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Internationalismes éducatifs entre débats et combats (fin du 19e - premier 20e siècle)

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Edited By Joëlle Droux and Rita Hofstetter

Internationaliser les questions relatives à l’éducation et l’enfance pour les résoudre à l’échelle globale afin de préserver l’avenir de la planète : tel est le dessein d’une myriade de mouvements et d’organismes pédagogiques, intellectuels, ouvriers, syndicaux, religieux, féministes, pacifistes durant les décennies marquées par l’émergence et les activités de la Société des Nations (SDN). Tout comme celle-ci, traversée de tensions et de conflits, l’internationalisation du champ éducatif a donné lieu à de multiples interprétations et incarnations, parfois convergentes, souvent contrastées, voire contradictoires. Les contributions réunies dans ce volume illustrent la variété des objets et des réseaux à travers lesquels se sont construits, partagés et diffusés ces internationalismes éducatifs. Protection des plus vulnérables, accès à la scolarité, éducation à la compréhension mondiale, conscientisation des classes laborieuses, émancipation des femmes, aide intellectuelle aux prisonniers de guerre : comment penser le rôle des échanges transnationaux dans la façon dont ces causes éducatives sont traitées, négociées, conceptualisées, réappropriées sur les terrains locaux et nationaux ?

L’ouvrage enrichit ici notre connaissance, en postulant que le changement d’échelle d’analyse, alternant espaces circonscrits et échelles plus globalisantes, peut mettre en lumière des facteurs d’évolution susceptibles de renouveler notre vision de cette période, et de son paysage éducatif.

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Chapitre 6. Étapes et écueils de l’internationalisation d’une question sociale : le cas des enfants illégitimes (1890–1940) (Joëlle Droux)

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Chapitre 6

Étapes et écueils de

l’internationalisation d’une question

sociale : le cas des enfants illégitimes

(1890–1940)

Joëlle Droux

Résumé La contribution tente d’apporter des éléments de compréhension aux débats qui ont porté sur le sort des enfants illégitimes durant le premier 20e siècle. Le chapitre croise une perspective nationale centrée sur le cas helvétique, avec une analyse des mécanismes internationaux de discussion portant sur ce sujet. Il traite particulièrement de la période d’internationalisation qui s’ouvre avec la création de la Société des Nations (SDN). En se centrant sur la façon dont le Comité de protection de l’enfance de la SDN se saisit de la question des illégitimes à partir de 1927, on montrera comment la cause est mise à l’agenda de cet organe. Le chapitre tente de dégager les modèles d’intervention discutés, les oppositions qu’ils suscitent, et les préconisations auxquelles le comité a finalement abouti. Il vise à alimenter notre connaissance des mécanismes d’internationalisation, en s’attachant à ne pas considérer les organes intergouvernementaux uniquement comme des plateformes contribuant à la diffusion de politiques progressistes : leurs échanges peuvent aussi déboucher sur la validation de positions conservatrices, révélatrices elles aussi de la nature des mécanismes circulatoires.

Mots-clés : enfants illégitimes, protection de l’enfance, SDN, internationalisation

Abstract The contribution endeavours to provide insights to debates having pertained to the fates of illegitimate children over the course of the first half of the 20th century. The chapter cross-examines a national perspective centred Switzerland, and an analysis of international discussion mechanisms pertaining to the topic. The chapter especially focuses on the period of internationalisation ←173 | 174→precipitated by the creation of the League of Nations (LN). By focusing on the way in which the LN’s Child Welfare Committee addresses the issue of illegitimate children as of 1927, we will demonstrate the manner in which the issue is included to the body’s agenda. The chapter attempts to outline the discussed intervention models, the objections generated against them, as well as the recommendations to which the Committee ultimately agreed upon. The chapter aims to inform upon the mechanisms of internationalisation, by resisting the urge to consider intergovernmental bodies solely as platforms contributing to the spread of progressive policies : their exchanges can also lead to the validation of conservative positions, thought to be equally revealing as to the nature of circulatory mechanisms.

Keywords: Illegitimate children, child welfare, League of Nations, internationalisation

De nos jours, le fait d’être né hors-mariage ne représente plus une anomalie. Il n’en a pas toujours été de même. L’établissement d’une équité dans le traitement des enfants « illégitimes » ou « naturels » est en effet un phénomène récent, qui remonte tout au plus à la fin du 20e siècle, pour la plupart des sociétés européennes (Meeusen, 1995). Il faut y voir l’effet des nouveaux cadres normatifs prônant l’abolition des distinctions légales entre les enfants quelle que soit la nature du lien unissant leurs parents ; un nombre croissant d’État en adoptent le principe depuis les années 1960, isolément ou sous l’influence de diverses instances internationales. C’est le cas de la Suisse, qui réforme en 1974 son droit de la filiation en s’appuyant sur les exemples des législations similaires déjà développées dans les États voisins (Conseil fédéral, 1974, p. 22)1.

Mais avant cette série de tournants, les législations nationales étaient tout à la fois convergentes et divergentes à l’égard de cette catégorie d’enfants. Profondément convergentes, dans le fait de ne pas octroyer aux enfants naturels les mêmes droits qu’aux enfants légitimes (droits successoraux par exemple), contribuant à la vulnérabilité spécifique de ces derniers : ce sont en général des enfants moins bien assistés, dont l’instruction pâtit d’un parcours de vie plus chaotique, donc à terme moins bien intégrés. Par ailleurs, ces législations nationales se révèlent ←174 | 175→profondément divergentes entre elles quant au droit applicable à ces enfants illégitimes ou à leur mère célibataire. Ainsi, selon une loi italienne de 1927, une mère célibataire pouvait refuser de reconnaître son enfant à la naissance, et l’abandonner pour confier sa prise en charge aux structures de l’assistance publique (Quine, 2002). En Suisse à la même période, le Code civil suisse entré en vigueur en 1912 rattache tout enfant illégitime à sa mère et à la famille de celle-ci, et les tient responsables de son éducation, rendant l’abandon « sous x » impossible (Droux & Czaka, 2018). Même bigarrure à l’égard des responsabilités paternelles : le code civil suisse prévoit de lancer une procédure de recherche en paternité dès la déclaration d’une naissance illégitime, alors qu’en Italie, tous les projets de réforme en ce sens furent rejetés, tant par le régime républicain que par l’État fasciste. Comment expliquer qu’une telle unanimité dans l’inéquité du sort réservé aux enfants illégitimes ait pu être à la fois si générale, et perdurer aussi durablement ? La cause des enfants illégitimes n’aurait-t-elle donc jamais eu de champions ?

Tout au contraire, une plongée dans la littérature historique révèle que nombreuses furent les tentatives de réforme menées (parfois avec succès) sur les scènes nationales pour tenter d’améliorer la situation des enfants illégitimes et des mères célibataires (Fuchs, 2008 ; Gordon, 1994 ; Swain & Howe, 1995 ; Thane & Evans, 2012). Ces travaux ont permis de mettre au jour les efforts fournis autour de cette cause par une diversité de mouvements, au premier rang desquels les associations féminines et/ou féministes, particulièrement actives durant l’entre-deux-guerres. Comment dès lors expliquer la persistance des inégalités qui marquent la condition des enfants illégitimes, et ce dans la plupart des États industrialisés, face à une telle pression réformatrice ?

On s’efforcera ici d’étudier cette question en croisant une perspective nationale, celle illustrant la genèse des politiques et dispositifs suisses en matière de protection et d’éducation des enfants illégitimes, avec une analyse des mécanismes internationaux de discussion portant sur ce sujet. Le développement englobera une période clé de cette évolution qui se déploie entre les décennies 1880 et 1930. C’est en effet alors que se structurent des mouvements, agences et réseaux internationaux organisant les échanges d’informations entre États à propos d’une diversité de questions sociales. Une bascule attirera particulièrement notre attention : celle qui voit la mise sur pied des organisations internationales dès 1919, et la construction progressive d’une première forme d’internationalisation des politiques publiques à destination de l’enfance (Droux & Hofstetter, 2015).

