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Projet en partage, partage sans projet

Les dimensions sociales et territoriales du projet

Edited By Pauline Bosredon and Frédéric Dumont

Projet en partage, partage sans projet ou partage comme projet : quelle est la dimension sociale du projet ? Comment pense-t-on le partage avant le projet, quels acteurs sociaux y participent, quand en sont-ils absents ? C’est sur ces éléments que se penche cet ouvrage qui traite de projets urbains, de catégories d’acteurs, d’implications participatives et d’effets sociaux localisés. Et quels effets ? Effets de sens, effets de pouvoir, effets sociaux et décalages effectifs entre objectifs affichés et réalités sociales parfois tenaces. Au nord comme au sud, pour mettre en œuvre le projet les moyens sont variés, les outils sont divers, de la suggestion à la contrainte, des « bonnes pratiques » aux processus autoritaires. Aucun projet présenté dans les textes de cet ouvrage n’inclut parfaitement la participation à la totalité du processus. Certains l’intègrent à leur méthodologie, avec des résultats plus ou moins effectifs mais des intentions claires, des acteurs identifiés et une temporalité bien définie. D’autres projets qui se présentent comme partagés sont bien moins formalisés, informels voire déguisés et font parfois l’objet de contestations et de contre-propositions. Dans tous les cas, c’est à l’issue du projet de territoire que l’on en mesure réellement la dimension sociale, l’objectif visé par ces projets n’étant pas nécessairement un espace partagé. En présentant des projets de natures différentes et à plusieurs échelles (requalification de l’espace public, amélioration de l’habitat, renouvellement urbain…), les sept chapitres de cet ouvrage abordent ainsi des enjeux variés de mixité sociale et de gentrification, de dé-paupérisation, de préservation de l’entre-soi et d’éviction brutale de certains segments de population.

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Chapitre 3 – Une expérience de planification et de projet métropolitain et local au Brésil : possibilités de convergence et de contrôle social (Heloisa COSTA, Geraldo COSTA et Roberto Luís MONTE-MÓR)

←78 | 79→Chapitre 3

Une expérience de planification et de projet métropolitain et local au Brésil : possibilités de convergence et de contrôle social

A Brazilian experience of metropolitan and local planning and project : possibilities of convergence and social control

Heloisa COSTA, Geraldo COSTA et Roberto Luís MONTE-MÓR

Introduction

Cet article présente un récit et des réflexions portant sur une expérience menée par l’Université Fédérale du Minas Gerais dans le cadre la planification de la Région métropolitaine de Belo Horizonte (Brésil), développée depuis 2009 en trois étapes : le Plan directeur de développement intégré (PDDI-RMBH), le Macro-zonage métropolitain (MZ) et la révision des plans directeurs des municipalités de la région métropolitaine conformément au processus de planification métropolitaine mentionné.

Il vise ainsi à aborder la question des relations entre planification locale et métropolitaine, tout comme les structures de participation et de contrôle social créées pendant et pour la conduite de ce processus. Il s’agit donc d’une tentative d’analyser les possibilités d’articulation entre les universités et les politiques publiques, en mettant en exergue l’apprentissage mutuel entre l’équipe de l’université et les habitants de la Région Métropolitaine.←79 | 80→

Afin de contextualiser le propos, il convient de préciser que la Région métropolitaine de Belo Horizonte (RMBH) se situe dans la région Sud-Est du Brésil et qu’elle est constituée de 34 municipalités qui comptent un peu plus de 5 millions d’habitants, dont près de la moitié concentrée dans la municipalité de Belo Horizonte qui centralise aussi une partie significative de l’emploi, du commerce, des services et des opportunités de la région (figure 3.1). En termes économiques, la RMBH concentre près d’un tiers du produit intérieur brut de l’État du Minas Gerais avec une importante production industrielle, principalement dans le secteur minier-métallurgique, articulée aux activités industrielles des autres zones du sud-est du pays. La région a fait l’objet de politiques de développement économique du gouvernement du Minas Gerais destinées à transformer cette base industrielle traditionnelle pour attirer de nouvelles entreprises des secteurs de la haute technologie, de l’information et de la culture (Santos, 1993). Nonobstant, le secteur minier et la dynamique immobilière restent des activités essentielles et à fort impact dans la RMBH, tout particulièrement en ce qui concerne la concentration foncière et l’expansion urbaine par lotissements, ce qui provoque souvent des conflits importants entre les intérêts économiques et les initiatives de planification du territoire, mais aussi – c’est ce que nous verrons dans cet article – des conflits entre intérêts locaux et métropolitains.

Figure 3.1. Localisation de la Région métropolitaine de Belo Horizonte (RMBH) et ses municipalités (source : www.aueufmg.wordpress.br)

Au Brésil, les plans directeurs constituent le principal instrument de l’aménagement du territoire municipal. Ils sont obligatoires pour les municipalités dont la population dépasse 20 000 habitants, ainsi que pour celles qui sont situées dans les régions métropolitaines et celles qui pourraient souffrir des effets négatifs de certaines activités économiques. Ils expriment par conséquent les projets actuels, futurs ou possibles de production de l’espace et de construction de la vie collective dans ces lieux. Ils identifient aussi les convergences et les conflits d’intérêts des acteurs urbains de la municipalité, ainsi que les rapports de pouvoir, généralement asymétriques, qui pourraient s’exprimer au cours du processus bien qu’ils soient arbitrés par les cadres institutionnels et les procédures de participation.

