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Savoirs et métiers de l’Etat au XIXe siècle

France et Etats germaniques

de Brigitte Krulic (Éditeur de volume)
©2014 Comptes-rendus de conférences VI, 221 Pages

Résumé

L’ouvrage aborde dans une optique comparatiste (France, Allemagne) les modalités de formation, de recrutement et d’évolution de carrière des serviteurs de l’Etat au XIXe siècle, dans un contexte marqué par la construction d’un Etat moderne soucieux d’une gestion efficace. A la différence de la Prusse, cas emblématique et précoce d’Etat autoritaire-bureaucratique, l’organisation d’une fonction publique régulière en France a en large partie résulté de nécessités pratiques et non d’une doctrine positive. Toutefois, les qualifications nécessaires pour que les administrateurs soient reconnus compétents et légitimes ont fait l’objet de vifs débats, traversés par des phénomènes de circulations d’idées et de modèles.
Les pratiques nées des nécessités du service de l’Etat ont permis des assouplissements et adaptations qui tempèrent les contrastes offerts par les représentations idéal-typiques du bureaucrate allemand et de son homologue français, contrastes qui renvoient à des traditions différentes en matière de relations entre pouvoir politique et administration. Au-delà de la diversité des situations, c’est la question du lien entre le pouvoir administratif et la poursuite de l’intérêt général qui demeure tout à la fois sous-jacente et active.

Table des matières

  • Couverture
  • Titre
  • Copyright
  • Sur l’auteur/l’éditeur
  • À propos du livre
  • Pour référencer cet eBook
  • Sommaire
  • Brigitte KRULIC: Servir l’Etat: usages, pratiques et enjeux
  • Nicola TODOROV: Le transfert du modèle administratif napoléonien en Allemagne: enjeux et héritages
  • Igor MOULLIER: Le modèle napoléonien du fonctionnaire ministériel: une formalisation inachevée
  • Francis DÉMIER: 1814: une technocratie libérale au cœur de la transition entre l’Empire et la monarchie
  • Stéphane BLOND: Les transferts techniques du Corps des Ponts et Chaussées vers les Etats allemands au XIXe siècle
  • Brigitte KRULIC: De Cuvier à Boutmy: la référence allemande dans les projets de formation des administrateurs français
  • Françoise DREYFUS: L’Ecole d’Administration de 1848: entre le modèle de Polytechnique et la référence aux universités allemandes
  • Pierre ALLORANT: Deux métiers de l’Etat en France au XIXe siècle: les préfets et les ingénieurs des ponts
  • Jean-Philippe DUMAS: «Une administration à l’état d’appropriation continuelle aux besoins sociaux»: le ministère du Commerce et de l’Industrie à la fin du XIXe siècle
  • Bernd ZIELINSKI: Bureaucratie, capitalisme et Etat à l’époque de l’empire bismarckien. Les controverses au sein de l’Association pour la politique sociale
  • Anne KWASCHIK: L’Etat et la construction d’une «formation coloniale». Circulations intellectuelles, réseaux et constructions institutionnelles en Europe à l’âge des empires
  • Marion ABALLEA: Le dialogue diplomatique entre creuset et confrontation des cultures administratives: l’exemple des diplomates français à Berlin de 1871 au début des années 1930
  • Julia BAVOUZET: La formation des cadres de la bureaucratie en Autriche-Hongrie

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Servir l’Etat: usages, pratiques et enjeux

Brigitte KRULIC
Université Paris Ouest Nanterre La Défense, CRPM (EA 4418)