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Or, parmi les sujets qui vont s’imposer à l’agenda de ces organes internationaux, et tout particulièrement de l’un d’entre eux, le Comité de protection de l’enfance de la SDN, figure justement la question des enfants illégitimes : un sujet qui fait l’objet de nombreuses discussions et propositions au sein du comité entre 1927 et 1939. Et pourtant, à l’issue de cette intense activité, aucune révolution : seul un ensemble de résolutions fort mesurées seront édictées par le comité. Comment expliquer à la fois un tel enthousiasme de la part de cet organe, et son issue si peu spectaculaire ? Pourquoi avoir accouché d’une telle souris alors que tous paraissaient d’accord pour faire tomber la montagne d’inéquités dont étaient victimes les enfants illégitimes et leurs mères ? Afin de répondre à cette interrogation, on déploiera ici une approche qui croise plusieurs échelles d’analyse : en étudiant les controverses et positionnements autour de cette question d’un double point de vue national et international, on tentera de dégager ce qui distingue ces deux échelles de prise de décision que sont les scènes nationales et les organes internationaux. Y retrouve-t-on discutés, publicisés et promus les mêmes opinions, les mêmes dispositifs ? Ou bien ces arènes permettent-elles de dégager des principes ou des modèles d’intervention novateurs ? Et dans quelle mesure les solutions prônées au niveau des organisations internationales filtrent-elles sur les terrains nationaux, pour y modifier (ou pas) les pratiques et modes de traitement des questions sociales existants ? Ces interrogations visent à alimenter notre connaissance des mécanismes d’internationalisation des questions sociales qui se jouent dans les premières organisations intergouvernementales ; et ce en s’efforçant de ne pas les considérer nécessairement comme des accélérateurs de particules progressistes, contribuant à la diffusion de politiques plus éclairées et plus humaines (Haupt, 2011 ; Saunier, 2012). Car l’économie de leurs échanges internes peuvent aussi déboucher sur la validation de positions plus conservatrices : une « face sombre » de l’internationalisation des causes (Patel & Reichardt, 2016), qui n’en demeure pas moins révélatrice de l’évolution des mécanismes circulatoires.

Variations nationales autour d’une question sociale universelle

Les situations d’illégitimité posent une diversité de problèmes juridiques, économiques et moraux aux sociétés depuis l’Ancien Régime. ←176 | 177→Non seulement l’existence de « bâtards » remet en cause l’institution sacrée du mariage, mais elle entraîne en outre de délicates situations relativement à la transmission des patrimoines familiaux, ou encore à la détermination des responsabilités en matière d’entretien, d’éducation ou d’assistance de ces enfants (Chappuis, 2014). De fait, une abondante production règlementaire entoure le traitement de ces situations d’illégitimité, concourant à une extrême diversité de pratiques qui perdure au 19e siècle. C’est particulièrement le cas en Suisse, pays qui se caractérise par une grande diversité des régimes de filiation.

Durant cette période, le phénomène des naissances illégitimes connaît de nettes fluctuations, dont les contemporains sont imparfaitement conscients (Laslett, 1980) : c’est en effet au moment où les taux d’illégitimité ont plutôt tendance à baisser, à la fin du 19e siècle, que les autorités morales et politiques s’en inquiètent le plus, générant aux quatre coins de l’Europe une abondante production discursive sur la question. Le sujet des naissances illégitimes est alors perçu par les élites comme un des effets « démoralisateurs » du paupérisme. L’initiative philanthropique s’efforce de les réduire, en collaboration avec les milieux scientifiques, notamment en luttant contre la mortalité des nourrissons (fondation de Gouttes de lait, de maternités, consultations infantiles). Or les illégitimes ne semblent guère bénéficier de ces efforts : en Suisse, où ces naissances ne représenteraient que le 5% de la natalité enregistrée dans le pays, le taux de mortalité durant la première année de vie est de 18% pour les légitimes, contre 28% pour les illégitimes (Ladame, 1886). Et cela sans compter les infanticides, avortements, et abandons d’enfants générés par les grossesses hors mariage. À l’heure où la force des États se mesure plus que jamais à leur vigueur démographique, la révélation de ces faits inquiète nécessairement les autorités.

Nombre de propositions autour de ce problème sont alors débattues en France (Fuchs, 2008), en Italie (Quine, 2002), en Allemagne (Dickinson, 1996), en Grande-Bretagne (Frost, 2016), aux USA (Gordon, 1994) : réforme des régimes de filiation, des dispositifs d’assistance de la mère célibataire et/ou de son enfant illégitime, accès aux systèmes éducatifs. Ces débats sont d’emblée marqués au coin d’une profonde internationalisation, notamment par le biais des congrès internationaux (de bienfaisance notamment) (David & Heiniger, 2019 ; Leonards & Randeraad, 2014). On s’intéresse en effet à ce qui se fait ailleurs, pour inspirer ce qu’on peut faire chez soi. Une spécialisation du droit se consacre d’ailleurs à ces mises en miroir : le droit comparé, qui ambitionne de puiser ←177 | 178→dans des législations étrangères des modèles pour améliorer les lois nationales. Certains y voient même la genèse d’un « droit commun de l’humanité », œuvrant au rapprochement des peuples (Fauvarque-Cosson, 2011, p. 530). Nombre de thèses de droit comparé consacrées à la question des illégitimes témoignent de cette attention aux solutions adoptées par-delà les frontières (Robert, 1912). Un intérêt qui alimente un processus d’harmonisation : ainsi, les réformes dont débat le parlement suédois en 1917 sur la question s’inspirent largement des législations norvégiennes (Le Bouteillec, 2013).

La Suisse ne reste pas à l’écart de ces germinations croisées. C’est à l’occasion de la rédaction du premier code civil unifié, entre 1893 et 1907, que la question des illégitimes va pénétrer dans la sphère publique (Droux & Czaka, 2018). Un consensus se dégage autour de certaines solutions, par exemple le fait de rendre obligatoire l’action de recherche en paternité en cas de maternité hors mariage. Cette action a pour but de retrouver le père, et de l’engager à prendre en charge les frais d’éducation de son enfant. Pour ne pas laisser la mère célibataire seule face à cette procédure lourde, le texte helvétique, s’inspirant des dispositions germaniques, instaure la déclaration obligatoire de toute naissance illégitime, suivie d’une mise sous curatelle. Le curateur nommé par les autorités tutélaires devra actionner la recherche en paternité dans un délai de trois mois : celle-ci vise à identifier le père, puis à s’efforcer d’obtenir de sa part une légitimation (si possible par mariage2) ou une reconnaissance de l’enfant, ainsi qu’un engagement à participer à ses frais d’éducation.

L’opinion publique, à en croire la presse romande, se montre favorable à ce nouveau dispositif : les juristes s’en félicitent au nom de « l’équité [qui] exige que la situation de l’enfant naturel, le pauvre entre les pauvres, soit considérablement améliorée »3. Les mouvements féminins s’en réjouissent aussi : le fait de prévoir que « l’action en paternité soit introduite par l’Etat devant le tribunal compétent sans que la fille-mère le réclame, c’est-à-dire d’office, et au besoin contre son gré »4 leur apparaît particulièrement positif. Ainsi, pensent-ils, on limitera les cas où les pères se soustraient à leurs obligations, profitant de l’épuisement, ←178 | 179→de la honte ou du repli sur soi des mères concernées. Un accord partagé par experts médicaux et hommes politiques, y compris conservateurs, tel le catholique fribourgeois G. Python qui y voit « une réforme très équitable »5. Cette unanimité s’explique aussi par la représentation que ces milieux se font de cette question sociale, en réduisant la situation de la mère célibataire à celle d’une fille-mère abandonnée par son séducteur : dès lors, le seul moyen pour secourir la mère et sauver son enfant, c’est de les mettre tous deux sous tutelle (d’un service, d’une autorité, ou d’une personnalité), revêtue d’une autorité suffisante pour obtenir les contributions des pères défaillants. Cette représentation n’est pas nouvelle : au fil du 19e siècle, nombreux sont les magistrats qui se montrent compréhensifs celles d’entre elles qui ont commis un infanticide, convaincus que ces femmes étaient avant tout des victimes (Lynch, 2000).

