicado Alice Rivlin, “los resultados previstos de una política son tan vagos que casi cualquier evaluación de ella puede considerarse irrelevante porque omitió el ‘problema’ hacia el cual se dirigía la política”²⁶. Además, los legisladores a menudo formulan los problemas en términos generales con vistas a ganar aceptación, evitar oposición y mantener flexibilidad política.

Los contrastes entre los estilos de trabajo de los analistas sugieren que el análisis orientado por disciplinas y el análisis orientado a problemas proporcionan conocimiento menos útil que el análisis orientado a las aplicaciones, porque el análisis retrospectivo (ex post) como un todo es quizás menos efectivo en solucionar problemas que el análisis prospectivo (ex ante). Esta conclusión, frecuentemente aducida por los economistas, es valiosa desde el punto de vista de los formuladores de política que desean orientación sobre qué acciones emprender en el futuro. No obstante, el análisis retrospectivo tiene importantes beneficios. Pone énfasis primordial en los resultados observados de la acción -esto es, en lo que realmente ha funcionado o no- y no se contenta con especulaciones sobre resultados de política esperados. El análisis orientado por disciplinas y el análisis orientado a problemas pueden ofrecer nuevos marcos de trabajo para entender la elaboración de la política pública, desafiar la sabiduría ←13 | 14→convencional, cuestionar mitos sociales y económicos, y dar forma al clima de opinión. Con todo, el análisis retrospectivo, aunque ha configurado prioridades e interpretaciones intelectuales, no se ha desempeñado tan bien en la oferta de soluciones potenciales a problemas específicos²⁷.

Análisis descriptivo y análisis normativo

La Figura 1.2 captura otro importante contraste: la distinción entre análisis descriptivo y análisis normativo. El análisis descriptivo de política pública es paralelo a la teoría descriptiva de la decisión, que se refiere a un conjunto de proposiciones lógicamente consistentes que describen o explican la acción²⁸. Las teorías descriptivas de la decisión pueden verificarse contra observaciones obtenidas mediante el monitoreo y el pronóstico. Las teorías y marcos conceptuales descriptivos tienden a originarse en la ciencia política, la sociología y la economía. La función principal de estas teorías y marcos conceptuales es explicar, entender y predecir políticas públicas mediante la identificación de patrones de causalidad, también conocidos como mecanismos causales. La función de enfoques del monitoreo como la experimentación de campo es establecer la validez aproximada de inferencias causales relacionando políticas públicas con sus presuntos resultados²⁹. En la Figura 1.2 el análisis descriptivo de política pública puede visualizarse como un eje que se mueve del cuadrante inferior izquierdo (monitoreo) al cuadrante superior derecho (pronóstico).

El análisis normativo de política pública es paralelo a la teoría normativa de la decisión, que se refiere a un conjunto de proposiciones lógicamente consistentes que evalúan o prescriben la acción³⁰. En la Figura 1.2 la forma normativa del análisis de política pública puede visualizarse como un eje que se desplaza del cuadrante inferior derecho (prescripción) al cuadrante superior izquierdo (evaluación). Se requieren distintos tipos de conocimiento para verificar las teorías normativas de decisión, a diferencia de las teorías descriptivas de decisión. Los métodos de evaluación y prescripción proporcionan conocimiento acerca del desempeño de la política pública y sobre políticas preferidas, políticas que han sido o serán eficientes de modo óptimo porque los beneficios superan los costos u óptimamente equitativas porque los más necesitados se hallan en mejor condición. Una de las características más importantes del análisis normativo de política pública es que sus proposiciones descansan en valores como la eficiencia, la eficacia, la equidad, la capacidad de respuesta, la libertad, la ilustración y la seguridad³¹.

Estructuración de problemas y solución de problemas

Los ciclos interno y externo de la Figura 1.2 brindan otra importante distinción. El ciclo interno designa procesos de estructuración de problemas. Los procedimientos de estructuración de problemas están diseñados para identificar elementos que entran en la definición de un problema, no para identificar soluciones. ¿Cuáles son los principales elementos de un problema? ¿Son políticos, económicos, sociales, éticos, o todos estos? ¿Cómo se estructura el problema, esto es, se organiza en una configuración específica de elementos, por ejemplo, en una secuencia lineal o como un sistema complejo? ¿Cuáles son las partes interesadas más importantes que afectan el problema y se ven afectadas por él? ¿Se han ←14 | 15→identificado los objetivos apropiados? ¿Qué alternativas están disponibles para alcanzar los objetivos? ¿Hay eventos inciertos que deban tenerse en cuenta? ¿Estamos resolviendo el problema “correcto” en lugar del problema “incorrecto”?

