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L’électricité et les pouvoirs locaux en France (1880–1980)

Une autre histoire du service public

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François-Mathieu Poupeau

L’électricité, un service public jacobin ? À rebours des idées reçues, cet ouvrage montre le rôle joué par les pouvoirs locaux dans la construction de ce qui est devenu un pilier de l’État-Providence en France, au XXe siècle. Cette influence, peu abordée dans l’historiographie, doit être mise en regard avec les origines du secteur électrique : un système sociotechnique ancré et organisé au niveau communal. Jamais effacée, cette « matrice » a façonné de manière durable la gestion du service public. Elle explique le maintien de plusieurs prérogatives locales au moment de la nationalisation (concessions de distribution, régies municipales et départementales, etc.). Elle éclaire la prise de certaines décisions après la création d’Électricité de France, en matière de redistribution sociale (soutien aux usagers domestiques) ou d’aménagement du territoire (péréquation des prix, électrification rurale). En exhumant l’action des pouvoirs locaux et de leur principale organisation représentative, la FNCCR (Fédération nationale des collectivités concédantes et régies), cette autre histoire du service public, racontée « par le bas », nuance la vision d’un État hégémonique. Elle permet aussi de mieux appréhender les mutations actuelles du secteur électrique, à l’heure où les questions de décentralisation refont surface dans les débats politiques.

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Chapitre 7. Une « chasse gardée » sous surveillance : l’électrification rurale

Chapitre 7

Une « chasse gardée » sous surveillance : l’électrification rurale

Avec les tarifs, les investissements dans les réseaux de distribution sont l’autre grand sujet de préoccupation des élus locaux. Il s’agit d’éviter qu’EDF n’abuse de sa position dominante pour décider seule de la politique d’électrification du pays. Le cas se pose en particulier dans les campagnes, zones qui restent peu attractives malgré la croissance des consommations. Pour faire contrepoids à l’entreprise publique, les communes peuvent compter sur le régime de l’électrification rurale, qui a été préservé en 1946. Grâce aux subsides procurés par le Fonds d’amortissement des charges d’électrification (Facé), il constitue un instrument précieux pour œuvrer en faveur d’un aménagement du territoire plus équilibré.

À l’instar du Conseil central des œuvres sociales (CCOS) d’EDF, qui est maîtrisé de fait par la CGT1, l’électrification rurale fait figure de « chasse gardée » pour la FNCCR et son réseau de syndicats départementaux. Pendant longtemps, les sommes substantielles drainées par le Facé sont administrées de manière quasi-autonome par les élus, qui contrôlent les instances répartissant les crédits, aux niveaux national et local. La Fédération en tire un certain bénéfice politique, ce qui explique le maintien de son pouvoir. Toutefois, cette « chasse gardée » reste sous surveillance, EDF et ses tutelles étatiques (Finances, Industrie) cherchant constamment à en réduire le périmètre et à en encadrer les décisions.←253 | 254→

De l’indépendance financière à l’interdépendance budgétaire : la mise sous tutelle du Facé par l’État

Après la nationalisation, les communes rurales conservent leur compétence de maîtrise d’ouvrage des réseaux de distribution publique d’électricité2. Si elles sont donc toujours autorisées à construire leurs propres infrastructures, l’enjeu n’a cependant pas évolué depuis l’avant-guerre : il leur faut disposer de crédits allégeant leurs charges de financement. Tel est le rôle rempli par le Facé. Créé en 1937, ce fonds est conservé en 1946 et sa gestion est confiée à un comité indépendant d’EDF. À défaut d’y être majoritaires, les élus locaux bénéficient d’une grande latitude d’action, grâce aux alliances qu’ils peuvent nouer avec les autres administrateurs. Cette forme d’autonomie est mise à mal dans les années 1950. Via le ministère des Finances, l’État commence alors à s’intéresser de près à la gestion du fonds, estimant qu’elle est source de gabegies. Si cette intervention se traduit par un cadrage accru, elle laisse encore des espaces de liberté aux élus, qui leur permettent de continuer à peser sur les choix d’investissements.

Une enclave au sein du service public de l’électricité : le Facé

Contrairement à d’autres dossiers, la question du maintien du Facé ne donne lieu à aucune controverse au moment du vote de la loi du 8 avril 19463. Pourtant, la disparition d’un tel fonds aurait été envisageable, EDF se voyant désormais confier la tâche d’achever l’œuvre d’électrification initiée avant-guerre4. Cette option pouvait apparaître d’autant plus justifiée que ne subsistaient en 1946 que 17,5 % des foyers ruraux à alimenter5. Il n’en est rien cependant. Le Facé est sauvegardé, moyennant quelques modifications mineures. On peut y voir le souci des partisans de la nationalisation de ménager leurs alliés ruraux. Sensibles à la protection des libertés communales, les élus tiennent en effet à←254 | 255→ conserver le système de financement mis en place durant l’entre-deux-guerres. Beaucoup d’entre eux sont méfiants vis-à-vis de l’entreprise publique et craignent que, malgré l’objectif général qui lui est assigné (fournir à tous une électricité peu chère), celle-ci soit peu disposée à investir dans des zones générant de faibles recettes. Confrontée à un impératif non plus de rentabilité mais d’équilibre budgétaire, EDF pourrait avoir tendance à privilégier les territoires urbanisés. En outre, l’électrification des campagnes constitue encore, après-guerre, une source d’influence non négligeable pour beaucoup de notables départementaux. Avoir son mot à dire sur un investissement, être en situation d’arbitrer entre plusieurs demandes venant d’usagers ou de maires contribue à consolider une position dans le champ politique. Ce sont autant de décisions qui ont leur importance dans l’exercice de la fonction d’élu. Dans ce contexte, beaucoup d’édiles sont attachés à conserver leurs prérogatives, ce qui invite le législateur à faire montre de prudence, au risque sinon de compromettre le vote de la loi.

Deux articles fondamentaux traduisent ce souci de conciliation. Le premier (art. 36) stipule que « les collectivités locales conservent la faculté de faire exécuter, en tout ou partie à leur charge, les travaux de premier établissement, d’extension, de renforcement et de perfectionnement des ouvrages de distribution ». En d’autres termes, la maîtrise d’ouvrage des réseaux d’électricité n’est pas l’apanage d’EDF. Les élus peuvent décider de construire des infrastructures s’ils estiment que l’entreprise publique investit trop peu. Ce droit n’a cependant de portée réelle que dans la mesure où les collectivités n’ont pas à se reposer sur leur propre budget, qui reste très contraint, mais ont accès à d’autres ressources financières. Le Facé en fait partie. Mis en veilleuse durant la Seconde Guerre mondiale, il est rétabli par l’article 38 de la loi du 8 avril 1946. S’ajoutant aux subventions (limitées) du ministère de l’Agriculture et aux emprunts souscrits auprès d’organismes bancaires, il affranchit les élus ruraux de l’État dans leurs décisions d’investissements.

Un exemple concret permet de fixer les idées et de montrer l’effet de levier que peut avoir le Facé dans l’électrification des campagnes6. Supposons qu’en 1950, une commune rurale de 600 habitants ait prévu d’engager 12 millions de francs (environ 335 000 euros de 2016) pour desservir la totalité de son territoire. Sans l’intervention du Facé, elle peut bénéficier d’une subvention du ministère de l’Agriculture s’élevant à 40 % du montant du projet, ce qui réduit le coût de la dépense à 7,2 millions←255 | 256→ francs. Elle doit alors soit débourser cette somme (en la ponctionnant sur son budget), soit lancer un emprunt municipal, soit contracter un crédit auprès d’organismes bancaires (un mélange des trois solutions étant possible). Dans le dernier cas de figure, le plus fréquent, un prêt sur une durée de 30 ans au taux moyen de 6 % représente une charge annuelle de 432 000 francs (environ 12 000 euros de 2016). Lorsque la commune sollicite le Facé (avec ou sans subvention de l’Agriculture), le taux d’allègement varie entre 70 % et 100 % selon les situations7. S’il est (cas non rare) de l’ordre de 90 %, la commune n’aura à supporter qu’une charge d’annuité de 72 000 francs (soit environ 2 000 euros de 2016), ce qui est très peu8. Elle peut même rentrer en grande partie voire totalement dans ses frais si elle instaure, comme la loi le lui permet, des surtaxes sur les tarifs. Sans donc avoir nécessairement demandé l’aide de l’État, elle dispose alors de réseaux payés quasi intégralement par la collectivité nationale (rappelons que le Facé est abondé par l’ensemble des usagers) et dont elle est propriétaire, en sa qualité d’autorité concédante de la distribution publique d’électricité.

Manne financière pour les élus locaux, le Facé devient rapidement une quasi « enclave » au sein de la branche distribution, à l’abri d’EDF et de l’État, acteur beaucoup plus présent initialement9. Cette forte autonomie est à la fois fonctionnelle et financière. Au plan fonctionnel, l’article 1 du décret portant sur l’organisation du Facé stipule clairement que celui-ci « est placé sous l’autorité du ministre chargé de l’électricité et sous le contrôle [c’est nous qui soulignons] des collectivités10 ». La FNCCR joue un rôle majeur dans le comité de gestion du fonds11. Suite au décret du 14 octobre 1947, quatre des douze administrateurs sont issus de ses rangs, dont Alexis Jaubert et Georges Gilberton. S’y ajoute un délégué des régies d’électricité et des sociétés d’intérêt collectif agricole (SICAE), qui n’est←256 | 257→ autre qu’Yvon Coudé du Foresto, également adhérent de la Fédération. Jusqu’en 1954, aucun fonctionnaire du ministère des Finances n’est invité à siéger, l’Industrie, l’Intérieur et l’Agriculture étant les seuls représentants de l’État12. Par le jeu des alliances, la FNCCR apparaît en position de force, surtout qu’elle dispose d’une voix prépondérante en cas d’égalité de vote (celle d’Alexis Jaubert, à qui échoit statutairement le poste de président). L’article 17 précise enfin que le chef du service du Facé est nommé par EDF sur proposition du président du fonds.

Cette forte présence de la Fédération, supérieure à ce qu’elle était avant-guerre, lui confère une grande latitude d’action dans l’utilisation des crédits. Déjà, contrairement au ministère de l’Agriculture, qui dispense ses subventions en fonction d’un programme d’équipement, le conseil du Facé n’établit aucun plan d’ensemble. Il se présente plutôt comme un guichet faiblement contraignant, auquel les élus locaux peuvent faire appel sans qu’aucune priorité ne soit fixée. Ce faisant, les demandeurs ne sont pas incités à s’inscrire dans les programmes dressés par les ministères de l’Agriculture et de l’Industrie afin de rationaliser les dépenses13. Autre signe de la grande liberté d’action accordée aux communes, le contrôle de l’utilisation des fonds est très lâche, le comité de gestion du Facé n’ayant qu’un droit de regard limité sur le prix des travaux d’électrification14. Les maîtres d’ouvrages ne sont d’ailleurs pas responsabilisés sur l’emploi des crédits, dans la mesure où les charges réelles qu’ils font supporter à leur collectivité sont très faibles voire, dans certains cas, quasi nulles15. Outre le fait qu’il donne lieu à des critiques fréquentes sur l’utilisation des fonds publics, ce mode de fonctionnement peu formalisé nourrit une certaine suspicion quant aux risques de conflits d’intérêts susceptibles d’exister entre les élus locaux et certains membres de la FNCCR. Auteur en 1954 d’un rapport à charge sur la gestion du Facé, l’inspecteur des finances Philippe Dargenton met surtout en cause Georges Gilberton. Ce dernier est accusé de jouer de ses multiples casquettes (administrateur du Facé, directeur de plusieurs bureaux d’études) pour s’enrichir à titre personnel,←257 | 258→ en favorisant l’octroi d’allègements aux syndicats qui lui ont confié la maîtrise d’œuvre des travaux16.