Or, la situation de dénuement qui touche bien des mères seules est plus complexe qu’il n’y paraît. Ainsi, en Suisse comme ailleurs, les mères célibataires ne sont pas forcément jeunes, inexpérimentées ou naïves, loin s’en faut (Dubert, 2018 ; Evans, 2014 ; Frost, 2008). Et les naissances hors mariages ne sont pas systématiquement l’effet d’une exploitation sexuelle : elles témoignent aussi des freins qui peuvent s’opposer à la conclusion d’une union légitime (les procédures de mariage coûtent en effet cher). Quelle que soit la réalité de ces situations contrastées, les contemporains continuent en tout cas à voir en ces mères célibataires autant de filles-mère trompées et abandonnées, victimes de l’égoïsme masculin. Aussi les dispositifs chargés de les assister ne semblent-ils répondre qu’à cette situation de vulnérabilité spécifique, à l’image du code civil suisse : une solution qui vient conforter la répartition des rôles sexués qui sous-tend le modèle familial patriarcal dominant. En obligeant les pères à assumer leur fonction économique, quand bien même le foyer demeurerait dissocié, cette solution reste profondément ancrée dans le cadre moral des sociétés chrétiennes. Mais ce dispositif a des limites : celui des intérêts supérieurs de la famille légitime, d’une part ; et d’autre part celui de la femme qui n’a pas « fauté ». Ainsi, la proposition, faite par certains intervenants durant les débats, de rendre possible la reconnaissance des enfants adultérins ou incestueux par leur père, et ce au nom de l’équité entre enfants, est rejetée par la majorité des ←179 | 180→Chambres. Les conservateurs catholiques, en particulier, s’y opposent au nom du caractère sacré du mariage légitime : « une telle disposition ne pourrait que prêter des armes à la nouvelle école anarchique qui rêve la destruction de la famille »6. Même refus lorsque certains représentants du mouvement ouvrier réclament le rappel des dispositions du code interdisant toute reconnaissance de paternité aux enfants dont la mère aurait eu plusieurs relations sexuelles au moment de la conception7. Pour la majorité des législateurs, la solidarité de la Nation ne peut être accordée qu’aux femmes victimes de l’immoralité masculine, et non à celles qui par leur propre comportement ont délibérément transgressé les valeurs morales dominantes en ayant plusieurs partenaires sexuels hors mariage.

Au final, les dispositions du code rallient une majorité de soutiens. Juristes, mouvements féminins, acteurs philanthropiques, s’accordent à voir dans ce nouveau régime de filiation « un juste milieu entre un idéalisme rêveur et la calme observation des faits »8. Face au marché des modèles disponibles, le législateur helvétique a opéré un tri sélectif, qui procède de l’agencement complexe de plusieurs facteurs. La nature des réformes proposées reflète d’abord une forme de consensus autour du diagnostic porté sur la question de l’illégitimité : partenaires sociaux, mouvements associatifs et partis politiques bourgeois sont prêts à soutenir les femmes et enfants victimes d’hommes peu scrupuleux. À cet égard, le traitement donné à la question sociale des illégitimes par le Code civil suisse, inspiré du modèle allemand, concilie deux postures fortes observées durant les débats publics : d’une part le désir de soutenir mères célibataires et enfants illégitimes par l’action en paternité médiatisée et la tutelle obligatoire afin de ne pas laisser la mère célibataire seule face à cette lourde mécanique judiciaire (comme c’est le cas en France ou au Canada) (Fuchs, 2008 ; Malouin, 1996). Mais d’autre part, le code conditionne ce soutien au respect dû à la famille légitime et aux valeurs morales dominantes : ainsi l’enfant naturel pourra être légitimé par son père, sauf si celui-ci a déjà des enfants légitimes. Tout au plus obtiendra-t-on de son géniteur une pension alimentaire, mais sa succession sera réservée aux seuls légitimes. Quant aux mères « tombées », elles ←180 | 181→seront assistées, sauf si leur séducteur peut convaincre les juges que la mère a eu plusieurs relations sexuelles au moment de la conception : elle et sa progéniture seront dès lors laissés au bon vouloir de leurs proches et de la bienfaisance publique ou privée. La société suisse, à travers ces dispositions, est donc prête à se réformer, mais pas à n’importe quel prix. La voie choisie est celle d’une amélioration de la situation des illégitimes et de leurs mères, sur le modèle de législations étrangères, et non pas de l’égalité des statuts légaux. Le législateur sanctionne tout au contraire par ce nouveau cadre légal la hiérarchie qui les ordonne au regard du droit (à la protection, à la solidarité, à l’assistance). Voté par les Chambres en 1907, mis en œuvre dès 1912, le nouveau code civil n’en est pas moins salué comme un des plus avancés de son époque (Ott, 1910 ; Silbernagel, 1928)9.

Sur cette question si sensible du statut et des droits des enfants illégitimes, la tendance à la globalisation des échanges en matière de mise en circulation des réformes se traduit à l’orée du siècle par une bigarrure des dispositifs nationaux, résultant des variations locales/nationales dans la capacité des milieux réformateurs à élaborer des solutions culturellement et politiquement acceptables au problème de l’illégitimité. Face au catalogue des propositions existantes ou envisagées, chaque contexte national opère des choix tout à la fois convergents dans leur logique (compenser les inégalités de statut et minimiser leurs effets, améliorer l’assistance, protéger la famille légitime) et profondément diversifiés dans la mécanique juridique fine des réformes mises en œuvre, entraînant des dispositifs concrets nettement différenciés.

Sur les scènes nationales, la question des enfants illégitimes revêt dès lors une actualité différente selon les États : alors qu’une poignée de nations ont tranché sur la question (France et Suisse, 1912), d’autres en sont encore à l’étape des délibérations, comme la Suède (Le Bouteillec, 2013), ou les États nords-américains (Gordon, 1994). La question devient plus brûlante encore pour les États belligérants dès 1914, du fait des naissances illégitimes générées par le conflit. Enfants du viol ou de relations extraconjugales alimentent le débat, mais à bas bruit : la censure interdit en effet qu’on évoque des sujets « pouvant engendrer la discorde dans les ←181 | 182→couples séparés par la guerre » (Capdevilla, Rouquet, Virgili & Voldman, 2003, p. 125). L’heure est à des questions sociales plus pressantes, comme l’assistance aux orphelins et veuves de guerre (Faron, 2001). Cependant, la question des enfants illégitimes ne tarde pas à revenir sur le tapis dès les années vingt. C’est le cas en Grande-Bretagne où une tentative de réforme du statut des illégitimes se solde par un très prudent Bastardy Act, en 1923, suivi de 11 projets de loi en matière de légitimation déposés entre 1918 et 1926, portés par des réseaux et personnalités réformistes où les féministes jouent un rôle majeur (Thane & Evans, 2012, pp. 49–51).

Ailleurs, comme en Suisse, les réformes du code civil n’ont pas tardé à susciter des déceptions (Droux & Czaka, 2018). Certes, les dispositions permettant la légitimation par le mariage ont en partie porté des fruits : 26,9 % des enfants illégitimes nés vivants feront l’objet de cette mesure entre 1911 et 1920, puis 31,3 % pour la période 1921–193010. Ils bénéficient dès lors de l’intégralité de leurs droits à la protection, à l’éducation et à l’assistance, au même titre que les légitimes. En revanche, le nouvel arsenal juridique de recherche en paternité suscite bien des déceptions. D’abord parce que les procès en paternité ne peuvent pas toujours aboutir dans les délais, notamment quand le père s’enfuit ou se cache ; ensuite parce que la clause qui empêche de reconnaître une paternité si la mère est soupçonnée d’avoir a eu plusieurs partenaires au moment de la conception est fréquemment invoquée. Enfin parce que même si l’action en paternité permet aux tribunaux de désigner le père et de l’assigner à contribuer financièrement à l’éducation de son enfant, cette décision n’est pas toujours suivie d’effet. Et ce n’est pas l’intervention d’un tuteur qui change grand-chose à l’affaire, par exemple quand l’indigence du père l’empêche de faire face à ses engagements financiers. Selon une enquête menée à Genève entre 1935 et 1939, plus de 66 % des mères célibataires sont ainsi privées des pensions qui leur sont dues (Huguenin, 1955). Dans l’impossibilité d’assumer seules l’entretien et l’éducation de leur enfant, elles n’ont souvent d’autre issue que de laisser les autorités d’assistance le placer. Choisi ou forcé, le placement est en effet l’horizon d’attente de bien des illégitimes. Ainsi, à Lausanne en 1929, 53 % des enfants placés sont illégitimes (alors qu’ils ne constituent guère plus de 6 % des naissances). Leurs parcours éducatifs en est fortement affecté (déplacements successifs, formations interrompues, ←182 | 183→échec scolaire). Pour ne rien dire de leurs (mal)chances de survie : le taux de mortalité des illégitimes reste en effet bien supérieur à celui des légitimes (Gautier & Thévenod, 1928, p. 2). Pire même, le différentiel s’aggrave durant cette période : pour les années 1906–1910, la mortalité des enfants nés vivants durant leur première année était de 11,2 % pour les légitimes et de 18,7 % pour les illégitimes ; pour les années 1921 à 1925, elle passe respectivement à 6,3 % et 12,3 % (Hersch, 1943, p. 4). La montagne du code civil aura bel et bien accouché d’une souris.