Le fil conducteur de ce chapitre s’intéresse aux relations entre l’échelon métropolitain et l’échelon local (ce dernier désignant en général le niveau municipal) dans la construction collective des plans, des projets et des propositions d’action. Au-delà d’une relation dialectique entre échelles spatiales, il s’agit entre autres défis d’une tentative d’articulation de plusieurs dimensions politiques, de champs disciplinaires qui ←81 | 82→s’entrecroisent, de savoirs traditionnels communs issus de la vie quotidienne et de savoirs produits par les experts et les universitaires (Friedmann, 1987 ; Sousa Santos, 2007). La méthodologie adoptée se base sur divers moments d’échanges qui ont eu lieu dans les ateliers et les séminaires, et se penche également sur la création d’espaces de référence de la participation dans les municipalités, les LUMEs (Lieux d’Urbanité Métropolitaine), embryons d’articulation entre la société civile locale, les représentations institutionnelles et l’Université.

La première partie de ce chapitre aborde le contexte général de la planification métropolitaine et locale au Brésil et le contexte spécifique de l’expérience concrète de planification de la RMBH depuis 2009. On se concentrera ainsi sur les projets de restructuration territoriale métropolitaine, exprimés par un Projet de Macrozonage du territoire métropolitain qui servira notamment de base pour référencer la révision des plans directeurs locaux.

La seconde partie examine ce contexte innovant consistant à réaliser un plan au sein et à partir de l’Université, impliquant par moments plus d’une centaine de chercheurs, professeurs et étudiants, ainsi que des représentants de la société civile et des structures institutionnelles municipales de l’État du Minas Gerais dans un processus d’apprentissage collectif, stimulant et enrichissant.

1. Planification urbaine, locale et métropolitaine

Depuis les années 1990, les efforts de planification urbaine au Brésil ont été motivés par la perspective de surmonter l’influence d’un passé fonctionnaliste, technocratique et centralisateur, en allant vers la construction d’expériences participatives guidées par les principes d’une réforme urbaine centrée sur la notion de fonction sociale de la propriété et sur le développement de la citoyenneté et de l’inclusion sociale. Cette trajectoire a abouti à la consolidation d’une législation progressiste, particulièrement au niveau des municipalités, mais d’une efficacité très faible à cause de nombreuses limites dans sa mise en pratique. Outre cela et les pressions politiques de toutes sortes, cette tradition de planification s’oppose à la tendance globale de réduction de la participation de l’État dans les politiques publiques et à l’émergence de logiques de projet et de politiques urbaines orientées par le marché qui deviennent hégémoniques. Elle contribue enfin à la persistance des inégalités et de l’exclusion sociale.←82 | 83→

Durant cette période, la question locale/municipale a acquis une importance centrale sur les plans spatial et politique, tandis que la planification métropolitaine, associée aux politiques de l’État autoritaire de la période dans laquelle elle est apparue, a été négligée, malgré un processus d’urbanisation qui s’est étendu à presque tout le territoire du pays (Lefebvre, 1999).

Un premier moment de planification métropolitaine technocratique a eu lieu durant le régime militaire au Brésil (1964–1984), en particulier avec son institutionnalisation en 1973/1974 aboutissant à la création de neuf régions métropolitaines au moyen d’un système centralisé et symétrique, c’est-à-dire une structure de planification et de gestion identique pour chacune des neuf institutions métropolitaines, en dépit de leurs différences sociales, économiques et culturelles et/ou de leur localisation et de leur taille. Il s’agissait d’une période d’euphorie du régime militaire, marqué par des taux de croissance économiques élevés durant la période 1968–1973 appelée le « Miracle économique ». Le deuxième Plan National de Développement (II PND), entre 1975 et 1979, exprimait une stratégie très efficace de soutien public au processus de croissance et de modernisation économique. Selon Monte-Mór (2008, p. 55), « l’aspect spatial, régional ou urbain a commencé à être vu comme un élément intégrant des directives économiques des stratégies de développement national ». Selon Davidovich (2004, p. 198), « la création de ces entités [les régions métropolitaines] a constitué une stratégie du régime autoritaire, comme support d’une géopolitique d’intégration du territoire national et de développement économique, avec le soutien d’une société autoritairement urbaine ».

Exceptée la courte période allant de 1975 à 1979, où la stratégie de croissance et de modernisation a atteint son point culminant, les institutions métropolitaines n’ont pas disposé d’une autonomie financière et administrative capable de consolider durablement les processus de planification et de gestion orientés vers de possibles solutions aux problèmes socio-spatiaux des métropoles, tout particulièrement ceux qui concernent la question du logement social et de la mobilité – défis majeurs qui exigeaient une planification et des actions intégrées. Des investissements dans la provision des conditions générales de production étaient presque intégralement déterminés par le biais de politiques sectorielles et d’institutions contrôlées de manière centralisée, qui ne s’engageaient presque jamais en termes de moyens de reproduction sociale à l’instar de la provision de logements pour une force de travail ←83 | 84→habitant dans des conditions précaires dans les favelas et les périphéries métropolitaines.