Cette autonomie décisionnelle apparaît d’autant plus problématique aux dirigeants d’EDF et aux fonctionnaires des Finances qu’elle se double d’une quasi indépendance budgétaire. En effet, contrairement aux subventions accordées par le ministère de l’Agriculture, les crédits du Facé échappent pendant longtemps à tout contrôle financier de l’État. Le fonds n’est en effet alimenté que par des prélèvements sur les ventes d’électricité basse tension17, la participation de l’État, qui existait initialement, ayant été supprimée en 194218. Ce type de ressource favorise un système inflationniste, les engagements contractés par le Facé ayant de fortes chances d’être honorés au regard de la croissance continue des recettes d’électricité. Entre 1948 et 1954, le montant en francs constants des opérations agréées est multiplié par 6,5, pour culminer en 1954 à 4,8 milliards de francs de 1990 (plus d’un milliard d’euros de 2016)19. Cette tendance à la hausse est d’autant plus forte que, contrairement aux subventions du ministère de l’Agriculture, qui portent sur le capital investi, le Facé n’intervient que sous forme d’allègement de charges d’intérêts. Ce type d’aide a un vrai effet démultiplicateur car il permet de financer beaucoup plus de projets, la majeure partie des frais à rembourser aux communes étant gagée sur des recettes futures en augmentation constante. Ainsi conçu, le Facé permet donc aux élus d’avoir accès à un mode de financement abondant, sans avoir recours aux subventions du ministère de l’Agriculture et, partant, sans être soumis à son droit de regard. Cette poche d’autonomie locale heurte beaucoup d’acteurs, qui n’ont alors de cesse de vouloir en réduire l’étendue.←258 | 259→

La mise à l’agenda politique de la réforme du Facé

Rapidement, le régime de l’électrification rurale et, en particulier, le Facé font l’objet de critiques récurrentes de la part d’EDF et surtout de l’État, qui contestent son efficacité et dénoncent les pratiques douteuses auxquelles ils estiment qu’il donne lieu. Il s’agit pour eux d’essayer de mieux maîtriser un système qui leur échappe. Il faut cependant attendre le milieu des années 1950 avant que ces reproches ne se traduisent par quelques premières tentatives de reprise en main.

Deux facteurs peuvent être invoqués pour expliquer cette offensive tardive, qui constitue une rupture avec l’attitude pour le moins timorée qui prévalait jusqu’alors. Le premier est d’ordre institutionnel et renvoie à l’échec de la mise en œuvre des EPD. Ayant réussi à déjouer les tentatives de décentralisation, les fonctionnaires des Finances et, dans une moindre mesure, les dirigeants d’EDF peuvent estimer avoir les coudées franches pour s’attaquer à d’autres dossiers. L’électrification rurale, qui fait figure de poche de résistance locale, en fait partie. Cette attitude plus combattive leur apparaît d’autant plus légitime (et c’est là un second facteur) que le processus d’électrification est en train de changer de nature, avec le passage progressif d’une électrification « en surface » vers une électrification « en profondeur ». Jusqu’au milieu des années 1950, l’enjeu central était la construction de lignes de transport et de distribution maillant l’ensemble du pays (électrification « en surface »). Si les villes avaient été assez rapidement pourvues en réseaux, du fait de leur attractivité, la situation était plus mitigée dans les campagnes, ce qui avait justifié la création du Facé. En 1954, bien que subsistent des territoires non encore desservis, les pouvoirs publics peuvent estimer que l’œuvre d’électrification « en surface » est à peu près achevée. En moyenne, seuls 10 % des foyers ruraux restent à alimenter (contre 17,5 % en 1946)20, même si d’importantes disparités existent entre les départements (cf. figure 8).←259 | 260→

Fig. 8. Proportion des foyers ruraux restant à alimenter en 1954 21

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L’accès quasi généralisé aux réseaux étant acquis, la problématique de l’électrification se transforme (électrification « en profondeur »). Désormais, il ne s’agit plus tant d’installer de nouvelles lignes que de les renforcer, afin qu’elles puissent être à même de supporter le développement attendu des usages (dans le cadre d’une société de consommation qui commence à s’installer durablement). Cette opération nécessite des actes qui s’apparentent de plus en plus à de la gestion, mission qui incombe par nature au concessionnaire EDF22. Elle pose avec plus d’acuité que par le passé la question de l’articulation entre les priorités définies par l’entreprise publique (sa propre stratégie de déploiement des réseaux, en fonction des choix qu’elle opère en amont sur les moyenne et haute tensions) et les exigences des élus locaux (améliorer la desserte d’une zone particulière, privilégier un abonné plutôt qu’un autre, etc.). S’inquiétant des perspectives financières à moyen terme du Facé, arguant qu’EDF va être amenée à occuper un rôle croissant dans la gestion des investissements dans les réseaux ruraux, l’administration des Finances met alors la réforme du régime de l’électrification rurale à l’agenda politique. En 1953, elle diligente une enquête, confiée à Philippe Dargenton, membre de←260 | 261→ l’Inspection des finances23. Les conclusions du rapport sont sans appel. Elles montrent la grande méfiance, teintée de mépris, que les organes de contrôle de l’État, proches ou non de la rue de Rivoli, ont toujours manifestée à l’égard de la Fédération et des élus locaux24. Sans réelle surprise, Philippe Dargenton dénonce le mode de gestion du Facé, qu’il estime être dispendieux, inefficace et, qui plus est, source de pratiques illicites de la part de certains membres de la FNCCR.

Fort de ces observations, l’inspecteur des finances préconise de supprimer le Facé, au profit de deux autres modes de financement de l’électrification rurale25. Les travaux d’extension des réseaux (équipement « en surface ») seraient désormais confiés à l’Agriculture, sous forme de subventions accordées aux communes à un taux supérieur à celui que le ministère pratique dans ses programmes (qui est de l’ordre de 40 %). Les charges complémentaires seraient supportées par les municipalités, ce qui limiterait leur propension à déposer des demandes d’investissements. Le tout entrerait dans le cadre d’un plan d’ensemble qui, sur la base d’un inventaire des besoins dressé par le ministère de l’Agriculture, ciblerait les aides sur les régions les plus mal desservies (notamment l’ouest de la France). Les travaux de renforcement des réseaux (équipement « en profondeur ») seraient à la seule charge d’EDF. En contrepartie, l’entreprise bénéficierait de ressources supplémentaires provenant des anciennes recettes du Facé ainsi que d’aides de l’État.

Ces critiques et conclusions très radicales, qui sont reprises en partie par la Cour des comptes26 et par la Commission de vérification des comptes des entreprises publiques27, font grand bruit dans le landernau de l’électrification rurale. Pour la première fois depuis sa création en 1937, l’existence du Facé est menacée. La Cour des comptes préconise même de substituer les services déconcentrés de l’état aux syndicats intercommunaux, jugés peu rigoureux dans l’utilisation des fonds publics. Directement mis en cause, la FNCCR et le conseil d’administration du Facé réagissent par la voix d’Alexis Jaubert, leur président. Dans une longue réponse adressée à Philippe Dargenton, celui-ci se porte au secours du fonds ainsi que de Georges Gilberton, « administrateur compétent, écouté, suivi et←261 | 262→ apprécié28 ». Sur la question des appointements, il renvoie également, non sans raison, l’État à ses propres contradictions, soulignant que les agents des corps des Ponts et chaussées et du Génie rural (présents dans les instances décisionnelles du fonds) bénéficient eux aussi du « système Facé » puisqu’ils touchent des honoraires de maîtrise d’œuvre. Grâce à cette ligne de défense, Alexis Jaubert sauve la tête de Georges Gilberton, que certains voulaient voir démissionner de son poste d’administrateur du Facé, estimant cette fonction incompatible avec ses autres engagements29. Il parvient également à contrer l’offensive des Finances, grâce au soutien des ministères de l’Intérieur, de l’Agriculture et de l’Industrie, invités à plaider pour la pérennité du fonds30.

Les réformes des années 1950 : un cadrage accru du ministère des Finances

Ces critiques du fonctionnement du Facé inaugurent une période de remise en question progressive du régime de l’électrification rurale. Elle s’articule autour de deux principales étapes : 1954 et 1959.

Une première tentative de maîtrise des dépenses : la réforme de 1954

L’année 1954 marque un premier jalon, encore timide, dans le lent processus de reprise en main de l’électrification rurale par l’État et par EDF. Contemporaine du « rapport Dargenton », une première réforme intervient à un moment où les finances du Facé sont en mauvaise santé31. Elle aboutit non pas à supprimer le fonds mais à tenter d’instaurer un contrôle plus étroit de l’État. Premier signe d’une volonté de changement, un représentant du ministère des Finances fait son entrée au conseil du Facé32. Deux pistes sont également explorées afin de mieux maîtriser les dépenses. La première consiste, en contrepartie d’une hausse des recettes du fonds (afin de rééquilibrer ses comptes), à augmenter la part assumée par←262 | 263→ les collectivités locales. Proche par le passé de 10 %, celle-ci atteint 15 % en 195733, contre 50 % initialement demandés par les Finances34. L’autre solution, plus lourde de conséquences, est de soumettre les programmes du Facé à un agrément préalable du Génie rural, sur la base d’un inventaire général, ce qui doit permettre à la rue de Rivoli de plafonner les sommes allouées35. Les dirigeants de la Fédération s’y étaient opposés quelques années plus tôt, estimant qu’elle conduirait à une complexification de la prise de décision et à une forme de tutelle indirecte de l’État36. Ils ne parviennent pas à l’éviter. Désormais, l’électrification rurale est davantage tributaire de la politique poursuivie par l’État, via les montants de travaux fixés par le ministère des Finances (en lien avec l’Industrie et l’Agriculture). Cette dépendance nouvelle donne lieu à des prises de position régulières des élus sur l’insuffisance des crédits37. Elle oblige également la FNCCR à cultiver un peu plus ses relations avec le ministère de l’Agriculture, qui devient son principal allié dans le jeu décisionnel38. Seul point positif, les élus ruraux peuvent se satisfaire du fait qu’à compter de 1956, les subventions de l’État, qui avaient été supprimées, sont rétablies.