Des voix s’en émeuvent : le socialiste zurichois Hans Oprecht dépose en juin 1926 une motion à l’Assemblée fédérale dénonçant la clause interdisant toute reconnaissance si la mère est soupçonnée d’inconduite (Schupbach, 1934). Plus massive, la montée en puissance des critiques féministes et féminines s’exprime à travers la presse militante, pour dénoncer les effets dévastateurs des pères mauvais payeurs et des carences de la solidarité nationale envers les mères célibataires et leurs enfants (Droux & Czaka, 2018). S’ouvre dès lors, en Suisse mais dans d’autres contrées également, une séquence nouvelle. Au moment où les désillusions réalimentent chez certains une appétence à la réforme, l’espace international inaugure des arènes de discussion les performances des politiques sociales et éducatives nationales.

Un comité international pour l’enfance à la SDN : entre innovations et résistances

À la même époque en effet, une série d’organisations est établie dès 1919 autour de la toute jeune Société des Nations afin de traiter de problématiques sociales ; c’est en tout premier lieu l’Organisation internationale du travail (OIT) et son secrétariat permanent, le Bureau international du travail (BIT). La SDN elle-même, bien que principalement destinée au règlement pacifique des conflits, se charge aussi d’étudier une série de problèmes sociaux ou économiques. Elle se dote pour ce faire d’une série d’agences, dont l’Organisation d’hygiène, et le Comité consultatif pour la traite des femmes et des enfants, traitant respectivement des questions internationales en matière de santé, et de la régulation de la prostitution. D’autres acteurs collectifs sont associés aux travaux de ces organes intergouvernementaux. Ce sont toute une série d’associations ou de plateformes fédératives issues de l’initiative privée, dont les expertises s’étendent à tel ou tel domaine des politiques publiques. ←183 | 184→C’est le cas notamment de l’Association internationale de protection de l’enfance (AIPE), fondée à Bruxelles en 1921, dans le but de fournir aux associations privées une plateforme de collaboration et de promotion de leur cause. Ou l’Union internationale de secours aux enfants (UISE), créée à Genève en 1920 pour internationaliser l’aide humanitaire aux populations enfantines victimes de guerre (Droux, 2012). De tels réseaux sont désormais étroitement associés au travail des organes sociétaires, auprès desquels, grâce à leur expertise technique, ils représentent la société civile internationale.

Ce sont précisément les deux plateformes fédératives qu’on vient de mentionner, intéressées à la cause de l’enfance, qui vont conjuguer leurs efforts pour que la SDN intervienne sur ce terrain. S’appuyant sur des relais diplomatiques, ces réseaux poussent le Conseil à créer en 1925 un Comité de protection de l’enfance (CPE), sur le modèle de l’organe chargé du trafic des femmes et des enfants. Le mandat du Comité est assez flou : l’Assemblée « lui demande de créer une branche nouvelle de son service des questions sociales, destinée à jouer le rôle de bureau central pour les idées et découvertes de ceux qui s’occupent d’œuvres constructives intéressant les enfants des diverses nations » (Société des Nations, 1924, p. 9). Cet aréopage est de taille bien modeste : une vingtaine de membres au départ. Parmi eux, une dizaine de représentants des États, nommés par leurs gouvernements, sur décision du Conseil de la SDN, qui ont seuls le droit de vote. À leurs côtés interviennent une demi-douzaine de représentants des réseaux internationaux centrés sur la cause de l’enfance, avec le titre d’assesseurs, nommés par le Conseil sur proposition du Secrétaire général de la SDN11. Ce CPE in pleno se réunit chaque année de 1925 à 1939 pour une semaine de débats12. Ses membres sont libres de décider de leurs méthodes de travail, ainsi que des sujets portés à son agenda : sous réserve tout de même d’un double contrôle, à la fois par la 5e commission de l’Assemblée, dite commission ←184 | 185→des questions sociales, et du Conseil, qui doivent approuver les travaux du CPE.

Sous ces modestes auspices, c’est pourtant une série de petites révolutions qui s’institutionnalise ici : d’une part, pour la première fois dans l’histoire contemporaine, la cause de l’enfance est dotée d’un organe intergouvernemental. C’est reconnaître le statut particulier de l’enfance, gage d’un avenir pacifique, porté aussi par d’autres forums internationaux13. D’autre part, des représentants de la société civile sont nommés à titre d’experts pour assister les délégués des États dans leurs travaux : ce n’est certes pas la première fois que des réseaux associatifs sont associés aux processus d’évaluation des dispositifs et des bonnes pratiques sociales, comme en témoignent les réseaux actifs sur ce terrain (Gregarek, 1995). Mais c’est la première fois qu’ils y sont associés avec l’aval de toute la communauté internationale, incarnée par les organes décisionnaires de la SDN (Droux, 2016). Tout aussi remarquable est leur pluridisciplinarité : alors que les réseaux d’avant-guerre reposaient sur des logiques disciplinaires relativement compartimentées, le CPE incarne une pluralité de compétences et de savoirs centrés sur l’enfance. On y trouve des juristes (à l’image du ministre belge Henry Carton de Wiart (1869–1951), de l’AIPE) ; mais aussi de hauts-fonctionnaires ou magistrats familiers des juridictions pénales (comme le français Henri Rollet (1860–1934)) ; ou encore des figures des réseaux féminins : l’américaine Grace Abbott (1878–1939), du Children’s Bureau des USA, cheville ouvrière du système des Mothers’ pensions adopté en 1921 (Costin, 1983) ; Eleanor Rathbone (1872–1946), une des premières parlementaires britanniques, qui vient de lancer dans son pays l’idée d’un système d’allocation familiale (Pedersen, 2004).

Le statut du CPE, sa marge de manœuvre et la mission qu’il se donne vont faire l’objet de larges débats au fil des deux premières sessions. Délégués et assesseurs délibèrent sur le périmètre d’action qui leur est ouvert et deux sensibilités s’y expriment, témoignant de conceptualisations divergentes de l’internationalisme. D’un côté, certains membres voient dans le CPE un organe de promotion des causes progressistes : ils souhaitent voir le comité s’engager dans des enquêtes autour de questions vives, étudier les dispositifs existants, et in fine pointer les plus performants à l’attention des gouvernements. Le but étant ←185 | 186→d’exercer une forme de pression sur les États : en rendant publiques les bonnes pratiques existantes, on exposerait l’ensemble des gouvernements qui s’y refusent devant l’opinion publique internationale. Le rôle du CPE serait instrumental dans ce processus puisque c’est à lui que reviendrait la charge de leur « montrer par des exemples la nécessité de combler cette lacune »14. Dès lors, « le législateur ne peut pas rester indifférent. Il appartient au comité de le stimuler »15. Pour ces intervenants, il est d’emblée exclu que le comité engage une forme quelconque d’unification par le haut, le rôle de l’instance internationale étant limité au fait de suggérer des modifications législatives et non de les imposer par des recommandations contraignantes. Une voie de moindre contrainte, donc, qui mise sur la bonne volonté des États à se saisir (ou pas) des conclusions dégagées par un organe expert internationalisé.

Face à cette forme de promotion par l’exemple, d’autres conceptions plus agressives de l’internationalisme sont avancées : pour la déléguée britannique au CPE en 1927, les enquêtes et conclusions du CPE peuvent « aboutir à une unification des législations, ce qui simplifierait le travail de production des lois [nationales] »16. Un comité expert tel que le CPE pourrait donc à terme devenir une source internationale de droit : il serait à même de désigner et de légitimer les dispositifs innovants, qu’il contribuerait à imposer par le haut, en transcendant la fabrique parlementaire des lois nationales, à l’image de l’OIT et de ses conventions internationales.