À partir des années 1980, la politique urbaine nationale centralisée – qui incluait les neuf régions métropolitaines institutionnalisées – entra en déclin, en grande partie à cause de la crise de l’État qui a débouché sur l’incapacité de continuer à produire les conditions générales pour assurer la continuité de la stratégie de croissance et de modernisation économique (Costa, 2012).

1.1. La planification métropolitaine à la RMBH – les débuts

Un organisme gouvernemental, le Plambel, a été créé en 1974 pour assurer les activités métropolitaines de planification et de gestion de la Région métropolitaine de Belo Horizonte (RMBH). La planification et la coordination de la mise en œuvre des services d’intérêt commun dans les municipalités métropolitaines figuraient parmi ses principales responsabilités statutaires. Une équipe multidisciplinaire d’analystes urbains – architectes urbanistes, sociologues, économistes, avocats, géographes, ingénieurs, entre autres professionnels – fut constituée.

En parallèle d’actions centralisées pour créer des conditions générales de production dédiées à la croissance économique, cette équipe a développé des analyses et des propositions en vue de la planification métropolitaine, municipale et urbaine. Bien que ces analyses aient été réalisées dans la période 1974–1985, elles demeurent une référence importante pour la reprise de la planification métropolitaine au début du 21e siècle. Toutefois, à l’époque, la participation et le contrôle social n’étaient pas des mécanismes qui faisaient partie des processus de planification.

Les activités du Plambel devaient en principe être contrôlées par deux conseils : l’un délibératif et l’autre consultatif. Le Conseil délibératif était composé de cinq membres : le vice-président du Conseil de développement du Minas Gerais, qui le présidait, et quatre autres membres « avec une capacité technique et administrative reconnue, nommés par le gouverneur de l’État » (cf. Loi de l’État 6303/1974 qui a créé le Plambel). On peut ainsi conclure qu’il n’existait aucun contrôle social des activités du Plambel. Le Conseil consultatif – composé de 14 membres, représentant le pouvoir exécutif des 14 municipalités qui formaient la RMBH à ce moment-là – était coordonné par le président ←84 | 85→du Conseil délibératif, c’est-à-dire par un membre du pouvoir exécutif. De fait, le schéma métropolitain de planification et de gestion faisait partie d’un régime politique et institutionnel centralisé et autoritaire, qui ne laissait pratiquement aucun espace aux actions de participation et de contrôle par la société civile.

À partir des années 1980, la politique urbaine nationale centralisée – qui incluait les neuf régions métropolitaines – était en discrédit, en bonne partie à cause de la crise financière touchant l’État et de la politique du régime militaire. Dans la RMBH, la croissance des périphéries métropolitaines, sans régulation de la parcellisation ni de l’occupation des sols, s’est accélérée pendant la période de production fordiste et des grands flux migratoires. En même temps, on note l’abandon des idées de planification en général et de celles concernant l’urbanisme métropolitain en particulier pour les moyen et long termes. Le Plambel a d’ailleurs été supprimé en 1996.

Dans ce contexte, à partir du début des années 1980, d’intenses mouvements sociaux commencent à surgir, principalement initiés par des organisations professionnelles et populaires. Ils proposent une réforme urbaine ayant pour base la construction d’un système de contrôle et de régulation des formes d’appropriation du foncier au moyen d’un système légal d’usage et d’occupation du sol. Ces mouvements ont été responsables du débat, de l’élaboration et de la présentation d’un amendement à la Constitution fédérale promulguée en 1988, trois ans après la fin du régime militaire. Quelques-unes des propositions de cet amendement, celles qui insistaient sur la fonction sociale de la propriété et de la ville comme étant la question centrale d’une réforme urbaine progressiste, ont été acceptées par les constituants et incluses dans le texte constitutionnel. Ce texte détermine que la politique urbaine est de la responsabilité des municipalités, lesquelles ont vu leur autonomie restaurée dans ce texte constitutionnel. La question métropolitaine a été déléguée à la compétence des États fédérés qui l’ont traitée avec un intérêt assez variable au long de ces années. Au niveau fédéral, c’est seulement en 2015 que la planification métropolitaine est effectivement reprise avec la promulgation du Statut de la Métropole, comme mentionné ci-dessous.

Depuis lors, on observe la création de formes participatives de gestion des villes, tout particulièrement au moyen de conseils délibératifs et/ou consultatifs, en plus des expériences de budgets participatifs, en tant qu’instruments capables de transcender les limites ←85 | 86→politico-institutionnelles de la démocratie représentative1. Cependant, pour revenir à l’objet de ce chapitre – c’est-à-dire la planification et la gestion métropolitaine –, l’autonomie municipale dans la conduite de la politique urbaine, même sans en être la cause principale, a contribué à gêner la reprise d’une politique territoriale de portée régionale et métropolitaine (Costa, 2012).