Dès le premier tiers du XIXe siècle, écrivains et dessinateurs1 se saisissent d’un type promis à un large et durable succès: l’«employé», terme générique qui désigne le peuple hétérogène des «bureaux»: commis, surnuméraires, expéditionnaires, chefs et sous-chefs2. De la vie quotidienne de ces grands et petits serviteurs de l’Etat, ils ont une expérience d’autant plus concrète qu’ils sont nombreux à conjuguer un emploi de bureau à la pratique de l’écriture ou des beaux-arts. La «révolution de papier3» qui accompagne la différenciation, spécialisation et multiplication des fonctions administratives exercées par les bureaux inspire une mise en scène volontiers satirique de la routine, du formalisme, de l’art du délai, de l’«irresponsabilité» jointe à l’esprit d’intrigue, au népotisme, voire à la corruption. Les bureaux sont réputés exercer, de par leur force d’inertie même, une toute puissance qui s’affirme d’abord sur le mode négatif de la capacité à paralyser l’action. La «burocratie», terme lancé dans le Traité de la police et des municipalités de Jacques Peuchet (juillet 1789), désigne la multiplication des attributions des ← 1 | 2 → bureaux, l’impossibilité d’appeler de leur action devant un juge, leur propension à confisquer le pouvoir de l’Etat («le citoyen n’est rien, le commis gouverne4»): le Dictionnaire de l’Académie entérine en 1835 l’usage du terme dans cette acception.

En filigrane de ces représentations, une question à multiples ramifications: la légitimité de leur pouvoir, c’est-à-dire en premier lieu la compétence d’un corps dont la composition, les modes de recrutement, de promotion, de sanction restent encore flous. A qui appartient-il de nommer les employés? Quels sont les principes qui s’appliquent? L’enjeu est important: dans un contexte de construction d’un Etat moderne soucieux d’une gestion uniforme qui doit sans cesse ajuster les règles, la professionnalisation d’une administration dotée des qualifications nécessaires suppose la mise en place progressive d’un système d’enseignement normalisé et codifié visant à la constitution d’une homogénéité culturelle où le rôle de l’Etat est déterminant (cf. les analyses d’Ernst Gellner).

C’est précisément sur ce point que la mise en perspective comparatiste met en lumière ce qui apparaît comme un paradoxe français: le fait qu’un pays doté d’une culture étatique forte ait disposé d’une administration peu, mal ou pas formée, y compris aux échelons supérieurs5. Plus exactement: le «soldat» et l’«ingénieur public» – dont Vauban figure le modèle historique – restent jusqu’aux années 1870 au moins les seules catégories d’administrateurs soumises à des critères stricts de recrutement et de capacité professionnelle, élaborés sous l’Ancien Régime (création de l’Ecole et du corps des Ponts et Chaussées en 1747 avec concours de recrutement et ébauche de statut collectif, Ecole ← 2 | 3 → d’artillerie 1756, Ecole des Mines 1783, Ecole Polytechnique 1794). Il s’agit là d’une «exception française» qui caractérise la conception des relations entre Etat et administration, et inséparablement, les modalités, enjeux et objectifs du système de formation; à la différence de la Prusse, en particulier, cas emblématique et précoce d’Etat autoritaire-bureaucratique, l’organisation progressive d’une fonction publique régulière en France a, en large partie, résulté de nécessités pratiques et non d’une doctrine positive.