L’activité déployée par le CPE durant sa courte existence a oscillé entre ces deux options, avec des fortunes diverses : il a tenté d’abord d’incarner le rôle de matrice législative internationale en rédigeant des projets de conventions internationales visant à encadrer et limiter l’action des États sur certains périmètres de leur action. Mais cette ambition s’est rapidement heurtée à l’hostilité du Conseil de la SDN, qui n’entendait pas voir cet organe consultatif assumer ce rôle. Il sera plus heureux dans ←186 | 187→son mandat de clearing-house (Droux, 2016) : sa mission a donc surtout consisté à s’informer des dispositifs existants en matière de protection de l’enfance, à les évaluer, et à recommander les plus efficaces d’entre eux aux États-membres. Il n’en demeure pas moins que l’opportunité qui est ainsi faite aux réseaux réformateurs de se saisir des causes qui leur tiennent à cœur pour les porter devant l’opinion publique internationale n’est pas anodine. Ce mécanisme offre à une série d’acteurs individuels ou collectifs la potentialité de faire entendre et résonner sur la scène internationale certains modes de gestion des questions sociales, comme va le montrer le cas des enfants illégitimes.

« Une protection plus efficace et plus humaine » ? L’impossible convergence des attitudes face à l’illégitimité devant la SDN

La question des enfants illégitimes est en effet portée à l’attention du Comité dès sa première session d’avril 1925. Chaque représentant est alors appelé à présenter un mémoire défendant les vues de son gouvernement ou de son association à cet égard. C’est la déléguée américaine G. Abbott qui mentionne la première la question des illégitimes. Dans un premier temps, l’option n’est pas retenue face à d’autres sujets jugés plus urgents. Il en est tout autrement l’année suivante. C’est qu’un nouvel intervenant est désormais présent au CPE : la Fédération syndicale internationale, qui a été admise quelques mois auparavant par le Conseil de la SDN comme membre du Comité17. Ce nouvel assesseur est représenté dès la session de 1927 par la belge Hélène Burniaux (1889–1950) : enseignante syndicaliste, cette dernière est membre du comité consultatif des questions féminines au sein de la Fédération (Van Goethem, 2006)18. C’est donc elle qui propose au Comité de mettre à l’agenda de ses sessions les « mesures à prendre pour le relèvement des filles-mères et une protection plus efficace et plus humaine des enfants ←187 | 188→naturels »19. Elle s’appuie pour ce faire sur une résolution similaire de l’Association pour le suffrage féminin. Cette référence croisée n’est pas un hasard : depuis la création de la Fédération syndicale internationale, féministes bourgeoises et syndicalistes se sont regroupées (non sans tensions) afin de faire entendre et défendre les intérêts des femmes ouvrières (Van Goethem, 2006).

Le CPE peut leur apparaître comme une enceinte où faire entendre leurs voix. En saisissant directement une instance internationale, ces militantes pouvaient espérer court-circuiter les espaces et acteurs des dialogues sociaux nationaux (syndicats, parlements), peu réceptifs à leurs propositions, comme on l’a vu dans le cas suisse. La manière dont le sujet est amené à l’agenda du CPE ne laisse en tout cas aucun doute sur la représentation qu’elles se font de l’action internationale, Burniaux affirmant « la nécessité de poser nettement, dans les pays retardataires, la question [des illégitimes] »20. La syndicaliste se fait surtout l’avocate des mères célibataires : des ouvrières, pour la plupart, qui ne parviennent pas à assurer seules l’éducation de leurs enfants. Et de préciser que dans les pays latins, notamment, « au vieux droit romain doit se substituer un droit plus humain », débouchant sur la possibilité pour les illégitimes d’être reconnus par leur père et d’avoir le droit d’en hériter. Et de conclure : « nous voudrions voir de telles législations généralisées afin de ne pas dresser en face de l’enfant légitime l’enfant naturel comme un frère ennemi, mais de reconnaître largement à tous les deux le droit à la vie »21. La proposition Burniaux est soutenue par plusieurs membres du CPE. Pour le sénateur socialiste Stanislaw Posner (1868–1930), le CPE doit « dépasser les gouvernements si l’on veut créer de nouvelles valeurs morales »22. Plusieurs représentantes de mouvements féminins vont dans le même sens, telle la britannique Rathbone, qui conseille de s’appuyer sur les associations privées pour trouver des informations sur le sujet, arguant que « un gouvernement ne voudra ←188 | 189→jamais admettre que ses lois sont imparfaites »23. L’allemande Gertrud Baümer se positionne de façon plus pragmatique, justifiant l’utilité d’une enquête internationale par le fait que plusieurs pays, dont le sien, préparent des législations sur le sujet et auraient intérêt à connaître les dispositions en la matière « dans le plus grand nombre de pays possibles »24. Mais d’autres sont plus frileux : les représentants des pays catholiques, tels l’espagnol Pedro Sangro de Olano et le belge Carton de Wiart, tout en soutenant la proposition visant à étudier la question, veulent qu’on « laisse de côté toute considération philosophique susceptible de battre en brèche les principes de la famille, telle qu’elle est comprise dans la plupart des pays d’Europe »25.

On retrouve donc, au sein du CPE les mêmes différences de sensibilités que le cas suisse nous avait permis d’identifier. Si tous sont prêts à reconnaître que la question est « digne d’intérêt », « très importante », voire pour certains « une des questions les plus importantes figurant à l’ordre du jour du comité », les divergences sont nombreuses quant aux solutions à y apporter : d’un côté se tiennent les partisans d’une réforme des dispositifs existants, plaidant pour une amélioration de la situation des illégitimes ; de l’autre, se dégagent des postures plus radicales qui prônent la disparition des distinctions légales entre ces deux catégories d’enfants, au nom de leur commune identité en tant que sujets de droits fondamentaux. Et enfin, des personnalités aux positionnements plus conservateurs voient dans une politique d’égalité de droits pour l’enfant quel que soit son état civil, et notamment de droit à l’assistance ou du droit à hériter, une menace portée sur la famille légitime. Pour mesurer les effets de ces divergences sur l’activité du Comité, il convient de les observer en croisant deux perspectives : d’une part celle que nous donnent à voir les débats et controverses qui s’y déroulent à huis-clos entre les membres présents, lesquelles nous sont parvenues par le biais des procès-verbaux. D’autre part celle qui se base sur les « livrables » ←189 | 190→produits par le comité, à savoir la publication de ses travaux de recherche et les recommandations faites aux États-membres.

Les coulisses, tout d’abord. Pour les saisir, la lecture des procès-verbaux du CPE rédigés par le secrétariat de la SDN n’est pas d’une interprétation aisée, car elle ne donne à voir qu’une version édulcorée des débats qui s’y sont déroulés. Il n’empêche que même résumés, les propos qui y sont consignés dévoilent les divergences qui fracturent cette instance. Les points de convergence aussi, dont la conviction de l’utilité des enquêtes à mener sur la question des illégitimes. Même si la figure de Burniaux se détache nettement en tant qu’inlassable promotrice de cette cause, l’ensemble de ses collègues du comité semblent la suivre sur cette voie. Cette marque collective d’intérêt, on l’a dit, provient sans aucun doute du fait que la question est à l’agenda de nombreuses législations nationales, justifiant la soif de connaître les diverses expériences en la matière. Ainsi, la déléguée britannique évoque clairement à la session de 1930 l’intérêt de son gouvernement pour certaines facettes des dispositifs français (la mise en nourrice) ou belge et allemand (la tutelle officielle). Au-delà de cette curiosité intéressée, le CPE est aussi l’arène inter-nationale où se déploit une forme de promotion des modèles nationaux de protection de l’enfance. Chaque séance de discussion autour du sujet donne l’occasion aux délégués d’exposer leurs propres solutions en la matière. Par exemple, le représentant helvétique Alfred Silbernagel (1877–1938) s’efforce en 1932 de promouvoir le système de la tutelle officielle qu’il a lui-même introduit dans le canton de Bâle en tant que magistrat. Ce service fonctionnarisé soutient les mères célibataires en menant les actions de recherche en paternité, en reconnaissance de filiation, ainsi que les poursuites légales visant à faire contribuer les pères à l’entretien de leur enfant. Durant la même session, sa compatriote Émilie Gourd, représentante des associations féminines internationales, appuie de son côté un autre dispositif : la possibilité de délivrer des actes de naissance abrégés ne révélant pas l’illégitimité. Cette mesure aurait pour but d’empêcher la révélation stigmatisante du phénomène d’illégitimité lorsque l’enfant ou le jeune doit produire un tel document pour s’inscrire dans un établissement scolaire ou postuler à un emploi. Un positionnement révélateur des stratégies réformatrices mises en place par certains mouvements féminins bourgeois sur cette question délicate : attachées à une vision morale des rapports hommes-femmes qui leur donne un argument de lutte contre le double moral standard, ces personnalités ne veulent pas aller, on l’a vu dans le cas helvétique, jusqu’à promouvoir ←190 | 191→une égalité parfaite entre enfants légitimes et illégitimes. Ce positionnement est partagé par plusieurs membres du CPE, telle la féministe allemande Baümer ou le ministre belge Carton de Wiart.