1.2. La période récente de la planification dans la RMBH

Dans le Minas Gerais, la planification métropolitaine a repris d’une façon un peu pionnière dès le début des années 2000, à partir d’une modification de la législation de l’État qui a créé une nouvelle structure institutionnelle pour la gestion métropolitaine composée d’une Assemblée métropolitaine, d’un Fond financier métropolitain, d’un Conseil de développement métropolitain (avec une participation réduite mais toutefois significative de la société civile), d’une Agence métropolitaine pour la mise en œuvre des plans et des projets, et d’un Plan directeur de développement intégré pour la région métropolitaine. Dans ce contexte, l’Université Fédérale du Minas Gerais (UFMG) a été engagée pour élaborer ce plan à partir duquel nous avons cherché à construire l’analyse et la réflexion.

Le nouvel arrangement administratif approuvé en 2006 par la RMBH – qui compte aujourd’hui 34 municipalités – se base sur une structure traditionnelle, similaire à d’autres arrangements antérieurs ou à d’autres instances de planification et de gestion territoriale, mise à part la présence de représentants de la société civile dans le Conseil délibératif. Il convient donc de souligner qu’il ne s’agit d’une nouveauté qu’à l’échelle métropolitaine étant donné que depuis la Constitution fédérale de 1988 et le Statut de la Ville de 2001, des conseils de gestion participative existent déjà à l’échelle municipale.

L’Assemblée métropolitaine est composée de 73 membres : quatre représentants du pouvoir exécutif régional, un représentant du législatif régional et deux représentants de chacune des 34 municipalités métropolitaines (le maire et le président de la chambre municipale).←86 | 87→

Le Conseil délibératif de développement métropolitain est composé de 16 membres, qui représentent les institutions suivantes : l’exécutif régional (cinq) ; l’Assemblée législative (deux) ; la Municipalité de Belo Horizonte (deux) ; la Municipalité de Contagem (un) ; la Municipalité de Betim (un) ; les 31 autres municipalités de RMBH (trois) ; et la société civile organisée (deux).

Si l’on ne prend en compte que la structure et la composition de chacune de ses institutions, il est difficile d’affirmer qu’il y a eu de grandes avancées en termes de contrôle social des processus de planification et de gestion métropolitaine : les votes des cinq représentants de l’exécutif et du législatif régional pèsent autant dans les décisions de l’Assemblée métropolitaine que les représentants des municipalités ; les trois municipalités ayant le plus de poids économique, et certainement aussi politique, de la RMBH – Belo Horizonte, Contagem et Betim – sont représentées nominalement au Conseil délibératif avec quatre sièges au total ; d’un autre côté, les 31 autres municipalités ayant un poids économique et politique inférieur, ont seulement trois sièges dans ce Conseil ; et finalement, la société civile dispose de seulement deux représentants dans le Conseil délibératif. Comme l’histoire le montre, de telles avancées dépendront de l’existence de gouvernements – aussi bien régionaux que municipaux – impliqués dans la recherche de formes socialement plus justes de reproduction sociale et d’appropriation de l’espace urbain (Costa, 2012).

Toutefois, le processus de discussion et de mise en œuvre de cette nouvelle structure institutionnelle a permis l’émergence de processus d’organisation de la société civile, certes informels, mais relativement autonomes et efficaces. Un premier pas dans cette direction fut l’élection des représentants de la société civile au Conseil délibératif lors de la Conférence métropolitaine en 2007. À cette occasion, on note une grande mobilisation de la société civile organisée qui a manifesté son insatisfaction au regard du petit espace occupé par ses représentants au Conseil. En réponse, un Collège métropolitain de la société civile fut proposé : il fut créé en dehors de l’arrangement légal, mais, de par sa légitimité, il s’est montré très efficace. Initialement composé de 20 membres2 représentants d’universités, d’ONG, d’associations professionnelles (ingénieurs et ←87 | 88→architectes, entre autres), de syndicats de travailleurs, d’organisations populaires, etc., le Collège regroupe des intérêts liés à un large éventail de questions métropolitaines d’intérêt social. Outre qu’il apporte un soutien technique et politique aux deux représentants de la société civile siégeant au Conseil délibératif, ce Collège informel a agi comme un important forum de discussion et de propositions d’idées, que ce soit par de nouvelles recherches et analyses de divers thèmes métropolitains ou par le processus intégré de planification et de gestion.

Ces initiatives et ces actions de plusieurs acteurs de la société civile – y compris de l’Université Fédérale du Minas Gerais, qui fut responsable de l’élaboration du Plan Directeur de Développement Intégré (PDDI), du Macro-zonage Métropolitain (MZ) et de la révision des onze plans directeurs des municipalités de la RMBH – constituent des pratiques autonomes prometteuses pour la création d’un processus participatif de planification et de contrôle social à l’échelle métropolitaine. Enfin, on peut dire que l’implication de l’Université dans la planification et dans les pratiques sociales urbaines, comme cela s’est observé dans le cas de la RMBH, a effectivement contribué à la construction de politiques alternatives progressistes et à des formes de contrôle social dans un contexte de gestion urbaine/métropolitaine démocratique.