à partir d’un premier inventaire des besoins réalisé en 1954, le montant total des travaux soumis à l’agrément du fonds est fixé à 21 milliards de francs pour 1955 (450 millions d’euros de 2016), contre 52 milliards une année plus tôt, pour se stabiliser autour de 18 milliards à la fin des années 1950. La fixation de critères de répartition communs entre ce programme et celui propre au ministère de l’Agriculture permet d’assurer une certaine homogénéité dans le soutien apporté aux collectivités39. Toutefois, la volonté de contrôle étatique n’a qu’une portée limitée. Bien qu’ayant été augmenté, le taux de participation des communes aux travaux←263 | 264→ financés par le Facé reste faible, de l’ordre de 15 % en 1957. En outre, le souhait de plafonner le montant des aides du fonds se heurte à la loi (art. 38), qui autorise les communes à engager des investissements en dehors du programme de l’État, en leur qualité de maîtres d’ouvrage40. De ce fait, le conseil du Facé continue à pratiquer une politique d’allègement très généreuse. Pour la période 1954-1956, alors que les subventions du ministère de l’Agriculture atteignent 52 milliards de francs, le fonds finance des baisses de charges à hauteur de 89 milliards de francs (1,9 milliards d’euros de 2016).

La mise en veilleuse du Facé (1959)

Constatant son incapacité à juguler les pratiques autour du Facé41, l’État lance une nouvelle offensive en 1958. Elle aboutit à la « mise en veilleuse » du fonds. Profitant de l’avènement de la Cinquième République et des mesures de redressement économique qui l’accompagnent, le ministère des Finances fait passer dans l’ordonnance du 30 décembre 1958 portant loi de finances pour 1959 un article transformant en profondeur le régime de l’électrification rurale42. Il prévoit que les travaux feront désormais l’objet d’un programme établi par le ministre de l’Agriculture, dans la limite des autorisations prévues dans son budget. Afin d’éviter que les élus ruraux ne contournent encore une fois cette contrainte, le texte engage une réforme du Facé. Il stipule que les ressources dégagées par le fonds ne pourront plus financer de nouveaux travaux mais qu’elles seront consacrées à n’alléger que les charges résultant des engagements antérieurs à 1958. En d’autres termes, l’action du Facé se réduit dorénavant à recouvrer les créances contractées par le passé. De la sorte, l’État enlève aux élus ruraux toute capacité à financer des opérations qui seraient hors programme.

La discrétion et la rapidité de cette décision mettent la FNCCR devant le fait accompli. Des démarches sont entreprises auprès de Jean-Marcel Jeanneney, ministre de l’Industrie, pour tenter de rétablir le fonds dans le←264 | 265→ périmètre qui était le sien depuis 193743. Réunis en congrès à évian en juin 1959, les membres de la Fédération les appuient avec force. À l’occasion du vote de la loi de finances de 1960, députés et sénateurs multiplient les interventions dans ce sens. Elles restent sans succès, le gouvernement, qui dispose, grâce à la récente Constitution, d’armes législatives nouvelles, restant sourd à ces sollicitations44. Il faut dire qu’au sein même de la Fédération et chez ses alliés historiques, l’idée d’un changement a fait son chemin depuis quelques années. En 1956, le ministre des Finances Paul Ramadier, pourtant ardent défenseur des libertés locales, avait déjà « déclaré que si le fonds avait rendu d’incontestables services, il ne pourrait sans doute pas cependant achever l’électrification rurale et qu’on pourrait concevoir de remettre le financement de l’amortissement des travaux d’électrification à électricité de France45 ». Venant d’un vieux compagnon de route de la Fédération, une telle prise de position montre bien que les termes du débat évoluent, du fait notamment de la fin de l’électrification « en surface ».

Impuissante face à la détermination du gouvernement, la FNCCR doit accepter bon gré mal gré la nouvelle donne. Elle participe aux pourparlers engagés avec EDF et les ministères de l’Agriculture et de l’Industrie pour fixer les contributions des uns et des autres au financement des travaux. Après une première formule établie de façon provisoire début 1959, les charges sont réparties comme suit46. En matière d’extension des réseaux (électrification « en surface »), le principal contributeur est le ministère de l’Agriculture (60 % des sommes engagées), EDF et les communes assurant le complément à hauteur, respectivement, de 25 % et de 15 %. Pour les renforcements, la part assumée par EDF est plus importante, de l’ordre de 50 %, contre 35 % pour l’État et, toujours, 15 % pour les communes. Au terme de ces négociations, la FNCCR est parvenue à limiter la contribution des collectivités locales à ce qu’elle était avant la réforme. Mais surtout, elle a réussi à faire en sorte que les communes conservent la maîtrise d’ouvrage des travaux, malgré les tentatives menées par EDF pour récupérer le pouvoir de décision sur les renforcements de réseaux47. Au cours d’une séance devant le Sénat, le secrétaire d’État←265 | 266→ aux Finances, Valéry Giscard d’Estaing, pourtant favorable aux thèses de l’entreprise publique, doit battre en retraite sur le sujet48.

Pour s’exercer, cette compétence de maître d’ouvrage nécessite que les élus participent aux instances créées dans chaque département pour définir l’état des besoins et répartir les crédits alloués par les pouvoirs publics. C’est là un nouveau combat pour la FNCCR et ses adhérents, tout aussi difficile que pour le maintien du Facé. En 1954, lorsqu’il avait dressé les premiers inventaires, le ministère de l’Agriculture avait peu intégré le point de vue des communes49. Bien qu’étant dénoncée par les dirigeants de la Fédération, cette absence de concertation ne prêtait guère à conséquence, les collectivités disposant avec le Facé de crédits bien supérieurs à ceux de l’État. La situation change avec la réforme de 1959, qui réduit le champ d’action du fonds et instaure un programme de travaux unique. Désormais, il devient essentiel pour les élus de participer aux réflexions des commissions départementales, qui doivent donner leur accord à tout financement de projet. Or, la menace d’une nouvelle mise à l’écart est réelle, même si les délégués des communes sont officiellement conviés à donner leur avis. Dès l’application de la réforme, le Génie rural essaie d’imposer ses choix dans plusieurs régions, en s’appuyant sur une circulaire des ministères de l’Agriculture et de l’Industrie datée du 4 avril 195950. Un peu partout en France, des syndicats d’électricité dénoncent alors cette volonté de mainmise. Ils obtiennent le soutien de la FNCCR, qui relaie leur mécontentement auprès des ministères de l’Intérieur et de l’Agriculture. Bien que la situation semble s’apaiser par la suite et donner lieu à de nouveaux équilibres, la réforme de 1959 marque bel et bien une inflexion progressive dans les rapports de force. À une situation de quasi autogestion de l’électrification rurale par les élus succède une nouvelle configuration d’action, caractérisée par une plus forte interdépendance avec EDF et les services déconcentrés de l’État.

L’enjeu de la maîtrise d’ouvrage : la recherche de nouveaux compromis entre EDF et la FNCCR

Cette reprise en main du Facé n’est qu’une première étape dans la refonte du régime de l’électrification rurale. Déjà engagée précédemment, la bataille autour de la maîtrise d’ouvrage des réseaux de distribution se poursuit dans les←266 | 267→ années 1960. Elle consiste à identifier quel type d’acteur doit décider in fine des investissements à réaliser. Trois principaux protagonistes interviennent directement dans ces discussions : les élus ruraux (maîtres d’ouvrage), EDF (concessionnaire) et l’administration du Génie rural (allocation des subventions, prestations de conseil aux communes)51.

Les premières batailles autour de la maîtrise d’ouvrage : la réforme de 1968

Si les changements introduits en 1959 ont permis au ministère des Finances de mieux maîtriser les dépenses d’électrification, ils sont peu satisfaisants pour EDF. L’entreprise publique doit en effet supporter davantage de charges que par le passé et peut craindre que les compensations promises par l’État (récupération d’une partie des recettes du Facé, subventions) ne soient de courte durée. Mais surtout les contreparties sur la maîtrise d’ouvrage qu’elle réclamait n’ont pas été obtenues, ce qui oblige les centres de distribution à composer avec les élus des syndicats d’électrification. Or, dans beaucoup de cas, le rapport de force n’est guère favorable aux services d’EDF. Comme l’indique une note interne à l’entreprise début 1960, « E.D.F. ne semble cependant jouer que dans un petit nombre de Centres le rôle d’animateur qui pourrait être le sien […]. Dans certains cas enfin, le programme [d’électrification] est pratiquement établi sans consultation d’E.D.F.52 ». Dans ce contexte, l’enjeu pour l’entreprise est clair : s’assurer la pleine maîtrise d’ouvrage des réseaux de moyenne et haute tensions53.

Rééquilibrer le pouvoir de décision : les initiatives d’EDF autour de la réforme du Facé

Fin 1963, les réflexions reprennent pour engager une nouvelle réforme. Celle-ci apparaît d’autant plus nécessaire que, d’après certaines études, le Facé redeviendrait excédentaire en 1966 car ayant été purgé d’une bonne partie des allègements contractés antérieurement à sa « mise en veilleuse »←267 | 268→ en 195954. L’accroissement moyen des excédents entre 1966 et 1975 serait de l’ordre de 15 millions de francs par an, pour atteindre un total de 145 millions en 1975 (environ 100 millions d’euros de 2016), ce qui permettrait d’engager des programmes supérieurs à ceux de 1963. Cette manne financière contribuerait à subvenir en grande partie aux besoins de renforcement des réseaux, consécutifs au développement des usages.

Dans ce contexte, trois scénarios sont évoqués concernant le devenir du Facé55. Le premier, souhaité par EDF, préconise de maintenir le fonds à un niveau correspondant aux charges qu’il doit encore supporter. Il conduirait à son extinction progressive, au fur et à mesure que les sommes engagées avant 1959 seraient remboursées. Le deuxième, défendu par la FNCCR, consiste à rétablir le Facé dans les fonctions qu’il avait avant 1959, à savoir l’allègement des charges d’électrification pour les travaux d’extension et de renforcement des réseaux. Le troisième et dernier scénario envisage de verser les excédents du fonds à l’État, afin de compenser les subventions accordées depuis 1957. Afin d’anticiper le changement, les dirigeants d’EDF prennent en 1963 l’initiative de préparer une refonte complète du régime en vigueur. Après une première consultation de la FNCCR (Georges Gilberton) et du ministère de l’Agriculture (Charles David et Marc Neveux, Génie rural), les travaux sont confiés à la direction des études économiques générales (EEG). Celle-ci est chargée d’élaborer des scénarios d’évolution allant dans le sens d’une plus grande maîtrise par EDF des investissements réalisés56.