Análisis integrado y análisis segmentado

El análisis integrado de política pública liga las dos mitades de la Figura 1.2, los cuatro cuadrantes, y los ciclos interno y externo. Las formas retrospectiva y prospectiva del análisis se relacionan en un proceso continuo. Las formas descriptiva y normativa del análisis también están conectadas, en cuanto se trata de métodos diseñados para estructurar problemas e igualmente para solucionarlos. Hablando en términos prácticos, esto significa que el análisis integrado de política pública tiende un puente entre los varios pilares principales del análisis multidisciplinario de política pública, especialmente la economía y la ciencia política.

Actualmente, esta necesidad no está siendo apropiadamente satisfecha por las disciplinas de las ciencias sociales especializadas que a menudo producen análisis segmentados de política pública. En la actualidad, el trabajo de conectar estas disciplinas segmentadas se realiza dentro de profesiones multidisciplinarias como la administración pública, la planeación, la administración y el análisis de política pública. La Sociedad Americana de Administración Pública, la Asociación Nacional de Escuelas de Asuntos Públicos y Administración Pública, la Asociación Americana de Planeación, la Asociación Internacional de Escuelas e Institutos de Administración, la Academia de Administración, la Sociedad Americana de Investigación Operacional, y la Asociación de Política y Administración Públicas congregan estas profesiones multidisciplinarias. Hasta el presente, estas profesiones han sido más abiertas a la economía, la ciencia política y otras disciplinas de las ciencias sociales que estas disciplinas a aquellas, a pesar del consenso virtual entre analistas y profesionales de política pública de que la investigación multidisciplinaria es esencial para solucionar problemas del mundo real, los cuales no respetan fronteras disciplinarias.

El marco de referencia para el análisis integrado de política pública, con el que empezamos este capítulo (Figura 1.1), ayuda a examinar los supuestos, fortalezas y limitaciones de los métodos empleados en disciplinas que son tan especializadas que resulta difícil utilizarlas en la solución de problemas prácticos. Con todo, el marco de referencia para el análisis integrado de política pública identifica y relaciona las metas de los métodos del análisis de política pública, permitiéndonos observar las funciones específicas ejecutadas por los métodos de estructuración de problemas, monitoreo, evaluación, pronóstico y prescripción. El marco de referencia identifica diferentes tipos de análisis de política pública: prospectivo (ex ante) y retrospectivo (ex post), descriptivo y normativo, estructuración de problemas y solución de problemas. El marco de referencia explica por qué definimos el análisis de política pública como una disciplina orientada a la solución de problemas que liga teorías, métodos y hallazgos sustantivos de las ciencias sociales para resolver problemas prácticos.

Lógica reconstruida versus lógica en uso

El proceso del análisis integrado de política pública es una reconstrucción lógica³². El proceso de hacer realmente análisis de política pública nunca se ajusta exactamente a esta reconstrucción, porque todas las reconstrucciones lógicas son abstracciones de conductas y no descripciones literales de ellas³³. El término lógica en uso, que se refiere a la forma en que los analistas practicantes hacen realmente su trabajo, captura esta ausencia de ajuste. En forma notable, el trabajo parte significativamente de las “mejores prácticas” metodológicas sugeridas por las reconstrucciones lógicas³⁴. La variación de las mejores prácticas depende de una serie de factores que incluyen características personales de los analistas, su socialización profesional y los escenarios institucionales en que trabajan.