2. La planification métropolitaine et l’université

Dans cette section, nous examinons les défis et le caractère innovant de l’expérience : non seulement il s’est agi de réaliser un plan métropolitain dans et à partir de l’Université, mais aussi d’intégrer la problématique de la planification et ses acteurs aux activités de l’Université, avec des développements pour l’enseignement et la recherche. L’équipe était composée de professeurs, de chercheurs et d’étudiants de deuxième et troisième cycle, réunissant plus d’une centaine de personnes. Le projet a impliqué plusieurs disciplines et des départements comme, entre autres, ceux de géographie, d’économie, d’architecture et d’urbanisme, d’ingénierie, de sciences sociales, de droit et de design. Il a aussi impliqué la collaboration de secteurs de l’Université Catholique du Minas Gerais (PUC-Minas) et de l’Université de l’État du Minas Gerais (UEMG).

Cette équipe a interagi de manière permanente avec des représentants de la société civile et des structures institutionnelles municipales de l’État du Minas Gerais dans un processus d’apprentissage collectif, stimulant et enrichissant. Certaines dimensions du potentiel éducatif, ←88 | 89→pédagogique, social et politique de l’expérience avaient été discutées au préalable (Monte-Mór, Costa, Costa, Melo, 2016) et sont reprises dans ces réflexions. L’objectif est de mettre en évidence, entre autres aspects, la nécessaire convergence entre les différentes disciplines dans l’élaboration du plan, ainsi que l’apprentissage vécu dans le processus d’élaboration de ce plan, dans la construction de la méthodologie qui n’était pas donnée à priori, mais qui s’est construite au cours du processus. Plusieurs travaux de premier, deuxième et troisième cycles ont présenté des analyses et des réflexions critiques du plan, de ses projets, des limites et des potentialités du processus. Cette expérience vient depuis lors servir de soutien, de référence et de source d’études de cas sur le terrain pour plusieurs des disciplines enseignées en deuxième et troisième cycles à l’UFMG.

Cette expérience de planification en est à sa troisième étape. La première, celle du plan métropolitain – Plan Directeur de Développement Intégré (PDDI-RMBH) – s’est développée entre 2009 et 2011. Bien que le plan ait permis un rapprochement majeur avec la réalité socio-spatiale métropolitaine, tout particulièrement en se basant sur la méthode d’apprentissage participative du processus de « learning by doing » de John Friedmann et de l’« écologie des savoirs » de Boaventura de Sousa Santos, il y a un certain degré d’abstraction dans l’établissement de programmes et de politiques métropolitaines. Dans les étapes suivantes, quand la dimension territoriale s’est affirmée, les propositions sont devenues plus concrètes. Le processus a cherché à associer des lectures techniques du territoire – faites à partir de recherches universitaires déjà réalisées, de la consultation de documents, de réunions avec les organes responsables pour les politiques publiques et de visites de terrain – avec la connaissance et l’expérience quotidienne des habitants. La méthodologie impliquait la réalisation de plusieurs ateliers publics, séminaires, cartographies collaboratives, théâtre et autres formes ludiques de communication, ainsi que la création d’un site internet (www.rmbh.org.br) qui est devenu une base de données en libre accès et contenant toutes les informations, documents et résultats du projet. Les figures 3.2 à 3.5 illustrent ce processus participatif.

Figures 3.2 à 3.5. Groupe de théâtre Parangolé aidant à discuter des questions d’intérêt métropolitain (à gauche) et exemples de cartographie collaborative pour la lecture communautaire du territoire des municipalités métropolitaines (à droite).

Source : www.rmbh.org.br

Après une lecture complète de la région s’appuyant sur le processus participatif, une trentaine d’axes politiques ont été formulés et déployés dans les programmes et les projets (UFMG/PUC-Minas/UEMG, 2011) et au sein des diverses secteurs de planification métropolitaine. Ces politiques ont cherché à prendre en compte simultanément les dimensions sociales, économiques et environnementales du territoire, ←89 | 90→selon la conception implicite du Plan. En outre, d’autres politiques ont été formulées dans deux autres dimensions transversales du plan, l’institutionnalité et la territorialité. Ces dernières ont abouti à une proposition de restructuration territoriale métropolitaine, dont le Projet de macro-zonage qui sera présenté ci-dessous et le programme de soutien aux révisions des plans directeurs des municipalités métropolitaines, qui constitue la troisième étape de l’expérience de planification à partir de l’Université (UFMG, 2011 et 2015).

La proposition de restructuration territoriale métropolitaine avait pour objectif principal d’inverser la concentration excessive dans la municipalité centrale (Belo Horizonte) en proposant la création d’un réseau de centralités, articulées par un réseau de mobilité intermodale qui renforcerait de nouvelles liaisons routières, ainsi que l’identité et le potentiel économique des divers centres (en général les sièges de municipalités plus petites et les sous-centres régionaux existants), réduisant ainsi les très fortes disparités entre le centre et les périphéries ←90 | 91→de la RMBH. La proposition agit fortement sur l’expansion urbaine, formelle et informelle, en cherchant à densifier les zones urbanisées et à occuper les vides urbains qui contribuent à l’augmentation continue des prix du foncier et qui favorisent les processus immobiliers spéculatifs. Suivant cette conception, la protection des zones fragiles ou importantes d’un point de vue environnemental fut mise en valeur, tout comme les espaces destinés à l’usage agricole, et tout particulièrement à la production à échelle locale, si possible solidaire et agro-écologique.