Principal apôtre des lois belges de protection de l’enfance, ce dernier reconnaît la nécessité d’améliorer la situation faite aux enfants illégitimes, mais pas par la voie de l’égalité de statut qui remettrait en cause la prééminence de la famille légitime comme base de la société. Raison pour laquelle il propose en 1930, une voie réformatrice respectueuse de l’union légitime : il propose de faciliter les formalités de mariage, notamment pour les étrangers résidants, le cas échéant par la voie d’accords internationaux en la matière. En rendant l’accès au mariage plus rapide et moins coûteux, cette solution faciliterait les légitimations par mariage, et empêcherait la production des situations d’illégitimité.

Ce qui semble unir ces diverses voies nationales de réforme, c’est leur opposition aux mesures plus radicales vers lesquelles semblait incliner Burniaux lorsqu’elle portait ce sujet à l’agenda du comité. À cet égard, les débats à huis clos du comité révèlent une ligne de fracture : celle qui sépare d’un côté la minorité des partisans d’une égalisation des statuts légaux entre légitimes et illégitimes, clairement située à la gauche de l’échiquier politique : autour de Burniaux, on peut ainsi citer le représentant socialiste de la Pologne Posner, ainsi que les délégués de l’Espagne républicaine, dès 1936, et la déléguée du Danemark, la féministe Estrid Hein (1873–1956, Docteure en médecine). Face à eux, le camp des partisans d’une amélioration du sort des illégitimes par des mesures sociales sont majoritaires. Leur argumentaire, on l’a dit, s’ancre dans la défense des intérêts de la famille et de l’union légitime comme pivots de la société, que remettrait radicalement en cause une égalisation des statuts entre légitimes et illégitimes. Leur rejet de ce modèle de société, dont le belge Carton de Wiart affirme d’ailleurs que « seuls la Russie et le Siam » l’ont adopté26, exprime leur commune adhésion à des valeurs et principes perçus comme fondements culturels des sociétés européennes ou européanisées.

Au-delà de cette ligne de fracture sociétale et culturelle, d’autres divisions s’observent qui mettent en lumière les divergences au sein des milieux et réseaux réformateurs à propos de ce sujet éminemment ←191 | 192→sensible. De fait, les débats au sein du CPE occasionnent de vives controverses : c’est le cas par exemple lorsqu’est discutée la rédaction d’actes de naissance abrégés permettant aux enfants illégitimes de préserver le secret de leur naissance. La déléguée roumaine Hélène Romniciano, juriste et elle aussi membre de mouvements féminins internationaux, s’y oppose, arguant que « étant donné le fléchissement de la moralité que l’on constate actuellement, il n’est pas sans danger de demander l’adoption de ces extraits de naissance abrégés, car on risque ainsi d’encourager la licence des mœurs ». à quoi Gourd rétorque que de tels certificats se délivrent en Suisse, « qu’on ne peut soupçonner de manque de moralité » ; elle est soutenue à l’occasion par le délégué polonais le psychiatre et franc-maçon Witold Chodzko pour qui « une morale fondée sur la déchéance physique, psychologique et sociale de certains éléments de la population est une morale très faible »27.

Autre passe d’arme en 1929 : Burniaux et la danoise Hein s’efforcent de convaincre le comité du caractère progressiste des législations scandinaves, qui autorisent les autorités d’assistance à verser à la femme célibataire la pension alimentaire due par le père supposé. L’avance ainsi faite sur les finances publiques (charge ensuite à elles de les récupérer auprès du mari récalcitrant) évite de faire peser sur l’enfant illégitime, en appauvrissant le ménage qu’il forme avec sa mère, les effets d’une situation dont il est innocent. On a vu dans le cas helvétique que cette situation était malheureusement fréquente. Mais la solution scandinave est radicalement rejetée par la féministe britannique Rathbone qui y voit une menace sur « la sainteté du mariage »28.

À ces arguments reflétant des choix de société divergents se superposent d’autres types de résistance, qui tiennent à la préservation des cadres légaux perçus comme propres au génie national : c’est ainsi qu’en réponse au suisse Silbernagel qui espère que le système de la tutelle officielle « se répandra un jour en pays latin »29, les délégués britanniques et français opposent une fin de non-recevoir. Le premier au motif que ce système « ne convient pas à la Grande-Bretagne », le second arguant que « la France ne l’adoptera pas », car cela obligerait à modifier le code civil. Ces arguments liant l’identité nationale à sa traduction dans des cadres légaux perçus comme intangibles, révèle les limites de l’appétence ←192 | 193→réformatrice internationale telle qu’on peut la percevoir à travers l’activité du CPE de la SDN : certes on s’y montre curieux des dispositifs et législations étrangères, mais sans pour autant être forcément prêts à s’engager à importer des modèles étrangers qui pourraient se révéler incompatibles avec l’ADN juridique domestique.

De fait, face à ces dissonances et fractures au sein du Comité, le résultat des nombreux débats consacrés à la question des illégitimes, quand on l’envisage à travers ses « livrables », à savoir la rédaction de résolutions ou recommandations, apparaît plutôt décevant. Ainsi, l’ensemble des propositions les plus hardies faites par Burniaux pour réduire les effets de l’illégitimité sont écartées par le Comité : permettre aux illégitimes d’avoir un droit de succession sur leur père naturel, ou encore offrir des allocations aux mères célibataires afin de financer l’entretien et l’éducation de leur progéniture sont autant de solutions qui auraient contribué pratiquement à placer sur un pied d’égalité femmes « tombées » et enfants « bâtards » avec les épouses et les enfants légitimes. Faire tomber cette distinction fondamentale entre le péché et la vertu, héritage du modèle de société chrétien, était encore impensable pour la plupart des gouvernements représentés au comité, tout autant que pour les délégués des mouvements associatifs. Même les féministes n’y étaient pas prêtes : les programmes d’allocation aux mères seules qu’elles avaient pu inspirer ou soutenir aux États-Unis ou au Canada excluaient en effet explicitement les mères célibataires (Gordon, 1994 ; Malouin, 1996). Seuls les régimes fondés sur le reniement de ces soubassements culturels, tel le nazisme, seront prêts à abolir ces distinctions, et à justifier la pratique des conceptions hors-mariage au nom de l’intérêt supérieur de la race aryenne (Joshi, 2011). Au moment où le CPE examine ces questions, l’unanimité ne peut se réaliser qu’autour de propositions plus respectueuses de l’héritage culturel dominant.

Encore faut-il que leurs contenus restent non contraignants et leurs formulations suffisamment édulcorées. Burniaux doit ainsi consentir à bien des tiédeurs pour déboucher sur des prises de position communes de la part de ses collègues : exit son projet de résolution visant en 1929 à déclarer que « la législation d’un certain nombre de pays ne répond plus aux exigences de la situation présente ». La résolution finale préfère prudemment affirmer « qu’il y a lieu d’assurer aux enfants illégitimes une protection plus efficace »30. De même, le principe « que dans toutes les ←193 | 194→lois protectrices de l’enfance, l’enfant illégitime soit aussi bien protégé que l’enfant légitime » est fortement tempéré par la majorité de ses collègues, qui y ajoutent « sous réserve du respect des droits de la famille »31. Il en est de même des préconisations de Burniaux, dont aucune ne sera adoptée telle quelle par le comité ; celui-ci rejette ainsi son projet de résolution de 1932 tendant à déclarer que le système de la tutelle obligatoire est « le meilleur moyen de protection » des enfants illégitimes. Face au lever de bouclier de la part de ses collègues (« un système qui est bon dans un pays ne l’est pas forcément dans un autre »32), le comité préfère se rallier à un positionnement plus vague : ce système « constitue dans certains pays un des moyens qui permettraient d’améliorer le sort de l’enfant illégitime, et prie le conseil d’en recommander l’étude aux gouvernements » (Société des Nations, 1920, p. 2). Non seulement le comité recommande-t-il du bout des lèvres ce dispositif, mais il en profite pour l’assortir d’alternatives plus conservatrices :

Il prie le Conseil de signaler aux gouvernements l’intérêt qui peut s’attacher, au point de vue de la protection de l’enfance, à des accords internationaux simplifiant les formalités et les frais pour le mariage des étrangers, tout au moins quand ceux-ci sont dépourvus des ressources nécessaires. (Société des Nations, 1939, p. 3).

