Show Less
Open access

L’électricité et les pouvoirs locaux en France (1880–1980)

Une autre histoire du service public

Series:

François-Mathieu Poupeau

L’électricité, un service public jacobin ? À rebours des idées reçues, cet ouvrage montre le rôle joué par les pouvoirs locaux dans la construction de ce qui est devenu un pilier de l’État-Providence en France, au XXe siècle. Cette influence, peu abordée dans l’historiographie, doit être mise en regard avec les origines du secteur électrique : un système sociotechnique ancré et organisé au niveau communal. Jamais effacée, cette « matrice » a façonné de manière durable la gestion du service public. Elle explique le maintien de plusieurs prérogatives locales au moment de la nationalisation (concessions de distribution, régies municipales et départementales, etc.). Elle éclaire la prise de certaines décisions après la création d’Électricité de France, en matière de redistribution sociale (soutien aux usagers domestiques) ou d’aménagement du territoire (péréquation des prix, électrification rurale). En exhumant l’action des pouvoirs locaux et de leur principale organisation représentative, la FNCCR (Fédération nationale des collectivités concédantes et régies), cette autre histoire du service public, racontée « par le bas », nuance la vision d’un État hégémonique. Elle permet aussi de mieux appréhender les mutations actuelles du secteur électrique, à l’heure où les questions de décentralisation refont surface dans les débats politiques.

Show Summary Details
Open access

Chapitre 6. Le pouvoir local au cœur d’EDF : la réforme tarifaire

Chapitre 6

Le pouvoir local au cœur d’EDF : la réforme tarifaire

Faute d’avoir réussi à contrôler la branche distribution, les pouvoirs locaux doivent désormais passer par EDF pour diffuser leurs idées et défendre leur conception du service public. Cette nouvelle configuration d’action ne met pas fin à leur influence. Elle en modifie plutôt les termes et les contours. La réforme tarifaire, l’un des grands chantiers lancés par l’entreprise publique, nous en fournit un premier exemple. Forte des prérogatives conservées par les communes lors du vote de la loi (leur statut d’autorité concédante), la FNCCR se révèle être un acteur central dans ce processus. Il n’est pas exagéré de la présenter comme le principal artisan, aux côtés de Marcel Boiteux, du « tarif universel » proposé aux usagers domestiques à partir de 1963, tant son empreinte est manifeste.

La victoire d’un paradigme de l’intérêt général : la révolution marginaliste

Avec le rétablissement de l’appareil industriel et la mise en place d’un nouveau modèle d’organisation, la tarification constitue pour les dirigeants d’EDF l’un des dossiers majeurs de l’immédiat après-guerre1. Dès 1946, quelques ébauches de réforme apparaissent, alimentées notamment par les expériences des anciennes sociétés privées. Elles donnent lieu à de nombreux débats, dont la tarification au coût marginal sort vainqueur, pour devenir la doctrine officielle de l’entreprise publique.←215 | 216→

Une situation d’« anarchie tarifaire » au moment de la nationalisation

Lorsque les premiers projets se font jour, la situation tarifaire est loin d’être satisfaisante aux yeux des responsables d’EDF. Deux types de problèmes se posent, qui militent en faveur d’une réforme urgente et de grande ampleur.

L’entreprise doit d’abord faire face à un véritable « puzzle tarifaire2 » hérité des anciennes compagnies privées, à l’heure où la nationalisation nécessite de traiter les usagers de manière plus uniforme, cohérente et équitable. Selon certaines sources3, ce ne sont pas moins d’un millier de régimes différents qui cohabitent alors dans toute la France. Cette très forte hétérogénéité des prix est liée aux origines locales du secteur électrique et aux 1 200 sociétés de distribution et quelques milliers de concessions qui existent en 19464.

Un autre problème patent s’ajoute à ces difficultés d’harmonisation. Il tient aux distorsions considérables entre les prix pratiqués et la structure des coûts assumés par EDF. Elles sont de deux ordres. Tout d’abord, les tarifs de la distribution reposent sur des coûts estimés avant-guerre. Or les charges ont parfois beaucoup évolué, sans donner lieu aux réajustements qui auraient été nécessaires5. L’autre cause de dérèglement est l’existence d’une forte inflation. Celle-ci entraîne un gonflement de la valeur de l’index électrique, qui devient disproportionné par rapport aux prix de base fixés dans les contrats de concession (censés refléter les différences de coûts entre usages). Comme l’indique une étude d’EDF, le rapport de 1,6 qui existait en 1938 entre les tarifs de l’éclairage domestique pratiqués à Paris et dans les campagnes françaises n’est plus, de fait, que de 1,04 en 1956, ce qui aboutit à une quasi uniformisation des prix6. La responsabilité en incombe à l’index électrique, qui est passé de l’indice 310 en 1935 à 10 850 quelque vingt ans plus tard. De cette situation, qui vaut aussi pour la haute tension, découlent des anomalies notables. Elles faussent la pertinence du « signal prix », dans la mesure où des types de consommation dont les coûts de revient sont très différents peuvent donner lieu, en pratique, à des tarifs quasi identiques.←216 | 217→

Pour les dirigeants d’EDF, ces dérèglements plaident pour une action correctrice énergique et rapide. Ils ont en effet pour conséquence de faire payer l’électricité moins cher à certains clients, quand d’autres doivent supporter des coûts trop élevés voire dissuasifs. Pour la basse tension, les usagers qui consomment durant les heures creuses sont pénalisés7. Le cas vaut également pour les industriels raccordés à un haut niveau de tension. Afin de remédier à ces distorsions tarifaires, les dirigeants d’EDF ont essayé de prendre des mesures de rectification dès le lendemain de la nationalisation. Mais leur portée a été limitée, une note interne précisant qu’elles « ont permis de parer au plus pressé en corrigeant les défauts les plus graves » et qu’« on observe encore bien des anomalies qu’aucune considération de coût ne peut justifier8 ». Il faut dire que ni EDF ni la direction de l’électricité ne disposent des marges de manœuvre suffisantes pour restructurer la grille tarifaire. Elles se heurtent soit au ministère des Finances, qui cherche à lutter contre l’inflation, soit à la FNCCR, qui défend des catégories de consommateurs dont les prix sont peu élevés au regard des coûts induits (petits abonnés, clients ruraux). En 1947, pourtant confrontée à des recettes insuffisantes, EDF accepte, « sur la demande expresse de la [FNCCR] », une baisse de 15 % sur les tarifs domestiques de troisième tranche et de cuisine (pourtant considérés comme trop bas), sous réserve de corrections ultérieures9. En 1951, des aménagements aboutissent à faire baisser fortement les prix de troisième tranche dans les zones rurales, les rapprochant un peu plus de ceux des villes, alors que les coûts de desserte sont plus élevés10. Ces exemples montrent bien l’influence de la Fédération qui, étant par ailleurs en difficulté sur le dossier des EPD, entend ne pas laisser les mains libres à EDF pour réformer les tarifs. Du fait de cette pression, la remise en ordre des prix procède ainsi davantage du bricolage que d’une démarche systématique et totalement maîtrisée.←217 | 218→

Des modèles de tarification en concurrence

L’élaboration d’une politique tarifaire est prise en main dès 1946 par Gabriel Dessus11. Polytechnicien, ancien directeur de la Compagnie parisienne de distribution d’électricité (CPDE), il appartient à la catégorie des ingénieurs économistes qui, à la suite de Jules Dupuit, placent les questions d’utilité des travaux publics et de planification économique au cœur de leurs préoccupations12. Gabriel Dessus s’est déjà penché avant-guerre sur les tarifs de l’électricité. Il fait figure de pionnier. En 1947, Pierre Grézel le charge donc de définir une doctrine pour EDF. Nommé chef du service commercial13, Gabriel Dessus s’appuie alors largement sur les idées et les hommes de la CPDE. Il travaille dans les anciens locaux de la société14, situés rue de Vienne à Paris, avec une petite équipe dont font partie Paul Stasi et Robert Comte15. Marcel Boiteux, disciple de Maurice Allais, le rejoint en 1948, après avoir œuvré pour le compte de la SNCF et de la Fédération nationale des transporteurs routiers16.

L’idéal de l’optimum économique : la tarification au coût marginal

Cette embauche montre l’attention précoce que porte Gabriel Dessus à la tarification au coût marginal, dont Maurice Allais est alors l’un des grands théoriciens en France. Pour le chef du service commercial, cette doctrine économique revêt deux intérêts majeurs. Tout d’abord, parce qu’elle repose sur une analyse en termes de prix de revient, elle se présente comme « la seule garantie aussi bien des clients que d’E.D.F. elle-même vis-à-vis des pressions gouvernementales tendant à favoriser au hasard des circonstances telle ou telle catégorie←218 | 219→ de clientèle, voire même tel client particulier17 ». Il faut dire qu’à plusieurs reprises, EDF est sommée d’appliquer des baisses tarifaires parfois importantes, qu’elle juge illégitimes. Celles-ci sont souvent motivées par la conjoncture politique ou économique (lutter contre l’inflation, soutenir la croissance18). Dans la mesure où elle répond à une rationalité qui se veut purement technique19, la tarification au coût marginal apparaît comme un rempart contre l’arbitraire, assimilé à l’intervention de forces partisanes, à la pression du court terme, à l’action de certains groupes sociaux ou à des formes inavouées de clientélisme politique. Elle permet de « responsabiliser » les pouvoirs publics, pour reprendre un terme utilisé par Lionel Monnier20. Pour ce faire, les tenants du marginalisme proposent de placer les ingénieurs-économistes d’EDF au centre du processus de construction de l’intérêt général. Êtres présumés désintéressés, ils sont censés incarner la « main invisible » du bien-être collectif, en imputant à chaque consommateur les charges réelles qu’il génère pour l’ensemble de la société. Marcel Boiteux résume bien cette conception dans ses mémoires, lorsqu’il indique que « le prix de l’électricité est un signal dont la fonction est d’indiquer au consommateur ce qu’il en coûterait à l’économie française s’il décidait de consommer des kWh supplémentaires. Si, à ce prix, il est rentable pour le client de développer son activité, celle-ci pourra l’être pour le plus grand bien de tous. Dans le cas contraire, un développement serait inopportun puisqu’il ne permettrait pas de payer à la collectivité – représentée en l’occurrence par EDF [c’est nous qui soulignons] – le coût que celle-ci devrait supporter pour lui fournir son électricité21 ». Conséquence de ce rôle « pédagogique » du tarif, la nouvelle doctrine n’accorde plus le primat à la demande. Elle la subordonne aux impératifs de l’offre, représentée par le monopole, via un système incitatif dont l’objectif←219 | 220→ est d’orienter les comportements des usagers en vue d’une utilisation optimale des ressources.

L’autre intérêt de la théorie marginaliste est qu’elle permet, toujours selon Gabriel Dessus, de répondre aux enjeux qui se posent alors à EDF : faire face à une forte croissance des ventes dans un contexte de pénurie des moyens et de coûts évolutifs22. D’autres doctrines économiques sont fondées elles aussi sur la notion de prix de revient et ont pu être utilisées avant-guerre pour fixer les tarifs. Mais la théorie marginaliste s’en distingue dans la mesure où elle repose sur une vision dynamique des coûts. Selon elle, le prix doit être défini non pas en fonction des charges constatées à un instant donné mais des dépenses occasionnées par la consommation d’un kWh supplémentaire (d’où l’épithète « marginal »). L’horizon envisagé pour fixer ces « coûts de développement » est de 8 à 10 ans, afin d’éviter d’incessants remaniements23. Ce principe est d’autant plus important qu’EDF évolue en période de forte croissance et qu’il lui faut calculer ses charges en fonction des perspectives budgétaires qui s’offrent à elle, en relation avec la planification menée par le Commissariat général au plan. Répondant à ce double enjeu, à la fois institutionnel (légitimer EDF face aux forces politiques et sociales) et économique (assurer un développement maîtrisé dans un contexte de pénurie de moyens), la théorie marginaliste apparaît à Gabriel Dessus comme l’outil idoine pour mener à bien la remise en ordre tarifaire.

