Show Less
Open access

Construire les Carpates

L’Institutionnalisation d’une Éco-Region

Simon Gaberell

La signature le 22 mai 2003 à Kiev de la Convention cadre pour la protection et le développement durable des Carpates constitue l’acte fondateur de la construction d’un nouvel espace transnational visant la mise en application de politiques environnementales coordonnées à l’échelle du massif de montagne.
Cet ouvrage réinvente l’exercice de la monographie régionale en appréhendant cette région des Carpates au prisme des institutions et des organisations qui l’ont objectivée et qui interagissent dans sa gouvernance depuis une dizaine d’années. Dans cette perspective, les Carpates ne figurent jamais dans cette étude comme un objet en soi, mais comme une région objectivée par des discours, des inscriptions et des pratiques d’acteurs. Grâce à une enquête ethnographique menée au secrétariat de la Convention des Carpates administré ad intérim par le Programme des Nations-Unies pour l’Environnement, cette étude ouvre la boîte noire d’institutions environnementales qui restent largement méconnues du grand public et des chercheurs eux-mêmes. Elle retrace les étapes par lesquelles la région des Carpates prend forme, souvent de manière contestée, et se trouve progressivement institutionnalisée.
Show Summary Details
Open access

Chapitre 4 L’objectivation des Carpates

Chapitre 4

L’objectivation des Carpates

Le processus d’éco-régionalisation des Carpates a été en grande partie mené par deux organisations environnementales transnationales, le WWF et le Programme des Nations Unies pour l’Environnement (PNUE).

Ce premier chapitre revient sur les propositions de ces deux organisations pour définir les Carpates, comme une région de projet environnemental pertinente pour mener à bien leurs actions territoriales et sur les raisons de leur engagement dans ce processus d’éco-régionalisation. J’entends ainsi montrer comment, à partir de cadrages très différents, elles ont réussi à converger sur une proposition de région commune et à initier la signature d’un traité international visant à la protection et au développement durable de la région des Carpates. Je montrerai d’une part que les pratiques scalaires de ces organisations, loin d’être définies a priori par des stratégies territoriales, sont au contraire souvent le résultat de compromis et d’un processus d’identification plus tâtonnant et, d’autre part, que le processus de définition d’une entité « naturelle » est un processus avant tout politique de délimitation impliquant toujours quantité de travaux préalables et des négociations sur la nature de l’entité spatiale en fonction des objectifs et des cadrages variés mobilisés par les acteurs assis à la table des négociations.

Ce chapitre revient donc sur le processus d’objectivation des Carpates comme région de projet environnemental. Il se base principalement sur l’analyse des rapports et publications des différentes institutions impliquées dans ce processus, ainsi que sur l’analyse des discours recueillis durant mes entretiens. Avant de débuter l’analyse empirique il convient de discuter des champs de recherche spécifiquement mobilisés dans ce chapitre, puis d’exposer les hypothèses qui ont guidé sa rédaction. ← 97 | 98 →

4.1   Cadrage et politiques scalaires

Les récentes études sur les politiques d’échelles offrent des perspectives intéressantes pour appréhender la façon dont les acteurs interagissent pour institutionnaliser des propositions de régions de projet. Il ne s’agit cependant pas de revenir à une analyse multi-échelle ou multi-niveaux que les approches relationnelles et le concept d’agencement nous invitent justement à dépasser. Les récents travaux sur les concepts d’échelle et de cadrage offrent des perspectives nettement plus prometteuses.

Le concept d’échelle est central en géographie. Cependant, c’est également un des concepts les plus difficilement définissables, tant il a été utilisé de différentes manières, parfois contradictoires. En cartographie, le concept d’échelle réfère au symbole placé généralement en bas de carte et qui établit le rapport entre la distance sur la carte et la distance de l’espace géographique qu’elle figure. Plus l’étendue de la surface représentée par la carte est grande, plus l’échelle cartographique est petite. En langage commun, au contraire, le concept d’échelle réfère généralement à l’étendue spatiale d’un phénomène. On dira, par exemple, qu’il s’agit d’une catastrophe à grande échelle pour signifier que l’étendue spatiale de la catastrophe est vaste. En géographie le concept d’échelle a également souvent été associé à celui de niveau, pour désigner des échelons hiérarchiques souvent administratifs (par exemple, communes – villes – cantons) et appréhendé comme « une hiérarchie spatiale imaginée verticalement emboitée » (Marston et al., 2005, p. 420). Entendu de cette façon, le concept d’échelle renvoie alors à un niveau de structuration spatiale fixe, ce que de nombreux auteurs ont jugés problématique (Howitt, 1998 ; Marston, 2000 ; Sayre, 2005). Cette confusion a incité certains auteurs à questionner la pertinence même de l’utilité du concept en géographie et de proposer « une géographie humaine sans échelle » (Marston et al., 2005) ou d’utiliser le concept d’agencement à la place (Del Biaggio, 2013).

La raison de cette confusion est à chercher, selon Adam Moore (2008), dans le fait que la plupart des chercheurs qui conçoivent le concept d’échelle comme contingent et socialement construit, l’utilisent de fait comme une catégorie existante et fixe. Pourtant, comme le souligne Adam Moore « il ← 98 | 99 → n’est pas nécessaire de maintenir un engagement vis-à-vis de l’existence des échelles pour analyser les politiques scalaires » (Moore, 2008, p. 213). Analyser les politiques d’échelles requiert d’adopter une démarche qui n’appréhende pas les échelles comme une catégorie analytique existante a priori, mais plutôt comme une catégorie de pratiques et à se concentrer sur « les pratiques scalaires des acteurs sociaux » (Moore, 2008, p. 213), « plutôt que sur les pratiques se produisant à différentes échelles » (Mansfield, 2005, p. 468). Les géographes n’auraient-ils pas appliqué le tournant pratique des sciences sociales à l’étude des échelles ? Danny MacKinnon propose ainsi de parler de politiques scalaires plutôt que de politiques d’échelles étant donné que « ce n’est pas souvent l’échelle en soi qui est le premier objet de contentieux mais plutôt des processus spécifiques et des pratiques institutionnalisées qui sont elles-mêmes différemment échelonnées » (MacKinnon, 2011, p. 21).

Considérer le concept d’échelle comme une catégorie de pratiques revient alors à se poser la question de savoir comment des acteurs engagés dans des « politiques scalaires » tentent d’imposer leur représentation du monde en construisant et mobilisant des échelles spécifiques pour façonner leurs connaissances et leurs actions, et à chercher « dans quelles narrations scalaires, les classifications et les schémas cognitifs contraignent ou permettent certaines manières de voir, de penser et d’agir » (Moore, 2008, p. 214). L’analyse en termes de politiques scalaires combinent donc à la fois production de connaissance, car les acteurs « cadrent et définissent et dès lors constituent et organisent la vie sociale » (Moore, 2008, p. 218) et perspectives (ou intentions) d’actions, car ils « cristallisent certains arrangements socio-spatiaux dans les consciences et les pratiques dans le but de poursuivre des objectifs sociaux, politiques ou culturels » (Moore, 2008, p. 218). Politiques scalaires et politique de connaissance sont ainsi intimement liés (Neumann, 2009).

Dans cette perspective, le concept d’échelle offre des possibilités d’utilisation intéressantes lorsqu’il est associé à celui de cadrage pour souligner le rôle des processus cognitifs et discursifs. Le concept de cadrage30, largement utilisé dans les disciplines de la science politique, de ← 99 | 100 → la sociologie et de la géographie désigne le processus par lequel des individus, des groupes sociaux et des organisations évaluent une situation, identifient les problèmes et mobilisent des ressources pour les résoudre, notamment dans le cadre de la mise en place de politiques publiques (Snow et Benford, 1988)31. Marc Mormont définit le cadrage d’un problème comme « l’ensemble des opérations par lesquelles se définissent les paramètres de sa définition, le temps et l’espace pertinents, mais aussi la place des acteurs, les intérêts en jeu » (Mormont, 2006, p. 306). De ce point de vue, une région de projet ou un système scalaire particulier peut être identifié comme le résultat de processus de cadrage. Les échelles ne sont ainsi pas « une réalité extérieure attendant d’être découverte, mais une manière de cadrer des conceptions de la réalité » (Delaney et Leitner, 1997, p. 94). Chaque proposition d’échelle trouve ainsi sa source dans un cadrage de référence construit et mobilisé par ailleurs, qu’il est important d’identifier et d’analyser. Cadrages et politiques scalaires sont ainsi des processus intrinsèquement liés, ce qui a amené certains auteurs à parler de « cadre d’échelle » ou « cadrage d’échelle »32 pour analyser les processus par lesquels des acteurs définissent l’étendue spatiale d’un problème et de ses solutions possibles (Kurtz, 2003 ; Larsen, 2008 ; Mansfield et Haas, 2006).