Le plan cherche ainsi à penser le territoire dans sa globalité, en rompant avec les distinctions très rigides entre les zones urbaines et rurales, construites et non construites. Il envisage également de penser l’économie en lien avec l’écologie en insistant sur l’économie populaire et solidaire en tant qu’alternative complémentaire à la base économique traditionnelle, centrée sur la grande industrie et sur l’exploitation minière. Il cherche enfin à renforcer les dimensions environnementales et culturelles fondamentales pour le futur de la RMBH.

Sur le terrain de la mobilisation sociale, en plus des ateliers et des activités participatives qui ont marqué le processus, une politique de démocratisation de l’accès aux espaces publics a été proposée et a suscité la création des LUMEs – Lieux d’urbanité métropolitaine – qui sont des noyaux existants ou créés de tout part dans les diverses municipalités pour permettre l’échange d’information en langage accessible, stimuler le débat, articuler le réseau social et les organisations existantes dans la RMBH, accompagner et suivre le processus de planification, tout en fortifiant les identités locales, en maintenant la mobilisation autour des projets et des politiques métropolitaines et en devenant progressivement un point d’articulation de l’université dans les municipalités, en contribuant à fortifier les relations entre les échelles locales et métropolitaines.

Étant donné l’expérience brésilienne de processus participatifs dans l’élaboration de plans qui bien souvent ne constituent qu’une confirmation de propositions faites au niveau technique, il convient de souligner que les éléments que nous présentons ici peuvent être considérés comme étant innovants en termes méthodologiques et de formulation de contenu des propositions. Ils transparaissent dans la majorité des politiques et servent de principes directeurs aux étapes suivantes du processus de planification.←91 | 92→

2.1. Le Projet de Macro-zonage métropolitain

Dans sa deuxième étape, en 2014, le Projet de Macro-zonage métropolitain (MZ-RMBH) a adopté les mêmes principes méthodologiques du plan et constitue un tournant fondamental dans le processus de rapprochement avec la réalité socio-spatiale métropolitaine. Conçu au sein de la Politique métropolitaine intégrée d’usage et d’occupation du sol, le macro-zonage est l’instrument urbanistique le plus usuel de la planification territoriale au Brésil. Il vise à traduire, en termes spatiaux, les propositions d’usage du sol et ses possibilités d’occupation, ainsi que les critères de parcellisation et de contrôle de l’expansion urbaine. Un nouveau macro-zonage métropolitain pour la RMBH n’avait pas été proposé depuis les années 1970, lorsque que Plambel formula un Plan d’usage et d’occupation des sols de l’agglomération métropolitaine (Plambel, 1976) qui devait orienter les municipalités à élaborer leurs propres lois d’usage et d’occupation des sols. À ce moment-là, seules les municipalités les plus sous pression de l’urbanisation intégrèrent quelques directives du Plan tandis que d’autres n’en firent rien, étant donné que les évaluations faites par Plambel avaient pointé que les directives de l’usage et de l’occupation des sols n’ont pas été suffisantes pour éviter la valorisation de la terre et la continuité du processus de périphérisation que le Plan cherchait à contenir (Costa, 2003). Quatre décennies plus tard, dans un autre contexte politico-institutionnel et avec d’autres conceptions de la planification, l’instrument de zonage continue à être utilisé de la même manière, bien qu’il soit le résultat d’un processus de discussion publique.

Les politiques et les programmes du PDDI ont commencé à gagner plus de matérialité territoriale et sociale grâce à la spatialisation par le biais du zonage. À ce stade, les connexions et les éventuels conflits de compétences entre les niveaux locaux et métropolitains ont fortement émergé car c’est la municipalité qui a la prérogative légale de légiférer sur l’aménagement du territoire, tandis que le plan métropolitain devait établir des directives d’aménagement du territoire pour l’ensemble des 34 municipalités qui composent la RMBH. Il est clair que cette duplicité suppose des articulations politiques et techniques afin que le processus puisse avancer.

L’option méthodologique adoptée fut celle de proposer le Macro-zonage pour les domaines dans lesquels l’intérêt métropolitain primait sur l’intérêt local/municipal ou du moins y était clairement identifié ←92 | 93→(UFMG, 2015), et non pas pour la totalité du territoire de la RMBH. Il s’agit des Zones d’intérêt métropolitaines (ZIM) et des Aires d’intérêt métropolitaines (AIM). Dans les autres zones, le zonage demeure celui qui est établi par la législation spécifique de chaque municipalité.

Il convient de noter que ce fut un moment assez intense du processus de travail en commun entre l’Université et la société, avec la réalisation d’ateliers de cartographie collaborative qui ont abouti à l’identification des éléments et des activités d’intérêts métropolitains suivants : les centralités urbaines et les axes routiers où s’établissent les équipements et les services ; les zones de montagnes considérées comme patrimoine naturel et du paysage, éléments d’identité importants de la région ; les zones de protection des bassins d’approvisionnement métropolitain en donnant une place centrale à la protection des eaux. La figure 3.6 illustre la méthodologie adoptée et les Zones d’intérêt métropolitain qui ont été établies.