Valeur d’usage, instrument de politique publique : deux autres visions de la tarification

Cette conception est loin de faire l’unanimité au sortir de la guerre. Renvoyant à des conventions, au sens où l’entendent les économistes hétérodoxes, la fixation des prix reflète des projets politiques différents selon les forces en présence. Certains acteurs, minoritaires, défendent une gratuité totale, par assimilation du service public de l’électricité à l’école ou à la police24. D’autres, tel le ministre de l’Industrie André Morice (1955-1956), estiment que le tarif haute tension pourrait être identique, quel que soit l’usage ou le lieu géographique25. Mais les théoriciens du←220 | 221→ marginalisme doivent surtout faire face à deux principales conceptions concurrentes26. La première est l’héritière des travaux de Clément Colson et de François Divisia, qui préconisent de fixer les tarifs en fonction des valeurs d’usage et non des coûts27. En d’autres termes, les prix doivent refléter ce que les consommateurs sont prêts à payer pour utiliser l’électricité, avec pour objectif de vendre le maximum de kWh. Pour autant ne sont pas exclus certains tarifs dits sociaux, afin de ne pas pénaliser des catégories de population dépendantes de cette source d’énergie. Ce modèle est défendu par de nombreux cadres et dirigeants des anciennes sociétés privées, qui souhaitent qu’EDF cultive un esprit d’entreprise et qu’elle dispose, pour ce faire, de réelles marges de manœuvre commerciales.

L’autre principale conception concurrente émane d’une communauté d’acteurs aux contours assez larges, qui englobe de nombreux hommes politiques, des fonctionnaires de l’État et certains syndicalistes. Pour eux, le tarif doit être fixé en fonction de considérations économiques et sociales, à des fins de redistribution, de soutien aux entreprises ou d’aménagement du territoire. Ce « modèle de la subvention » persiste longtemps au sein de la classe politique, comme le montrent plusieurs prises de position au moment de la fixation des tarifs de haute et basse tensions. Il n’est pas sans déplaire à la FNCCR, qui cherche à protéger certaines catégories de consommateurs. Saisi en 1951 d’un projet de tarification basse tension émanant d’EDF, Georges Gilberton préconise, dans quelques cas, un « prix de revient partiel » et non pas marginal28. De son côté, la direction de l’électricité est elle aussi imprégnée par cette philosophie d’action. Avant-guerre, elle avait déjà été un soutien actif pour la FNCCR et avait exigé (décrets lois de 1935 et 1938) des baisses tarifaires ciblées pour favoriser certains usages. En 1949, l’élaboration d’un projet de cahier des charges pour les concessions de distribution publique montre qu’elle n’a pas renoncé à de telles prétentions29.←221 | 222→

L’adoption de la doctrine marginaliste

En dépit de l’existence de nombreux modèles alternatifs, la doctrine marginaliste finit par s’imposer au début des années 1950. Les dirigeants d’EDF y sont convertis dès 1949-195030. Le 23 février 1951, le CA de l’entreprise est consulté pour examiner l’« étude d’une tarification générale de l’énergie31 », sur la base de notes fournies par Gabriel Dessus. Bien qu’étant sensible aux arguments des marginalistes32, la FNCCR fait part de ses plus expresses réserves, refusant toute hausse de tarifs trop importante pour les petits consommateurs, notamment ruraux. Les débats reprennent fin octobre 1951, peu de temps après l’échec de la création des EPD. À nouveau, la FNCCR revient à la charge. Brandissant l’arme de la motion préjudicielle, Alexis Jaubert critique le projet et s’en prend notamment à la différenciation des tarifs prévue entre villes et campagnes, qui résulte d’une application stricte du marginalisme33. Roger Gaspard débloque provisoirement la situation en renvoyant cette question à de futures négociations. Fort de cet engagement, qui est consigné dans le procès-verbal, Georges Gilberton donne son blanc-seing au projet et se rallie, non sans ambiguïté, à la doctrine économique défendue par EDF.

Mis à part la FNCCR, les autres administrateurs, qui représentent l’État (ministères de l’Industrie et des Finances), les syndicats (CGT, FO) et certains usagers (industriels), se rangent à une très large majorité en faveur des principes proposés. Cette forte adhésion s’explique par le fait que la théorie marginaliste apporte des réponses à des préoccupations très diverses et parfois contradictoires. Pour les syndicats, la tarification qu’elle propose légitime un peu plus la nationalisation. Elle donne un contenu concret à la notion d’égalité de traitement, qui est au cœur de la loi de 1946. Elle permet de distinguer l’entreprise publique des anciennes sociétés privées, EDF, en optant pour des prix fondés sur les seuls coûts, se présentant comme un monopole désintéressé, qui ne recherche que l’utilité collective. Les représentants des industriels peuvent estimer qu’une tarification fondée sur des charges objectivées constituera une protection efficace contre les pressions exercées sur l’État par les syndicats (qui font←222 | 223→ de la lutte contre les « cadeaux » accordés aux « trusts » une revendication permanente) et la FNCCR (qui défend les usagers domestiques). C’est d’ailleurs l’un des arguments qu’avance Gabriel Dessus dans l’exposé qu’il prononce devant l’Association des cadres dirigeants de l’industrie, au printemps 1949. Il soutient que la doctrine tarifaire qu’il propose est la seule alternative possible à une politique de la « tête du client » (sic), EDF et l’État ne disposant sinon d’aucun garde-fou pour résister efficacement aux demandes qui leur sont adressées34. Ce discours n’est pas sans séduire une frange importante du patronat, représentée notamment par Emmanuel André-Martin, le président de l’Association nationale des usagers de l’électricité35 (ANUE). Ancien secrétaire général du SPPDEE, membre du Conseil supérieur de l’électricité et du gaz ainsi que du CA d’EDF, M. André-Martin représente les « petits industriels », avec le soutien du Conseil national du patronat français (CNPF). L’intérêt qu’il porte à la théorie marginaliste est manifeste dans un courrier daté du 7 juin 1956, dans lequel il dit avoir pris connaissance de deux études envoyées par M. Boiteux36.

Enfin, la théorie marginaliste finit par conquérir le ministère de l’Industrie, tutelle technique d’EDF. Porteur, un temps, d’une vision alternative, celui-ci l’adopte assez rapidement, notamment sous l’influence de Louis Saulgeot, responsable de la direction de l’électricité de 1951 à 196437. Les circonstances exactes de ce revirement nous sont inconnues. On peut toutefois formuler trois hypothèses susceptibles de l’éclairer. Tout d’abord, cette conversion nous semble témoigner de la convergence de vues qui se dessine depuis 1946 entre l’entreprise publique et sa tutelle technique38. Souvent issus des mêmes corps de l’État (les Ponts), circulant d’une sphère à l’autre, les fonctionnaires de l’Industrie et les cadres dirigeants d’EDF partagent des objectifs très proches39 : rationalisation industrielle, efficacité technico-économique, croissance de la consommation électrique, etc. Ces principes sont au cœur même de la théorie marginaliste, qui sait marier pensée d’ingénieurs et logique économique. La deuxième raison renvoie à un aspect déjà←223 | 224→ évoqué précédemment : le souci de se prémunir contre toute intrusion politique excessive. La tarification au coût marginal a de quoi séduire beaucoup de fonctionnaires de l’Industrie car elle leur permet de mieux résister aux pressions des hommes politiques (dont les ministres40) et des différents groupes sociaux avec lesquels ils sont en contact. Elle leur procure des arguments qui les « outillent » dans leurs négociations, à partir desquels des compromis plus « raisonnables » peuvent être trouvés. Enfin, la doctrine marginaliste peut être mobilisée dans les jeux qui opposent l’Industrie à d’autres administrations de l’État, notamment la direction des Prix du ministère des Finances. Contre une tutelle technique soucieuse d’assurer la bonne gestion et l’équilibre financier d’EDF, celle-ci est souvent tentée de faire prévaloir son impératif de lutte contre l’inflation, en fixant parfois des tarifs domestiques en deçà des coûts réels qu’ils font supporter à la collectivité. Là encore, la doctrine marginaliste se présente comme un levier précieux pour négocier certains réajustements, perçus comme nécessaires à la bonne marche du secteur électrique.

De la théorie à la pratique : l’application d’une nouvelle tarification

La capacité de Gabriel Dessus et de Marcel Boiteux à fédérer autour d’eux une large coalition d’acteurs ne signifie pas pour autant que la tâche qu’ils s’assignent (revoir les prix de l’électricité en suivant les préceptes du marginalisme) soit facile. Lorsqu’il s’agit de passer à l’acte et que se profilent les effets concrets de la nouvelle tarification, des voix s’élèvent pour exiger des entorses à la théorie. Parmi elles figure celle de la FNCCR, forte de son statut de représentante des intérêts des usagers domestiques.←224 | 225→

Les grands principes de la nouvelle tarification

Le CA d’EDF ayant statué, fin octobre 1951, en faveur de la théorie marginaliste, la mise en œuvre de la réforme tarifaire peut débuter. Elle repose sur deux principes fondamentaux, qui constituent la base de l’édifice que le Service commercial d’EDF entend construire41. Le premier principe est la non-discrimination à l’égard des abonnés, quel que soit l’usage qu’ils font de l’électricité. Il est une formulation de la notion d’égalité de traitement, dans la mesure où il postule que l’entreprise ne doit faire aucune différence entre des consommateurs desservis dans des conditions identiques. Ce principe renvoie à un second : à chaque type de fourniture correspond un tarif, qui reflète un prix de revient. Un kWh n’a pas le même coût lorsqu’il est distribué à un grand industriel situé à proximité d’une centrale ou à un particulier habitant une maison isolée. Les frais d’acheminement et de gestion sont différents. En outre, la contribution à la courbe de charge n’est pas identique. Ce faisant, ces deux kWh ne sauraient être vendus au même prix, ce qui justifie d’opérer des discriminations suivant les lieux, les tensions et les heures.

Pour ce faire, Marcel Boiteux et son équipe définissent deux principaux tarifs, qui sont fonction de la tension (très haute, haute, moyenne ou basse) à laquelle sont raccordées les installations électriques (cf. figure 6). Le premier, dit « tarif jaune » puis appelé plus tard « tarif vert42 », est destiné aux consommateurs recevant du courant à très haute (THT), haute (HT) et moyenne tensions (MT), de 3 000 à 220 000 volts. Il concerne les industriels, les centres de distribution d’EDF ainsi que les distributeurs non nationalisés (régies, SICAE, SEM). Le second tarif, que nous appellerons « universel43 », s’adresse aux usagers desservis en basse tension : les artisans et petits professionnels, les agriculteurs, les particuliers. Il découle du tarif vert, dans la mesure où les consommateurs concernés sont clients des centres de distribution d’EDF ou des distributeurs non nationalisés.←225 | 226→

Fig. 6. Schéma simplifié de la tarification d’EDF 44

image

Pour chaque niveau de consommation, les ingénieurs économistes du service commercial d’EDF proposent une formule de tarification à deux éléments (p = P + e), où le prix (p) payé par l’abonné est fonction des coûts relatifs à la puissance installée de son équipement (P) et au type d’énergie (e) qu’il utilise45. P est considéré comme une charge fixe, qui correspond aux frais qu’EDF doit engager pour, d’une part, entretenir les réseaux, d’autre part, gérer les contrats. Il dépend d’un seuil de quantité d’énergie appelée par l’usager (la puissance). Le second terme de la formule (e) renvoie aux charges liées à la production du flux électrique à proprement parler. Il est par nature variable car il découle du type de source d’énergie qu’il faut mobiliser pour fournir le courant (thermique, hydraulique, etc.). Par exemple, consommer un kWh durant les heures creuses ne coûte pas autant qu’aux heures de pointe.

La mise en place de cette nouvelle architecture tarifaire nécessite un travail en deux temps. Tout d’abord, il s’agit de définir le tarif vert, qui est la base de←226 | 227→ tout l’édifice. L’opération implique des études lourdes pour déterminer avec précision les différents prix de revient, dans une perspective dynamique. Les coûts étant dits « de développement », le service commercial d’EDF doit se fonder sur des hypothèses de croissance et d’équipement, en lien notamment avec les ingénieurs travaillant aux côtés de Pierre Massé sur les perspectives de production et d’investissement46. La jonction doit être également faite avec les études du Commissariat général au plan, qui est chargé de l’allocation des ressources économiques sur le long terme. Ce n’est qu’une fois ces coûts déterminés que peut être engagée la réflexion sur les tarifs basse tension.

Aussi, le premier chantier auquel s’attelle l’entreprise publique est le tarif vert. Il s’achève en juin 1955, date à laquelle le CA d’EDF se prononce officiellement en faveur du projet47. Pour la basse tension, un premier débat s’engage le 24 octobre 1951 dans cette même enceinte48, à partir d’une note rédigée par Gabriel Dessus49. Les premières études sont présentées en septembre 195250. Mais il faut attendre début 1959, une fois le tarif vert mis en œuvre, pour voir entamées les premières négociations. L’un des signes en est la publication dans le bulletin de la FNCCR d’un long article rédigé par Marcel Boiteux. Il présente pour la première fois les grands axes de la politique commerciale de l’entreprise, dont la tarification51. Les discussions s’étalent sur quatre ans environ, alternant périodes de pourparlers et phases d’études, dans un processus itératif fait de multiples rebondissements. Le tarif universel est définitivement adopté en 1963, au terme de tractations longues et pour le moins âpres avec la FNCCR.