D’emblée, la suppression pure et simple du Facé et de la compétence de maîtrise d’ouvrage des communes est écartée. Georges Gilberton n’acceptant aucune évolution sur ce point57, l’entreprise doit s’en tenir aux termes d’un protocole passé avec la Fédération, qui stipule que « [l’entreprise] ne demande pas et ne prétend pas exercer la maîtrise [d’ouvrage] pour les travaux portant sur les réseaux basse tension et les postes de transformation MT/BT desservant les communes rurales58 ». La seule solution est d’organiser une nouvelle partition des tâches, susceptible←268 | 269→ de satisfaire à la fois les collectivités locales et l’Agriculture59. Elle doit se faire à niveau de dépenses constant pour les communes, afin d’éviter tout rejet. Ces contraintes étant clairement posées, le schéma finalement élaboré par EDF prévoit plusieurs évolutions. Le Facé continuerait à jouer le rôle qu’il remplit alors, à savoir liquider les dettes contractées par les collectivités locales antérieurement à 1959. Ses excédents seraient affectés à un dispositif de financement distinguant deux modalités d’allocation des ressources et deux maîtres d’ouvrage. Les communes et leurs groupements conserveraient leur pouvoir de décision sur les travaux réalisés dans le cadre d’un programme national financé en partie par l’Agriculture (sous forme de subventions) et par EDF (qui se substituerait au Facé). En contrepartie, l’entreprise publique disposerait d’une plus grande liberté d’action pour investir dans le renforcement des réseaux déficients. Cette tâche relèverait non plus d’une stricte planification mais de décisions plus décentralisées, en fonction des besoins identifiés par les centres de distribution60. EDF bénéficierait pour ce faire d’une grande partie de l’excédent dégagé par le Facé. Les élus locaux seraient associés à ces programmes, via des comités paritaires nationaux et départementaux61. Ce second mécanisme concernerait au départ environ 50 % du total des investissements dans l’électrification rurale. Mais il serait appelé à occuper une place plus importante par la suite, eu égard au volume des travaux de renforcement à réaliser. L’idée serait même d’aboutir à terme à un désengagement de l’État, EDF supportant seule l’ensemble des charges d’investissements, en sa qualité de concessionnaire62. De ce fait, par ce jeu de « vases communicants », les communes et leurs groupements verraient leur champ d’action se réduire comme peau de chagrin. Approchée par EDF, l’Agriculture semble accepter ce scénario. Son attitude s’explique par le souhait de mobiliser les moyens humains et financiers du Génie rural autour des problèmes d’adduction d’eau, qui se font jour dans les campagnes63.←269 | 270→

Rivalités au sein de l’appareil d’État : l’Agriculture, alliée de la FNCCR

Fort de ce soutien et de celui de la direction de l’électricité, EDF peut envisager de mettre en œuvre une réforme lui offrant de reprendre en main un régime qui lui a toujours échappé. En juin 1965, un projet est envoyé à Charles Chevrier, directeur de l’électricité, avant diffusion aux principales administrations concernées64. Il reprend dans les grandes lignes l’esquisse de solution élaborée un an plus tôt et en précise les modalités d’application. La compétence de maîtrise d’ouvrage des réseaux serait fonction non plus de la population des communes (avec un seuil à 2 000 habitants) mais de la « densité de distribution », définie sur la base d’un ratio kWh consommés annuellement / km de réseaux de distribution publique. En deçà d’un certain seuil, les élus resteraient les principaux décisionnaires. Au-delà, la maîtrise d’ouvrage des travaux serait du ressort exclusif d’EDF, après consultation du Conseil du Facé. Afin d’opérer les transferts entre le Facé et EDF, il est prévu de créer un « fonds d’équipement rural ». Ayant reçu l’aval de la direction de l’électricité, ce document est envoyé fin juillet 1965 aux ministères de l’Agriculture (Génie rural) et des Finances65 (direction du Budget). Georges Gilberton et la FNCCR sont soigneusement tenus au secret, l’idée étant de profiter de la période estivale et du projet de loi de finances en préparation pour faire passer la mesure66. Un article de la loi est rédigé dans ce sens, qui laisse présager une décision rapide, afin de mettre la Fédération devant le fait accompli67.

élaboré sous des auspices a priori favorables, ce projet ne peut toutefois aboutir dans les termes négociés quelques semaines plus tôt. Alors qu’elle avait donné son aval lors des pourparlers préparatoires à la rédaction de l’article de la loi de finances, l’Agriculture fait faux bond à la fin de l’été 1965. En réponse au courrier envoyé le 30 juillet 1965 par le ministre de l’Industrie l’informant officiellement du projet d’EDF, François Blaizot, directeur des Aménagements ruraux, prend ses distances avec les positions qui avaient été tenues peu de temps auparavant par MM. David←270 | 271→ et Neveux68. Il conteste tout d’abord l’idée de confier à EDF la maîtrise d’ouvrage de certains travaux, estimant qu’un tel transfert ne saurait être obtenu sans l’accord explicite des autorités concédantes. Il rejette ensuite la création d’un « fonds d’équipement rural », pour préconiser un système renforçant son ministère. L’intention de M. Blaizot est de transférer les excédents du Facé à son administration, qui serait ensuite chargée de répartir les crédits. Reprise par M. David, cette solution donne lieu à un nouveau schéma, peu favorable au monopole public. L’utilisation des sommes affectés aux zones rurales à forte densité de consommation serait en effet étudiée au niveau départemental, de façon conjointe entre EDF, le Génie rural et les Ponts et chaussées69. Un tel revirement, qui conforterait le rôle des services de l’Agriculture, sonne comme un coup de tonnerre pour les dirigeants d’EDF. Ces derniers estiment en effet que « la liberté espérée [avec la réforme] devient assez illusoire : elle consisterait à changer de maître70 ». D’un allié de poids, l’Agriculture se mue ainsi en un quasi-adversaire venant « pervertir71 » les plans imaginés par l’entreprise. Celle-ci menace alors de ne plus soutenir la réforme et de s’en tenir à un statu quo qu’elle dit être préférable. C’est dans ce sens qu’est produite une note destinée à nourrir l’entretien que Pierre Guillaumat, alors président d’EDF, doit avoir, début 1966, avec Edgar Pisani, ministre de l’Agriculture72.

Un arbitrage final aux allures de victoire pour la FNCCR

Mis au courant de l’affaire, Georges Gilberton semble accuser le coup, le projet en discussion le laissant « désespéré » (sic) à en croire ses interlocuteurs d’EDF73. C’est en effet tout l’avenir de l’édifice qu’il a contribué à construire depuis trente ans qui se joue alors, la perte de la←271 | 272→ maîtrise d’ouvrage sur un volume croissant de travaux d’électrification étant synonyme de déclin quasi programmé des syndicats des communes.

La riposte de la FNCCR ne se fait pas attendre. Les sénateurs et députés proches de la Fédération se mobilisent à l’occasion du vote de la loi de finances de 1966. Ils demandent que les excédents du Facé soient utilisés pour financer des programmes complémentaires d’électrification rurale, sous maîtrise d’ouvrage des communes et de leurs groupements74. Une telle mesure reviendrait à rétablir le fonds tel qu’il existait avant 1959. Face aux assurances présentées par le gouvernement, qui promet de faire étudier la proposition, les amendements présentés par la Fédération sont finalement retirés. Mais les discussions n’aboutissent guère. La direction de l’électricité s’oppose aux différents projets élaborés par Georges Gilberton, estimant qu’EDF « se trouverait là encore obligée de financer des travaux dont l’initiative lui échapperait, ce qui est justement ce que nous voulons éviter75 ». Face à ce blocage, un nouvel amendement est déposé lors du vote du projet de loi de finances pour 1967. Là encore, il est retiré sous la pression gouvernementale. Malgré tout, la mobilisation ne faiblit pas. En avril 1967, M. Futin, membre de la FNCCR, est étroitement associé aux réflexions du ministère de l’Agriculture, Georges Gilberton étant apparemment jugé trop conservateur sur les questions de maîtrise d’ouvrage76. À en croire M. Blaizot, la Fédération dispose de la « pleine confiance » d’Edgar Pisani, qui gère alors le portefeuille de l’Agriculture. Marcel Boiteux partage ce sentiment, décrivant le ministre comme étant « attaché » à l’action qu’elle mène77. En juin 1967, la FNCCR organise un congrès important à La Baule, après quelques années de mise en veille de la vie associative. Présent lors de la clôture, Olivier Guichard, ministre de l’Industrie, se veut rassurant. Il promet que ses services s’efforceront « de dégager rapidement une solution raisonnable, […] souhait[ant] que, sur ce problème, comme en tous les autres, une collaboration fertile entre l’Administration, électricité de France et [la] Fédération continue78 ».

La combativité de la FNCCR a raison des velléités de changement radical d’EDF. Après un arbitrage du Premier ministre durant l’été 1967,←272 | 273→ une solution de compromis est ébauchée, sous forme d’un « jugement à la Salomon »79. Reprenant la formule préconisée par l’Agriculture en 1965, elle consiste à affecter à un fonds spécial, administré par le Génie rural, la totalité des financements dédiés à l’électrification des campagnes (dont les excédents générés par le Facé depuis 1966). Un organisme composé de représentants de l’État, d’EDF et de la FNCCR est chargé de gérer ce « fonds d’équipement rural » et de le répartir localement. Dans chaque département, 70 % des crédits alloués donnent lieu à un programme de travaux défini par EDF, le syndicat départemental (lorsqu’il en existe), les Ponts et chaussées, l’Agriculture et les régies éventuellement présentes sur le territoire. La maîtrise d’ouvrage y est toujours aux mains des communes. Sur ce point, l’entreprise publique n’a donc pu obtenir gain de cause, au regard de ses exigences. Elle doit se contenter de contreparties très limitées, le projet prévoyant que seuls 15 % des crédits totaux lui soient confiés, afin d’effectuer des opérations « au coup par coup ». Les 15 % du budget restants sont quant à eux gérés par les communes, pour des travaux laissés à leur libre appréciation. Ce compromis, qui satisfait pleinement la Fédération80, est entériné à l’occasion du vote de la loi de finances pour 1968 (art. 85).

Un nouveau « Yalta » : les transferts de la décennie 1970

Cette solution n’est toutefois que de courte durée. L’article 85 prévoit en effet que les modifications relatives au régime de l’électrification rurale ne seront valables que pour le cinquième plan, qui court jusqu’en 197081. Aussi, à peine le texte voté, les réflexions reprennent pour trouver d’autres mécanismes et dispositifs.

Le renforcement des pouvoirs de maîtrise d’ouvrage d’EDF (1971)

Le retrait du Général de Gaulle et l’accession de Jacques Chaban-Delmas à la tête du gouvernement ouvrent des opportunités de réforme pour EDF. Parmi les chantiers initiés par le Premier ministre, la modernisation des relations entre l’État et les entreprises publiques←273 | 274→ figure en bonne place82. Suite au rapport Nora (1967), plusieurs pistes de réflexion sont lancées afin de trouver de nouvelles formes de coordination, fondées sur une plus grande autonomie de gestion et un souci de rentabilité83. Pour les dirigeants d’EDF, l’occasion est belle d’aborder la question du rôle des collectivités locales dans les décisions d’investissement, notamment dans les territoires ruraux. Un groupe de travail « électrification de l’espace rural » est créé pour évoquer ce thème particulier84. Il est présidé par Jean-Claude Colli, inspecteur des finances, et composé de fonctionnaires des ministères de l’Agriculture, de l’économie et des finances, de l’Industrie, de l’Intérieur, ainsi que de représentants d’EDF, des collectivités locales et des distributeurs non nationalisés. La mission générale assignée au groupe (atteindre les objectifs du sixième plan tout en allégeant les charges d’EDF), l’accent mis sur une gestion plus ciblée des fonds publics ont raison des résistances de la FNCCR. Celle-ci ne peut aller à l’encontre des revendications défendues par EDF, qui demande à ce qu’on lui confie la maîtrise d’ouvrage des travaux sur certains territoires. De la sorte, ainsi que le conclut le groupe de réflexion, « l’effort de financement public [pourra être] concentré sur la partie de l’espace rural où la faible densité de l’habitat interdit tout espoir de rentabilité normale à moyen terme, cette intervention trouvant là sa justification à la fois sociale et économique85 ».