Cette manière de voir a ainsi amené certains à analyser les régions et les échelles comme le résultat de pratiques discursives. Dans son étude sur les pratiques scalaires d’activistes de justice environnementale, Hilda Kurtz définit ainsi le cadrage d’échelle comme « les pratiques discursives ← 100 | 101 → qui construisent des liaisons sensées (et actionnables) entre l’échelle à laquelle le problème social est expérimenté et l’/les échelle/s à laquelle/lesquelles il peut être adressé ou résolu politiquement » (Kurtz, 2003, p. 894). Henrik Larsen utilise le concept de manière similaire dans son étude sur la construction d’une région environnementale autour de la mer Baltique quand il note que « les préoccupations environnementales sont à bien des égards cadrées et recadrées comme des objets spatiaux pour la mise en place de politiques au travers de processus de configuration scalaire » (Larsen, 2008, p. 2000). Le processus de cadrage peut être spécifique à certains acteurs, mais des acteurs aux cadrages différents peuvent aussi éventuellement converger autour d’un projet au travers d’une proposition commune. Les différents cadrages peuvent également être contestés lorsque différents porteurs de projet rivalisent sur la raison d’être de la proposition de région ou du système scalaire envisagé. De ce point de vue, « les politiques d’échelles peuvent souvent prendre la forme de cadrages rivaux » (Delaney et Leitner, 1997, p. 95). Dès lors, la construction et la mobilisation de cadrages d’échelles et « les contestations sur les cadres d’échelles sont des objets d’enquête importants dans les dynamiques des politiques scalaires » (Moore, 2008, p. 218).

Dans cet ouvrage et suivant la proposition de Bernard Debarbieux, Jörg Balsiger et Martin Price (2013), je propose d’utiliser le concept d’échelle33 entendu comme un système de référence spécifique, « une façon de connaître le monde » (Jones, 1998, p. 28), qui réfère « à un assemblage de niveaux et aux relations qu’ils entretiennent à l’intérieur d’un type d’échelle spécifique » (Debarbieux et al., 2013, p. 5), et à l’analyser au travers des pratiques des acteurs engagés dans des politiques scalaires. Richard Howitt (1998) utilise la métaphore musicale de l’échelle de musique qui renvoie à un jeu de note dont la valeur dépend du système de relation entre les notes pour définir dans une perspective similaire le concept d’échelle comme un système de relations. Le processus de configuration scalaire peut ainsi être défini comme un processus par lequel ← 101 | 102 → les acteurs organisent leur connaissance de la réalité en termes spatiaux, leur recherche de légitimité et leurs actions selon leurs cadrages respectifs de cette même réalité. Le concept de reconfiguration scalaire34 renvoie alors moins à un changement de niveau des politiques spatiales qu’à un changement de cadrage de ces politiques (Debarbieux et al., 2013), chaque cadrage ayant sa propre logique spatiale.

Concevoir les échelles de cette façon ne s’oppose pas à une analyse relationnelle de la construction régionale, comme le souligne Harriet Bulkeley dans un article sur la géographie de la gouvernance environnementale : « les lectures scalaires et en réseau de la spatialité ne sont pas nécessairement opposées, mais peuvent être mutuellement constitutives (Bulkeley, 2005, p. 898). Ainsi, d’une part « ce qui constitue le régional, l’urbain ou le local n’est pas contenu à l’intérieur d’un territoire physique particulier mais plutôt socialement et politiquement construit comme tel, à l’intérieur et entre des réseaux d’acteurs configurés de manières variées, mais d’autre part également le processus même d’enrôler des acteurs et des réseaux particuliers dans des constructions scalaires fait partie des politiques de configuration scalaire » (Bulkeley, 2005, p. 884). Pour paraphraser Adam Moore, le problème n’est pas tant d’analyser en termes de politiques scalaires les pratiques de réseaux d’acteurs mais de considérer les échelles comme des catégories analytiques existant a priori (voir également Latham, 2002 ; Legg, 2009 pour des discussions plus détaillées de l’analyse relationnelle des politiques scalaires).

La théorie de l’acteur-réseau s’insère donc parfaitement dans une approche relationnelle des échelles. L’échelle selon une approche topologique de la théorie de l’acteur-réseau n’existe plus en soi, elle n’a de sens que si elle est reliée aux acteurs qui la pratique et la construise. Cette conception rejoint les propositions d’Adam Moore que j’ai explicitées plus haut. Comme le souligne Bruno Latour, le changement d’échelle ne constitue pas le déplacement d’un niveau à un autre qui se situerait au-dessus, il consiste à changer les associations que des sites peuvent avoir entre eux. Ainsi, « déterminer à l’avance l’échelle reviendrait à s’en tenir à une mesure unique et à un cadre de référence absolu ; mais ce que nous voulons mesurer, c’est le travail de mesure lui-même ; ce que nous voulons ← 102 | 103 → suivre à la trace, c’est le travail de déplacement d’un cadre de référence à un autre » (Latour, 2006, p. 271, emphases originales), travail effectué par les acteurs eux-mêmes. Les échelles ne sont pas prédéfinies en amont mais construites par les connexions que les acteurs établissent : « l’échelle est ce à quoi parviennent les acteurs en s’échelonnant, en s’espaçant et en se contextualisant mutuellement grâce au transport incessant de traces spécifiques par des véhicules spécifiques » (Latour, 2006, p. 268, emphases originales).

La gouvernance environnementale offre de ce point de vue un champ d’investigation particulièrement intéressant à analyser en termes de politiques scalaires, en raison notamment de la diversité des acteurs en jeu et de la nature des entités à analyser (Balsiger et VanDeveer, 2010). Il existe une récente, mais déjà riche littérature sur le sujet. Certains auteurs ont ainsi analysé en termes scalaires l’identification et la délimitation de ces nouveaux espaces de régulation basés sur des entités naturelles comme des bassins versants (Lebel et al., 2005 ; Molle, 2009 ; Sneddon et Fox, 2006), des bassins hydrologiques (Cohen et Harris, 2014 ; Cohen et Bakker, 2014), des mers entières (Bialasiewicz et al., 2013 ; Ciuta, 2008 ; Larsen, 2008), des espaces protégés transfrontaliers (Fall, 2005) ou des régions de montagnes (Debarbieux, 2009, Debarbieux et Rudaz, 2010, Debarbieux et al., 2013) ; certains ont à l’inverse mis en avant la construction du local comme « une stratégie des acteurs de la mondialisation qui cherchent à territorialiser leurs politiques » (Rodary, 2003, p. 109) pour justifier et légitimer des politiques de conservation de la biodiversité ; enfin, d’autres ont souligné combien la production d’échelles et la production de nature sont deux processus inséparables de la gouvernance environnementale (McCarthy, 2005) et combien la nature et les transformations environnementales sont parties intégrantes des politiques scalaires (Neumann, 2009 ; Swyngedouw, 2002). Dans tous les cas, ces auteurs ont généralement appelé à dépasser les approches conventionnelles pour analyser comment les acteurs étatiques et non étatiques interagissent entre eux et avec l’entité naturelle pour construire ces régions de projet environnementale au travers de pratiques discursives et institutionnelles. ← 103 | 104 →

Hypothèses

  La région de projet environnemental des Carpates n’est pas une entité naturelle existant à priori mais une construction sociale, matérielle et discursive, le résultat d’un processus dynamique d’institutionnalisation.

        Ce processus d’éco-régionalisation est le résultat d’une convergence (partielle) d’acteurs hétérogènes, basés en différents lieux, et agissant selon des stratégies et des spatialités différentes. Ce processus de construction implique ainsi une grande diversité d’acteurs qui ne sont pas tous intentionnellement concernés par la construction régionale et qui peuvent dépasser le cadre de la région elle-même.

        Ces régions de projet peuvent parfois être pensées en amont, par exemple sur la base de critères naturalistes (écorégions), mais le plus souvent il s’agit d’un processus d’identification et de construction fait de tâtonnements, d’essais et d’erreurs, sans méthodologie précise et/ou prédéfinie, et souvent en fonction des opportunités.

        Ce processus de convergence et de tâtonnements peut aboutir à la création de régions de projet sous un cadre institutionnel et juridique intergouvernemental dur, mais avec des cadrages spatiaux et argumentatifs souvent encore très approximatifs et un fonctionnement restant encore à inventer.