Les enjeux politiques de la nouvelle tarification

À vrai dire, Gabriel Dessus et Marcel Boiteux sont bien conscients que l’opération consistant à passer du modèle théorique à la fixation des prix nécessite de nombreux aménagements52. Pour des raisons à la fois←227 | 228→ pratiques (ne pas multiplier les tarifs), commerciales (tenir compte des autres énergies), politiques (raisonner en termes d’acceptabilité sociale) et budgétaires (équilibrer les comptes d’EDF), ils adaptent la doctrine économique aux contraintes du moment. Mais ces aménagements doivent être pour eux purement pragmatiques et n’induire aucune distorsion de fond susceptible de dénaturer les grands principes. Comme le rappelle Gabriel Dessus, il ne saurait être question de consentir des concessions qui tendraient à « gauchir » (sic) abusivement le modèle53. Si certains élus souhaitent se servir de l’électricité à des fins économiques et sociales, ils doivent le faire sous forme de subventions inscrites au budget de l’État. Il en est du soutien aux industriels, dont la compétitivité peut dépendre de tarifs peu élevés. Il en est également des petits usagers ou des abonnés des zones rurales, qui ne sauraient être favorisés au nom de considérations politiques.

Les risques de « subversion » de la théorie sont d’autant plus élevés que la tarification au coût marginal est une réforme de structure et non une simple remise en ordre des barèmes hérités d’avant-guerre. Globalement, parce qu’elle est fondée sur des coûts de développement plus élevés que les charges comptables54, elle se traduit par une hausse générale des prix de l’électricité, ce qui ne peut qu’attiser la vigilance des consommateurs. Elle est donc loin d’être neutre pour l’ensemble du corps social, son objectif étant de procéder à des ajustements parfois substantiels. En particulier, deux grands enjeux attendent Gabriel Dessus et son équipe.

Le premier est d’ordre culturel, avec l’introduction d’un tarif « binôme » comportant une prime fixe (P dans l’équation présentée plus haut). Cette nouvelle formule n’est pas sans poser problème à une partie des consommateurs, essentiellement aux usagers domestiques. Marcel Boiteux rappelle dans son livre de souvenirs les très fortes réticences auxquelles il doit faire face à ce sujet55. Beaucoup de Français ne souhaitent payer les biens et services qu’ils achètent qu’en fonction de leur consommation réelle et non sur la base, même partielle, d’un abonnement. Conscientes de ces réticences, la plupart des sociétés concessionnaires d’avant-guerre proposaient des tarifs dits « monômes ». Ceux-ci ne faisaient apparaître←228 | 229→ qu’une partie variable, même si certains économistes ont pu établir que le mode de calcul cachait en réalité une forme d’abonnement56. Gabriel Dessus et Marcel Boiteux souhaitent aller à rebours de cette pratique, estimant que l’absence de prime fixe dénaturerait la pertinence du « signal prix ».

L’autre grand enjeu de la réforme concerne les rééquilibrages entre catégories de consommateurs. Les premières études menées au lendemain de la guerre mettent en évidence d’importants décalages entre ce que certains usagers paient et les coûts qu’ils induisent pour la collectivité. Ces écarts donnent lieu à ce que les économistes appellent des subventions croisées, c’est-à-dire des transferts de richesse. Elles sont de deux ordres. Elles concernent tout d’abord les grandes catégories d’abonnés, au regard de leur niveau global de consommation. En 1952, les recettes d’EDF se répartissent quasiment pour moitié entre les haute (105 milliards de francs, soit 2,2 milliards d’euros de 2016) et basse (100 milliards de francs) tensions57. Il apparaît que les tarifs BT sont, dans leur ensemble, plutôt favorisés car bien inférieurs aux coûts de développement calculés par le service commercial. Une note rédigée pour la commission d’exploitation d’EDF fait apparaître qu’une application stricte des prix de revient entraînerait une baisse des recettes de l’ordre de 10 à 12 % pour la HT, contre une hausse estimée entre 15 et 18 % pour la BT. Elle chiffre à 18 milliards de francs (environ 390 millions d’euros de 2016) le surcoût alors supporté par les consommateurs HT58. EDF devrait donc, en toute logique, corriger les tarifs en faveur de cette catégorie d’usagers.

Les subventions croisées sont également d’ordre territorial. Au moment où le service commercial entame sa réflexion, les tarifs proposés par EDF tiennent largement compte de données géographiques. Des prix différents sont pratiqués selon les zones de production (thermique, hydroélectrique ou mixte) et les types de localités (communes urbaines ou rurales)59. Là encore, la réforme menace de modifier les équilibres existants, soulevant ainsi de gros enjeux de redistribution. En premier lieu, les consommateurs situés dans les régions où prédomine l’hydroélectricité sont favorisés par les tarifs en vigueur, qui ont été calculés sur la base d’une évaluation déjà ancienne des coûts. Or, selon EDF, les centrales thermiques sont devenues depuis plus compétitives, ce dont devraient bénéficier les abonnés qu’elles←229 | 230→ desservent60. Sur un autre plan, les petits usagers des zones rurales profitent de prix très favorables. Pour eux, « la facture suffit à peine à renter [couvrir] les frais de comptage et de facturation, de sorte que le service apparaît pratiquement gratuit61 ». Se pose là aussi la question d’un rééquilibrage des tarifs, cette fois entre consommateurs urbains et ruraux.

Du fait de ces distorsions à la fois catégorielles et territoriales, réajuster les niveaux de prix s’avère chose délicate pour EDF. Alimentés par les perdants de l’opération, des mécontentements sont à craindre, relayés notamment par la classe politique. La réussite de la réforme nécessite donc de négocier le changement, afin de ne pas faire échouer un chantier hautement stratégique pour l’entreprise.

Concerter ? Négocier ? Des partenaires aux statuts différents

La prise en compte de ces intérêts multiples ne peut être appréhendée sans avoir en tête l’état des rapports de force qui existent alors entre EDF et les représentants des consommateurs. Elle fait apparaître une forme d’« élasticité » des nouveaux tarifs à la contrainte politique, qui renvoie à la capacité différenciée des groupes sociaux – catégoriels ou socioprofessionnels – à faire valoir leur point de vue. Gabriel Dessus et son équipe d’ingénieurs doivent en effet tenir compte du cadre juridique et du contexte politique qui pèsent sur leur entreprise. Le statut de service public dont bénéficie EDF stipule des obligations, ainsi que des règles du jeu à respecter dans les décisions tarifaires. Il impose des partenaires, dotés de ressources qui en font des acteurs plus ou moins incontournables. Ce régime particulier implique ainsi de tenir compte d’autres formes de rationalités, plus ou moins compatibles avec celle que défend le service commercial, porteur de la réforme.

Les grands industriels, l’ANUE et la FNCCR : des partenaires privilégiés

Trois modalités différentes de fixation des tarifs doivent être distinguées. La première concerne les industriels visés par l’article 8 de la loi de nationalisation62. Il s’agit d’entreprises très consommatrices←230 | 231→ d’électricité, comme l’Office national de l’azote (électrochimie) ou Pechiney (électrométallurgie), qui ont dû transférer à EDF les centrales de production qu’elles possédaient avant-guerre. En contrepartie, le législateur leur a accordé un régime spécial, qui leur confère un important pouvoir de négociation63.

Pour ce qui est de la haute tension et du tarif vert, la situation est très différente. Le régime qui prévaut est la concession de transport (réseau d’alimentation générale, RAG), qui fait de l’État l’autorité concédante d’EDF. C’est donc avec lui que les tarifs sont censés être discutés. Les industriels concernés doivent être consultés mais ne disposent pas des mêmes droits que les entreprises visées par l’article 8. L’influence dont jouit le patronat auprès de l’État vaut toutefois à certains de leurs représentants d’être associés à la démarche. Le plus actif est Emmanuel André-Martin, qui préside l’Association nationale des usagers de l’électricité (ANUE), proche du CNPF64. En dehors de lui, c’est surtout par l’intermédiaire du ministère de l’Industrie que transitent les revendications. Ainsi, lorsque le tarif vert d’EDF est publié (1959), Jean-Marcel Jeanneney doit affronter de nombreuses critiques de la part des parlementaires65. Beaucoup dénoncent des écarts de tarifs trop importants entre régions, préjudiciables, selon eux, à la modernisation industrielle de leur territoire. L’épisode le plus connu est le « franc breton », demandé et obtenu par René Pleven. La mesure, financée par l’État, prévoit de faire bénéficier la Bretagne de tarifs inférieurs aux prix de revient, afin de ne pas pénaliser son développement économique66.

La FNCCR occupe quant à elle une place centrale dans le processus d’élaboration du tarif universel, qui concerne les consommateurs domestiques, les petits artisans et commerçants ainsi que les agriculteurs. Marcel Boiteux présente d’ailleurs Georges Gilberton comme le protagoniste « qui fut à la fois le plus coriace et le plus constructif dans cette aventure d’une rénovation totale des tarifs67 ». Ce rôle important tient au fait que les communes jouissent toujours du statut d’autorités concédantes des réseaux de distribution publique d’électricité68. Tout en créant EDF, la nationalisation a en effet préservé le régime hérité de la loi du 15 juin 1906. Bien qu’écornée←231 | 232→ par l’existence d’un concessionnaire unique, bien que mise à mal par l’absence d’EPD, cette compétence constitue l’un des rares leviers que les communes peuvent mobiliser. EDF est tenue en effet d’associer les autorités concédantes à toute réforme touchant à la structure des tarifs et, qui plus est, entraînant des niveaux de prix supérieurs aux barèmes maxima consignés dans les contrats existants. Face à elle, la FNCCR se présente durant toute cette période comme l’unique défenseur des usagers domestiques. Dénoncée par Emmanuel André-Martin au nom d’un principe de pluralisme69, cette position hégémonique résulte d’un processus de monopolisation qui s’est construit à partir des années 193070. Il a conduit à écarter progressivement toute forme de représentation concurrente. Les organismes de protection des consommateurs sont en effet quasiment absents des négociations. Il en est de même des associations d’élus locaux. Fidèle à la position qu’elle a toujours adoptée depuis les années 1930, l’AMF ne conteste pas l’hégémonie de la Fédération, avec laquelle elle entretient des liens très forts, visibles dans beaucoup de ses prises de position de l’époque71. De son côté, l’Assemblée des présidents de conseils généraux (APCG) n’est guère présente sur ces questions, qui concernent surtout les compétences des communes. Seules les grandes villes seraient susceptibles de porter une parole spécifique, dans la mesure où les réformes pourraient remettre en question certains avantages acquis avant-guerre, pour elles (usage de l’électricité pour leurs bâtiments) et leurs habitants (tarifs souvent moins élevés que dans les campagnes). Mais, pour ces acteurs, porter une voix autonome est chose difficile. Confrontée, au milieu des années 1950, à l’émergence possible d’une association de communes urbaines, la FNCCR fait montre d’un réel savoir-faire pour préserver son monopole de représentation. Afin de faire avorter cette initiative, elle décide de créer une « section des villes », ce qui renforce encore plus son statut de défenseur exclusif des intérêts des autorités concédantes.

Contenir les revendications des élus urbains : la FNCCR et la création d’une « section des villes »

En 1953, la FNCCR apprend que Jean Médecin, alors maire de Nice, contacte plusieurs de ses collègues afin de mettre en place une « fédération nationale des communes urbaines ou industrielles pour l’organisation des←232 | 233→ services publics72 ». Pour l’édile, l’objectif est clair : défendre les intérêts spécifiques des villes, notamment sur les questions d’électricité, de gaz et d’eau. Jean Médecin, qui est par ailleurs membre de la FNCCR, estime en effet que « les intérêts urbains et industriels ont été constamment sacrifiés dans tous les problèmes électriques par le fait que la Fédération des Collectivités Concédantes seule a parlé au nom de toutes les communes de France73 ». La création d’une association distincte devrait être le prélude, estime-t-il, à une meilleure représentation des villes auprès des pouvoirs publics (conseil d’administration d’EDF, services de l’État, gestion du Facé, etc.). Le maire de Nice souhaite ainsi favoriser une certaine autonomie des territoires urbains, fondée sur des mécanismes de péréquation nationale limités.