En dehors des cas particuliers régis par le système des concours donnant accès à des «corps de l’Etat», le recrutement des employés s’opérait en effet sans condition de diplôme ni de qualification, souvent par recommandation ou sur présentation, par exemple, de père en fils: Huysmans entré au ministère de l’Intérieur en 1866 soulignait dans sa lettre de candidature que son oncle, son grand-père et son arrière-grand-père étaient d’anciens employés et qu’«à eux trois, ils [comptaient] 82 ans accomplis de bons et loyaux services6». La formation se faisait sur le tas: vers 1870, dans certains ministères, neuf directeurs sur dix avaient commencé leur carrière comme expéditionnaires chargés de «copier des lettres», activité considérée comme la meilleure manière d’apprendre le métier. Les projets de création de cursus spécifiques ou d’«Ecole nationale d’administration», souvent en référence au modèle allemand des sciences camérales n’avaient pas manqué, depuis ceux de Destutt de Tracy (1800) et Cuvier (1816). L’échec de l’ENA de 1848–1849 met en évidence certaines des raisons expliquant ce paradoxe français: l’hostilité de la haute administration qui tenait à sa liberté de patronage des surnuméraires, mais aussi des employés qui refusaient la formation d’une aristocratie administrative: «Désormais on naîtra chef de bureau comme naguère on naissait colonel ou amiral7». Mais surtout, le paradoxe renvoie aux fondements de la conception émergeant en 1789 d’un pouvoir administratif simple, exécutant mécaniquement les lois, subordonné aux directives du ← 3 | 4 → pouvoir politique; l’idée dominante8 était que les cadres militaires et techniques de l’Etat devaient être recrutés sur le principe capacitaire et méritocratique du concours, synthèse des vertus régulatrices du système des corps et des principes d’ouverture démocratique, mais qu’il était impossible de l’étendre à l’administration «généraliste», afin d’éviter la reconstitution insidieuse au sein de la société démocratique du vieux schéma des «corps» dotés de «privilèges»; à gauche, on insistait aussi sur le risque de voir une administration publique forte échapper au contrôle du législateur, et donc du peuple-nation souverain. L’article 6 de la Déclaration des droits de l’homme resta donc sans traduction pratique en dépit de l’augmentation massive des effectifs. Même après le choc de la défaite de 1871, les velléités de recréation d’une ENA – inspirées souvent par la référence au modèle d’outre-Rhin – se heurtèrent à la résistance des Facultés de droit qui mirent en place une Licence ès Sciences politiques et administratives et surtout de la récente Ecole Libre des Sciences Politiques (1872), initiative privée dont le quasi-monopole s’affirma très vite9.

Dans les Etats germaniques prévaut une situation toute différente: dès 1727, l’Etat prussien avait fondé pour former ses cadres deux chaires de «caméralistique» (Cameralia, Oeconomica und Polizeisachen), exemple rapidement suivi dans d’autres universités et dans l’empire des Habsbourg10. On reconnaît là l’influence rationaliste des Lumières soutenue par l’appareil d’Etat (modèle prussien du Militär- und Beamtenstaat) qui promeut la réforme «par le haut». Ainsi s’organisa un fonctionnariat d’Etat selon des principes formalisés: à partir de 1770, les Beamte devaient posséder un diplôme en «sciences caméralistes»; ils étaient soumis aux obligations et garanties propres à leur ← 4 | 5 → fonction. On sait que Max Weber s’est inspiré de la Prusse pour élaborer sa théorie de la domination légale-rationnelle (Economie et société, 1920): l’idéal-type du «fonctionnariat» ou de la «bureaucratie» renvoie ici à une organisation hiérarchique où chaque fonctionnaire est recruté en raison d’une expertise certifiée par un examen, obéit à des devoirs fixés par sa fonction, reçoit une rémunération correspondant à son rang; en bref, un corps de «fonctionnaires compétents» constitue l’un des critères de définition de l’Etat «moderne» selon Weber.

La modernisation de l’Etat et celle du système éducatif n’ont cessé, en Prusse, d’aller de pair, comme l’illustre la fondation de l’université par Humboldt en 1810. L’instauration en 1879 du «monopole des juristes» (Juristenmonopol), c’est-à-dire l’obligation, pour accéder à un poste dirigeant dans l’administration, d’avoir suivi un cursus juridique relégua les sciences camérales au second plan11; le système, complété par les stages du référendariat préalables à la titularisation, établissait une adéquation entre compétence administrative et qualification juridique et plaçait les höhere Beamte12 au-dessus de la scène politique. Cette structure du cursus juridique prussien fut imposée en 1877 à l’ensemble du Reich.