Figure 3.6. Méthodologie de définition des ZIMs

Source : UFMG, 2015

Les zones de production agricole importantes pour la sécurité alimentaire de la région métropolitaine et les zones d’habitations sociales qui nécessitent des investissements publics pour des améliorations urbaines, d’assainissement et d’accès aux services urbains de base ont également été considérées comme étant des espaces d’intérêt métropolitain. Ceux-ci n’ont cependant pas été établis dans le cadre d’un zonage spécifique, car il n’y a pas eu de consensus sur ce point dans les débats des ateliers de discussion publique. Ils ont été définies comme des AIM – Aires d’intérêt métropolitain – et considérés comme des zones prioritaires de mise en œuvre des politiques de PDDI devant être détaillés postérieurement, ce qui n’a pas encore été fait.

La dimension environnementale a pris beaucoup d’importance dans la définition participative de l’intérêt métropolitain, ce qui est lié à des discussions à différents niveaux, allant du local au global. Il convient de souligner que les questions environnementales et/ou touchant plus largement à la nature, sont plus facilement comprises comme des questions qui concernent tout le monde et sont rapidement définies comme étant d’intérêt métropolitain. Les questions liées aux inégalités sociales et particulièrement celles liées à l’habitat précaire et au manque d’accès au foncier, sont reconnues comme importantes, mais appréhendées comme des problèmes locaux devant être résolus par chaque municipalité. Cette perspective de valorisation de la nature, en particulier la ressource en eau, du patrimoine naturel et des zones de protection environnementale s’est matérialisée dans la proposition d’une trame verte et bleue, inspirée par ←94 | 95→l’expérience française et adaptée aux conditions locales de manière à y inclure des activités économiques durables – agriculture agro-écologique, tourisme, récupération des zones dégradées par l’activité minière, etc. – et comme élément clé pour la construction de la restructuration territoriale métropolitaine. Ceci fut une avancée conceptuelle importante car à l’étape précédente, celle de l’élaboration du plan métropolitain, la notion de restructuration territoriale métropolitaine était assez centrée sur des éléments plus abstraits – réseau de centralités et de mobilité, inversion de la concentration dans la municipalité centrale, limitation de l’expansion urbaine – tandis que, dans cette phase, les éléments constituants de la trame verte et bleue se sont démarqués.

Il est intéressant d’observer que la proposition de restructuration territoriale à partir de la trame verte et bleue (TVB) a provoqué un véritable enchantement dans les ateliers participatifs, peut-être parce qu’elle ne représentait pas seulement une perspective d’identité métropolitaine commune, mais aussi une utopie partagée de relations plus durables entre nature et urbanisation. Bien plus qu’un simple projet d’urbanisme, la TVB interroge les instruments et les mécanismes d’incitation et de participation de la société dans son territoire.

La description détaillée de la TVB au niveau local est ensuite expérimentée dans le processus de révision des plans directeurs des municipalités métropolitaines qui s’intensifie à partir de 2016.

Les résultats de ces deux étapes – le PDDI-RMBH et le MZ-RMBH – ont été transformés en projet de loi. La détermination du Statut de la Métropole, selon la nouvelle loi fédérale de 2015, institue en effet l’obligation d’élaborer un plan métropolitain dans toutes les régions métropolitaines du pays, ainsi que celle de résoudre officiellement les conflits de compétence mentionnés. La viabilité politique de cette loi est discutable, mais elle est pourtant une tentative de garantir par la loi la réalisation des propositions ainsi que les principes démocratiques et méthodologiquement innovants du processus de planification métropolitaine. L’élaboration du projet de loi était à la charge de l’Agence de développement métropolitain, et celle-ci a maintenu intégralement les politiques proposées par le PDDI-RMBH, à l’exception de quelques menus ajustements dans la cartographie du Macro-zonage après la manifestation des municipalités.

On compte uniquement un cas de conflit explicite entre le niveau métropolitain – représenté par le projet de Macro-zonage – et l’intérêt ←95 | 96→local d’une municipalité, Contagem, principal centre industriel de la RMBH – qui défendait un autre zonage pour les Zones d’intérêt métropolitain proposées sur son territoire. Cette confrontation de visions différentes du territoire existe aussi au niveau local et s’annonçait déjà durant les ateliers participatifs réalisés. La résolution des conflits a été transférée à l’Assemblée législative du Minas Gerais lors de la délibération et du vote sur le projet de loi.