        La science et l’expertise scientifique sont considérées comme indispensables par les acteurs pour justifier et légitimer leur proposition de région. L’expertise scientifique est notamment mobilisée pour justifier le cadrage de la proposition de région, mettre en avant la spécificité des défis partagés et le besoin de coordonner les politiques à l’échelle de la région. ← 104 | 105 →

4.2   Premières mobilisations environnementales transnationales

Lorsque le WWF ouvre son bureau de programme Danube-Carpates en 1998 pour y lancer une année plus tard la « Carpathian Ecoregion Initiative » (CEI) qui initiera le premier processus de coopération environnementale prenant comme objet la chaîne de montagne, de nombreuses initiatives environnementales transfrontalières existent déjà dans la région. Si l’année 1998 marque un tournant dans ce processus d’éco-régionalisation, l’idée d’une coopération transnationale existait depuis plusieurs années. Je propose de revenir sur ces premières initiatives qui ont posé les premiers jalons de la construction des Carpates comme région de projet environnemental35.

A la suite de la chute du mur de Berlin en 1989 et celle progressive des régimes communistes, le développement de la coopération environnementale transfrontalière va en effet s’accélérer en Europe de l’est et les Carpates vont progressivement devenir l’objet de politiques environnementales coordonnées. La transition vers la démocratie au début des années 1990, va permettre à de nombreux mouvements environnementaux locaux de se constituer officiellement en association et de participer à l’élaboration des politiques publiques environnementales. L’ouverture des frontières nationales va également favoriser l’arrivée de nombreuses organisations transnationales environnementales gouvernementales et non gouvernementales, telles que l’UICN et le WWF qui vont encourager les initiatives de coopération transnationale (Carmin et Hicks, 2002 ; Carmin et VanDeveer, 2004 ; Carmin et Fagan, 2010 ; Turnock, 2001). Par ailleurs, de nouvelles institutions politiques de visée régionale et de nouveaux mécanismes de financement européens régionaux et internationaux vont être progressivement mis en place pour soutenir la transition économique et environnementale des ex pays communistes. ← 105 | 106 →

Initiatives européennes

En 1989 est ainsi créé la « Central European Initiative », un forum de coopération intergouvernemental des pays de l’Europe de l’est et du centre. Il a été créé sous l’impulsion des gouvernements autrichien, hongrois, italien et de l’ex-Yougoslavie36 et comprend dix-huit membres en 2013. Son but est à l’origine de favoriser l’intégration européenne de ces pays en encourageant les initiatives de coopération régionales et en développant des projets. Un fond de coopération alimenté par les pays membres et l’Union Européenne a été spécifiquement créé dans ce but. A la suite de la signature de la Convention des Carpates en 2003 et de son entrée en vigueur en 2006, l’initiative a défini comme une des priorités de son plan d’action 2007-2009 la coopération dans les régions de montagne et a apporté un appui financier au développement de la Convention, avec laquelle un protocole d’accord a été signé en 200637.

La plus importante cependant de ces institutions politiques, pour le processus d’éco-régionalisation des Carpates, est certainement le processus « Environment for Europe » (EfE) lancé en 1991 par les Ministres européens en charge de l’environnement au château Dobris, proche de Prague en République Tchèque actuelle (Tchécoslovaquie à cette période). Le processus EfE est un partenariat des Etats membres à la Commission économique des Nations Unies pour l’Europe (CEE), des institutions européennes, d’organisations internationales et d’organisations non gouvernementales spécifiquement dédiées aux questions environnementales38. Les projets du processus EfE ont été dans un premier temps soutenus financièrement par le programme d’aide communautaire aux pays d’Europe centrale et orientale (Phare), qui constituait alors le principal instrument financier de la stratégie de préadhésion pour les pays d’Europe centrale candidats à l’adhésion à l’Union européenne, et mis en œuvre au travers de la mise en place du « Regional Environment Center for Central and Eastern Europe » (REC) en Hongrie pour promouvoir la coopération environnementale dans la région. ← 106 | 107 →

A la suite de la signature de la Convention des Carpates en 2003, c’est avec le REC et le Ministère italien de l’environnement et du territoire, puis dès 2004 avec EURAC, que le bureau de Vienne du PNUE signera un accord pour soutenir la mise en place de la Convention dans le cadre d’un partenariat Alpes-Carpates. Le projet terminé en 2008 donnera lieu à trois publications destinées aux gouvernements de la région : un rapport sur les délimitations possibles de l’étendue spatiale de la Convention, un guide de mise en œuvre revenant sur les différents articles du traité et une évaluation comparative des situations législatives et administratives dans les différents pays en lien avec l’application du traité.

Le processus EfE établit également un cadre de discussion et de coopération internationale pour la protection de l’environnement qui réunit les Ministres de l’environnement de manière régulière. Il constitue ainsi un événement important dans l’agenda, un jalon, pour toutes les initiatives de coopération environnementales transnationales dans la région. Entre 1991, date de la première conférence à Dobris et 2003, date de la signature de la Convention, cinq conférences EfE se sont succédé, soit en moyenne une tous les deux voire trois ans.

Ainsi, en 1993 un plan d’action environnemental pour l’Europe Centrale et de l’Est a été mis en place lors de la deuxième conférence du processus à Lucerne en Suisse. En 1995, lors de la troisième conférence à Sofia une stratégie européenne pour la diversité biologique et paysagère soumise par le Conseil de l’Europe a été adoptée comme cadre de référence pour la préservation de la diversité biologique et paysagère39 et pour la mise en œuvre de la Convention sur la diversité biologique adoptée en 1992 au premier sommet de la terre à Rio. Un des principaux objectifs de la stratégie est l’établissement d’un réseau écologique paneuropéen dans les dix ans, en partie basé sur des initiatives existantes telles que les réseaux d’espaces protégés « EMERALD » établis en 1989 dans le cadre de la Convention de Berne relative à la conservation sauvage et du milieu naturel de l’Europe de 1979 et « Natura 2000 » établi en 1992 par la directive ← 107 | 108 → habitats du Conseil de l’Europe et la stratégie des parcs pour la vie de l’UICN développée pour l’Europe en 1994, qui identifie spécifiquement l’Europe Centrale et de l’Est comme priorité d’action.

Pour la quatrième conférence organisée en juin 1998 à Aarhus au Danemark, la Déclaration de Cracovie soutenant le besoin d’une coopération régionale autour des montagnes des Carpates a été formellement envoyée à tous les Etats membres du processus. La déclaration de Cracovie formulée par le Centre Européen pour la Conservation de la Nature, en coopération avec l’UICN et l’institut polonais de Conservation de la Nature, lors de la conférence internationale « The Green Backbone of Central and Eastern Europe » en février 1998, souligne « les opportunités historiques qui existent en Europe centrale et de l’est pour protéger le patrimoine naturel restant » (Nowicki, 1998, p. 258) et appelle à la mise en œuvre d’un réseau écologique paneuropéen dans la région. La conférence de Cracovie identifie explicitement les régions du bassin du Danube et des montagnes des Carpates comme possible terrain de coopération (Nowicki, 1998, p. 260). Enfin, la cinquième conférence du processus EfE organisée à Kiev en mai 2003 constituera une échéance importante lors des négociations vers une Convention des Carpates qui sera finalement signée lors de la conférence.

Initiatives nationales et régionales

En parallèle à ce processus intergouvernemental, de nombreuses initiatives visant à développer la coopération environnementale transnationale autour des montagnes des Carpates sont lancées au niveau national et régional. En 1990 déjà, « Ecological Bricks for Our Common House in Europe » un partenariat de près de 40 organisations non gouvernementales locales et régionales soutenues par WWF Autriche attire l’attention sur 23 aires territoriales, dont une partie se situent sur le massif montagneux, en vue de développer des projets de coopération environnementales transfrontalière sur l’ancien rideau de fer. On peut considérer ce projet comme l’origine de l’initiative « the Green Belt Initiative » lancée en 2002 par l’agence fédérale allemande de conservation de la nature, l’ONG les Amis de la Terre, en partenariat avec l’UICN. Une année plus tard, la première réserve de biosphère tripartite dans l’Est des montagnes des Carpates entre la Slovaquie, la Pologne et l’Ukraine en 1991 voit le jour avec le ← 108 | 109 → financement du Fond pour l’Environnement Mondial (UNESCO, 2003). La réserve de biosphère des Carpates de l’Est sera par la suite sélectionnée comme projet pilote de la « Carpathian Ecoregion Initiative » (CEI) lancée par le WWF en 1999 (UNESCO, 2003, p. 36). Plusieurs autres réserves de biosphère transfrontalières seront également mises en place au début des années nonante40.