Concrètement, il est prévu, comme le préconisait EDF en 1965, de transférer les communes les plus denses vers le régime urbain (sous maîtrise d’ouvrage d’EDF). Sont concernées les collectivités faisant partie d’une agglomération urbaine multicommunale d’au moins 5 000 habitants. Il en va de même pour certains travaux portant sur les réseaux de moyenne tension. En contrepartie de cet accroissement de charges, EDF obtient une baisse des taux de prélèvement du Facé ainsi qu’une réduction de la participation qu’elle verse aux travaux subventionnés par l’État. Dernier élément de la réforme, le Facé est rétabli mais dans des proportions limitées. Il s’agit de compenser le retrait d’EDF du programme de travaux géré par le ministère de l’Agriculture et d’éviter d’alourdir les charges des communes (maintenues ainsi à 15 %). L’ensemble de ces modifications interviennent à l’occasion de la loi de finances pour 1971.←274 | 275→

Le transfert de départements entiers vers le régime urbain (1974)

Malgré la promesse d’en rester à cet équilibre86, EDF lance une nouvelle offensive en 1974. Elle fait suite aux travaux de la commission Aubin chargée de trouver des solutions pour faire face à l’augmentation très forte de la consommation d’électricité en France. Alors qu’elles représentaient environ 1,5 milliards de francs (soit 1,8 milliards d’euros de 2016) par an pour la période 1966-1970, les sommes totales affectées à l’électrification rurale s’élèvent à 2,5 milliards de francs entre 1971 et 1975, puis 3,6 milliards de 1976 à 198087. L’État est ainsi confronté à un contexte difficile, qui nécessite de mobiliser de nouvelles ressources pour moderniser et développer les infrastructures. Les membres de la commission Aubin n’ayant pu se mettre d’accord ni sur l’ampleur des besoins ni sur les moyens de financement à prévoir, un arbitrage du Premier ministre Pierre Messmer est demandé88. Trois solutions sont mises en avant pour augmenter le volume des investissements dans les réseaux. Parmi elles figure l’idée de transférer de nouvelles communes à EDF (régime dit urbain), qui serait donc chargée de financer leurs travaux, en lieu et place de l’État. L’Industrie et les Finances convergent vers cette solution, contrairement à l’Agriculture et à l’Intérieur, plus réticents à réduire le champ d’action des collectivités.

La FNCCR tente de s’opposer, au nom du respect des libertés locales89. Finalement, au terme d’un arbitrage rendu par Matignon le 22 avril 1974, la solution du transfert de départements entiers est avalisée. Il est convenu que certaines régions (Midi, Centre), bastions de la Fédération, soient épargnées, de même que les territoires disposant d’un syndicat←275 | 276→ départemental90. Sur les 18 départements identifiés comme transférables91, onze sont finalement retenus, sous réserve de l’accord des conseils généraux intéressés : Bas-Rhin, Haut-Rhin, Moselle, Territoire de Belfort, Yvelines, Val d’Oise, Savoie, Essonne, Pas-de-Calais, Pyrénées-Orientales et Var. La FNCCR tente de réagir, en faisant voter une motion par ses membres et en menant une campagne de sensibilisation des candidats à l’élection présidentielle. Mais rien n’y fait, malgré les promesses et le soutien des ministères de l’Agriculture et de l’Intérieur92.

Cette nouvelle réforme permet à EDF d’affirmer un peu plus son autorité. L’entreprise publique a en effet désormais la pleine responsabilité des réseaux de moyenne tension. Elle dispose en outre de marges de manœuvre renforcées pour ce qui concerne la basse tension, surtout dans les territoires qui lui ont été intégralement transférés. Pour autant, son emprise n’est pas totale car elle doit toujours composer avec les élus locaux dans les zones où le régime de l’électrification rurale a été maintenu. L’examen plus attentif des interactions qui se nouent sur le terrain permet de l’illustrer.

L’électrification rurale au concret

Le rôle croissant joué par EDF dans la gestion des investissements en zone rurale n’exclut pas les élus locaux du jeu décisionnel. Ayant réussi à préserver leur statut de maîtres d’ouvrage dans une majorité de départements, les communes et leurs groupements restent des forces avec lesquelles il faut composer pour 85 % des travaux d’électrification rurale93. L’examen plus attentif des mécanismes informels d’allocation des ressources permet de saisir la nature et la réalité d’un tel pouvoir local, qui repose sur une représentation du territoire et des besoins des usagers souvent différente de celle d’EDF.←276 | 277→

Des mécanismes de décision complexes

Si l’on s’en tient aux zones qui ont été exclues des réformes de 1971 et de 1974, les choix d’investissements obéissent à des processus complexes, eu égard à la nature des procédures et du (grand) nombre d’acteurs impliqués. Le schéma de la figure 9 peut en donner un premier aperçu94.

Fig. 9. Représentation schématique du système d’acteurs de l’électrification rurale

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Chaque année, le ministère de l’Agriculture attribue une enveloppe financière à tous les départements, dans le cadre d’une programmation pluriannuelle définie à partir d’inventaires identifiant les besoins à couvrir. Le préfet, destinataire de ces crédits, confie le soin de les répartir à une commission composée de représentants d’EDF (le chef du centre de distribution, qui peut déléguer cette tâche à un ingénieur du service←277 | 278→ technique électricité), des services déconcentrés de l’État (DDA, DDE95) et du directeur du syndicat départemental d’électrification, lorsqu’une telle structure existe. Suite à la réforme de 1968, 15 % de la somme totale peuvent être librement utilisés par le centre de distribution d’EDF, afin de renforcer les réseaux sur lesquels il estime urgent d’agir. La même opportunité (15 %) est offerte aux communes. La commission départementale est chargée d’assurer la répartition des crédits restants (70 %), en fonction des besoins à couvrir. L’enjeu central est de définir quelles sont les demandes à honorer, de les chiffrer et d’établir des priorités.

Deux principaux canaux permettent de capter l’expression des besoins. Ceux-ci peuvent d’abord émaner des usagers eux-mêmes : un particulier, un agriculteur ou un industriel qui souhaite raccorder une installation ou qui ne peut augmenter sa puissance souscrite, faute d’un réseau BT ou MT suffisamment calibré. L’individu peut faire remonter ce besoin par l’intermédiaire d’un acteur « politique » (un maire, un délégué de syndicat d’électrification) ou « technique » (un agent d’EDF qui enregistre sa demande et la transmet ensuite au centre de distribution). L’autre canal d’expression des besoins part du centre de distribution d’EDF, notamment des districts et des subdivisions qui quadrillent les départements96. Des problèmes d’exploitation (par exemple des chutes de tension) peuvent en effet motiver de renforcer en priorité les réseaux d’une commune, pour offrir une meilleure qualité de courant à ses abonnés. Des raisons commerciales interviennent aussi, afin d’alimenter au plus vite un territoire en voie d’urbanisation ou une zone d’activité en construction.

Ces besoins sont ensuite analysés par deux types d’acteurs différents. On retrouve en premier lieu EDF, en sa qualité de concessionnaire. Le rôle d’arbitrage échoit en général au service technique électricité (STE), qui centralise les demandes et les classe selon leur degré d’urgence, en fonction de plusieurs considérations : nombre d’abonnés concernés par les travaux, stratégie de développement commercial, politique d’investissement sur les réseaux de moyenne tension (qui devront être mis à niveau le cas échéant), etc. L’instruction des besoins est par ailleurs assurée par les maîtres d’œuvre qui sont chargés de conseiller les communes et leurs groupements97. Il s’agit, selon les départements, de personnes travaillant dans des syndicats d’électrification, des services déconcentrés de l’État←278 | 279→ (techniciens et ingénieurs des DDA et des DDE), des bureaux d’études privés voire parfois des cellules d’électrification rurale des centres de distribution EDF-GDF. Tout comme le STE, ces acteurs calculent les devis estimatifs correspondant aux travaux à effectuer par les entreprises prestataires (ou par EDF dans certains cas). En échange, ils sont rémunérés sous forme d’honoraires, dont le montant est fixé par l’État98. Les projets ainsi définis sont ensuite discutés au sein des différents syndicats primaires, qui procèdent à un classement, avant transmission au syndicat départemental (s’il existe).

L’ensemble de ces propositions remontent enfin à la commission départementale chargée d’établir, durant l’automne, le programme des travaux pour l’année à venir. Les demandes retenues sont classées par ordre de priorité. Après accord sur la liste finale, le préfet de département adresse les dossiers au ministère de l’Agriculture pour qu’il débloque les crédits correspondant au montant globalement défini.

Le concessionnaire, l’élu et le maître d’œuvre : une articulation toujours problématique

Les choix d’arbitrage entre les demandes de travaux émanant, d’une part, de l’autorité concédante maître d’ouvrage (les communes et leurs groupements), d’autre part, du concessionnaire (les unités territoriales d’EDF), sont au cœur des jeux d’acteurs autour de l’électrification rurale. Deux principaux différends opposent ces deux « filières » de remontée, d’analyse, de chiffrage et de classement des besoins. Ils renvoient à des formes de légitimité et des logiques d’action distinctes, qui entrent parfois en concurrence lorsqu’il s’agit de décider du degré de priorité d’un projet99.

Le premier différend concerne la hiérarchisation des demandes exprimées par les abonnés et appelées à bénéficier des crédits du Facé. De leur côté, les élus locaux se prévalent de leur légitimité politique (ils←279 | 280→ ont été désignés pour représenter une population) et parfois juridique (les communes sont les autorités concédantes des réseaux de distribution publique d’électricité) pour intercéder en faveur de leurs administrés. Ils mettent en avant leur connaissance fine du territoire, qui leur permet de saisir des enjeux économiques et sociaux dépassant le seul secteur électrique. Pour eux, l’instruction des dossiers doit tenir compte du contexte local. Ainsi, une demande considérée comme peu pertinente par le STE d’EDF le sera davantage par un maire ou un conseiller général, s’il estime que l’abonné en question contribue au développement local (cas d’un industriel demandant une augmentation de puissance) ou qu’il faut l’aider au regard de sa situation personnelle (cas d’un particulier en difficulté). Le procès que certains élus font à EDF d’être une bureaucratie anonyme et aveugle renvoie à leur souci constant de « faire entendre » les intérêts spécifiques de leur communauté.