Une telle initiative représente une vraie menace pour la FNCCR, à l’heure où EDF lance sa grande réforme tarifaire. Informé de l’intention de Jean Médecin, Alexis Jaubert rédige un courrier dans lequel il évoque les dangers que ferait courir une sécession des élus urbains74. Pour éviter un tel scénario, il propose au maire de Nice de créer une section des villes au sein de la FNCCR, à l’image de celles qui existent déjà pour les régies, le gaz et l’eau. Il lui suggère d’en être le président et, au-delà, de se porter candidat pour siéger au conseil d’administration de la Fédération. La manœuvre est habile : elle consiste à « enrôler » un dissident au sein des institutions existantes afin de tuer dans l’œuf toute velléité d’émancipation.

Quelques entretiens suivent cette initiative, entre Alexis Jaubert et Jean Médecin d’une part, Georges Gilberton et M. Rahoult d’autre part75. Ils aboutissent au projet de mise en place d’une section des villes. Saisies de cette demande, les instances décisionnelles de la Fédération se prononcent favorablement et en proposent la présidence à Jean Médecin76. Comme ses homologues, cette nouvelle section doit s’efforcer de financer par elle-même son activité, sur la base des cotisations de ses membres. Pour ce faire, la Fédération déploie un intense travail de démarchage des édiles←233 | 234→ municipaux, dont certains avaient été auparavant contactés par le maire de Nice. Quelques mois seulement après la tentative de scission, 18 nouvelles communes ont déjà rejoint les rangs de la section, en attendant que d’autres se décident77. La FNCCR montre ainsi sa capacité à convertir une menace en atout, son assise politique étant un peu plus encore confortée par ces nouvelles adhésions.

La section des villes mène une activité assez régulière au cours des années qui suivent sa création. Son existence ne remet aucunement en cause les grandes lignes directrices de la Fédération. La stratégie poursuivie par Alexis Jaubert et ses successeurs consiste en effet à faire en sorte que ses travaux soient fortement encadrés. Lors des congrès, elle dispose d’une certaine latitude d’action lorsqu’il s’agit d’aborder des domaines nouveaux, comme le chauffage urbain, les ordures ménagères, les parkings ou les transports en commun78. En revanche, les questions d’électricité et de gaz continuent à être traitées dans des enceintes plus larges, ce qui neutralise toute forme de contestation de la part des villes. Par ce jeu subtil, les revendications urbaines sont endiguées et ne menacent pas les intérêts des élus ruraux, force politique majoritaire au sein de la Fédération.

À l’issue de cet épisode, la FNCCR conforte un peu plus son statut d’interlocuteur privilégié d’EDF. Ne pouvant prendre appui sur d’autres instances représentatives, l’entreprise publique doit composer avec elle, dans un contexte finalement assez favorable aux autorités concédantes. L’échec des EPD est en effet récent et donne lieu à des prises de position sporadiques de la part des élus. Elles laissent à penser qu’une nouvelle attaque contre la FNCCR pourrait être très mal venue. EDF a donc tout intérêt à calmer le jeu et à préserver son partenaire, qui affirme lors de son XIIIe congrès national, organisé à Paris en 1953, sa ferme volonté d’être un acteur des réformes tarifaires79. Cumulant des ressources à la fois juridiques (le statut d’autorité concédante des communes) et politiques (ce que les dirigeants d’EDF appellent en interne le « rachat de l’article 2 »80), les responsables de la FNCCR se présentent donc comme des interlocuteurs incontournables.←234 | 235→

La FNCCR et la construction d’une nouvelle tarification

Trois dossiers majeurs illustrent la capacité d’influence de la Fédération. Le premier a trait à la défense de l’ensemble des usagers basse tension (BT) vis-à-vis des autres catégories de consommateurs. Le deuxième concerne l’adoption d’une péréquation départementale des prix de l’électricité, à laquelle Gabriel Dessus et Marcel Boiteux sont pourtant opposés. Enfin, le dernier exemple renvoie aux arbitrages réalisés, au sein des tarifs BT, en faveur des petits usagers et des agriculteurs, ce qui pénalise d’autres types de consommateurs (artisans, petits professionnels).

La FNCCR et l’élaboration du tarif vert

La FNCCR intervient très en amont dans le processus de réforme, dès l’élaboration (1951-1955) du tarif vert destiné à alimenter la clientèle industrielle et les distributeurs (centres d’EDF, régies, SICAE et SEM). Bien que ce dossier concerne plutôt les gros consommateurs d’électricité, la Fédération a bien conscience qu’il ne sera pas neutre pour les usagers BT qu’elle défend. Tout d’abord, la refonte des tarifs THT, HT et MT pourrait être l’occasion pour EDF de revenir sur la situation très avantageuse dans laquelle se trouvent les clients BT, qui ne supportent qu’une partie des prix de revient qui leur échoient (au détriment des industriels). Elle pourrait entraîner des rééquilibrages se traduisant par des hausses substantielles en leur défaveur. Le second enjeu pour la FNCCR tient au fait que les tarifs HT correspondent au prix auquel les centres de distribution achètent leur courant au Service national d’EDF et qu’ils entrent pour 50 % dans le calcul des coûts supportés par les consommateurs BT81. Certains choix sont donc susceptibles d’avoir des effets importants au moment de la réforme des tarifs BT, ce qui pourrait alors entraver l’action de la FNCCR. Il en est de la question de la péréquation tarifaire entre villes et campagnes ou des différences de prix entre zones thermiques et hydrauliques.

Défendre les usagers domestiques contre les industriels

L’existence de subventions croisées entre usagers de haute et basse tensions n’est, au final, que peu remise en question lors de l’élaboration du tarif vert. Il faut dire que, sur ce point, le rapport de force n’est guère favorable aux réformateurs et aux clients industriels. Dès l’examen des←235 | 236→ premiers projets, le CA d’EDF acte, avec Georges Gilberton, qu’« en aucun cas, la nouvelle tarification ne devra[it] amener un transfert de richesse d’une catégorie de consommateurs à une autre82 ». Cette prise de position montre que plusieurs acteurs souhaitent éviter des augmentations de tarifs trop importantes pour les petits abonnés : la FNCCR mais aussi les syndicats d’EDF (dont la CGT) et les hauts fonctionnaires de la direction des Prix du ministère des Finances. L’électricité BT entrant dans le panier des biens et services servant à calculer l’inflation, ces derniers souhaitent minimiser les hausses, se muant, sur ce dossier, en soutiens de poids pour la Fédération. Conséquence de cette alliance robuste, il est prévu que le tarif vert soit calculé en conservant les mêmes proportions de recettes entre catégories de consommateurs83. Ce principe est amendé – mais à la marge – lors de la publication officielle du nouveau tarif, à l’été 1955. Les chiffres avancés par EDF font alors apparaître que la généralisation de la grille des prix conduirait à une diminution des recettes de 10 à 12 % pour les consommateurs HT et, parallèlement, à une hausse de 15 à 18 % pour les usagers BT84. Dans le même temps, les dirigeants d’EDF doivent répondre à une demande pressante du gouvernement, qui exige d’appliquer une baisse sensible des tarifs HT (chiffrée à environ 10 milliards de francs, soit 217 millions d’euros de 2016), au nom de la politique de décentralisation et de compétitivité industrielle qu’il entend mener85. Afin de compenser les pertes résultant de cette intervention, Roger Gaspard propose qu’une partie du déficit occasionné (2 milliards de francs) soit couvert par les usagers BT. Georges Gilberton et la FNCCR fulminent86 mais ne peuvent s’opposer à l’opération. Il faut dire que cet ajustement reste modéré, eu égard à l’ensemble des volumes financiers concernés. Globalement, la FNCCR, forte de l’appui d’autres acteurs, a pu maintenir les grands équilibres existants.←236 | 237→

Favoriser une future péréquation départementale des prix de basse tension

L’autre enjeu majeur pour les dirigeants de la FNCCR est de s’assurer que les décisions prises au moment de l’élaboration du tarif vert ne viendront pas compromettre certains choix ultérieurs, lorsqu’il s’agira de discuter de la structure des prix BT. Deux dossiers retiennent en particulier leur attention. Le premier concerne la péréquation des tarifs BT entre villes et campagnes, revendication que la Fédération porte depuis sa création. L’objectif est de faire en sorte que la réforme marque une étape décisive dans le processus d’uniformisation qui a débuté avec les décrets-lois de 1935, mais qui est encore loin d’être achevé. Or, une telle unification ne peut s’entrevoir qu’à la condition expresse qu’en amont, le tarif HT soit fixé par département et non au niveau infradépartemental (en fonction des coûts de desserte dépendant de la taille des communes, de la proximité de l’usager au réseau de transport, etc.). Sur ce point, la FNCCR n’a guère à lutter, les options prises par le service commercial d’EDF allant très rapidement dans le sens de ses idées.

Pour la vente aux distributeurs (centres EDF-GDF, régies, SICAE et SEM), dont dépendent ensuite les consommateurs BT, les barèmes proposés par le Service national sont fixés par catégories de centres, unités dont les frontières épousent globalement les départements. Cinq grandes zones tarifaires sont définies en fonction des prix de revient marginaux de développement87. Ce choix permet de ménager les élus locaux, à une époque où la mise en place des EPD est encore d’actualité88. Il laisse la porte ouverte (mais ne l’entérine pas pour autant) à une possible unification des tarifs BT entre communes rurales et urbaines. Pour les autres usagers de la HT (les industriels), EDF se range rapidement à l’idée d’asseoir sa politique de prix sur des bases départementales. En 1951, 23 zones tarifaires sont délimitées pour desservir cette clientèle. Elles correspondent à des groupements de départements dans lesquels a été réalisée une péréquation totale des prix. Ainsi, un industriel situé en périphérie d’une ville importante doit payer le même tarif que son homologue situé en zone rurale, indépendamment des coûts de desserte. Pour réduire le nombre total de zones concernées, le service commercial a également procédé à un « écrasement [estimé à←237 | 238→ 50 % de la différence] de l’éventail des coûts de distribution, favorisant très notablement les départements à faible densité de population89 ». Gabriel Dessus reconnaît l’influence de la FNCCR, signalant que « le projet soumis à la Commission [de l’exploitation d’EDF et adopté par elle], loin d’ignorer les considérations développées par M. Gilberton, va, parfois, au-delà des désirs qu’il a exprimés90 ».

Promouvoir l’hydroélectricité contre le thermique

La valorisation des coûts de production entrant dans le calcul du tarif vert constitue l’autre grand dossier important pour la FNCCR, en vue de préparer la réforme des tarifs BT. Elle s’inscrit dans le cadre d’un débat plus général qui oppose alors les partisans du thermique et ceux de l’hydraulique91. Les premiers, soutenus par les ministères de l’Industrie (dont Gabriel Taïx) et des Finances, estiment que l’énergie d’origine thermique doit être privilégiée dans la stratégie d’investissement d’EDF. Elle leur semble en effet offrir de nombreux avantages : rapidité de la construction et de la mise en service, coûts et volumes d’investissements assez peu élevés. Les seconds, très présents à EDF (état-major et direction de l’équipement) et à la CGT, misent au contraire sur l’hydraulique. Ils la savent certes plus onéreuse et plus longue à installer mais la considèrent comme l’énergie du progrès et de l’indépendance nationale. La FNCCR se range clairement du côté des hydrauliciens. Cette prise de position s’inscrit en droite ligne des idées qu’elle a toujours défendues, à savoir une politique d’équipement ambitieuse. Mais elle s’explique aussi, de manière plus prosaïque, par le fait que beaucoup de ses membres ont des liens forts avec des régions dans lesquelles ce type d’énergie est majoritaire : la Corrèze (Alexis Jaubert), l’Allier (Georges Gilberton), l’Aveyron (Paul Ramadier), le Puy-de-Dôme (Michel Champleboux) ou la Creuse (Camille Riffaterre). La défense de la place de l’hydraulique dans le « mix énergétique » national répond donc aussi à une crainte : que les attaques des thermiciens n’aboutissent à remettre en cause l’avantage tarifaire dont bénéficient le Massif central et le sud-est.

L’élaboration des tarifs HT fait l’objet d’un affrontement entre les deux camps. Bien que les dirigeants d’EDF se prononcent en faveur de←238 | 239→ l’hydraulique92, Gabriel Dessus s’efforce de ne pas trop pénaliser l’énergie thermique, en phase avec Pierre Grézel, qui estime que cette source est en mesure de répondre rapidement aux besoins93. La détermination du prix du charbon et du taux d’intérêt à appliquer aux investissements figurent parmi les sujets de discussion les plus nourris entre EDF et la FNCCR94. Arguant des progrès réalisés par l’industrie thermique depuis l’avant-guerre, Gabriel Dessus plaide pour faire figurer un prix du charbon modéré, lorsque Georges Gilberton voudrait le majorer fortement. Sur ce point, le premier l’emporte, à la suite d’une réunion organisée avec les Charbonnages de France95.