En 1991 également, voit le jour une des premières organisations non gouvernementales qui s’intéresse aux Carpates et dépasse le cadre local. L’ACANAP « Association of Carpathian National Parks and Protected Areas » fondée par un scientifique slovaque, ancien directeur du parc national des Tatras (Niewiadomski, 2010). Le but de l’association tel que défini dans ses statuts est de rassembler les administrations des parcs nationaux, des réserves naturelles et des aires protégées intéressées « à développer sur les principes de l’intérêt commun la protection de la nature des montagnes des Carpates » (cité par Niewiadomski, 2010, p. 18). Il s’agit de la première tentative d’établir un réseau institutionnel de coopération entre espaces protégés dans les Carpates, douze ans avant la constitution du Réseau d’Espaces Protégés des Carpates41 dans le cadre de la Convention des Carpates en 2003. Un des objectifs principaux poursuivi par ACANAP était de promouvoir l’échange d’information et la communication autour de la protection de la nature dans les Carpates. L’association a organisé plusieurs conférences, mis en place un bulletin d’information, « Carpathi », et publié la première étude sur les espaces protégés prenant comme objet la chaine de montagne dans son ensemble en 199942 (Niewiadomski, 2010, p. 18). Si ACANAP est reconnu par certains acteurs comme une des « grassroots initiative43 » de la coopération régionale environnementale autour du massif des Carpates, l’initiative s’est cependant arrêtée prématurément à la fin des années 1990 faute de financements. ← 109 | 110 → Une des explications selon Zbigniew Niewiadomski (2010) est à chercher d’une part, du côté du statut légal d’ACANAP comme organisation non gouvernementale qui aurait empêché tout financement gouvernemental et, d’autre part, de l’absence de financement européen de type Interreg disponible à cette période.

A la suite de ces initiatives pionnières, les initiatives de coopération environnementale transnationale dans la région des Carpates vont se multiplier dans les années nonante. En 1993, c’est la création de l’eurorégion des Carpates, sur le modèle des eurorégions européennes de l’Ouest44. L’eurorégion des Carpates regroupe des autorités locales de Hongrie, de Pologne, de Roumanie, de Slovaquie et d’Ukraine, soit cinq des sept signataires de la Convention des Carpates, en vue de favoriser la coopération transfrontalière entre les différentes localités, également sur le plan environnemental. L’impact de l’Eurorégion est semble-t-il resté limité (UNESCO, 2003). Toutefois, dans les années 2010 et avec le développement de la Convention des Carpates, l’eurorégion des Carpates semble avoir trouvé un second souffle autour d’un engagement au côté de la Convention en faveur d’une stratégie macro-régionale pour les Carpates et de la création d’un programme de coopération territoriale spécifique aux Carpates dans le programme de financement territorial européen à l’horizon 202045. ← 110 | 111 →

Le développement des organisations environnementales non gouvernementales

En 1995, l’Initiative pour la Protection des Grands Mammifères en Europe46 initiée par le WWF et soutenue financièrement par le WWF Pays-Bas et WWF international met en place un réseau ouvert d’organisations non gouvernementales, d’institutions nationales et d’experts en faveur de la conservation de la population de cinq espèces emblématiques et de leurs habitats47. C’est au travers de cette initiative que WWF s’est progressivement intéressé aux Carpates et a établi son programme pour le Danube-Carpates en 1999 (Turnock, 2001). Les Carpates ont en effet été rapidement identifiées, au même titre que les Alpes, comme une région clé pour la conservation des grands mammifères48. A la suite d’un projet pilote dans la partie roumaine des Carpates (« The Carpathian Large Carnivore Project »), une évaluation de la situation des espèces importantes a été préparée par le WWF pour les Carpates en 1999 dans le cadre de la « Carpathian Ecoregion Initiative ».

De nouvelles organisations environnementales non gouvernementales de visée régionale voient également le jour à cette période, soutenues en partie par le partenariat environnemental pour l’Europe Centrale (EPCE)49, un consortium fondé en 1991 par cinq fondations hongroise, polonaise, slovaque, tchèque et, depuis 2000, roumaine. Le consortium a pour objectif de soutenir le développement d’une société civile active dans la région en participant au financement d’organisations environnementales non gouvernementales, ainsi que des projets de conservation communautaires. Il s’agit d’une des principales sources de financement pour des petits projets de coopération environnementale en Europe Centrale ← 111 | 112 → entre 1991 et 2002, soutenant près de 2’100 projets à hauteur de 10 millions de dollars (Samec, 2002, p. 22). En 1997, EPCE a ainsi soutenu la déclaration de Cracovie et la constitution de « Carpathian Bridge », une fédération d’ONG entre l’Ukraine, la Slovaquie et la Pologne centrée sur la conservation de la biodiversité dans les Carpates.

L’année suivante, en 1998, la « Carpathian Heritage Society », une initiative polonaise soutenant la protection et la reconstruction du patrimoine naturel et culturel des montagnes des Carpates, voit également le jour (Niewiadomski, 2010). Enfin, en 1997 « Carpathian Unite » une déclaration collective de parlementaires hongrois, polonais, roumains, slovaques et ukrainiens réunis à Varsovie appellent pour la première fois à une coopération pour la protection et le développement durable à l’échelle géographique des Carpates.

La reconnaissance des enjeux spécifiques des régions de montagne au niveau mondial

Le processus d’éco-régionalisation des Carpates s’enracine également dans la reconnaissance des enjeux spécifiques des régions de montagne au niveau mondial et régional, ainsi que dans le développement des premières initiatives transnationales.

Après des décennies de discussion et de lobbying soutenu principalement par la Commission Internationale pour la Protection des Alpes (CIPRA) fondée dès 1952, la Convention internationale pour la protection des Alpes, communément appelée Convention Alpine (CA), est signé en novembre 1991 à Salzbourg par l’Allemagne, l’Autriche, la France, l’Italie, le Liechtenstein et l’Union Européenne, rejoints par la Slovénie en 1993 et Monaco en 1994. Il s’agit du premier traité international pour la protection coordonnée d’un massif de montagne. La CA a ensuite été largement promue comme modèle en Europe et dans le monde (Debarbieux et Rudaz, 2010). La rédaction de la Convention des Carpates a été ainsi directement inspirée par le modèle alpin et d’autres projets régionaux similaires ont été lancés dans les Balkans ou au Caucase. La Convention Alpine a par ailleurs soutenu le processus des Carpates en organisant le partenariat Alpes-Carpates pendant la Présidence italienne à la CA en 2002 et en ← 112 | 113 → organisant une réunion de partage d’expérience entre experts des Alpes et des Carpates à Bolzano en juin 200250.

Une année après la signature de la CA, à la conférence des Nations Unies pour l’environnement et le développement en 1992 à Rio (« Conférence de Rio »), les représentants des gouvernements, des organisations internationales gouvernementales et non gouvernementales ont adopté l’Agenda 21, un plan d’action mondial en faveur du développement durable. Le chapitre 13 de l’Agenda 21 « Gestion des écosystèmes fragiles : mise en valeur durable des montagnes » est exclusivement centré sur les problématiques liées aux régions de montagne et montre pour la première fois une reconnaissance mondiale des besoins et spécificités des régions de montagne dans un document intergouvernemental. Ce chapitre marque également un changement important dans la manière de percevoir et concevoir les politiques de montagne, des approches sectorielles vers des approches intégrées de développement durable (Debarbieux et Price, 2008 ; Rudaz, 2011).

A la suite de la conférence, des consultations intergouvernementales sur les politiques de développement durable en régions de montagne ont été organisées sur chaque continent. Les résultats de ces consultations ont été présentés à l’Assemblée des Nations-Unies lors d’une session spécifique sur la mise en œuvre des décisions de Rio en 1997. Le rapport européen51 a été en partie écrit par l’Union Internationale pour la Conservation de la Nature (UICN) qui a également joué un rôle important dans la rédaction de la Convention Alpine en 1991. Le rapport soutient le développement d’une coopération internationale vers le développement durable en zone de montagne mentionnant explicitement les montagnes des Carpates comme terrain possible d’action. En 1995, plusieurs organisations non gouvernementales soutenues par l’administration fédérale de la coopération en Suisse et un petit groupe d’experts scientifiques (Debarbieux et Price, 2008) créent le Forum International sur la Montagne à Lima au Pérou. Le Forum rassemble des organisations et des experts qui partagent un intérêt commun pour le développement durable en région de montagne. ← 113 | 114 → Le Forum Européen sur la Montagne a été créé en 1998 par l’UICN et comprend un forum spécifiquement dédié aux Carpates, qui a permis d’identifier et de rassembler un réseau d’experts intéressés par les enjeux des montagnes de la région (Turnock, 2002, p. 60).