Les unités territoriales d’EDF (districts, subdivisions et centres de distribution) incarnent quant à elles une autre forme, là encore idéal-typique, de légitimité. Elle puise sa source dans une culture de service public déjà en germe dans les anciennes sociétés privées, mais qui se trouve renforcée avec la nationalisation. Imprégnée de valeurs comme l’égalité de traitement, le souci d’« objectivité » technico-économique, l’intérêt général100, cette culture habite, avec des nuances notables toutefois101, l’ensemble des agents de l’entreprise. À l’élu, qui met en avant le pragmatisme et l’adaptation, les agents d’EDF opposent le spectre de l’arbitraire, du traitement de faveur et du clientélisme, contraires à leur éthique professionnelle. Ils brandissent un principe de justice qui place les figures de l’ingénieur et du technicien au centre des décisions, considérant l’abonné comme un usager auquel sont associées une puissance à assurer, une qualité de courant à fournir, une longueur de lignes à tirer. Typique de cet état d’esprit est ce commentaire formulé par M. Merle, directeur de la Distribution d’EDF, lorsqu’il estime que « les programmes de travaux agréés par le Fonds d’Amortissement sont souvent établis en fonction de considérations d’ordre local et ne cadrent pas nécessairement avec les ordres←280 | 281→ d’urgence résultant de considérations techniques ou économiques102 ». Quelques années plus tard, un rapport évoque lui aussi cet affrontement de logiques, lorsqu’il fustige l’action des élus locaux « qui considèrent parfois la carte d’E.R. [électrification rurale] comme leur propre carte d’implantation électorale103 ». Au-delà de leur caractère quelque peu schématique, ces commentaires sont utiles pour comprendre, en premier ressort, les difficiles interactions entre EDF et ses interlocuteurs locaux.

La seconde source principale de différend porte sur le coût des travaux effectués sous maîtrise d’ouvrage des communes et de leurs groupements. Si l’on passe sous silence la question des rémunérations des ingénieurs-conseils, beaucoup de conflits éclatent à propos des montants facturés par les entreprises. Au début des années 1960, un rapport interne à EDF mentionne le fait qu’« il semble que, dans bien des cas, EDF ne soit pas consulté sur le choix de l’entreprise [adjudicataire], ce choix étant fait par la collectivité, le GR [Génie rural] ou les P et C [Ponts et chaussées], agissant séparément ou conjointement104 ». Malgré la lente reprise en main du Facé par l’État, les problèmes persistent. Fin 1968, une note interne du centre d’évreux évoque la question des coûts comme un problème réel. Sur la base d’un examen des bordereaux de prix du syndicat d’électrification rurale et du centre EDF-GDF de l’Eure, elle estime que les dépassements atteignent de 25 % à 30 % par rapport à EDF105. Si l’on écarte les éventuels conflits d’intérêts voire les affaires de corruption106, ce surcoût trouve au moins son origine dans la politique de « saupoudrage » des travaux d’électrification qui est pratiquée dans beaucoup de départements. Cette stratégie fournit en effet des ressources financières stables aux syndicats primaires, ce qui leur permet de mieux gérer les demandes sur le temps long et de faire des promesses qui pourront être ensuite honorées. Elle assure également un volume d’activité assez régulier aux entreprises locales de travaux publics, ce qui garantit un certain niveau d’emploi, sujet sensible dans beaucoup de zones rurales107. La contrepartie peut en être des coûts financiers plus←281 | 282→ élevés, faute de rationalisation. Là encore, c’est dans le rapport au territoire que se situent les points de divergences entre les partenaires.

Entre les services du STE d’une part, les communes et leurs groupements d’autre part, la position du Génie rural et des Ponts et chaussées (maîtres d’œuvre mais aussi acteurs décisionnaires108) s’apparente à celle du « marginal sécant » décrite par la théorie des organisations109. Tout comme les agents d’EDF, les ingénieurs et fonctionnaires des services déconcentrés de l’État partagent un idéal d’objectivation technico-économique des besoins, de rationalisation des dépenses et peuvent, à ce titre, vouloir faire pencher la balance du côté des solutions envisagées par l’entreprise publique. Toutefois, la connivence, naturelle ou forcée, avec la classe politique locale n’est jamais bien loin. Travaillant pour le compte des communes, les agents de l’État représentent aussi les élus, dont ils ont intériorisé le mode de raisonnement, dont ils anticipent les réactions, afin de conserver leur confiance et… les émoluments qui parfois l’accompagnent110. En témoigne une lettre envoyée en 1955 par un ingénieur ordinaire des Ponts et chaussées de Haute-Saône à M. Renaud (direction générale d’EDF), lui demandant de voir s’il ne serait pas possible de lui accorder une subvention susceptible de ne pas décevoir ses interlocuteurs locaux111.

Cet exemple donne à voir les relations de forte proximité qui se tissent, dans beaucoup de départements, entre les élus locaux et les fonctionnaires des services déconcentrés de l’État. Bien loin de se cantonner à un rôle de maîtres d’œuvre passifs, ces derniers peuvent se muer en ardents défenseurs des territoires dans lesquels ils sont implantés, en jouant si besoin est de leurs réseaux personnels. Cette attitude leur vaut de disposer, en retour, de soutiens importants dans la personne d’un conseiller général, d’un député ou d’un sénateur, ce qui leur permet d’accroître leur influence ou celle de leur ministère sur l’échiquier politico-administratif local. On comprend mieux, dès lors, que le Génie rural et, dans une moindre mesure, les Ponts et chaussées soient de fervents alliés du régime de l’électrification rurale, malgré les nombreuses critiques dont il fait l’objet. En atteste notamment l’attitude manifestée par le ministère de l’Agriculture au moment de la réforme de 1968, lorsqu’il défend, contre EDF, les intérêts de la FNCCR et de son réseau de syndicats.←282 | 283→

De l’autonomie au « passe-droit » : un lent rééquilibrage des rapports de force en faveur d’EDF

C’est entre ces trois principaux intervenants (les élus ruraux, les agents d’EDF et le(s) maître(s) d’œuvre des travaux) que se négocient les investissements dans les zones rurales. Il est difficile de dégager une situation type, tant les contextes départementaux sont différents, en fonction des enjeux propres à chaque territoire, des personnalités en place et de la nature des rapports de force entre acteurs (qui dépendent, en particulier, de l’existence ou non d’un syndicat départemental puissant). Des situations de conflits cohabitent avec des relations plus apaisées112. Toutefois, les évolutions qui ont cours dans les années 1960 et 1970 nous semblent montrer une emprise progressive et générale d’EDF, même si celle-ci n’est jamais totale, les élus sachant toujours reprendre la main lorsque certains enjeux du moment l’exigent113.

Jusqu’au milieu des années 1960, les élus ruraux sont dans une situation globalement favorable face à EDF, et ce pour deux raisons principales114. Tout d’abord, le contexte national ne pousse pas l’entreprise publique à affirmer son leadership dans le domaine de l’électrification rurale. Les incertitudes sur la création des EPD et le devenir de la distribution (1946-1952), la grande réforme des tarifs basse tension (1956-1963) l’incitent plutôt à faire preuve de prudence, ce qui laisse des espaces de liberté importants aux syndicats intercommunaux. La reprise en main du régime de l’électrification rurale par les Finances (réforme du Facé de 1959) esquisse certes quelques changements. Mais ils sont mineurs, dans la mesure où ils ne touchent pas à une prérogative fondamentale des communes : la maîtrise d’ouvrage. Ce contexte propice à l’action des pouvoirs locaux tient également – et c’est là une seconde raison – à l’intérêt que les élus portent aux questions d’électrification. Malgré des progrès spectaculaires, l’électrification dite « en surface » n’est pas totalement achevée à la fin des années 1950. Beaucoup d’écarts restent encore à desservir. Même si la pose de lignes électriques et la construction de transformateurs se sont←283 | 284→ banalisées depuis l’après-guerre, elles constituent toujours des évènements marquants dans les villages, qui rendent visible l’intervention des élus. Elles contribuent à légitimer leur action et, ce faisant, à renforcer leur « capital politique115 ». Aussi les notables locaux restent-ils attachés, tout au long de cette période, à la maîtrise des décisions, n’acceptant qu’avec réticence les velléités d’intrusion d’EDF.

à partir du milieu des années 1960, cette configuration d’action change sensiblement, au profit, nous semble-t-il, des agents de l’entreprise publique. L’affaiblissement de la FNCCR sur l’échiquier institutionnel autorise une attitude plus offensive d’EDF, qui se répercute jusqu’au niveau local. Les élus ruraux sont, dans le même temps, de moins en moins sensibles aux questions d’électricité, étant accaparés par d’autres types de services publics (adduction d’eau, assainissement, etc.). Ce désintérêt coïncide avec (et est renforcé par) la fin de la phase d’électrification dite « en surface » et la montée en puissance d’une problématique de renforcement des réseaux et d’amélioration de la qualité de fourniture (électrification « en profondeur »).

Ce changement de nature n’est en effet pas sans conséquence sur la structuration locale des jeux d’acteurs. Outre le fait qu’elle est moins mobilisatrice pour les élus car moins « visible » pour leurs administrés, l’électrification « en profondeur » place désormais les centres EDF-GDF dans une position plus favorable. Renforcer un réseau pour offrir une puissance plus importante à un usager, améliorer la qualité de sa fourniture sont des actes qui confortent le concessionnaire, eu égard à son expertise de gestionnaire. Fin 1959, les centres EDF-GDF dépendant des directions régionales de Toulouse, Cahors et Bordeaux, « estiment [ainsi] que leurs agents ont une connaissance suffisante de l’état de leurs réseaux pour leur permettre un choix valable dans la nature et l’échelonnement des travaux à réaliser. Ils ne nient pas l’élément subjectif qui subsiste dans les choix, mais pensent qu’il est suffisamment corrigé par les données objectives : réclamations, valeur de la tension instantanée, impossibilité d’accepter des puissances supplémentaires116 ». L’urgence de la reconstruction étant passée, la direction de la Distribution d’EDF a pu développer, à partir des années 1950, une analyse plus fine de l’état de ses réseaux et des problèmes de ses abonnés. Ce faisant, elle a élaboré des instruments de métrologie et de gestion plus performants, qui renforcent le pouvoir de négociation de ses agents. Il en est notamment du calcul des chutes de tension sur←284 | 285→ les lignes électriques, qui permet de repérer les points du territoire sur lesquels des renforcements sont urgents, eu égard à la qualité du courant fourni. Celle-ci peut être mesurée et comparée, afin de justifier certains choix d’investissement (et en refuser d’autres). Interpellé en 1972 par M. Tissandier, député de l’Indre, au sujet de travaux à envisager dans une commune, M. Chéret, responsable de la direction du Gaz, de l’électricité et du charbon au ministère de l’Industrie117, peut ainsi opposer assez facilement une fin de non-recevoir à son interlocuteur. Il argue en effet que « les mesures systématiques de chute de tension effectuées par électricité de France n’ont pas fait apparaître, d’une façon péremptoire, que le bénéfice de l’urgence absolue doive être accordée à la commune, eu égard aux besoins d’autres collectivités118 ». À l’image de ce haut fonctionnaire, les agents d’EDF sont eux aussi en mesure de mieux résister aux demandes qui leur parviennent. Davantage outillés, ils peuvent désormais se faire plus aisément les porte-parole des usagers et défendre leur propre conception du service public.