Il faudrait par ailleurs se garder de sous-estimer le poids de la reproduction sociale qui s’est exercée tant en France que dans les Etats germaniques. En Prusse, à l’époque du Reich wilhelminien (1871–1918), 24% des hauts fonctionnaires étaient fils de hauts fonctionnaires, proportion comparable avec celle qu’on trouvait en France sous la IIIe République (30%)13. Malgré certaines spécificités propres à la Prusse – la surreprésentation de l’aristocratie (0,2% de la population mais 30% des hauts fonctionnaires, proportion comparable à celle qu’on trouvait dans ← 5 | 6 → l’armée), des protestants par rapport aux catholiques14 –, on peut considérer, à la suite de Christophe Charle, que les élites sociales ont dans les Etats germaniques comme en France (la «noblesse d’Etat» des grands corps) contrôlé étroitement les procédures de formation et de recrutement de la haute administration.

C’est à partir de ces réflexions liminaires que les articles réunis dans cet ouvrage collectif approfondissent l’émergence en France et dans les Etats germaniques d’une culture bureaucratique fondée sur la compétence, facteur d’efficacité et de rationalité et les modalités de construction d’une figure majeure de notre contemporain, au cours du long XIXe siècle où les Etats mettent en place des systèmes éducatifs visant à la diffusion d’une «haute culture» homogène.

L’angle d’approche privilégie, dans une première étape, l’élaboration de savoirs et de métiers de l’Etat dans un contexte historique et politique bien particulier: celui du «défi», au sens de Louis Dumont, lancé par le modèle napoléonien aux Etats germaniques, pour certains annexés à l’Empire français, pour d’autres vassalisés, mais tous confrontés à la nécessité de définir ou redéfinir les termes et les enjeux des débats menés autour de la formation des serviteurs de l’Etat, des modalités d’acculturation du système français de l’Ecole spéciale, des voies spécifiques à préserver ou non en matière de formation, recrutement et carrière des cadres de l’administration. La fondation par Wilhelm von Humboldt de l’Université de Berlin, sur le modèle de «l’université de recherche» (1809), constitue l’une des réponses à ce défi français.

L’étude de Nicola Todorov15 étudie de manière très précise l’impact du transfert du modèle administratif napoléonien dans les Etats germaniques et les conséquences de l’irruption de l’administration française dans le processus de modernisation des structures étatiques. Il souligne que le travail administratif en Prusse n’a été que tardivement et progressivement organisé en bureaux: il fonctionnait plutôt en  collèges, selon le principe régional, contrairement à la vision simplificatrice d’une bureaucratie prussienne précocement organisée.

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Quant à l’idée d’un «retard» de la France en matière de professionnalisation du statut des fonctionnaires, l’analyse approfondie du modèle napoléonien du fonctionnaire ministériel que propose Igor Moullier16 permet d’en relativiser la pertinence; la vision prévalente du fonctionnaire en «amateur éclairé» résulte de choix conscients en faveur d’une subordination de l’administrateur qui ne fait qu’appliquer les décisions. Le modèle administratif napoléonien repose non sur des savoirs formalisés mais sur des compétences liées à un mode d’action particulier et il démontre tout au long du XIXe siècle son efficacité et ses capacités d’adaptation aux changements de régime.

La nécessité de reconsidérer les visions convenues de la Restauration apparaît nettement dans l’étude que Francis Démier consacre à la rapide et remarquable réorganisation économique qui s’opère dans les mois suivant la chute de l’Empire17: le changement dans l’administration se limite en fait à la tête de l’institution et la génération qui arrive au pouvoir dispose d’une expérience européenne et d’une connaissance approfondie des économistes anglais. Sous son impulsion, une efficace machine administrative amorce l’industrialisation rapide de la France, qui conditionne le maintien de son statut de grande puissance; elle assure la transition entre deux régimes, l’Empire et la monarchie.