En 1998 enfin, l’Assemblée Générale des Nations Unies invite l’Organisation des Nations Unies pour l’alimentation et l’agriculture (FAO) à coordonner l’organisation de l’Année Internationale de la Montagne (AIM) prévue en 2002, en collaboration avec le Programme des Nations Unies pour l’Environnement (PNUE), l’Organisation des Nations Unies pour l’éducation, la science et la culture (UNESCO) et le Programme des Nations Unies pour le Développement (PNUD). La FAO avait déjà été désignée responsable de la mise en œuvre du chapitre 13 de l’Agenda 21. Cette résolution de l’Assemblée Générale est basée sur une demande du Kirghizstan effectuée en 1997 auprès du Conseil économique et social des Nations Unies (ECOSOC), suite à une série de conférences organisée dans la capitale Bichkek une année auparavant. La résolution de l’ECOSOC adoptée en juillet 1998 invite les organes des Nations Unies à soutenir des accords régionaux et sous-régionaux sur la montagne en mentionnant explicitement que « plusieurs initiatives de pays de montagne dans les régions des Alpes, des Andes, des Carpates, du Caucase, de l’Himalaya-Hindou Kouch et des Pyrénées, fournissent aussi des cadres possible de coopération futurs à l’échelle des chaînes de montagne et des complexes » (ECOSOC résolution, E/1998/68, p. 7).

En somme, un nombre important d’initiatives de coopération environnementale transnationale au niveau international, régional et national ont été lancées dans les années 1990. Suite à la chute du Mur, de nombreuses ONG environnementales locales et nationales avec un intérêt pour la protection des montagnes des Carpates ont vu le jour. Des organisations transnationales environnementales gouvernementales et non gouvernementales, ainsi que des institutions européennes ont également montré un intérêt croissant pour le développement de coopération dans les Carpates. La plupart de ces initiatives ont eu pour objectif la conservation de la biodiversité de la région : les montagnes des Carpates ont été définies comme un objet pertinent pour mettre en place des réseaux d’espaces protégés, pour la protection des grands mammifères, pour la sauvegarde de son patrimoine culturel et naturel et progressivement le massif dans son ← 114 | 115 → entier a été reconnu globalement comme une objet pertinent pour mettre en œuvre des politiques de conservation de l’environnement. A la fin des années 1990, lorsque le WWF établit son programme pour la région du Danube-Carpates à Vienne, la coopération environnementale autour des montagnes des Carpates est donc loin d’être négligeable tant du point de vue des institutions en place que des initiatives de coopération. Les Carpates semblent « mûres » pour devenir l’objet de politiques environnementales transnationales coordonnées et intégrées.

4.3   Le WWF et l’approche écorégionale

Le WWF a été la première organisation à développer un programme spécifique prenant pour objet l’ensemble du massif des Carpates comme une unité naturelle cohérente pour la mise en place de politiques environnementales coordonnées. Le premier bureau national du WWF dans la région a été ouvert en Hongrie en 1991. A cette période l’organisation était principalement active dans la région du Danube via son programme « Green Danube » établi en 1992. Cependant, comme je l’ai montré précédemment, le WWF était également présent en Europe Centrale sur des projets spécifiques pour la mise en place d’un réseau d’aires protégées (« Ecological Bricks for our Common Future ») et pour la protection des grands mammifères avec le lancement de la « Large Carnivore initiative for Europe » en 1995. C’est en 1998 que l’organisation a ouvert son bureau de programme pour le Danube et les Carpates à Vienne (« Danube-Carpathian Programme Office », DCPO).

La même année le bureau a lancé un projet sur trois ans (1999-2001) financé principalement par le WWF Pays-Bas, la « Carpathian Ecoregion Initiative » (CEI). La CEI est un partenariat de 50 organisations gouvernementales, non gouvernementales, académiques et scientifiques de sept pays des Carpates52 engagés à promouvoir la conservation et le développement durable dans la région des Carpates (CEI, 2001, p. 2). Le projet du WWF a ← 115 | 116 → adopté l’approche écosystémique comme principal cadre d’action et a promu le concept d’écorégion pour définir l’entité des Carpates sur des critères naturalistes. Les Carpates sont présentés par l’organisation comme la première expérience écorégionale du WWF en Europe. Ce cadrage spatial est justifié par l’organisation non gouvernementale, car il correspond aux processus biophysiques et que les initiatives environnementales doivent être planifiées en respectant l’aire géographique à laquelle ces processus opèrent. Ainsi selon les promoteurs de la CEI, « ce n’est qu’en travaillant à cette échelle, l’échelle que la nature et les processus naturels utilisent, qu’il est possible de réussir dans l’objectif de réaliser la conservation de la nature et le développement durable » (CEI, 2001, p. 10). Il me semble nécessaire de revenir plus en détail sur l’approche écorégionale promue par le WWF et sa définition.

The Global 200 : l’approche écorégionale du WWF

A la fin des années nonante le WWF a adopté le concept d’écorégion, comme référent pour l’identification d’entités spatiales d’action pertinente. Une écorégion est définie par le WWF comme « une large unité de terre ou d’eau contenant un assemblage géographique distinct d’espèces, de communautés naturelles et de conditions environnementales53 » et la conservation écorégionale comme « un processus soutenant l’organisation et l’action des politiques de conservation à l’échelle de larges régions écologiques54 ». La définition adoptée reste très large : une écorégion est un territoire identifié à des fins de conservation partageant des espèces biologiques similaires et correspondant à l’aire géographique dans le cadre de laquelle les processus écologiques les plus importants interviennent (Olson et Dinerstein, 1998). L’identification et la taille de ces écorégions peuvent donc être très variables selon les espèces et les processus auxquels on se réfère ou la discipline d’appartenance.

L’approche du WWF trouve son fondement scientifique dans les travaux de deux biologistes de la conservation Raymond Dasmann (1972) et ← 116 | 117 → Miklos Udvardy (1975). Dans le cadre d’une série de rapports mandatés par l’UICN, ces deux auteurs ont proposé dans les années 1970 une méthode de classification biogéographique censée rassembler les différentes méthodes scientifiques existantes et permettre une division globale et commune du globe en aires territoriales de conservation clairement identifiées. L’étude de Miklos Udvardy, qui a été préparée comme contribution à l’initiative lancée par l’UNESCO « l’homme et la biosphère », a posé les jalons d’un changement du paradigme d’action des organisations environnementales transnationales comme l’UICN ou le WWF. La conservation de la nature se faisait jusque-là essentiellement dans une logique nationale et privilégiant des indicateurs relatifs à certaines espèces. Leurs recherches vont contribuer à bouleverser ces référents et proposer une nouvelle approche territoriale, mondialiste, qui lie la protection des espèces et la conservation de leur milieu. Selon ces auteurs, il serait en effet possible de diviser le monde en un système global de grandes aires écologiques distinctes pouvant servir de référents aux actions de protection de la nature. Miklos Udvardy (1975, p. 10-11) propose ainsi de diviser le globe en huit grands domaines (‘realm’) biogéographiques (de la taille de continents) en fonction de caractéristiques géographiques, faunistiques, floristiques et végétationnelles communes, et en 193 provinces biogéographiques qui sont des divisions écosystémiques des différents grands domaines, correspondant à des régions de conservation.

Cette évolution des modèles de protection de la nature, de la protection d’espèces singulières vers la protection et la gestion de milieux, a ainsi contribué à l’émergence de nouveaux concepts (écorégions, biorégions, hotspots) pour définir des entités spatiales nouvelles, souvent transfrontalières, comme nouvelles entités de gestion de la conservation environnementale par ces organisations environnementales transnationales. Ces aires nouvelles de conservation sont basées sur l’hypothèse que les frontières politiques ne sont pas appropriées pour conserver efficacement les ressources naturelles, dont les périmètres optimums de gestion transcendent les frontières humaines considérées a contrario comme artificielles55. La fin des années 1990 voit apparaître la consécration ← 117 | 118 → institutionnelle de ces approches par milieu en matière de conservation, avec l’établissement formel par la Convention sur la diversité biologique (CDB) en 1992, de l’approche écosystémique comme cadre d’action des politiques environnementales en matière de conservation. L’approche écosystémique, ou approche par écosystème, se différencie de la notion d’écorégion, par le fait qu’elle inclut des critères sociaux, économiques et politiques dans l’identification de l’aire géographique d’action et reconnaît le besoin d’accorder les frontières « naturelles » des écosystèmes au système institutionnel existant (Shepherd, 2004). Cependant, tout comme pour les écorégions, les critères de délimitation de ces écosystèmes restent pour le moins vagues.