Ainsi s’opère un glissement progressif des rapports de force entre les agents d’EDF, les élus ruraux et les maîtres d’œuvre. Disposant d’un réel pouvoir d’inflexion jusqu’au milieu des années 1960, les élus s’effacent quelque peu de la scène décisionnelle. De nouvelles relations s’instaurent, plus favorables à l’entreprise publique. Sa direction de la Distribution a même l’audace de pousser les unités territoriales à contester le régime de l’électrification rurale, en suscitant des transferts de communes vers EDF ou en prenant à leur charge des petits renforcements119. Intervenant au moment du premier « tournant commercial », ce comportement soulève une vive inquiétude de la part de la FNCCR, qu’elle relaie auprès de la direction d’EDF. Le fait montre bien que les temps ont changé. Cette évolution de la « géopolitique » locale de l’électrification apparaît également en filigrane dans le travail mené par Jacques Termeau sur la Sarthe. L’auteur y évoque un tarissement des pressions politiques exercées sur les centres EDF-GDF dans les années 1960-1970120. On peut interpréter ce constat de deux manières. La première consiste à faire l’hypothèse d’une intériorisation progressive du mode de raisonnement des élus par les agents d’EDF et par les maîtres d’œuvre, favorisant une←285 | 286→ meilleure prise en compte des aspirations locales. La seconde est de voir dans cette moindre conflictualité l’expression d’un mécanisme inverse : la reconnaissance par les élus de la légitimité des agents d’EDF et des principes d’action qu’ils défendent. Complémentaires plus qu’opposés, ces deux types d’explications suggèrent qu’une interpénétration est à l’œuvre entre les partenaires et qu’elle semble faire le jeu de l’entreprise publique.

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Véritable « chasse gardée » des élus locaux à la Libération, le régime de l’électrification rurale tombe progressivement sous le contrôle d’EDF et de l’État. À coup d’attaques répétées et de réformes graduelles, ces derniers réussissent à imposer un cadre plus contraignant, mettant à mal l’autonomie des communes. Les volumes financiers engagés sont mieux maîtrisés. Les projets d’investissement font l’objet d’un droit de regard accru de la part de l’entreprise publique. Pour autant, les élus ne sont pas totalement écartés du jeu décisionnel. Maîtres d’ouvrages des réseaux de distribution, ils conservent d’importantes marges de manœuvre, grâce à la pugnacité de la FNCCR. Ils bénéficient également d’appuis précieux de la part d’administrations d’État telles que le Génie rural (Agriculture) et les Ponts et chaussées (équipement). Alliés objectifs des élus, ces deux ministères œuvrent pour sauvegarder ce qui représente pour leurs agents une source à la fois de pouvoir, de subsides et de légitimité. C’est aussi et surtout parce que l’État demeure lui-même divisé sur le devenir du Facé que la FNCCR réussit à le maintenir, malgré l’achèvement de l’électrification en surface.

En préservant leur rôle, la Fédération et son réseau de syndicats continuent ainsi de disposer de moyens d’action non négligeables, alors que s’approfondit le processus de centralisation. La manne financière du Facé leur permet de faire contrepoids à EDF, qui pourrait être tentée de limiter ses investissements dans les campagnes, au nom d’un « bon usage » des deniers publics. Elle constitue également un instrument essentiel pour entretenir une base politique fragile, qu’il faut inlassablement mobiliser pour défendre les intérêts des communes. L’attachement profond de la FNCCR au régime de l’électrification rurale, dont beaucoup critiquent le caractère dispendieux et obsolète, doit aussi se comprendre dans cette double perspective. Alors que les élus ont le sentiment de perdre du terrain face à EDF et à l’État, celui-ci reste encore l’un des rares domaines où ils peuvent exprimer une certaine liberté d’action, héritage de leur pouvoir d’antan.←286 | 287→


1 Voir Maleville Georges, chap. cit., pp. 83-85 ; Dreyfus Michel, « Les activités sociales et culturelles à l’E.D.F.-G.D.F. », in : Morsel Henri (dir.), Histoire de l’électricité en France. Tome troisième : 1946-1987, Paris, Fayard, 1996, pp. 277-315 ; Picard Jean-François, Beltran Alain, Bungener Martine, op. cit., pp. 49-51 et, sur un ton plus polémique, (de) Gravelaine Frédérique, O’Dy Sylvie, L’État EDF, Paris, Éditions Alain Moreau, 1978, pp. 99-113.

2 Cf. chapitre 4.

3 Guy Bouthillier (op. cit.) ne l’évoque pas dans son étude approfondie sur le processus de décision.

4 Ou, pour être plus précis, avec les régies, SICAE et SEM, qui desservent alors 5 % du territoire national.

5 FNCCR, « Le fonds d’amortissement des charges d’électrification. Rappel historique. Statut actuel », Rapport présenté au XI° congrès national de la FNCCR, Troyes, juin 1951, p. 2 (Arch. EDF, B. 891400).

6 Ibid., p. 7.

7 Voir les instructions et barèmes établis par le Facé à partir de 1947 (Arch. FNCCR, D. FH 049). Il n’est nullement obligatoire de bénéficier d’une subvention de l’État pour obtenir l’aide Facé. Si tel est le cas, les sommes accordées ne sont pas cumulables.

8 Elle doit financer 10 % des 12 millions de francs au taux moyen de 6 % d’intérêts sur 30 ans.

9 Retrait constaté par le rédacteur d’une note interne à EDF : « Fonds d’amortissement des charges d’électrification rurale. Gestion », annotée « confidentielle », mai 1948, p. 2 (Arch. FNCCR, D. FH 049).

10 Décret n° 47-1997 du 14 octobre 1947 portant règlement d’administration publique pour l’application de l’article 38 de la loi de 1946 (Arch. FNCCR, D. FH 049).

11 Ce que Marcel Boiteux résume dans une note interne à EDF par un commentaire lapidaire : « de 1946 à 1958, [la FNCCR] prend en main le FAC [il faut lire Facé] » (« La Fédération des collectivités concédantes », 1er juin 1964, Arch. EDF, B. 891188).

12 Bull. FNCCR supplément au n° 8, 1947, pp. 10-11.

13 « Nouvelles observations de l’inspecteur des finances. Rapport établi par M. Dargenton, Inspecteur des Finances, sur le fonds d’amortissement des charges d’électrification », IIIème Colonne, 8 mars 1955, p. 10 (Arch. EDF, B. 891400).

14 Ibid, p. 4. Les administrateurs du Facé en sont conscients, qui tentent à plusieurs reprises d’avoir une meilleure connaissance du coût des travaux (Arch. FNCCR, D. FH 007).

15 « Rapport fait par M. Dargenton, Inspecteur adjoint des Finances, sur le fonds d’amortissement des charges d’électrification », décembre 1953-janvier 1954, p. 36 (CAC, V. 19770603, art. 72).

16 Ibid. La critique avait déjà été formulée avant-guerre par la Cour des comptes (rapport de 1938). Nous y reviendrons.

17 Rappelons que, depuis 1939, ces ponctions s’élèvent à 2,80 % des recettes perçues sur les consommateurs urbains. Elles sont moins importantes pour les usagers ruraux (0,56 %). Ces pourcentages sont portés à 3,80 % et 0,75 % en 1954 (Bull. FNCCR n° 32, 1955, p. 31).

18 Felder Jean-Claude, « Le financement de l’électrification rurale », in : Morsel Henri (dir.), Histoire de l’électricité en France. Tome troisième : 1946-1987, Paris, Fayard, 1996, p. 170.

19 Ibid., p. 175.

20 « Le fonds d’amortissement des charges d’électrification », mai 1967, p. 38 (Arch. FNCCR, D. FH 001 et Arch. EDF, B. 891189).

21 Carte établie par l’auteur à partir du document : « Le fonds d’amortissement des charges d’électrification », mai 1967, p. 38 (Arch. FNCCR, D. FH 001 et Arch. EDF, B. 891189).

22 « Rapport fait par M. Dargenton… », doc. cit., p. 38.

23 Ibid.

24 Voir le rapport de la Cour des comptes de 1938, au réquisitoire déjà sévère (cf. chapitre 3).

25 « Rapport fait par M. Dargenton… », doc. cit, pp. 37-38.

26 Rapport de 1954 (Arch. EDF, B. 891400 ; Arch. FNCCR, D. DC 011).

27 Rapport de 1956 (Bull. FNCCR n° 40, 1957, pp. 21-26).

28 « Réponses au rapport de M. Dargenton, Inspecteur-Adjoint des Finances sur le fonctionnement du Fonds d’amortissement », page figurant au début du rapport (CAC, V. 19770603, art. 72).

29 Lettre d’Alexis Jaubert au ministre de l’Industrie, 3 novembre 1955. Voir aussi la motion du CA du Facé du 7 mai 1954 (Arch. FNCCR, D. FH 007).

30 Arch. FNCCR, D. FH 049 et FH 006 ; CAC, V. 19770603, art. 72.

31 Felder Jean-Claude, chap. cit., p. 175.

32 Décret du 10 juillet 1954 (Bull. FNCCR n° 40, 1957, pp. 24-25).

33 Bull. FNCCR n° 40, 1957, pp. 24-26.

34 « Note faite par M. Dargenton, Inspecteur adjoint des Finances, sur le système de financement des travaux d’équipement rural et plus particulièrement des travaux d’électrification rurale », septembre 1953, pp. 8-9 (Arch. EDF, B. 891400).

35 Pour une dénonciation des conséquences de ces mesures sur les investissements ruraux, au regard notamment des zones urbaines : Bull. FNCCR n° 48, 1959, pp. 44-47.

36 Lettre et note de Paul Garnier à Georges Gilberton, 7 juin 1950 (Arch. FNCCR, D. FH 049).

37 Et dont se font l’écho plusieurs motions de congrès et courriers adressés aux ministères de l’Industrie et de l’Agriculture (voir les bulletins de la FNCCR et ses archives, notamment le dossier FH 049).

38 La correspondance que la Fédération entretient avec le ministère de l’Agriculture montre bien ce rapport de connivence (Arch. FNCCR, D. FH 049).

39 Note « Fonds d’amortissement des charges d’électrification rurale » datée du 22 août 1963, figurant dans un dossier portant la mention « Pour la définition d’une nouvelle politique » (Arch. EDF, B. 891189).

40 Bull. FNCCR n° 36, 1956, p. 53.

41 Dans son rapport sur la gestion du fonds pour 1956, la CVCEP réitère certains reproches déjà formulés par le passé, relatifs à la recension des besoins réels, aux choix de répartition des crédits, à la pertinence de certaines demandes ainsi qu’au taux très élevé de subvention aux communes (Arch. FNCCR, D. FH 001).

42 Article 107 de l’ordonnance n° 58-1374, JO du 31 décembre 1958. La commission mixte paritaire du Parlement avait pourtant décidé de maintenir le Facé (lettre de Paul Reynaud à Alexis Jaubert, 17 décembre 1959, Arch. FNCCR, D. AB 003).

43 Lettres d’Alexis Jaubert des 30 janvier, 21 avril, 10 septembre et 19 novembre 1959 (Arch. FNCCR, D. FH 049).

44 Felder Jean-Claude, chap. cit., pp. 175-176.

45 Bull. FNCCR n° 36, 1956, p. 53.

46 Felder Jean-Claude, chap. cit., p. 177.

47 « Financement des travaux d’électrification Rurale », 4 janvier 1960 (Arch. EDF, B. 891189).