Stéphane Blond éclaire un aspect précis du rôle joué par les modèles étrangers dans les réflexions techniques et les pratiques administratives du premier XIXe siècle: les voyages d’études à travers l’Allemagne effectués par des élèves de l’Ecole des Ponts et Chaussées18. L’analyse des journaux de voyage rédigés au retour de mission, qui prend en compte les parcours géographiques, les méthodes de travail, et surtout les informations qui intéressent prioritairement les ingénieurs, montre que le corps des Ponts, réputé pour ses savoirs techniques, suit très ← 7 | 8 → attentivement les innovations techniques étrangères, en particulier dans le domaine des chemins de fer.

Lorsqu’on envisage de manière plus générale les modalités de formation des fonctionnaires, qui posent le problème de de la définition des savoirs requis, des critères de recrutement, de l’articulation entre connaissances théoriques et compétences pratiques, on observe un phénomène quasi-constant, pendant les deux tiers du siècle, de circulation de savoirs et de modèles. Brigitte Krulic retrace l’histoire de la référence au modèle allemand des sciences camérales dans un certain nombre de projets de réforme de la formation administrative19 qui manifestent le souci d’emprunter outre-Rhin les éléments susceptibles d’être acculturés à la culture étatique française. On y retrouve la valorisation, chez les Libéraux, du modèle universitaire prussien réputé incarner l’esprit de liberté d’inspiration protestante, tout à rebours de l’étatisme français. Il apparaît que ces projets s’inscrivent dans l’histoire des relations intellectuelles franco-allemandes sous la forme d’un essai non abouti de transfert culturel.

L’identification des savoirs nécessaires aux fonctionnaires, l’exigence d’une formation spécifique – à l’instar de celle des polytechniciens –, et la nécessité d’instaurer un mode de recrutement démocratique et égalitaire se situent au coeur de la création de la première ENA, sous l’égide d’Hippolyte Carnot: Françoise Dreyfus analyse la gestation, les principes fondateurs et la mise en application d’une institution qui se proposait d’ouvrir le service de l’Etat, y compris aux échelons supérieurs, à toutes les catégories sociales20. L’Ecole d’administration n’a pas survécu aux élections législatives de mai 1849 et au retour au pouvoir du parti de l’ordre.

De par le mode de recutement et l’entrée dans la carrière qui obéissent à des logiques très différentes (concours méritocratique et nomination), les préfets et les ingénieurs des Ponts et chaussées vivent une frappante séparation de corps, avant de suivre des voies parallèles ← 8 | 9 → dans la maîtrise des savoirs indispensables à leur service. Pierre Allorant21 montre que ce dualisme administratif s’articule au XIXe siècle en des relations denses dans le cadre des circonscriptions où se déploie l’action de l’Etat, avec des lieux de dialogue, de conflit, d’alliances en réseaux confortées par les stratégies matrimoniales. Le rapprochement des deux corps préfigure l’émergence d’une haute fonction publique unifiée, dans son vivier comme dans sa culture.

Résumé des informations

Pages
VI, 221
Année
2014
ISBN (ePUB)
9783035196450
ISBN (PDF)
9783035202700
ISBN (MOBI)
9783035196443
ISBN (Broché)
9783034315043
DOI
10.3726/978-3-0352-0270-0
Langue
français
Date de parution
2014 (Août)
Mots clés
gestion de l¿Etat fonction publique comparaison France-Allemagne administration
Published
Bern, Berlin, Bruxelles, Frankfurt am Main, New York, Oxford, Wien, 2014. 221 p.

Notes biographiques

Brigitte Krulic (Éditeur de volume)

Brigitte Krulic, professeur à l’Université Paris Ouest, est spécialiste d’histoire des idées dans une perspective comparatiste France/Allemagne. Elle a notamment publié La Nation, une idée « moderne » (1999), Ecrivains, identité, mémoire. Miroirs d’Allemagne 1945-2000 (2001) et dirigé les publications La République en perspectives (2009), Raison(s) d’Etat(s) en Europe (2010) et L’Ennemi en regard(s) (2012).

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