La fixation du taux d’intérêt applicable aux investissements donne lieu à des débats beaucoup plus vifs, qui dépassent la simple question tarifaire. L’enjeu est de taille. Un chiffre bas favorisera la construction de centrales hydrauliques, dont le coût est substantiel et la rentabilité lointaine96. À l’inverse, un niveau plus élevé confortera le thermique, caractérisé par des immobilisations moins importantes et un retour sur investissement plus rapide. Dès les premiers échanges, fin 1951, Georges Gilberton plaide pour un taux d’intérêt peu élevé. Sans que cette décision lui soit entièrement imputable, le passage d’un loyer de l’argent de 6 % à 4,5 % dans les calculs des premières études constitue une petite victoire pour lui97. Il ne faudrait pas exagérer le poids de la FNCCR sur ce dossier, qui dépasse la tarification et concerne plus généralement la politique énergétique nationale. D’autres acteurs sont beaucoup plus centraux dans la prise de décision, comme les tutelles de l’État ou le Commissariat général au plan. On ne saurait toutefois sous-estimer le soutien que peut apporter une Fédération encore puissante et qui sait maintenir une pression continue sur la composante tarifaire du dossier. En tout état de cause, l’influence des partisans de l’hydraulique apparaît clairement lors de la publication, en 1956, du tarif vert. Alors qu’il souhaitait rééquilibrer les coûts (et donc les tarifs) entre zones thermiques et hydrauliques98, le service commercial d’EDF doit se←239 | 240→ ranger à une solution sous-optimale de son point de vue99. Alliée à d’autres acteurs, la FNCCR a donc su préserver les intérêts non pas de tous les usagers domestiques mais de certains de ses adhérents.

Fort de ces avancées, Georges Gilberton donne son accord au tarif vert100. Quelques mois plus tard, le nouveau barème commence à être diffusé, soulevant la colère de certains industriels et hommes politiques. La FNCCR n’est pas en reste. Réunis en congrès à Perros-Guirec en juin 1957, plusieurs de ses membres fustigent les tarifs HT. Ils les trouvent trop élevés, notamment par rapport à ceux qui relèvent de l’article 8 de la loi de 1946101. Ils estiment également que les régies, SICAE et SEM seront pénalisées, ainsi que certains territoires. Face à ces réactions, les dirigeants de la Fédération ne cherchent guère à assumer leurs choix, qui les ont conduits à ne pas opposer de véto à EDF. On peut penser qu’il ne leur est guère facile d’étaler au grand jour leur action plutôt contraire aux intérêts des industriels HT (car faisant peser sur eux une partie des coûts qui auraient dû être supportés par les usagers BT), des distributeurs non nationalisés102 et de certaines régions (thermiques). Mais il est clair qu’en privilégiant (certains de) leurs mandants, ils ont bel et bien contribué à pousser l’entreprise à pratiquer des tarifs plus élevés qu’ils n’auraient dû l’être au regard de la doctrine marginaliste.

Une victoire pour la FNCCR : la péréquation départementale des tarifs basse tension

Le chantier de la haute tension étant clos, peuvent commencer, à partir de 1959, les discussions autour de la nouvelle grille des prix pour la basse tension (BT). La FNCCR y occupe une place centrale, bien plus importante que lors de l’élaboration du tarif vert. Il faut dire qu’elle est plus légitime à agir, dans la mesure où, représentant les autorités concédantes, elle peut revendiquer d’être le porte-parole des consommateurs. Elle est en outre en situation de monopole, faute d’associations concurrentes, ce qui lui confère un statut d’interlocuteur privilégié pour EDF. Cette position hégémonique lui permet de négocier la réforme quasiment à huis-clos, au sein d’un cercle étroit ne comportant qu’une dizaine d’acteurs, autour d’un couple formé par Marcel Boiteux et Georges Gilberton. Y sont également←240 | 241→ associés Roger Gaspard, le directeur général d’EDF, et la direction de l’électricité, lorsqu’il s’agit notamment d’obtenir des arbitrages ou de réfléchir à la mise en œuvre des accords qui ont été conclus.

Les premiers projets d’EDF : limiter toute forme de péréquation géographique

Quatre années sont nécessaires pour venir à bout des discussions, ce qui donne la mesure de l’âpreté des négociations entre l’entreprise publique et la FNCCR. Parmi les différends qui opposent les deux partenaires, la péréquation des tarifs entre villes et campagnes constitue assurément le point le plus conflictuel103. Cette disposition, qui est réclamée par la Fédération, contrevient en effet à la pureté des préceptes marginalistes mis en avant par EDF. S’il admet l’existence de formes de péréquation géographique, Gabriel Dessus entend les réduire à la portion congrue. Il l’évoque dès 1947, lorsqu’il écrit que « l’élaboration d’une politique tarifaire suppose une évaluation correcte des prix de revient de l’énergie, prix discriminés autant que faire se peut par localité et par usage104 ». Il faut dire qu’à l’époque, les coûts de desserte des abonnés ruraux et urbains varient dans des proportions allant du simple au double, en défaveur des premiers105. Pour Gabriel Dessus, ces écarts de charges justifient une différenciation tarifaire qui lui paraît compatible avec la notion d’égalité de traitement inscrite dans la loi de nationalisation. Ils doivent se répercuter sur le montant de la prime fixe payée par les usagers, qui est destinée à rémunérer les coûts d’acheminement de l’électricité. Ne pas en tenir compte et aller dans le sens d’une uniformisation totale des prix serait une hérésie.

Après quelques débats internes, cette position est avalisée par les dirigeants d’EDF. Une péréquation des tarifs entre villes et campagnes (par grande zone géographique) n’est prévue que pour l’éclairage (5 hW)106. A priori, l’exception peut paraître importante. Elle l’est moins si l’on considère qu’il s’agit d’un usage pour lequel la fonction « signal » du prix←241 | 242→ ne joue pas ou très peu (on éclaire le plus souvent par nécessité !) et que ce tarif est destiné à disparaître avec le développement de l’équipement électrique des ménages. L’enjeu pour Gabriel Dessus porte surtout sur les niveaux de consommation supérieurs, qui sont appelés à croître. Sont concernés, en particulier, les tarifs de troisième tranche domestique (le simple éclairage appartient à la première tranche), la force motrice et l’éclairage commercial107. Selon les premiers calculs, l’application des principes marginalistes se traduirait par des différences territoriales notables, d’un rapport de 1 (pour Paris) à 1,33 (dans les campagnes) pour les prix de troisième tranche et ceux qui sont censés leur succéder108.

Cette volonté de circonscrire la péréquation des tarifs au strict minimum constitue d’emblée un point de fixation majeur dans les échanges avec la FNCCR, qui plaide pour une uniformisation départementale de tous les prix. Appelé à se prononcer sur les premières propositions d’EDF, Alexis Jaubert refuse de participer aux discussions, au motif que le document présenté est « contraire à la volonté du législateur [et que] […] la différenciation tarifaire prévue entre villes et campagnes ne tendrait qu’à opposer les villes et les campagnes, hypothèse qui lui paraît dangereuse pour l’avenir de la nationalisation109 ». Pour les dirigeants de la Fédération, le projet de nouvelle tarification constitue une formidable opportunité : parachever le processus d’uniformisation des prix qu’ils ont commencé à initier depuis les décrets-lois de 1935. La péréquation tarifaire telle qu’ils l’envisagent doit s’entendre au plan départemental et non national110. Il s’agit en effet de défendre les usagers ruraux sans pour autant « tuer » le pouvoir de négociation des concédants, en adoptant un tarif unique sur l’ensemble du territoire français. Pour beaucoup d’élus, une telle mesure pourrait être le prélude à une possible transformation des concessions communales en concessions d’État111. C’est donc sur un entre-deux (unifier par département tout en conservant des différences de tarifs entre régions) que se positionne la FNCCR.←242 | 243→

L’arbitrage de Roger Gaspard en faveur de la FNCCR

Dans les années qui suivent, les discussions piétinent. Les dirigeants de la Fédération campent sur une posture intransigeante, tout comme Gabriel Dessus. Dans le projet qu’il soumet, le 30 mars 1955, à la commission de l’exploitation du CA d’EDF, celui-ci propose toujours une différenciation géographique des tarifs, pour tenir compte des prix de revient112. Cette divergence radicale menace de faire échouer les négociations. De l’avis de plusieurs observateurs contemporains113, les relations sont exécrables entre Gabriel Dessus et Georges Gilberton, alors qu’EDF doit mener à terme le chantier de la tarification. On peut y voir l’une des raisons pour lesquelles Gabriel Dessus est dessaisi en 1955 du dossier, au profit de Marcel Boiteux, qui devient désormais l’interlocuteur de la Fédération114.

Bien qu’il permette de rétablir un climat d’écoute réciproque avec Georges Gilberton, ce remplacement n’est pas de nature à régler, dans l’immédiat, la question de la péréquation. Marcel Boiteux, le nouveau responsable du service des études économiques générales (EEG), partage en effet les idées de son ancien chef et s’efforce de ne pas céder sur ce qu’il considère lui aussi comme un aspect central de la réforme. Lorsque les discussions s’amorcent en 1959 avec la FNCCR, le projet de tarif BT d’EDF inclut toujours une différenciation des prix entre villes et campagnes, qui porte sur les primes fixes115. Le sujet de la péréquation refait surface lorsque les premières ébauches de tarifs montrent qu’un net rééquilibrage serait nécessaire, en défaveur des usagers ruraux. Dans une note écrite le 23 mai 1959, Marcel Boiteux fait alors état d’« une voie sans issue116 ».

La FNCCR étant en position de force (on ne peut faire passer de réforme sans son assentiment), il faut donc un arbitrage « en haut lieu117 » pour trouver une solution, faute de quoi les négociations sont promises à un enlisement durable. Un accord se dessine le 3 juin 1959, après une réunion bilatérale organisée entre Roger Gaspard et Georges Gilberton118.←243 | 244→ À l’issue de cette entrevue, un nouveau « tarif horaire B.T. » est mis à l’étude. Pour la première fois, EDF ne mentionne aucune différenciation des prix (notamment pour la prime fixe) entre usagers ruraux et urbains. Apparaît également, dans un document confidentiel, l’engagement selon lequel « l’égalité [promise par Roger Gaspard] des prix dans les communes urbaines et rurales d’un même département ne sera pas remise en cause119 ». Peu de temps après, fin novembre 1959, les services d’EDF qui sont chargés d’élaborer la politique commerciale prennent acte de cette inflexion majeure120. La décision ne sera plus jamais remise en cause. Bien que ne mettant pas un terme aux négociations sur les tarifs BT, elle constitue une victoire éclatante pour la Fédération, qui récompense plus de vingt ans d’efforts continus121.

Protéger certaines catégories d’usagers : la coproduction du tarif universel de 1963

La péréquation urbain-rural ayant été acquise de haute lutte, les négociations en vue de la tarification BT peuvent se poursuivre à partir de l’été 1959. Elles s’achèvent en 1963 avec l’adoption du tarif universel, qui vient conclure un processus qu’il n’est pas abusif de qualifier de coproduction entre EDF et la FNCCR122. Les discussions sont très vives durant ces quatre années. Elles portent sur le sort réservé à certains types d’usagers auxquels la Fédération est particulièrement attachée. Il s’agit, pêle-mêle, des abonnés domestiques (notamment ceux qui consomment peu), des agriculteurs, des artisans ruraux, des communes, catégories qui ont tout à craindre de la réforme car payant des tarifs inférieurs aux coûts qu’elles font supporter à EDF. Conscients des enjeux, les dirigeants de la FNCCR se montrent vigilants à ce que les propositions d’EDF ne donnent pas du crédit à ceux qui, dans ses rangs, fustigent encore l’échec de la mise en œuvre des EPD. Marcel Boiteux et son équipe en sont conscients, qui←244 | 245→ préfèrent accepter certains compromis plutôt que de risquer l’implosion de la Fédération et l’émergence d’une frange plus radicale d’élus locaux123.