Une option dont pourtant Burniaux avait bien souligné qu’elle était inapplicable aux enfants illégitimes nés d’une union adultère ou incestueuse, pour laquelle la solution de la légitimation par mariage était impossible33. Quant à la proposition de certaines féministes visant à faciliter la production d’actes de naissance moins stigmatisants qui ne mentionnent pas l’illégitimité, le comité se contente de prier le Conseil « d’inviter les gouvernements membres et non membres de la Société à examiner la possibilité [d’en] autoriser la délivrance » (Société des Nations, 1939, p. 3). La formulation la plus hardie concerne la solution de la recherche en paternité, qui rallie déjà, sous des formes différentes, une diversité de pays (notamment les pays scandinaves, l’Allemagne, la Suisse, la France). ←194 | 195→Elle est recommandée par le comité comme « la condition essentielle de l’amélioration du sort de l’enfant illégitime », qui invite les États « à examiner les modifications qu’il y aurait lieu, pour eux, d’apporter à cet égard dans leurs législations respectives ».

Autant de formulations soigneusement mesurées pour respecter le primat de la production nationale des lois : au final, c’est bien la voie de moindre résistance qui a prévalu au sein du comité, tant au niveau des formes de sa propre action que du fond des réformes mises en circulation. En choisissant la voie de la recommandation et non celle de la convention contraignante ou de toute autre forme de production normative à ambition universalisante, le comité fait preuve d’une certaine forme de réalisme. Les débats internes dont il a été le théâtre prouvent à ses membres que l’heure d’une voie unificatrice supra-nationale n’est pas venue, et encore moins autour des formules les plus radicales. Il faut donc se contenter, comme Carton de Wiart le souligne non sans finesse, de préparer l’avenir :

Quant aux enfants illégitimes, les différentes législations internes sont encore trop différentes pour qu’on puisse en tirer des règles générales, mais le fait même d’attirer l’attention de chaque pays sur ce que l’on fait à côté de lui dans un sens plus libéral, est déjà un acheminement vers l’unification. (Journal Officiel, 1929, p. 10).

Or pour l’heure, l’unification s’esquisse autour d’une limite posée comme indépassable : celle de l’inégalité des statuts et des conditions. La majorité des États et partenaires sociaux réunis au comité ont donc dégagé là ce qui leur est et leur restera longtemps commun : une politique de maintien d’une hiérarchisation des conditions et des statuts, compensée par l’adjonction d’une variété de dispositifs d’assistance ou de protection en direction de la mère célibataire et de sa progéniture. Une barrière légale qui est aussi une barrière mentale, laquelle ne sera franchie qu’à la fin du 20e siècle, à l’heure où la libéralisation des mœurs et la banalisation des naissances hors-mariage induiront une révolution égalisatrice des liens de filiation (Meeusen, 1995).

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Beaucoup de bruit pour rien ?

Au vu de l’anayse qui précède, on pourrait être tenté de conclure à l’inutilité des productions discursives enfantées par le CPE sur cette question de l’illégitimité. D’autant plus que ses positions prudentes sont validées par les organes décisionnaires de la SDN. C’est tout particulièrement lors des réunions de la 5e Commission, chargée d’examiner et de rapporter sur les travaux du CPE, que les effets de cette tiédeur s’observent. Non seulement la 5e commission valide les résolutions très réservées du comité sur la question des illégitimes, mais elle donne l’occasion aux États de proclamer leurs performances en la matière : et c’est invariablement pour y vanter les vertus et mérites de leur propre système de prise en charge à cet égard. C’est le cas de l’Australie, dont la déléguée affirme qu’« il n’existe, en Australie, aucune discrimination dans la façon de traiter les enfants, qu’ils soient australiens ou étrangers, légitimes ou illégitimes. On leur donne toute l’assistance possible, en considérant purement et simplement qu’il s’agit d’enfants » (Journal officiel, 1929, p. 12). Un optimisme pourtant bien contestable : les historiens ont prouvé depuis lors que la surmortalité des illégitimes est bien la preuve de l’inégalité fondamentale des politiques sociales qui leur sont destinées, ce que ne pouvaient ignorer les acteurs de l’époque ; même réalité pour la situation durablement vulnérable des mères célibataires, qui ne peuvent prétendre aux mêmes droits et prestations que leurs consoeurs mariées (Gordon, 1995, p. 72)34. Sans parler des illégitimes issus des populations autochtones… Entre égalité de droits et égalité réelle, un large fossé subsiste donc, que les orateurs de l’Assemblée s’ingénient à masquer.

Même complaisance chez le ministre belge Carton de Wiart, qui proclame en 1936 les mérites de son pays, lequel s’apprête à se doter d’une loi organisant la tutelle des illégitimes. Mais sur d’autres plans, ce personnage clé de toutes les combinaisons politiques de son époque ne peut ignorer les limites de ses performances en matière de recherche en paternité (qui n’est pas obligatoire comme en Suisse ou dans les pays scandinaves), ou de droits de succession (les illégitimes ont droit d’hériter de leur père, mais avec une part réduite par rapport aux légitimes) (Société des Nations, 1929, p. 87). Configuration paradoxale que celle de ←196 | 197→ces organes supranationaux qui tout à la fois légitiment une réflexion exploratoire pour améliorer le sort des enfants illégitimes, et dans le même temps contribuent à célébrer la perfection supposée des diverses législations nationales en la matière.

L’appréciation de l’œuvre du comité doit peut-être aller au-delà de ces jeux de posture. En effet, au-delà de ses propres débats, le comité a contribué à visibiliser la thématique de l’illégitimité dans d’autres forums internationaux. C’est ainsi que, toujours sur l’impulsion de Burniaux, le comité a dès 1930 missionné le BIT pour lancer une enquête sur la situation des enfants illégitimes au regard des lois d’assurance sociale. Celle-ci révèle que, même si les enfants illégitimes sont en général couverts pour le risque maladie par les systèmes d’assistance existants au même titre que les légitimes, certaines inégalités de traitement persistent : ainsi dans certains pays, les mères célibataires n’ont pas droit à l’assurance maternité, ce qui peut considérablement affecter le sort de leur enfant ; dans d’autres contrées, un illégitime ne pourra pas bénéficier de l’assurance accident de son père s’il ne lui est pas légalement rattaché35. Fort de ce constat, les membres du comité transmettent le rapport du BIT aux gouvernements, en « soulignant la tendance à garantir à l’enfant illégitime le même traitement que celui dont bénéficie l’enfant légitime » (Société des Nations, 1939, p. 2).

En outre, à partir de 1936, le comité, qui est sur le point de se transformer en une Commission consultative des questions sociales, relance un grand projet d’enquête internationale sur la question : l’ensemble des membres du comité tombant en effet d’accord sur le fait qu’on n’a pas encore fait le tour des mesures de protection existantes, ni des problèmes concrets sur lesquels butent les dispositifs légaux (par exemple comment obliger les pères récalcitrants à assumer leurs obligations, jusqu’à quel âge celles-ci doivent-elles être assumées, dans quelle mesure les droits à la succession peuvent-ils ou doivent-ils être envisagés, etc.). Sur ces questions complexes, le comité préfère ne pas se prononcer, s’en remettant aux résultats d’une enquête internationale confiée au secrétariat de la SDN. Celle-ci débouche en 1939 sur une synthèse reflétant l’état des législations existantes (Société des Nations, 1939). Une étude qui devait ←197 | 198→être suivie d’une seconde parution consacrée aux aspects sociaux de la question, dont la préparation sera cependant interrompue par la guerre.

L’action du Comité sur la question des illégitimes reste donc inachevée, et nul ne peut dire sur quels travaux ou productions normatives aurait pu déboucher cet élan documentaire. L’engagement du comité n’en est pas moins remarquable. Non seulement des données inédites ont-elles été compilées, à l’échelle la plus large possible (même si les enquêtes ne reflètent que les données qu’ont bien voulu transmettre les gouvernements). Mais en outre elles ont été rendues disponibles au public, permettant une large diffusion des expériences et dispositifs nationaux. L’influence de ce riche ensemble de publications sur l’évolution des législations nationales en la matière est cependant bien difficile à saisir, et réclamerait des études de cas supplémentaires.