Le WWF a ainsi mis en place le programme « Global 200 » qui propose une priorisation mondiale des actions territoriale de l’organisation en fonction de critères naturalistes. L’identification de ces écorégions est justifiée par des considérations écologiques et basée sur une large consultation d’experts et des publications scientifiques56 selon le site internet de l’organisation57. Le programme « Global 200 » n’a cependant pas été initié par une stratégie territoriale portée par le WWF international. Il est en fait directement inspiré de travaux menés indépendamment par le WWF Etats Unis et de publications du groupe de recherche « Conservation Science Program » un programme de l’antenne nord-américaine de l’organisation environnementale, mené par deux biologistes de la conservation David Olson et Dinertsein (1998)58. La liste des 238 est le résultat d’une sélection menée en interne par le WWF international et le WWF Etats-Unis sur la base de la division écorégionale du globe proposée par Olson et al. (2000). 825 écorégions terrestres avaient ainsi été dans un premier temps identifiées dans ce rapport. Ces 238 écorégions ont ensuite été priorisées selon leur degré de d’urgence identifié en termes de conservation (figure 1) : « critique, menacé, vulnérable et relativement stable ou intact ». ← 118 | 119 →

Si le WWF présente sur son site cette sélection comme résultant « d’une approche scientifique globale59 », mes entretiens montrent qu’elle n’est pas basée uniquement sur des critères naturalistes, mais sur une combinaison de critères de priorisation. La sélection des 238 écorégions a suscité deux types de discussions : d’une part, des négociations politiques parfois tendues avec les antennes nationales de l’organisation qui souhaitaient voir leur pays couvert par le programme global, garantie de soutien à long terme de leurs actions :

We had huge discussions in hearings and often politics come in because some national organisations said : “hey, we are outside an ecoregion”. What will happen to us ? We discussed for about 2 years, just political discussion effectively because we didn’t want to divert from the actual biodiversity value of the ecoregions60.

D’autre part, la priorisation des écorégions a également suscité des discussions au sein du bureau international en vue de tenir compte à la fois des objectifs globaux définis par le WWF international notamment en termes de protection des forêts tropicales, et de la présence de projets existants menés par le programme international ou via des antennes nationales. Dans ce dernier cas, il s’agit d’orienter la sélection pour consolider des initiatives déjà mises en place par l’organisation plutôt que d’identifier de nouvelles aires prioritaires d’action.

So, the logic behind the whole thing, during that time, and that’s a system that I developed, that we wanted to prioritize our conservation action, in a finite number of ecoregions, where we were well-positioned and we already had maybe field projects or we had local organisations, program offices of national organisations that was a very important aspect : the regionalisation of the organisation and also, like the IUCN, we regionalised in a major way into areas where we believed we were well-positioned to make a difference.61 ← 119 | 120 →

Les Carpates, un choix pragmatique

Le cadrage des actions du WWF autour des montagnes des Carpates et le lancement de la « Carpathian Ecoregion Initiative » sont souvent présentés conjointement par le WWF comme l’aboutissement d’une identification préalable de la région par le WWF international dans le cadre de son programme écoregional « Global 200 » (voir par exemple, CEI, 2001, p. 4 ; Nelson, 2004). Ce discours est également relayé par les employés du bureau Danube-Carpates que j’ai pu rencontrer :

There was someone in the nineties I guess… WWF was trying to find biodiversity ecoregions and one of these two hundreds global important ecoregions were the Carpathians, so based on this our office was built and within the office we wanted to try to push or support NGOs to really work on project at the regional level. So this was the idea with the CEI62.

Uh… it [the Danube-Carpathian programme] started – from WWF’s perspective, it started around… what was it… 1998 ? I think. When WWF identified the so-called “global 200,” the 200 most valuable eco-regions on earth. And they identified the Carpathians as one and the Danube – actually the Danube delta as another63.

Mes entretiens montrent cependant que l’identification des Carpates comme écorégion s’est principalement faite de manière endogène. Il semblerait en effet que le concept de Global 200 ait plutôt été utilisé a posteriori comme une stratégie de communication pour l’organisation, un « label » scientifique perçu comme un gage de sérieux et d’une légitimité scientifique pour à la fois structurer à l’interne le programme d’actions territoriales de l’organisation, consolider les initiatives existantes et cibler des financements à l’externe :

The Global 200 was an exercise in consolidating it and making it a nice package and coming up with a good brand, “the Global 200” etc. but they were already there so sure when we opened offices in Vienna for Danube Carpathians we already knew that those were important ecoregions in terms of the world’s biodiversity. […] Whether or not that decision to move it from country to programme office was based upon the development of the Global 200 I can’t be certain but my suspicion ← 120 | 121 → is not. I’m thinking that a number of our offices were only upgraded to programme office status in the mid-2000s and that was well after the Global 200 so I don’t think there was a direct correlation between those two. I think they are all in a sense linked but I don’t think there’s a direct relationship between identification of biomes and ecoregions and the formal establishment of a certain kind of office64.

L’identification des Carpates comme écorégion par le WWF semble ainsi ne pas être le résultat d’une stratégie territoriale planifiée par le WWF International à partir d’une configuration scalaire prédéfinie, mais plutôt d’un élargissement progressif des activités du WWF sur la protection des eaux du delta du Danube à la région du Danube inférieur puis aux Carpates. Le cadrage écorégional des Carpates progressivement établi par le WWF est ainsi directement lié à une logique scalaire de bassin versant, plusieurs affluents du Danube trouvant leur source dans les montagnes des Carpates. Il résulte ainsi plus d’un recadrage des actions du WWF pour la protection des eaux du fleuve que d’une identification des Carpates au préalable comme cadre pertinent d’action pour la conservation de la biodiversité. Cette volonté de mettre en place un bureau régional a dans un premier temps été portée de manière ad hoc à partir des initiatives existantes dans la région développées par les antennes nationales du WWF international.

From the WWF perspective, it came from – it was the Danube, originally, so the first initiatives were on the lower Danube, called the green – I think was called the Green Danube Project. That was in the 90s – the early 90s, mid-90s. Out of that, though, grew – came the idea – and that was a collection of projects in Austria, in Hungary, in Croatia, the delta area, in the lower Danube and then the Ukraine. […]. And out of that came the idea then to establish a special program, so WWF Germany had the lead for that project, and then came the idea to actually establish this as a program, so that’s when the Danube Program was established. […] And then soon after that came a much stronger focus on the Carpathians. An important part of that was significant support from WWF Netherlands that gave the financial support that made it possible to set up this Carpathian eco-region initiative, to come up with this among other things. I think without that it probably wouldn’t have gotten off the ground65. ← 121 | 122 →

D’autre part, il semble que le choix du WWF de s’étendre vers les Carpates ait été fortement motivé par des considérations politiques, notamment en termes de financement. Comme je l’ai souligné précédemment dans ce chapitre, la chute des régimes communistes en Europe de l’Est a ouvert un nouveau « marché » pour les organisations environnementales transnationales désireuses d’initier des activités en Europe dans des régions encore peu développées et de bénéficier des canaux de financement établis pour assurer la transition économique mais aussi environnementale de ces pays. De ce point de vue, l’établissement d’un bureau Danube-Carpates constitue une porte d’entrée stratégique au développement des activités de l’organisation dans la région, comme le confirme une des directrices du bureau à cette époque :

No, no, no [the Danube-Carpathian office was not built because it was one of the 200 eco-regions from WWF]. It was only built because this was with the new developments in Eastern Europe and the WWF saw the potential that there’s a need to do something in these countries. […] At that time in 1998 when we established the Danube-Carpathian program office, there were – yes, the concept of Global 200 was maybe already there but nobody had really thought about the details in Europe66.

La « Carpathian Ecoregion Initiative »

Ce n’est que dans un deuxième temps avec le lancement de l’initiative écorégionale CEI que les montagnes des Carpates seront cadrées par l’organisation comme une écorégion particulière avec ses problématiques spécifiques, indépendamment des problématiques liées à la gestion des eaux, comme l’explique le représentant du bureau Danube-Carpates à Vienne (Danube-Carpathian Programme Office, DCPO) :

On the Carpathians, um… I think that came mostly out of this work that WWF did on the eco-regions, identifying that. And then I think it was very much WWF pushing forward originally the Carpathian eco-region initiative that then did the first examination of the Carpathians as “the Carpathians”, as an eco-region, that established the Carpathians67. ← 122 | 123 →

Le lancement de l’approche écorégionale autour des montagnes des Carpates ne semble donc pas avoir résulté d’une stratégie territoriale planifiée du bureau international du WWF. Il s’agirait plutôt d’une initiative endogène lancée à cette époque par la nouvelle équipe du bureau de programme, qui sensibilisée par l’approche écorégionale intégrée développée par WWF Etats-Unis et voyant l’opportunité de développer une telle approche dans la région aurait proposé au WWF international d’initier une initiative de coopération environnementale coordonnée autour des montagnes des Carpates.