Les blocages autour de l’introduction d’une prime fixe

Ce souci de préserver Georges Gilberton et Alexis Jaubert (puis son successeur Léon Curral124) se manifeste dès l’été 1959, lorsqu’il s’agit de relancer le processus de négociation. La décision, prise en juin, d’uniformiser les prix au plan départemental va peser lourdement sur les futurs équilibres économiques. Elle nécessite de trouver des marges de manœuvres tarifaires pour éviter que l’opération ne se solde par un déficit budgétaire, solution impossible à envisager pour EDF, qui s’est engagée à ce que les remaniements soient neutres au plan financier. Deux options s’offrent alors aux dirigeants de l’entreprise publique. La première consiste à augmenter l’ensemble des tarifs payés par les usagers domestiques. La seconde est de ponctionner plutôt les professionnels (petits artisans, boulangers, etc.), en renonçant à réduire l’écart entre les prix qu’ils paient et les coûts, inférieurs, qu’ils génèrent. Marcel Boiteux écarte d’emblée la première voie, estimant qu’elle « condui[r]ait inévitablement la négociation à un échec125 », la FNCCR ne voulant pas être associée à une mesure impopulaire. Aussi, « au mépris des principes les plus sacrés du marginalisme126 », il choisit plutôt d’ajourner tout rééquilibrage en faveur des professionnels. Cette catégorie d’usagers, que la Fédération défend beaucoup moins, constitue une « variable d’ajustement » bienvenue dans un tel contexte.

Ce premier compromis ne calme que temporairement les ardeurs de la FNCCR. En mars 1961, Marcel Boiteux présente un premier projet concret au CA d’EDF127. Il propose trois tarifs : un « tarif normal » pour les petits abonnés (puissance inférieure à 4 kVA) ; un « demi-tarif », qui comporte un prix de l’énergie moitié moindre mais avec une prime fixe plus élevée (puissances comprises entre 2 et 10 kVA) ; un « tarif horaire » enfin, que l’on peut souscrire à partir de 4 kVA (il devient obligatoire au-delà de 10 kVA), qui inclut une prime fixe identique à la précédente←245 | 246→ mais des tarifs différenciés suivant les heures et les saisons. Pour les petits usagers, dont les besoins sont faibles (inférieurs à 1 kVA), la prime fixe disparaît quasiment, au profit d’une « modalité de paiement » consistant à convertir les trois-quarts de la prime sous forme de tranche, comme il en existe alors. En outre, Marcel Boiteux propose d’unifier totalement le « tarif normal » et le « demi-tarif », au motif que la péréquation urbain-rural aboutit à de très faibles différences entre régions et que les gains associés à un prix national unique l’emportent sur les coûts.

Ces propositions font l’objet d’un accueil mitigé de la part de la Fédération. Celle-ci se prononce contre une unification nationale des tarifs. Elle y voit une atteinte au pouvoir concédant, les communes et leurs groupements se trouvant alors privées d’un levier important (la négociation de tarifs locaux). Mais les réactions les plus vives concernent l’introduction d’une prime fixe, à laquelle la FNCCR a toujours été opposée128. Tout en se réclamant favorables aux grands principes de la nouvelle tarification, elle n’a pas renoncé au système de tranches qui existait avant-guerre. Celui-ci permettait d’étaler le montant de la prime fixe en fonction de la consommation, de sorte qu’une personne utilisant peu d’électricité ne supportait qu’une petite partie des coûts fixes occasionnés par son branchement. Lors de l’examen par le CA d’EDF du projet présenté par Marcel Boiteux, Léon Curral et George Gilberton vont dans ce sens. Ils demandent à ce que la modalité de paiement envisagée pour les petits abonnés soit étendue à d’autres catégories de consommateurs, au risque sinon de pénaliser les agriculteurs, certains artisans voire même des familles modestes en vacances129. La mesure revient de fait à favoriser les courtes utilisations, ce contre quoi, précisément, la prime fixe a été instaurée130. Réunis en congrès durant l’été 1961, les adhérents de la Fédération maintiennent la pression, en votant plusieurs résolutions exigeant la suppression des primes fixes jusqu’à 10 kVA au moins de puissance131. Ils restent d’autant plus vigilants que, fin 1961, les premières études résultant d’une facturation à blanc ne font que confirmer leurs craintes. Elles font apparaître que certains départements à prédominance rurale et à faible niveau de revenus pourraient subir des hausses parfois supérieures←246 | 247→ à 45 %132. Parmi les usagers les plus concernés figurent les petits abonnés, les artisans et exploitants agricoles (ces derniers consommant souvent beaucoup d’électricité en peu de temps), ainsi que les utilisateurs des anciens tarifs cuisine.

Le tarif universel, contre-projet de la FNCCR

Prenant acte des effets négatifs des propositions tarifaires d’EDF, la FNCCR adopte une stratégie plus offensive. Le 22 novembre 1961, ses dirigeants décident d’élaborer un contre-projet, qu’ils présentent comme compatible avec les principes du marginalisme133. Nommé « tarif universel » (le terme n’existait pas auparavant), il est officiellement soumis à EDF puis à Jean-Marcel Jeanneney, ministre de l’Industrie, la Fédération ayant à cœur de s’approprier les bénéfices politiques de la réforme134. Concrètement, le document propose un barème avec trois types de tarifs135 : « simple » (sans modulation horaire, pour des puissances s’étalant de 1 à 10 kVA), « double » (pour des puissances identiques mais avec une différenciation des prix en fonction des heures creuses ou pleines) et « triple » (plus élaboré encore puisqu’il introduit également, pour des puissances supérieures à 6 kVA, des prix distincts pour les périodes de pointe). Des tarifs spécifiques les complètent pour les communes (éclairage public).

Deux différences majeures séparent cette grille de celle d’EDF. Tout d’abord, les trois tarifs principaux sont à charges fixes intégrées (ils sont donc à tranches). Ils ne comportent qu’un abonnement minime et déjà en vigueur, destiné à couvrir les seuls frais de comptage. La prime fixe disparaît donc, sauf pour un tarif universel modulé proposé sur option. Ensuite, la FNCCR réintroduit une forme de tarification en fonction des usages, alors qu’EDF s’y oppose, au nom du principe d’égalité de traitement. En témoigne l’introduction de facto d’une 4ème catégorie de prix, qui concerne la cuisine et la force motrice agricole136.

C’est donc désormais sur la base de ce nouveau projet que portent les discussions avec EDF. Le fait que les propositions de la Fédération ne diffèrent←247 | 248→ pas (à l’exception notable des primes fixes) des principes que l’entreprise a mis en avant facilite les pourparlers137. Au fil des mois, la structure du tarif universel élaborée par Georges Gilberton s’impose alors comme le nouveau cadre de référence, à partir duquel se négocient, entre mars 1962 et juin 1963, les futurs barèmes de prix. Les échanges portent surtout sur le montant des recettes attendues pour chaque catégorie de consommateurs (quels usages favoriser ?), la ventilation des charges (entre abonnement, coûts fixes étalés et prix variables), les « épaisseurs de tranche » (répartition de la prime en fonction du niveau de consommation) et les modulations saisonnières138. Lors de ces ultimes pourparlers, la FNCCR obtient des avantages substantiels pour les petits abonnés ruraux, les bénéficiaires du tarif cuisine, les agriculteurs utilisant la force motrice et les communes139 (éclairage public). Le tableau de la figure 7 résume le barème des prix tel qu’il est publié au début de l’année 1965140.

Fig. 7. Barème de prix des nouveaux tarifs BT début 1965

image

←248 | 249→

Si l’on excepte les petits abonnés (1 kVA), qui font l’objet d’un « tarif transitoire » appelé à disparaître, chaque consommateur peut choisir entre trois types de formules, en fonction de la puissance électrique qui est installée chez lui141 : « ménage » (3 kVA), « confort » (6 kVA) et « grand confort » (9 kVA). Il peut opter pour un « tarif double », qui prévoit des prix d’heures creuses plus intéressants (moitié moindres), ou un « tarif simple », qui n’en a pas. Le prix comporte deux parties. L’une rémunère EDF en fonction de la consommation réelle, au sein de trois grandes zones de production : thermique, hydraulique et mixte (A, B et C sur le tableau). L’autre correspond à des frais fixes. Conformément aux souhaits de la FNCCR, ceux-ci sont répartis par tranche de consommation. Aucune prime fixe n’est donc instaurée. Seul un abonnement mensuel couvrant les frais de comptage est prévu.

Le nouveau projet reçoit l’onction des adhérents de la FNCCR, réunis en congrès à Toulouse fin juin 1963142. À cette occasion, les dirigeants de la Fédération se félicitent du travail accompli avec EDF et rendent hommage à Marcel Boiteux et à son équipe (MM. Chazal et Stasi). Par là-même, ils légitiment le bien-fondé de leur stratégie depuis la nationalisation, axée non pas sur une opposition qualifiée de stérile mais sur une collaboration constructive143. Fort de ce soutien, Marcel Boiteux peut mettre le projet à l’ordre du jour du CA d’EDF. Celui-ci l’adopte définitivement en décembre 1963, ce qui clôt une période d’intenses pourparlers. Pas moins de 25 séances de l’Assemblée permanente des présidents de syndicats (en interne à la FNCCR) et 42 réunions avec EDF ont été en effet nécessaires pour aboutir au compromis144.

Imposer les tarifs en douceur : la voie longue et difficile de l’option

L’accord scellé autour du projet de nouvelle tarification ne met pas fin pour autant au processus de réforme. Il s’agit de faire en sorte que les futurs barèmes de prix, souvent supérieurs à ceux en vigueur, soient adoptés par les usagers, sans faire de remous. La chose avait déjà été difficile s’agissant des industriels, de nombreuses réclamations venant accompagner la mise en œuvre du tarif vert. Pour la basse tension, l’affaire s’annonce plus←249 | 250→ délicate encore car très sensible au plan politique. Un document interne à EDF datant de 1964 estime en effet que, sur l’ensemble du territoire, un département subira une hausse supérieure à 15 %, trois à 10 % et onze autres à 5 %, ce qui peut susciter des contestations145. En outre, les élus des villes pourraient s’opposer à la péréquation des prix, mesure prise sans aucune concertation avec eux.

Dès 1960, alors qu’ils pensent pouvoir conclure assez rapidement les négociations avec la FNCCR, les dirigeants d’EDF s’intéressent à cette question de la transition entre anciens et nouveaux tarifs. Ils envisagent alors deux possibilités146. La première, la plus orthodoxe, consisterait à appliquer instantanément la nouvelle grille, en la faisant figurer dans les cahiers des charges des contrats de concession, qui ont été maintenus par la loi de nationalisation. Elle a la préférence de la FNCCR, qui voit dans une telle opération le moyen de revivifier un pouvoir concédant mis à mal par l’échec des EPD et de tenter d’obtenir des résultats sur d’autres aspects (maîtrise d’ouvrage, investissements, etc.). C’est d’ailleurs la position que Léon Curral et Georges Gilberton tiennent officiellement vis-à-vis des membres de la Fédération147. La seconde piste consiste, comme pour le tarif vert, à procéder par voie d’option. Il s’agit de proposer les deux grilles de prix aux clients, en faisant en sorte que l’ancienne progresse plus rapidement que la nouvelle et, ce faisant, devienne plus chère. La manœuvre a l’inconvénient d’être longue et de nécessiter la complicité de la direction des Prix du ministère des Finances, toujours réticente à augmenter les tarifs de l’électricité. Elle a cependant pour avantage d’être discrète et d’éviter d’ouvrir le dossier de la révision des cahiers des charges de concession. Les dirigeants d’EDF se rangent à cette solution de l’option, qu’ils jugent moins risquée. Ils obtiennent le soutien des directions de l’électricité (Industrie) et des Prix (Finances), qui sont sensibles à leurs arguments148. Malgré ses prises de position initiales, la FNCCR ne fait guère obstacle149, estimant sans doute que les avantages qu’elle a obtenus pourraient être compromis par une trop forte publicité.←250 | 251→

Cette stratégie incrémentale nécessite une « ingénierie réglementaire » assez sophistiquée et une forte coordination entre EDF et les ministères de l’Industrie et des Finances. Les marges de manœuvre sont assez limitées car les tarifs BT de l’électricité entrent dans le calcul du taux d’inflation, indicateur auquel la direction des Prix est très vigilante150. Les premières mesures sont prises au début des années 1960, avec pour objectif d’assurer une convergence progressive entre les ancienne et nouvelle grilles151. Dès la fin 1962, dans un courrier adressé à Ange Carli (direction du Budget), Marcel Boiteux propose d’utiliser la hausse de 6 % des tarifs à venir dans le sens de la réforme152. Fixée finalement à 7 %, elle permet un premier effort d’uniformisation et de simplification153. Le travail se poursuit à l’occasion des réajustements de 1964, 1965 et 1966, qui permettent une jonction définitive entre les deux grilles154. Grâce à ce mécanisme ingénieux, les nouveaux prix deviennent, à partir de 1967, aussi attractifs que les anciens. La réforme est dès lors quasiment achevée, une péréquation nationale des tarifs BT, pourtant non souhaitée par la FNCCR, étant décidée peu de temps après.