48 Ibid., p. 2.

49 Bull. FNCCR n° 32, 1955, p. 36.

50 Arch. FNCCR, D. DD 039.

51 On pourrait y ajouter les Ponts et chaussées, qui sont eux aussi présents dans certains départements.

52 « Conditions d’exécution des travaux d’électrification rurale », 23 février 1960, p. 2 (Arch. EDF, B. 891189).

53 « Financement des travaux d’électrification Rurale », 4 janvier 1960 (Arch. EDF, B. 891189).

54 L’information vient d’une note du service du Budget du ministère des Finances, (« Compte-rendu de la réunion du 26 décembre 1963 chez M. Olivier-Martin », 31 décembre 1963, Arch. EDF, B. 891189).

55 « Fonds d’amortissement des charges d’électrification (F.A.C.) », 4 juillet 1963 (Arch. EDF, B. 891189).

56 « électrification rurale – Recherche d’une nouvelle formule », 21 janvier 1964 (Arch. EDF, B. 891189).

57 « éléments d’une conversation avec M. G. [Gilberton] le 27 février 1963 », 28 février 1963 (Arch. EDF, B. 891189).

58 « électrification rurale », 31 mars 1965 (Arch. EDF, B. 890646).

59 EDF, « électrification rurale – Propositions pour une nouvelle formule », 20 mai 1964 (Arch. EDF, B. 891189).

60 « Principes d’un aménagement des conditions d’électrification rurale », 4 juin 1965 (Arch. EDF, B. 891189).

61 Le chapitre 9 reviendra sur le projet de création de ces instances.

62 « Réunion chez M. Olivier Martin le 28 octobre 1963 », 4 novembre 1963 (Arch. EDF, B. 891189).

63 « électrification rurale », 31 mars 1965 (Arch. EDF, B. 891189).

64 « Principes d’un aménagement des conditions d’électrification rurale », 4 juin 1965 (Arch. EDF, B. 891189).

65 Lettre de Marcel Boiteux à M. d’Ormesson, 5 août 1965 (Arch. EDF, B. 891085).

66 Ibid. Cf. également la lettre de M. Boiteux à Mlle Deglaire, 17 août 1965 (Arch. EDF, B. 891085) et le mot manuscrit de M. Boiteux à M. Decelle, 23 août 1965 (Arch. EDF, B. 890646).

67 Courrier de M. Boiteux à M. Olivier-Martin, 17 août 1965 (Arch. EDF, B. 891189).

68 Courrier de M. Blaizot à M. Chevrier, 26 août 1965, accompagné d’une annotation de M. Boiteux à destination de M. Decelle : « L’Agriculture trahit, ou se met en position de force pour négocier… » (Arch. EDF, B. 890646).

69 « C.R. de la visite de M. Neveux, le 15 septembre 1965 », 16 septembre 1965 (Arch. EDF, B. 890646).

70 Au profit du Génie rural (« Divers aspects des problèmes d’électrification rurale », 18 novembre 1965, Arch. EDF, B. 890646).

71 Ibid. Le mot est d’EDF et peut être attribué à Marcel Boiteux, l’auteur probable du document.

72 Courrier de Marcel Boiteux à André Decelle, 30 novembre 1965, accompagné de la note « électrification rurale » (Arch. EDF, B. 891189). Voir aussi « électrification rurale », 5 janvier 1966 (Arch. EDF, B. 891189).

73 D’après un document intitulé « électrification rurale », 28 octobre 1965 (Arch. EDF, B. 891189).

74 Bull. FNCCR n° 79, 1967, aff. gen. n° 126, pp. 1-4.

75 Courrier envoyé par Charles Chevrier à François Blaizot, novembre 1966 (CAC, V. 19770603, art. 73).

76 « Compte rendu de la visite faite par MM. de Loiray et Stasi le 24 avril 1967 à M. Blaizot », 24 avril 1967 (Arch. EDF, B. 891189).

77 « F.A.C. », 9 août 1967 (Arch. EDF, B. 891189).

78 Bull. FNCCR n° 80, 1968, p. 66.

79 « Compte rendu de la visite faite par MM. de Loiray et Stasi le 24 avril 1967 à M. Blaizot », 24 avril 1967 (Arch. EDF, B. 891189).

80 Bull. FNCCR n° 79, 1967, aff. gen. n° 126, pp. 1-4 et annexe III.

81 Felder Jean-Claude, chap. cit., p. 177.

82 Picard Jean-François, Beltran Alain, Bungener Martine, op. cit., pp. 217-220.

83 Dufau Jean, op. cit., pp. 304-309.

84 Felder Jean-Claude, chap. cit., p. 178. Il s’agit toujours de montants annuels.

85 Ibid.

86 « Travaux d’électrification rurale », note vraisemblablement rédigée en 1972 ou 1973 (Arch. EDF, B. 891401).

87 Felder Jean-Claude, chap. cit., p. 174.

88 « Compte-rendu de la réunion interministérielle du mercredi 13 mars 1974 à 15.30 tenue sous la présidence de M. Rodocanachi, Chargé de mission (services du premier ministre) », 14 mars 1974 (Arch. EDF, B. 891401).

89 Lettres de Léon Labbé au Premier ministre (1er février 1974) et aux ministres de l’Intérieur (1er février), des Finances (5 février) et de l’Agriculture (8 février) (Arch. FNCCR, D. FE 049). M. Labbé a remplacé en novembre 1969 Jean Saint-Cyr, démissionnaire (et lui-même successeur de Léon Curral), à la présidence de la FNCCR (Bull. FNCCR n° 86, 1969, note non paginée placée après le sommaire).

90 Lettres du Premier ministre envoyées aux ministres de l’Industrie et de l’Intérieur, 22 avril 1974 (Arch. FNCCR, D. FE 049). Voir aussi l’entretien réalisé avec René Kelhetter par Alain Beltran et Jean-François Picard, pp. 17-18 (Arch. AHICF et EDF).

91 Selon le caractère plus ou moins « concentré » de la population, critère qui ouvre la porte à des interprétations et donc des négociations (Arch. FNCCR, documents datant d’octobre 1973, D. FE 037).

92 Arch. FNCCR, D. FE 049.

93 Si l’on considère qu’EDF a l’entière maîtrise des choix pour les 15 % restants.

94 Schéma établi par l’auteur à partir du dossier « électrification rurale », qui contient une note rédigée pour le chef du centre E.D.F.-G.D.F. d’évreux et datée du 4 décembre 1968 (Arch. EDF, B. 891399).

95 DDA : direction départementale de l’Agriculture ; DDE : direction départementale de l’équipement.

96 L’organisation de la direction de la Distribution d’EDF sera étudiée dans le chapitre 10.

97 Qui sont, pour rappel, maîtres d’ouvrage des réseaux de distribution publique d’électricité (BT et MT selon les cas).

98 « Honoraires des ingénieurs-conseils sur travaux d’électrification rurale », 9 avril 1964 (Arch. EDF, B. 749208). Sur cette question : Marquis Jean-Claude, Ingénieurs de l’État et élus locaux : les concours prêtés par les services techniques de l’État (équipement, agriculture) aux collectivités territoriales, Lille, L’Espace juridique, 1988.

99 Les éléments qui suivent sont notamment issus d’une enquête de terrain que nous avons réalisée à la fin des années 1990 dans le département de la Vendée, dans le cadre d’une thèse de doctorat. Une douzaine d’entretiens semi-directifs ont été menés avec des acteurs ayant participé au processus d’électrification rurale de 1950 à 1980. L’étude n’ayant pas été exploitée à ce jour, nous n’en restituerons ici que quelques résultats généraux, qui permettent de mieux camper les différents acteurs et leur rationalité.

100 Sur la culture EDF : Wieviorka Michel, Trinh Sylvaine, op. cit. Voir aussi l’ouvrage pamphlétaire écrit par Charles Reynaud (pseudonyme d’un ancien formateur-consultant interne à EDF) qui, malgré son caractère parfois caricatural, nous livre des éléments intéressants sur l’entreprise publique (Reynaud Charles, Le mythe EDF. Naissance et résistance d’une bureaucratie, Paris, L’Harmattan, 1992, pp. 53-70).

101 Le chapitre 10 reviendra sur ce point. Nous faisons plutôt référence ici aux services faisant partie du siège des centres de distribution.

102 « Comité de la Distribution, 2ème séance », 21 novembre 1955, p. 20 (Arch. EDF, B. 800700).

103 Dossier « électrification rurale » contenant une note établie pour le chef du centre E.D.F.-G.D.F. d’évreux et datée du 4 décembre 1968, p. 34 (Arch. EDF, B. 891399).

104 « Conditions d’exécution des travaux d’électrification rurale », 23 février 1960, p. 5 (Arch. EDF, B. 891189).

105 Note établie pour le chef du centre E.D.F.-G.D.F. d’évreux, doc. cit., p. 38.

106 Il faudrait, pour statuer sur ce point, consulter les archives judiciaires locales, à même de détecter l’existence de ce type de délits.

107 Note établie pour le chef du centre E.D.F.-G.D.F. d’évreux, doc. cit., p. 38.

108 Par le rôle important qu’ils peuvent jouer au sein de la commission départementale chargée de répartir les crédits.

109 Jamous Haroun, Contribution à une sociologie de la décision. La réforme des études médicales et des structures hospitalières, Paris, CES, CNRS, 1967.

110 Sachant qu’ils assurent pour eux la maîtrise d’œuvre des travaux d’électrification.

111 Courrier daté du 25 mai 1955 (Arch. EDF, B. 801623).

112 Arch. FNCCR, D. FB 011 et 012.

113 Les développements qui suivent sont, eux aussi, nourris en partie par l’enquête de terrain réalisée sur le département de la Vendée.

114 Il faut bien distinguer l’attitude d’EDF de celle du ministère des Finances. Nous avons montré plus haut que celui-ci commence à attaquer le régime de l’électrification rurale dès le milieu des années 1950, après l’échec de la mise en place des EPD. Ce comportement n’est pas suivi par EDF, qui, étant en contact direct avec les élus locaux (et la FNCCR), a tout à craindre d’une réaction hostile de leur part. Il lui faut donc plus de temps pour faire montre d’une stratégie offensive, notamment au niveau local.

115 Bourdieu Pierre, « La représentation politique. éléments pour une théorie du champ politique », Actes de la recherche en sciences sociales, 36/37, février-mars 1981, pp. 3-24.

116 « Conclusions sur les visites aux directions régionales de Toulouse, Cahors et Bordeaux », 1er juin 1959 (Arch. EDF, B. 800700).

117 Elle succède à l’ancienne direction de l’électricité.

118 Projet de lettre (daté du 28 mars 1972) de M. Chéret adressé au ministre Charbonnel, en réponse à un courrier de M. Tissandier, député de l’Indre (CAC, V. 19770603, art. 52).

119 Lettre de Léon Labbé et de Georges Gilberton à Marcel Boiteux, 4 septembre 1973 (Arch. FNCCR, D. FE 039).

120 Termeau Jacques, « L’électrification des campagnes sarthoises depuis la Seconde Guerre mondiale », Bulletin d’histoire de l’électricité, n° 8, décembre 1986, p. 44.