At that time this concept of “ecoregions” came, mainly from the U.S., and I really liked the approach because until then… uh, WWF was mainly focusing on biodiversity and conservation issues, yeah ? And this concept of ecoregions, I liked it that much because it combined also all activities of the socioeconomic issues. And, uh, we had a wetlands and a forest program for eastern European countries to build up and I said “No, actually we need something new, a new approach.” And I said “Let’s do something for the Carpathians” because WWF was already working a lot on the Danube, along the Danube, since many years. So the Danube was more or less covered, but in the Carpathians there was nothing68.

La CEI a donc émergé de manière non programmée et n’a reçu à ses débuts qu’un soutien limité du WWF international. Il s’agissait en effet de la première initiative transfrontalière de ce type lancée en Europe par l’organisation. L’approche écorégionale ne constituait pas encore à cette période un cadre de référence suffisamment connu pour être scientifiquement légitime auprès des donateurs pour mener à bien des initiatives environnementales. C’est donc finalement grâce à une opportunité financière offerte par l’antenne nationale néerlandaise du WWF que la « Carpathian Ecoregion Initiative » a pu être lancée69.

La CEI aura permis au WWF d’identifier et de structurer un important réseau de partenaires locaux et nationaux intéressés à collaborer sur la base de cette approche écorégionale70 et de développer un ancrage dans ← 123 | 124 → la région à l’époque inexistant. Des groupes de travail sur la biodiversité et les enjeux socio-économiques de la région ont été mis en place avec des coordinateurs dans chaque pays. Un large processus de consultation a été initié qui a débouché sur la publication d’une première évaluation environnementale du périmètre spatial de l’écorégion « The Status of the Carpathians71 », et l’adoption d’un plan d’action et d’objectifs à long terme pour la conservation et le développement durable de la région. Plus tard, des bureaux nationaux du WWF ont également été ouverts en Roumanie et en Bulgarie. Une des réalisations principales de la CEI aura certainement été sa participation à la création « d’un public régional » (Metzger, 2013) autour de la proposition écorégionale des Carpates et la création d’un sentiment d’appartenance commun, d’une interdépendance entre les différents acteurs de la conservation.

We’ve helped to set up organizations that protect areas, the Carpathians for example, just to develop this sense that yeah, we are the Carpathians and this is our very focused effort to get the Romanians and the Ukrainians and the Slovaks and the Serbians and everybody sitting around and saying, “We are the Carpathians, we are one region, we are important, we all have lots of knowledge and expertise but we need to share it because we’re up against monsters in all of our countries, huge forces of government and private sector etc. If we don’t get together as one Carpathian team we’re not going to get where we need to go”72.

4.4   Le PNUE : un intérêt stratégique pour la montagne

Le PNUE a été un acteur important du processus d’éco-régionalisation, en particulier sur les écosystèmes marins et côtiers initiants de nombreux accords de coopération environnementale dans le cadre de son programme « mer régional ». Concernant les régions de montagne, le processus d’éco-régionalisation s’est d’abord effectué de manière endogène dans les Alpes avec la signature de la Convention en 1991. La promulgation d’une année ← 124 | 125 → internationale de la montagne (AIM) en 2002 par l’Assemblée Générale des Nations Unies en 1998 a ainsi été perçue par le Programme des Nations Unies pour l’Environnement comme une opportunité de se positionner dans ce processus et d’initier de nouveaux accords de coopération régionaux. L’engagement du PNUE dans les Carpates est donc étroitement lié à l’AIM. L’organisation a ainsi été officiellement mandatée pour développer des initiatives de coopération environnementale en zone de montagne et faciliter le développement d’accords régionaux allant dans ce sens73.

Une stratégie mondiale d’action pour la montagne a été préparée par le PNUE au printemps 200174 comprenant comme principale priorité le développement d’instruments légaux pour la gestion coordonnée de politiques intégrées de développement durable autour des massifs de montagne préalablement définis. Les Carpates sont identifiées dans la stratégie au même titre que le Caucase et l’Asie Centrale, comme une opportunité de développer ce type de coopération dans le cadre de l’AIM. Selon le rapport, le bureau régional européen du PNUE (PNUE-BRE) a en effet été sollicité par le gouvernement ukrainien pour explorer la possibilité de mettre en place une coopération intergouvernementale sur la protection et le développement durable à l’échelle géographique de la chaîne de montagne. Comme le souligne le directeur adjoint du bureau régional, le PNUE ne peut en effet pas intervenir dans une région sans un accord gouvernemental au préalable. Cette contrainte limite les possibilités de l’organisation d’établir des cadres de référence spécifiques pour guider ses initiatives sur le terrain. L’action territoriale du PNUE est donc selon ce responsable au PNUE-BRE par essence une stratégie ad hoc, développée en réaction à des opportunités et/ou à des sollicitations nationales :

[À propos du mode d’identification des entités régionales d’action] C’est une approche complètement pragmatique et ad hoc. […] Ensuite, il est vrai que l’on travaille à la demande, donc il est difficile de s’échapper de l’approche ad hoc, car on ← 125 | 126 → ne peut pas vraiment de nous-mêmes décider dans quel lieu on va intervenir. Donc avant qu’on intervienne où que ce soit, il nous faut garantir une base d’accord politique le plus souvent au niveau intergouvernemental, ça se passe un peu plus souvent maintenant au niveau infra-étatique, mais nos interlocuteurs restent essentiellement les gouvernements75.

Il serait faux cependant de conclure que le PNUE-BRE ne dispose pas de marge d’intervention dans le cadrage des régions d’action. Si le bureau régional ne peut rien entreprendre officiellement sans l’aval des gouvernements concernés, un travail exploratoire est généralement effectué en amont pour identifier les opportunités de coopération et rencontrer les partenaires potentiels. Le bureau régional bénéficie ainsi d’une relativement grande marge de manœuvre pour initier de nouveaux projets, pour autant qu’il existe des financements disponibles à leur réalisation et des gouvernements intéressés à y participer.

Je pense qu’on a tous une belle liberté pour faire des têtes chercheuses, au moins faire les têtes chercheuses et identifier les opportunités. […] C’est une souplesse d’intervention dont il faut qu’on profite effectivement. Et pour en revenir à la même chose, notre budget d’activité en tout cas pour le BRE est équivalent à zéro. Donc le travail de mobilisation de ressources est assez énorme, pour pouvoir mettre en œuvre des activités car on n’a quasiment rien76.

L’identification des Carpates comme opportunité pour initier une coopération transnationale semble ainsi résulter de ce type de pratiques. Mes entretiens révèlent ainsi une approche plutôt pragmatique, centrée sur les possibilités de coopération autour des massifs de montagne, mais sans méthodologie précise ni cadrage fixé au préalable. Des premières réflexions au sein du bureau régional pour l’Europe ont ainsi eu lieu au début des années 2000 à la suite de la promulgation de l’année internationale de la montagne. Les montagnes représentent alors une opportunité d’action intéressante pour le PNUE-BRE, car le processus d’éco-régionalisation des massifs de montagne est encore émergent et des fenêtres d’opportunité existent pour se positionner de la même manière que dans le cadre des écosystèmes marins et côtiers, comme le référent en matière de coopération ← 126 | 127 → intergouvernementale. Les montagnes sont « sexy politically », et « nobody can be against it77 », selon les mots d’un ancien directeur régional.

We had the regional director trying to build something from scratch, from nothing, with a very small budget from Europe. So they were looking at Europe and saying “What can UNEP do here ?” It was river basins, rivers are dominated by the UNECE, and… and the Danube and the Rhine conventions, so there [was] nothing to do. But finally we [had] an Alpine convention in Europe, but it [was] the only mountain convention in Europe and basically worldwide. So what about the other mountain areas ? Aha, let’s have a look at it. Yeah, there is the Carpathians, Caucasus, central Asia…interesting. Might be good because the International Year of the Mountains is coming in 2002. Maybe it’s a good way to get some money from the Germans. Let’s try to put together a program. And so this idea was flying around there but nobody knew exactly what to do with it78.