Les prix de vente de l’électricité, qui sont désormais nationaux, échappent alors formellement aux autorités concédantes, pour être fixés par les ministères de l’Industrie et des Finances, en relation avec EDF. Un temps, la FNCCR semble toute proche d’institutionnaliser sa participation au processus, un modèle type de cahier des charges élaboré au début des années 1970 prévoyant de l’associer aux révisions annuelles des prix. Mais le projet est bloqué. Aussi bien l’Industrie que les Finances tiennent à conserver la liberté de fixer les tarifs à leur guise, en fonction de considérations de politique économique155. Ce n’est donc que de manière informelle que la Fédération peut continuer à intervenir.

_____

←251 | 252→

Tout en constituant une nouvelle étape, fondamentale, dans le processus de centralisation, la grande réforme tarifaire de l’après-guerre est marquée par l’intervention décisive de la FNCCR et, avec elle, du monde rural. La préservation des intérêts des usagers domestiques contre ceux des industriels, la péréquation des prix entre villes et campagnes, l’aménagement de la grille tarifaire, la défense des petits consommateurs ruraux figurent parmi les victoires dont la Fédération peut se prévaloir. Ils sont autant d’éléments qui façonnent durablement le modèle français du service public de l’électricité, dans un sens qui n’était pas prévu par EDF.

Mais, au-delà, en réussissant à faire plier les théoriciens du marginalisme156, en occultant les intérêts spécifiques des villes, les dirigeants de la FNCCR, Georges Gilberton en tête, prouvent que leur stratégie de coopération avec EDF et l’État a pu être payante. À une période où certains regrettent encore l’échec des EPD, ils montrent qu’un espace de négociation reste ouvert pour les élus locaux, face à la grande bureaucratie industrielle qu’est devenue EDF.←252 | 253→


1 Pour une rapide rétrospective : Janin Robert, « La tarification », in : Morsel Henri (dir.), Histoire de l’électricité en France. Tome troisième : 1946-1987, Paris, Fayard, 1996, pp. 398-413.

2 « Note sur la politique commerciale », 12 février 1948 (Arch. EDF, B. 800438).

3 Berthomieu Claude, La gestion des entreprises nationalisées, Paris, PUF, 1970, p. 30.

4 Monnier Lionel, op. cit., p. 79.

5 Ibid., p. 81.

6 « Tarifs Basse Tension », 17 avril 1956 (Arch. EDF, B. 943669).

7 « Sur la politique commerciale », 12 février 1948, pp. 2-3 (Arch. EDF, B. 800438).

8 Commission de l’exploitation d’EDF, « Lignes générales d’une nouvelle tarification basse tension », 30 juin 1960, p. 2 (Arch. EDF, B. 891184). À noter que la Commission de l’exploitation (CE) est une émanation du Conseil d’administration d’EDF.

9 échange de courriers entre EDF et la direction de l’électricité, 3 et 9 juillet 1947 (Arch. EDF, B. 891251).

10 « Projet de nouvelle tarification des fournitures en basse tension », p. 1, non daté (CAEF, V. B 55918).

11 Sur cette question, voir également Yon Guillaume, « L’économicité d’EDF. La politique tarifaire d’électricité de France et la reconstruction de l’économie nationale, de la nationalisation au milieu des années 1960 », Politix, 2014, n° 1, pp. 91-115 et, dans une perspective de comparaison internationale, Chick Martin, Electricity and Energy Policy in Britain, France and the United States since 1945, Cheltenham Northampton, Edward Elgar, 2007.

12 Etner François, Les ingénieurs économistes français, thèse de doctorat, Université de Paris-Dauphine, 1983.

13 « Service commercial du service national », 8 juillet 1947 (Arch. EDF, B. 891110).

14 Boiteux Marcel, op. cit., p. 49.

15 Picard Jean-François, Beltran Alain, Bungener Martine, op. cit., p. 155.

16 Boiteux Marcel, op. cit., pp. 41-49.

17 « Entretien du lundi 22 septembre 1947. Cahier des charges du Service national – E.D.F. », 30 septembre 1947, p. 2 (Arch. EDF, B. 800470).

18 Plusieurs exemples pourraient l’illustrer. Robert Frost évoque notamment le cas de Jean-Marie Louvel, ministre de l’Industrie, qui demande en juin 1954 à EDF de baisser de 10 % ses prix aux industriels (Frost Robert L., op. cit., p. 143).

19 C’est en tout cas la thèse défendue par Marcel Boiteux et Louis Puiseux dans un article de 1969 (Boiteux Marcel, Puiseux Louis, « Neutralité tarifaire et entreprises publiques », Bulletin de l’Institut International d’Administration Publique, n° 12, oct.-déc. 1969, pp. 109-121).

20 Monnier Lionel, op. cit., pp. 198-200. Sur la théorie marginaliste comme « arme » vis-à-vis de l’État et des autres acteurs, voir aussi Bungener Martine, « L’émergence d’une doctrine économique », in : Morsel Henri (dir.), Histoire de l’électricité en France. Tome troisième : 1946-1987, Paris, Fayard, 1996, pp. 356-357.

21 Boiteux Marcel, op. cit., p. 53.

22 « Politique commerciale », 11 octobre 1946 (Arch. EDF, B. 800438).

23 « Note sur l’éventualité de remaniements tarifaires », 24 novembre 1954, p. 2 (Arch. EDF, B. 891496).

24 Boiteux Marcel, op. cit., p. 73.

25 Massé Pierre, Aléas et Progrès. Entre Candide et Cassandre, Paris, économica, 1984, p. 113 ; Picard Jean-François, Beltran Alain, Bungener Martine, op. cit., p. 159.

26 Picard Jean-François, Beltran Alain, Bungener Martine, op. cit., pp. 154-158 ; Frost Robert L., op. cit., pp. 141-154 ; Boiteux Marcel, op. cit., pp. 54-55.

27 Glachant Jean-Michel, La théorie économique de l’entreprise publique. Des prix de marché… à l’organisation hors-marché, Paris, Publications de la Sorbonne, 1996, pp. 79-83.

28 « Extrait du mémento de la réunion tenue par la commission [de l’exploitation] le 26 septembre 1951 », p. 6 (Arch. EDF, B. 891495).

29 « étude des nouveaux cahiers des charges types. Projet de la Direction de l’électricité », 13 janvier 1949 (Arch. EDF, B. 891252).

30 Picard Jean-François, Beltran Alain, Bungener Martine, op. cit., p. 157.

31 CA d’EDF, séance du 3 février 1951 (Arch. d’EDF, B. 881347).

32 Les notions de prix de revient, de marge minimale, de simplification tarifaire figurent dans le mémoire rédigé par la FNCCR en 1934 (« Tarifs de vente de l’énergie au public », Arch. FNCCR, D. AB 001).

33 CE d’EDF, réunion du 24 octobre 1951, pp. 10-14 (Arch. EDF, B. 891494).

34 Courrier de Gabriel Dessus à Pierre Grézel, 31 mai 1949 (Arch. EDF, B. 881611). L’expression figure en page 7 du texte du discours.

35 Sur Emmanuel André-Martin et ses échanges avec Marcel Boiteux sur les projets de tarification : Arch. EDF, B. 891100.

36 Arch. EDF, B. 891100. Voir aussi Boiteux Marcel, op. cit., p. 78.

37 Boiteux Marcel, op. cit., p. 83 ; Picard Jean-François, Beltran Alain, Bungener Martine, op. cit., p. 39.

38 Ibid., pp. 38-39.

39 Nous reviendrons sur ce point dans le chapitre 9.

40 On le voit dans le cas de la demande de Jean-Marie Louvel, évoqué plus haut. Il ne faudrait pas toutefois être trop systématique en la matière. Par exemple, Jean-Marcel Jeanneney, ministre de l’Industrie de 1959 à 1962, apparaît très sensible aux thèses marginalistes, de par sa personnalité et sa formation (agrégation de sciences économiques) : Kocher-Marboeuf éric, Le Patricien et le Général. Jean-Marcel Jeanneney et Charles de Gaulle, 1958-1969, Paris, Comité pour l’histoire économique et financière, 2003, pp. 325-327.

41 EDF, « Note sur la politique commerciale I », 15 avril 1948 ; « Note sur la politique II », 19 avril 1950 (Arch. EDF, B. 800438).

42 La mention « tarif vert » n’apparaît qu’en 1956. Pour simplifier, nous utiliserons ce terme dans la suite du texte.

43 Il faut noter que cette expression n’apparaît qu’en 1963, lorsque la FNCCR élabore un contre-projet face aux propositions d’EDF. Nous y reviendrons. Là encore, nous utiliserons cette formule bien avant cette date, par souci de clarté.

44 Schéma établi à partir de Monnier Lionel, op. cit., pp. 22 et 49-75. S’agissant de la gestion de certains industriels desservis en haute tension, la frontière entre le Service national d’EDF d’une part, les centres de distribution et les distributeurs non nationalisés d’autre part, n’est pas toujours claire et peut évoluer dans le temps et en fonction du contexte local. Nous avons donc fait figurer cette catégorie de consommateurs à deux endroits différents.

45 EDF, « Sur la politique commerciale », 12 février 1948 (Arch. EDF, B. 800438).

46 Picard Jean-François, Beltran Alain, Bungener Martine, op. cit., p. 157. Voir aussi la schématisation proposée par Lionel Monnier (op. cit., pp. 42-43).

47 CA d’EDF, séance du 24 juin 1955, p. 14 (Arch. EDF, B. 801987).

48 CE d’EDF, réunion du 24 octobre 1951 (Arch. EDF, B. 891494).

49 « État des études de tarification », 18 octobre 1951 (Arch. EDF, B. 801633).

50 CE d’EDF, réunion du 24 septembre 1952 (Arch. EDF, B. 891495) et CA d’EDF, séance du 26 septembre 1952 (Arch. d’EDF, B. 881348).

51 Bull. FNCCR n° 47, 1959, pp. 3-7.

52 EDF « Politique commerciale », 11 octobre 1946 (Arch. EDF, B. 800438) ; « Sur la politique commerciale », 12 février 1948 (Arch. EDF, B. 800438) ; « Extrait d’une note du 18 octobre 1951 sur les études de tarification. Principes d’une politique tarifaire », 15 novembre 1955 (Arch. EDF, B. 891182). Cf. également Monnier Lionel, op. cit., pp. 115-148.

53 EDF, « Sur la politique commerciale », 12 février 1948, pp. 7-8 (Arch. EDF, B. 800438).

54 Marcel Boiteux, « La tarification des fournitures en haute tension en France. élaboration d’une tarification conforme aux prix de revient », sans date, (Arch. EDF, B. 891083).

55 Boiteux Marcel, op. cit., pp. 94-96.

56 Bernard Pierre, chap. cit., p. 181.

57 « Note sur la politique commerciale (III) », 12 mai 1952 (Arch. EDF, B. 800438).

58 CE d’EDF, « études en vue d’une nouvelle tarification », réunion du 30 mars 1955, pp. 12-13 (Arch. EDF, B. 891497).

59 Et ce depuis les décrets-lois de 1935 (cf. chapitre 4).

60 « Tarifs haute tension », § II. p. 2, 10 avril 1956 (Arch. EDF, B. 801616).

61 « Tarifs Basse Tension », 17 Avril 1956 (Arch. EDF, B. 943669).

62 Picard Jean-François, Beltran Alain, Bungener Martine, op. cit., pp. 160-161 ; Boiteux Marcel, op. cit., pp. 76-77.

63 Frost Robert L., op. cit., p. 149.

64 Boiteux Marcel, op. cit., p. 78.

65 Kocher-Marboeuf éric, op. cit., pp. 325-327.

66 Picard Jean-François, Beltran Alain, Bungener Martine, op. cit., p. 160 ; Boiteux Marcel, op. cit., pp. 75-76. Voir aussi Janin Robert, « La tarification », chap. cit., p. 412.

67 Boiteux Marcel, op. cit., p. 78.

68 Cf. chapitre 4.

69 « La représentation des usagers », note datée du 5 mars 1951 et envoyée à Pierre Grézel le 7 mars de la même année (Arch. EDF, B. 800439).