• • Estilos cognitivos. Los estilos cognitivos personales de los analistas los predispone hacia diferentes modos de adquirir, interpretar y utilizar el conocimiento³⁵. Corporaciones, organizaciones sin ánimo de lucro y agencias públicas como el Departamento de Correcciones de los Estados Unidos y la Fundación Nacional para la Ciencia emplean varias herramientas para diagnosticar diferencias en estilos cognitivos con miras a realizar ubicaciones óptimas del personal.
• • Papeles analíticos. En escenarios de acción, la mayoría de los analistas están relativamente aislados de la política. Cuando esto ocurre, se pueden describir como “técnicos”. Sin embargo, otros desempeñan papeles que, además del contenido técnico, son políticos. Estos “políticos” están activamente comprometidos en promover los intereses de los líderes políticos o funcionarios a quienes ellos reportan, usualmente en altos niveles del gobierno. Otros analistas activistas son “empresarios” que buscan mayor influencia en el proceso de factura de la política pública³⁶.
• • Sistemas institucionales de incentivos. Los “centros de pensamiento” de política pública alientan distintas orientaciones hacia el análisis, incluidas la “crítico-humanística” y la “científica”³⁷. Las recompensas y sanciones institucionales proporcionadas por centros de pensamiento y otras organizaciones profesionales de investigación afectan la validez de conclusiones y recomendaciones³⁸.
• • Restricciones institucionales de tiempo. El trabajo de los analistas en escenarios gubernamentales está sujeto a estrechas restricciones institucionales de tiempo (de veinticuatro horas a tres días es habitual). Ellos trabajan con mucha mayor velocidad, y quizás mayor eficiencia, que los analistas en escenarios académicos. Comprensiblemente, los primeros raramente reúnen datos originales y la mayoría tampoco emplea técnicas complejas que demandan tiempo³⁹.
• ←16 | 17→ • Socialización profesional. Las distintas disciplinas y profesiones socializan a sus miembros en diferentes normas y valores. Los análisis de trabajos publicados sugieren que los analistas emplean enfoques formales cuantitativos así como enfoques narrativos informales, aunque sólidas recomendaciones de política pública exigen algunas veces procedimientos cuantitativos formales⁴⁰.
• • Equipo multidisciplinario de trabajo. Mucho del análisis desarrollado en las agencias públicas es realizado por equipos multidisciplinarios. Algunos miembros tienen responsabilidad primaria por los diferentes tipos de análisis expuestos en las dos mitades y los cuadrantes de la Figura 1.2. Los economistas y los analistas de decisiones son por lo general más calificados para realizar el análisis prospectivo (ex ante), mientras que los que tienen formación en ciencia política, sociología y evaluación de programas usualmente son mejores en el análisis retrospectivo (ex post). La efectividad de los equipos depende de que todos adquieran una comprensión básica de los métodos analíticos empleados por otros.

Costos de oportunidad metodológicos

El análisis integrado tiene costos de oportunidad. Dado que el tiempo y los recursos son limitados, es difícil conducir análisis económicos, políticos y organizacionales sistemáticos simultáneamente. La triangulación múltiple⁴¹, o lo que Cook denomina multiplismo crítico⁴², responde a algunas de estas inadecuaciones. Otro costo de oportunidad metodológico es intentar seguir, sin tiempo ni recursos suficientes, doctrinas y principios de filosofías de la ciencia como el positivismo lógico, el constructivismo o el pragmatismo⁴³. Por ejemplo, el positivismo se presenta hoy como una metodología y epistemología unilaterales afirmando que las declaraciones sobre la política pública deben ser verificables lógica y empíricamente, expresadas en un lenguaje formal (ideal) como la estadística matemática, y confirmadas por medio de declaraciones que correspondan a alguna noción de realidad objetiva y no a una realidad constituida por las acciones subjetivas significativas de los actores interesados en la política pública. El positivismo lógico, como argumenta Cook, era la metodología dominante del análisis de política pública y de la evaluación de programas durante la época de la guerra contra la pobreza del presidente Lyndon Johnson. La ventaja del multiplismo sobre el positivismo lógico radica en que el multiplismo proporciona una mejor aproximación a la verdad con el empleo de procedimientos que triangulan desde una variedad de perspectivas sobre lo que vale la pena conocer y lo que se sabe acerca de las políticas públicas⁴⁴.

Una desventaja del multiplismo descansa en sus costos. La triangulación entre múltiples perspectivas, junto con el uso de múltiples métodos, medidas y fuentes de datos, implica costos de oportunidad ←17 | 18→significativos⁴⁵ (Figura 1.3). Cuando se utilizan métodos singulares, como la modelación econométrica, para alcanzar precisión y generalizabilidad estadística, los analistas renuncian a la oportunidad de adquirir una comprensión más profunda de las políticas públicas mediante entrevistas etnográficas, estudios de caso y otros métodos cualitativos. Un connotado econometrista, observando que los economistas son únicos entre los científicos sociales porque están formados solamente para analizar datos existentes, no para reunirlos, señala que “el trabajo empírico puede mejorarse notablemente siendo sensibles al contexto del problema (el proceso de generación de datos) y sabiendo mucho sobre los datos propios”⁴⁶. Soluciones de compromiso similares aplican para los métodos de síntesis de investigación, o metaanálisis, que procuran precisión en la medición y generalización en la causalidad de política pública a expensas de una comprensión más profunda de la complejidad de los contextos de elaboración de la política pública⁴⁷.