Par ailleurs, les enquêtes diligentées par le CPE ont mis les États, de façon répétée, en demeure de produire à leur tour des données sur la question, qui sont autant de reflets de leurs positionnements. Ils sont ainsi poussés, publiquement, à attester de leur plus ou moins grande propension à vouloir s’attaquer à ce problème social. Un effet dont il faudrait pouvoir, là encore, mesurer l’influence en étudiant la question sur une diversité de scènes nationales. C’est en tout cas l’effet que certains membres du CPE en attendaient : le rôle des instances internationales, et du comité en particulier, était vu comme celui d’un levier de réforme, susceptible de transcender les résistances intérieures au changement social.

Le retour vers le cas helvétique permet d’avancer que cet effet a été relativement mineur, tout au moins au niveau national. Tout d’abord parce que certaines des réformes finalement promues, même timidement, par le comité, étaient pour la plupart déjà mises en œuvre par le code civil (recherche en paternité, tutelle obligatoire, par exemple). Ensuite parce que les lignes de fracture observées au niveau national se retrouvent aussi au sein des organes internationaux, bloquant toute prise de position audacieuse : que ce soit au niveau national ou international, les partisans de la compensation des inégalités bloquent toute proposition ouvrant sur une révolution égalitaire de la condition des enfants illégitimes et de leurs mères. Mais ce relatif verrouillage du débat n’a pas forcément empêché la mise en circulation des réformes discutées. Pour en analyser la réception, il faudrait peut-être alors déplacer l’échelle d’analyse pour se situer à un niveau local d’intervention. Le cas suisse, là encore, peut nous servir de test : certes, les recommandations du CPE ←198 | 199→n’ont pas provoqué de remise en cause du code civil durant ces années. Il n’empêche que certaines de ses propositions sont connues et citées par la presse féministe ou la littérature grise du travail social, attestant de leur mise en circulation et en discussion (Cornaz, 1930, p. 18). N’ont-ils pas pu avoir une part aux innovations mises en place par une diversité d’acteurs locaux appelés à mettre en musique les prescriptions du code ? Par exemple lorsque le canton de Genève professionnalise la tutelle obligatoire en 1932, ou que dans le canton de Vaud, un service privé d’aide à la récupération des pensions alimentaires pour les mères célibataires est institué en 1933. Il n’en demeure pas moins que sur le plan national ou international, les partisans des réformes plus radicales ne sont pas parvenus à imposer une logique égalitaire face aux tenants des mesures compensatoires de l’inégalité. L’heure du droit des enfants illégitimes à bénéficier du même statut et des mêmes avantages que les légitimes, au nom de leur condition et de leur identité mêmes d’enfant détenteurs de droits, n’était pas encore venue.

Mais est-elle vraiment advenue, cette époque heureuse ? Certes, depuis les années 1970, on l’a dit, l’égalité des statuts juridiques s’est finalement imposée. Pour autant, les statistiques nationales prouvent que les foyers monoparentaux, et tout particulièrement ceux dont les cheffes de famille sont des femmes, comptent parmi les plus précarisés36. Ainsi, près d’un siècle après que les débats du CPE aient été initiés sur la question, un État comme la France semble découvrir que 30 % des pensions alimentaires dues par un conjoint à une mère de famille divorcée ou séparée ne sont pas versées. Et que la création d’un service accessible aisément semble nécessaire, afin d’avancer le montant des pensions ou d’en faciliter le recouvrement37. Or, on l’a vu, des solutions similaires avaient été discutées tant sur les scènes nationales qu’internationales dès les années 1920. La persistance de ces problèmes touchant ces situations de vulnérabilité spécifiques, et de la difficulté persistante à les traiter par des dispositifs efficaces, témoigne encore aujourd’hui que la cause des mères célibataires et de leurs enfants n’est pas une cause « comme les ←199 | 200→autres ». Hier comme aujourd’hui, elle polarise et travaille des représentations des rôles sociaux de sexe qui rendent impensables ou impensées des solutions nouvelles, audacieuses, transgressives.

Références

Sources

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1 Sont notamment cités comme modèles en la matière la Scandinavie, les démocraties populaires, la RFA, la France, et comme référence normative la Résolution 1787 du 18 mai 1973 du Conseil économique et social de l’ONU.

2 La légitimation par mariage n’est pas possible si le père a déjà une autre épouse.

3 « La recherche en paternité », Le Confédéré, 2 août 1905 (conférence d’E. Huber).

4 Le Confédéré, 12 avril 1896.

5 La Liberté, 23 novembre 1897.

6 « Chronique des Chambres », La Liberté, 10 décembre 1905.

7 « La recherche en paternité », La Sentinelle, 8 juillet 1905.

8 « La recherche en paternité », Le Confédéré, 2 août 1905.

9 Les principales dispositions sur les enfants nés hors mariage sont contenus dans le titre septième du CCS : De l’établissement de la filiation (Art. 252 à Art. 269).

10 « Légitimations 1901–1930 », Annuaire statistique suisse, 1930, 65.

11 En font partie les représentants de l’AIPE, de l’UISE, de la Ligue des sociétés de Croix-Rouge, des organisations féminines internationales, de l’organisation internationale des éclaireuses, ainsi que des agents de liaison du BIT et de l’Organisation d’hygiène.

12 De 1937 à 1939, le comité de protection de l’enfance et le comité de la traite des femmes et des enfants fusionnent en une commission consultative des questions sociales.

13 Voir le chapitre 2 de ce volume de R. Hofstetter et B. Schneuwly.

14 Intervention de Frédéric Humbert représentant de la Ligue des sociétés de Croix-Rouge, Archives de la SDN (ci-après ASDN), C 347 M 121. 1927. V : CPE/3e session/P.V., p. 14.

15 Intervention de Posner, représentant de la Pologne, ASDN, C 264 M 103. 1926. IV : CPE/2e session/P.V., p. 20.

16 Intervention de Miss Wall, représentante de la Grande-Bretagne, ASDN, C 347 M 121. 1927. V : CPE/3e session/P.V., p. 22.

17 Sur le rôle des fédérations syndicales internationales, voir le chapitre 4 de ce volume par F. Mole.

18 Avant son rattachement à la Fédération syndicale internationale, cet organe de défense des intérêts féminins avait été créé en tant qu’entité indépendante, sous le nom de Fédération internationale des travailleuses.

19 ASDN, CPE 89.

20 Intervention de Burniaux, ASDN, C 347 M 121. 1927. V : CPE/3e session/P.V., p. 21.

21 ASDN, CPE 51–90 (1926–1928) : Mémoire de la Fédération syndicale internationale, 7 mars 1927.

22 Intervention de Posner, représentant de la Pologne, ASDN, C 347 M 121. 1927. V : CPE/3e session/P.V., p. 43.

23 Intervention de Rathbone, représentante des organisations féminines internationales, ASDN, C 347 M 121. 1927. V : CPE/3e session/P.V., p. 42.

24 Intervention de Baümer, représentante de l’Allemagne, ASDN, C 347 M 121. 1927. V : CPE/3e session/P.V., p. 22.

25 Intervention de Carton de Wiart, représentante de la Belgique, ASDN, C 347 M 121. 1927. V : CPE/3e session/P.V., p. 23.

26 Intervention de Carton de Wiart, ASDN, C 295 M 98. 1929. IV : CPE/5e session/P.V.

27 ASDN, CPE, PV 1/9e session (1933).

28 Intervention de Rathbone ASDN, C 295 M 98. 1929. IV : CPE/5e session/P.V.

29 ASDN, CPE/PV 1/8e session (1932).

30 ASDN, C 295 M 98. 1929. IV : CPE/5e session/P.V.

31 ASDN, C 295 M 98. 1929. IV : CPE/5e session/P.V.

32 Intervention de Wilhelm Polligkeit, délégué allemand de l’UISE, ASDN, CPE/PV 1/8e session (1932).

33 ASDN, C. 137 M 137.1930. IV : CPE/6e session/P.V.

34 Par exemple, les mères célibataires n’ont pas droit aux congés maternité dont bénéficient les femmes mariées.

35 ASDN, CPE/PV 1/8e session (1932) : Rapport du BIT sur la situation des enfants illégitimes relativement aux assurances sociales.

36 https://www.caritas.ch/fr/ce-que-nous-disons/nos-actions/proteger-les-familles-monoparentales-de-la-pauvrete/la-situation-des-familles-monoparentales.html.

37 https://www.lemonde.fr/societe/article/2019/09/19/pensions-alimentaires-un-nouveau-systeme-pour-lutter-contre-les-impayes_5512313_3224.html.