2.2. La révision des plans directeurs des municipalités de la RMBH

La troisième étape de cette expérience de planification, récemment conclue, a consisté dans la révision des plans directeurs de onze des 34 municipalités métropolitaines, à partir de l’adhésion de celles-ci à l’initiative collective portée par l’Agence de développement métropolitain. Celle-ci a représenté une opportunité de comptabiliser et de détailler, au niveau local, les propositions élaborées au niveau métropolitain, plus spécifiquement celles liées aux ZIM et à la TVA. Cette étape a suivi les mêmes principes que les projets antérieurs, à savoir stimuler la participation et le contrôle social, valoriser l’apprentissage social comme un complément au savoir technique, considérer la municipalité comme un partenaire du processus, tout en renforçant l’identité et la citoyenneté métropolitaines. La démarche adoptée a intégré le territoire municipal dans sa globalité, en élaborant des propositions pour les zones rurales et les zones urbaines ainsi que des instruments de contrôle des espaces de transition, en accord avec les principes du projet de restructuration territoriale métropolitaine mentionné plus haut.

Cette fois-ci, une nouveauté fut établie dans le processus de contrôle social participatif : il s’agit de la création de Groupes d’accompagnement (GA) qui ont pour responsabilité, en plus de participer à la préparation des plans et des projets, de proposer des sujets au débat et de devenir une institution permanente de contrôle citoyen de la planification urbaine dans chacune des municipalités. Les GA ont été formés par des membres locaux du gouvernement, du législatif et de la société civile, et ont été conseillés par des membres de l’équipe de l’UFMG, incluant les élèves de second et de troisième cycle. Les GA ont participé à tout le processus de révision des Plans directeurs et sont parfois restés actifs en tant qu’instance de discussion, même après la fin officielle du travail.

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Conclusion

La séquence présentée ci-dessus montre un processus de planification qui essaie d’articuler le territoire métropolitain et les municipalités. C’est une expérience riche et innovante, pleine de possibilités et de défis. Comme elle repose sur la construction d’un contrôle social, elle a le potentiel pour se transformer en un véritable processus de gestion urbaine et métropolitaine permanent et démocratique.

Les possibilités de convergences inter-scalaires et entre les multiples acteurs dans la production et l’appropriation du territoire métropolitain ont été activées par l’intervention de l’Université, dans la mesure où cette dernière présente une légitimité pour la médiation entre les divers intérêts en conflit. L’expérience a clairement montré qu’une action articulée des différents niveaux et échelles de pouvoir de décision est possible, et que la médiation de l’Université, en tant qu’acteur neutre et engagé en faveur du bien commun et de la production de connaissances, est utile en ce sens.

Nous estimons que la participation de l’Université contribue également à l’affirmation du contrôle social de la planification, aussi bien par sa capacité à donner du pouvoir aux populations fragilisées et/ou exclues, que par la production et la dissémination des connaissances. Le programme des LUME, tout comme les GA et autres processus de participation sociale qui ont surgi, visent également à construire des mécanismes de contrôle social, par l’approfondissement des processus démocratiques de gestion.

Toutefois, en ce moment de régression politique, morale et civique au Brésil, les possibilités d’avancées démocratiques sont directement menacées par l’autoritarisme récemment implanté dans le pays, avec des conséquences qui ne sont pas encore tout à fait claires aux échelles régionale et municipale. Les directives et les principales propositions de ce processus de planification inauguré par cette expérience menée à l’Université, en articulation avec le pouvoir étatique et municipal mais fondé sur la législation fédérale, se trouvent donc en danger. Plusieurs progrès réalisés en termes de gestion partagée, aussi bien au niveau de la gouvernance qu’à celui de la participation de la population, tendent à être mis de côté dans cette nouvelle vague de néo-libéralisme qui envahit le pays.

Outre la participation sociale et politique qui a orienté les travaux décrits ci-dessus, les politiques environnementales (présentes ←97 | 98→principalement, mais non seulement, dans la trame verte et bleue) vont également à l’encontre des orientations anti-environnementalistes dominantes au niveau fédéral et au niveau des gouvernements des États et des municipalités. De fait, des conflits d’intérêt entre des groupes pro-environnement et des entrepreneurs du secteur immobilier – ces derniers étant presque toujours articulés aux gouvernements municipaux – apparaissaient déjà clairement dans le processus de planification municipal abordé.

Finalement, il convient de souligner l’importance de l’expérience de planification métropolitaine conduite par l’Université dans la production de connaissances systématiques sur la région et les municipalités métropolitaines, et dans la diffusion de cette connaissance à travers la formation de nouveaux cadres académiques (étudiants et professeurs), mais aussi par le biais de la participation systématique de représentants du pouvoir local, d’associations et d’élèves du réseau d’enseignement aux réunions publiques et aux séminaires. Finalement, il faut aussi mettre en exergue la continuité de l’action des LUME au travers de disciplines qui font aujourd’hui officiellement partie du cursus universitaire. Cela étant, une meilleure compréhension de cet impact dans la formation de la citoyenneté et dans la préparation de la population à participer activement à la planification territoriale, ce qui reste l’un des objectifs centraux de l’équipe, ne sera possible qu’à moyen terme.


1L’évaluation de ces expériences va au-delà des objectifs de ce chapitre. Mais on peut dire qu’elles ont eu un succès relatif, dû particulièrement aux disputes politiques qui presque toujours résultent en faveur des intérêts économiques hégémoniques, plus particulièrement du capital engagé dans la production immobilière urbaine.

2Lors d’une conférence métropolitaine postérieure, ce nombre fut élevé à 30, mais apparemment cela ne s’est pas concrétisé.

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