70 Cf. chapitre 3 pour les prémices.

71 Nous l’avons vu en évoquant le dossier des EPD (voir le chapitre précédent).

72 Courrier de Jean Médecin au maire de Tourcoing daté du 10 septembre 1953 (Arch. FNCCR, D. AB 009).

73 « Note sur l’évolution de la tarification de l’électricité et les avantages qui en résultent pour les habitants des communes rurales par rapport aux communes urbaines et industrielles », mars 1952, p. 3 (Arch. FNCCR, D. AB 009).

74 Courrier d’Alexis Jaubert à Jean Médecin, 30 octobre 1953 (Arch. FNCCR, D. AB 009).

75 Arch. FNCCR, D. AB 009. M. Rahoult exerce la fonction de directeur adjoint des services techniques de la mairie de Nice.

76 FNCCR, PV de l’AG du 23 novembre 1953 (Arch. FNCCR, D. AB 009 et AA 004 bis).

77 Courrier d’Alexis Jaubert à Jean Médecin, 25 février 1954 (Arch. FNCCR, D. AB 009).

78 Courrier d’Alexis Jaubert à Jean Médecin, 29 avril 1954 (Arch. FNCCR, D. AB 009). Voir aussi les bulletins de la Fédération, qui se font l’écho des différents congrès.

79 Bull. FNCCR n° 25, 1953, p. 18.

80 Cette expression (du nom de l’article de la loi de 1946 prévoyant la création des EPD) fait référence aux concessions accordées par EDF après l’échec de la mise en place des EPD (Picard Jean-François, Beltran Alain, Bungener Martine, op. cit., p. 136).

81 « État des études de tarification », 18 octobre 1951, annexe n° II (Arch. EDF, B. 801633).

82 CA d’EDF, séance du 23 février 1951 (Arch. d’EDF, B. 881347).

83 CE d’EDF, « Note sur l’éventualité de remaniements tarifaires », réunion du 24 novembre 1954, p. 2 (Arch. EDF, B. 891496).

84 Cf. supra, § « Les enjeux politiques de la nouvelle tarification ».

85 CE d’EDF, réunion du 23 juin 1954 (Arch. EDF, B. 891496) ; CA d’EDF, séance du 24 juin 1955, pp. 16-21 (Arch. EDF, B. 801987). Il s’agit de la baisse de 10 % des prix de vente aux industriels exigée par Jean-Marie Louvel, à laquelle Robert Frost fait référence dans son ouvrage (op. cit., p. 143).

86 CE d’EDF, réunion du 23 juin 1954 (Arch. EDF, B. 891496) ; CA d’EDF, séance du 24 juin 1955, pp. 16-21 (Arch. EDF, B. 801987). Cf. également Bull. FNCCR n° 32, 1955, pp. 46-48.

87 « Prix de cession de l’énergie par le service national aux centres de distribution », 20 juin 1950 (Arch. EDF, B. 891493).

88 « Tarif des fournitures en Haute Tension du Service National applicable à la vente aux Centres de Distribution », document sans date mais vraisemblablement rédigé en 1952 (Arch. EDF, B. 801602).

89 « étude sur une tarification régionale de l’énergie », note présentée à la réunion de la commission de l’exploitation d’EDF du 22 février 1951 (Arch. EDF, B. 801633).

90 CE d’EDF, réunion du 21 novembre 1951, p. 12 (Arch. EDF, B. 891494).

91 Picard Jean-François, Beltran Alain, Bungener Martine, op. cit., pp. 68-72.

92 Ibid.

93 Cf. supra et nos développements sur les enjeux politiques de la tarification.

94 CE d’EDF, réunions des 21 novembre et 12 décembre 1951 (Arch. EDF, B. 891494), du 20 février 1952 (Arch. EDF, B. 891495), du 25 mars 1953 (Arch. EDF, B. 801602) et du 24 novembre 1954 (Arch. EDF, B. 891496) ; CA d’EDF, séance du 24 juin 1955 (Arch. d’EDF, B. 881348).

95 CE d’EDF, réunion du 12 décembre 1951, p. 8 (Arch. EDF, B. 891494).

96 Picard Jean-François, Beltran Alain, Bungener Martine, op. cit., pp. 148-154.

97 CE d’EDF, réunion du 21 novembre 1951, pp. 10-15 (Arch. EDF, B. 891494).

98 CE d’EDF, « Note sur l’éventualité de remaniements tarifaires », réunion du 24 novembre 1954 (Arch. EDF, B. 891496).

99 Note « Tarifs haute tension », § II. p. 2, 10 avril 1956 (Arch. EDF, B. 801616).

100 CA d’EDF, séance du 24 juin 1955 (Arch. d’EDF, B. 881348).

101 Bull. FNCCR n° 42, 1957, pp. 26-33.

102 Nous reviendrons sur la défense ambiguë des régies dans le chapitre 8.

103 Poupeau François-Mathieu, « La fabrique d’une solidarité territoriale… », art. cit., pp. 613-619.

104 « Note pour Monsieur Grézel. Contribution à l’étude des prix de revient », 15 janvier 1947 (Arch. EDF, B. 800438).

105 Lorgeou Jean, La tarification des fournitures en basse tension en France. Aspects théoriques et pratiques de l’élaboration du tarif universel, UNIPEDE, Conférence tarification, Madrid, 21-23 avril 1975, pp. 1-29.

106 Commission commerciale d’EDF, réunion du 12 mai 1947, pp. 3-5 (Arch. EDF, B. 801633).

107 « Note sur la politique commerciale (III) », 12 mai 1952, p. 2 (Arch. EDF, B. 891253).

108 « Directives pour la tarification 3ème tranche et cuisine », 3 novembre 1952 (Arch. EDF, B. 891253).

109 CE d’EDF, réunion du 24 octobre 1951, p. 10 (Arch. EDF, B. 891494).

110 En 1961, les adhérents se prononcent pour une unification départementale à l’unanimité moins une voix (FNCCR, PV de la réunion des présidents des syndicats, 30 janvier 1961, p. 16, Arch. FNCCR, D. AB 001 et D. AA 011).

111 FNCCR, PV de la réunion de l’Assemblée permanente des présidents de syndicats (APPS), 21 février 1962, pp. 5-9 (Arch. FNCCR, D. AB 001).

112 CE d’EDF, « études en vue d’une nouvelle tarification », réunion du 30 mars 1955 (Arch. EDF, B. 801617).

113 Picard Jean-François, Beltran Alain, Bungener Martine, op. cit., p. 158 ; Boiteux Marcel, op. cit., pp. 80-84.

114 Massé Pierre, op. cit., p. 113.

115 « Cahier des charges D.P. », 11 avril 1959 (Arch. EDF, B. 943586).

116 « Tarifs B.T. », note datée du 23 mai 1959 (Arch. EDF, B. 891184).

117 Boiteux Marcel, op. cit., p. 94.

118 « Essai d’un nouveau tarif horaire B.T. », 15 juillet 1959 ; « Projet de tarif horaire B.T. Accord complémentaire », 15 juillet 1959 (Arch. EDF, B. 891184).

119 « Projet de tarif horaire B.T. Accord complémentaire », 15 juillet 1959 (Arch. EDF, B. 891184).

120 « Les principales options rencontrées dans l’élaboration des tarifs B.T. », 28 décembre 1960 (Arch. EDF, B. 891184).

121 Sur la poursuite du processus d’uniformisation des tarifs au plan national : Poupeau François-Mathieu, « La fabrique d’une solidarité territoriale… », art. cit.. pp. 619-625.

122 Les principales évolutions sont très bien décrites dans un document de la FNCCR : « évolutions des études, depuis 1958, d’une nouvelle tarification de l’énergie électrique applicable aux concessions de distribution publique » (Arch. FNCCR, D. FE 017).

123 Le document « La corbeille du président C[urral] », certainement rédigé par Marcel Boiteux le 28 septembre 1962, montre cette volonté de ménager la FNCCR (Arch. EDF, B. 891115).

124 Il préside la FNCCR de 1961 à 1964.

125 « Accord tarifaire avec M. Gilberton », 20 juillet 1959 (Arch. EDF, B. 891082).

126 Ibid.

127 CA d’EDF, séance du 24 mars 1961 (Arch. EDF, B. 801987 et 881350). Voir aussi « Projet de nouvelle tarification B.T. », annexe à la lettre de Marcel Boiteux à Georges Gilberton, 16 mars 1961 (Arch. EDF, B. 891115).

128 Cf. le mémoire de 1934 : « Tarifs de vente de l’énergie au public » (Arch. FNCCR, D. AB 001).

129 EDF, « CR affiné de la commission du 22 mars 1961 », pp. 2-3 (Arch. EDF, B. 891185).

130 « Les principales options rencontrées dans l’élaboration des tarifs B.T. », 27 décembre 1960, p. 3 (Arch. EDF, B. 891185).

131 Bull. FNCCR n° 57, 1961, pp. 25-31. Voir aussi le PV de la réunion de l’APPS, 22 novembre 1961, pp. 12-13 (Arch. FNCCR, D. AB 001).

132 CE d’EDF, « Nouvelle tarification B.T. », réunion du 24 janvier 1963 (Arch. EDF, B. 891504).

133 Bull. FNCCR n° 63, 1964, pp. 25-34. Voir aussi la chemise « Tarif universel » (Arch. FNCCR, D. AB 001).

134 Lettres à Roger Gaspard (22 février 1962) et à Jean-Marcel Jeanneney (27 mars 1962) (Arch. FNCCR, D. FE 097).

135 FNCCR, « Contre projet de tarification basse tension », décembre 1961 (Arch. FNCCR, D. AB 001).

136 « Réunion du 23 février 1962 chez M. Saulgeot » (CAC, V. 19770603, art. 69).

137 Courrier de M. Boiteux à M. d’Ormesson, 20 mars 1962 (Arch. EDF, B. 891083).

138 Arch. EDF, B. 891185 et 891115. Voir aussi Arch. FNCCR, D. AB 001.

139 « La corbeille du président C[urral] », note du 28 septembre 1962 (Arch. EDF, B. 891115). Voir aussi le témoignage de Marcel Boiteux (Picard Jean-François, Beltran Alain, Bungener Martine, op. cit., p. 158 ; Boiteux Marcel, op. cit., pp. 93-98).

140 Bull. FNCCR n° 69, 1965, annexe à elec n° 48.

141 CE d’EDF, « Nouvelle tarification BT », réunion du 24 janvier 1963 (Arch. EDF, B. 891504).

142 Bull. FNCCR n° 63, 1964, pp. 25-34 et 50-51.

143 Ibid.

144 FNCCR, PV de la réunion de l’APPS, 23 juin 1965, p. 4 (Arch. FNCCR, D. AB 003).

145 « écarts entre la nouvelle tarification basse tension et la tarification en vigueur », 27 mai 1964 (Arch. EDF, B. 891184).

146 « Projet de tarification basse tension », 23 juillet 1960 ; « Réflexions sur la mise en application des nouveaux tarifs », 28 décembre 1960 (Arch. EDF, B. 891184).

147 FNCCR, PV de la réunion de l’APPS du 28 mai 1963, p. 12 (Arch. FNCCR, D. AA 011).

148 Poupeau François-Mathieu, « La fabrique d’une solidarité territoriale… », art. cit., pp. 622-623.

149 FNCCR, « Projet d’application anticipée du « tarif universel » à certains usagers domestiques et agricoles », 9 avril 1965 (Arch. FNCCR, D. AB 001).

150 Sur les difficultés rencontrées avec la direction des Prix notamment : CAEF, V. B 55918.

151 Faute d’accord avec la FNCCR, les barèmes définitifs ne sont pas encore établis mais EDF peut déjà faire en sorte que certains tarifs en vigueur, qu’elle juge dépassés, soient pénalisés.

152 Courrier de Marcel Boiteux à M. Carli, 27 novembre 1962 (Arch. EDF, B. 891083).

153 « Arrêté n° 24-813 du 27 mai 1963 relatif au prix de l’électricité », p. 2 (Bull. FNCCR n° 60, 1963, elec. n° 12 (Prix de l’électricité), non paginé).

154 Poupeau François-Mathieu, « La fabrique d’une solidarité territoriale… », art. cit., p. 623.

155 Voir les correspondances échangées autour de ce projet dans les archives de la FNCCR (D. FE 017).

156 Ce qui permet de comprendre que Lionel Monnier ait le sentiment que « la vente au coût marginal à E.D.F., c’est d’abord le Tarif Vert, accessoirement seulement le Tarif Universel » (Monnier Lionel, op. cit., p. 41).