Plusieurs discussions informelles ont été initiées avec les gouvernements de la région avant qu’une demande formelle ne soit effectuée par le gouvernement ukrainien auprès du PNUE-BRE à la suite du sommet de Bucarest organisé par le WWF en avril 2001. Les conférences internationales ont constitué l’arène privilégiée des représentants du PNUE-BRE pour approcher les gouvernements et connaitre leurs intentions sur l’éventualité de développer une éventuelle Convention régionale. C’est dans ce cadre que le gouvernement ukrainien a manifesté l’intérêt de lancer ce processus :

We approached them in the framework of the meeting. We used other meetings where they were present. For example in the UNECE meetings, in the UNECE there is a committee on environmental policy which meets regularly in Geneva, so we went there and we took them aside and talked to them. And some of them liked it ; the Ukrainians were very active also to have it. Because it’s always good to have a deadline. And since we knew that this Kiev conference was coming up and Ukraine wanted to have a flagship to present, they were a very good – we came with this idea without – that it might be a good idea, but in this bureaucratic world you need some highlight or some event to work towards, and this Kiev conference helped79.

Le PNUE-BRE aura donc été particulièrement proactif contrairement à ce que le rapport de l’organisation laissait entendre. C’est lui qui a initié les premières discussions intergouvernementales et qui a poussé pour ← 127 | 128 → l’avancement d’un processus de coopération dans les Carpates. L’identification des Carpates comme cadre pertinent d’action par le PNUE résulte donc à la fois d’une identification pragmatique de l’opportunité d’une coopération dans la région par le bureau régional européen (et de son action de lobbying) et d’un intérêt gouvernemental à y participer.

Les conditions d’engagement du PNUE et des Etats

Plusieurs conditions ont été réunies pour l’engagement des Etats avec le PNUE-BRE dans ce processus de coopération régionale. Premièrement, l’organisation internationale dispose de compétences légales reconnues. Le développement d’accords de coopération intergouvernementaux est partie intégrante du mandat du PNUE. L’organisation internationale est active sur de nombreux accords internationaux et administre le secrétariat de plusieurs conventions internationales comme la Convention sur la diversité biologique (CDB) et la Convention sur le commerce international des espèces de faune et de flore sauvages menacées d’extinction (CITES). La plupart des chefs de projets du bureau régional européen que j’ai pu rencontrer ont par ailleurs une formation juridique.

Par ailleurs, l’importance de la Convention Alpine et des pays alpins dans ce processus n’est pas à négliger comme je le mets en évidence tout au long de cet ouvrage. Mes entretiens ont montré que dès les premières discussions au sein du PNUE-BRE, la Convention Alpine a servi de modèle à la conception d’une Convention des Carpates. L’exemple alpin a été très tôt mentionné par les gouvernements et ce dès le sommet de Bucarest en avril 201180. Le texte final de la Convention des Carpates est ainsi largement inspiré de « sa grande sœur » alpine. Par ailleurs, les pays alpins dans le cadre de l’AIM ont donné un soutien financier indispensable au lancement du processus des Carpates, comme le confirme un ancien directeur du PNUE-BRE :

The other start is informal, your ongoing contacts and discussions, and people launch ideas. When you find the right constituency, there are people who are will ← 128 | 129 → ing to stick their neck out and support it and to finance it. And on the Carpathians it was of course very good because we had Italy, Switzerland, and France, all three interested in supporting. So we had almost automatically a donor base for starting this exercise. That was very good81.

Enfin, tous les pays des Carpates à l’exception de l’Ukraine sont au début des années 2000 sur le chemin d’une intégration européenne (la République tchèque, la Hongrie, la Pologne et la Slovaquie sont entrés dans l’Union en 2004, la Roumanie en 2007 et la République de Serbie a officiellement obtenu le statut de candidate à une adhésion en mars 2012). Ces perspectives d’intégration ont certainement créé des motivations particulières au développement d’un accord de coopération environnemental sur les Carpates. D’un point de vue légal, les pays qui souhaitent adhérer à l’Union doivent transposer « l’acquis communautaire82 » au sein de leur législation nationale avant leur intégration effective. Cela concerne également l’acquis environnemental, qui inclut notamment la politique agricole commune (PAC), les politiques d’utilisation du sol (en conformité avec la directive Natura 2000) et des directives environnementales spécifiques (la directive cadre sur l’eau, la directive habitats faune et flore). La transposition de l’acquis communautaire peut constituer un défi politique et financier important pour les pays. De ce point de vue, le développement d’un cadre de coopération régional environnemental peut être perçu positivement comme un outil offrant un contexte propice l’harmonisation des lois environnementales nationales aux standards européens. Enfin, comme le mentionne ce représentant du PNUE-BRE, l’Union Européenne est signataire) de la Convention Alpine ce qui peut représenter pour certains pays en voie d’accession une motivation à développer des instruments similaires dans la région des Carpates :

The main interesting part, I think, was that it was before they joined the EU. As I already told you. So they were already very open to these kinds of things, and it was a cooperation that they knew they would carry into the EU. A different link to the ← 129 | 130 → EU. They said “The EU has it ; we don’t have it” so maybe they didn’t understand that the Alpine convention is not so beloved in the EU or whatever. So this was part of it. And also for Ukraine, this was the interesting part, I think. So that was part of it83.

Par ailleurs, les pays candidats à l’accession bénéficient de fonds européens spécifiques qui permettent d’importants investissements dans le domaine environnemental. L’accès aux financements européens constitue de ce fait un argument financier important pour mobiliser les gouvernements. Depuis 1997, une section spécifique des programmes européens de coopération territoriale Interreg concerne directement la coopération transnationale, particulièrement dans le domaine de l’environnement. La mise en place d’une coopération environnementale transnationale dans les Carpates doit donc être placée dans son contexte économique et politique plus large comme le souligne ce représentant du WWF :

In Europe the reality is, if you’re not part of the EU family, at least up until this year it’s looked this way, you’re not going anywhere, right ? I mean everybody wants to get into the EU and the EU is one big happy family which sticks together and thinks together so if you want to do conservation work in Romania and Bulgaria the government understands very quickly that if you propose a program which is Romania-specific, the chances of it being looked upon favorably by Brussels are less than if that’s part of a program which is a Bulgaria-Romania-Ukraine coherent program addressing a regionalized issue in one part of the EU as opposed to specific national interests. People will see that immediately and are very happy to go along with it. If they thought they could get easy money, and sometimes they can, but if they thought they’d get easy money for a purely narrow, nation-specific program they’d be happy to do that. Who wants to get involved with all those other countries ? It just gets complicated. But the reality is the EU likes to see regionally coherent stuff funded and developed and is ready to give big money for that84.

Finalement, l’engagement du PNUE et des Etats dans ce processus d’éco-régionalisation a également été rendu possible par l’existence d’une communauté d’acteurs « régionaux », pour reprendre la terminologie de Jonathan Metzger, préexistante, soit qu’ils soient mobilisés autour de la proposition écorégionale du WWF, soit dans le cadre de propositions antérieures. Il existe ainsi un petit groupe de partenaires identifiables, des représentants nationaux liés à une institution scientifique ou à la gestion ← 130 | 131 → de parcs naturels pour la plupart, qui ont participé aux premières réunions et que l’on retrouve encore actuellement lors de certaines séances de groupes de travail ou lors de grandes conférences. Certains font également partie du collectif de scientifiques « Science for the Carpathians » créé à la suite de la Convention85. Ce petit groupe de partenaires enthousiastes, que j’ai plusieurs fois eu la chance de rencontrer lors de mon observation participante à Vienne, se sont mobilisés pour faire avancer cette nouvelle proposition de Convention des Carpates dans leurs pays respectifs. Ils constituent avec les représentants du secrétariat actuel de la Convention une force stable de la coopération régionale, un véritable « public régional ».

And so… in the Carpathian process, the convention process, there is a core mafia out of the country that is dealing with it. They are all very enthusiastic, they are willing to stick out their necks in their own administration and try and get things done because they have a feeling that they are servicing a cause. And that is a team. Because you see in the meetings, you know, in the meetings of the Carpathian meetings, it is a team. The people are very enthusiastic86.

En somme, il est difficile d’identifier un élément particulier dans le succès de la proposition de région du PNUE. Il s’agit d’une combinaison de facteurs, institutionnels, politiques, financiers et relationnels qui a rendu possible la transformation d’un problème existant en un enjeu public commun et le lancement de ce processus de coopération environnementale et l’objectivation des Carpates, comme le confirme cet ancien directeur du PNUE-BRE :

It’s like I said with the regionalization, it is always very difficult to draw strict lines and say where something starts. It’s always interaction that makes these things emerge. The right people, the right time, the right donors, and whatever that makes these things emerge. And of course the problems, the basic problems that you address, the real problems in the mountains were there for a long time but nobody paid too much attention to it. I mean, the poverty was there, it did not change, and people were crying out to get some assistance, but it only came to a sort of process. It’s the same with the Environmental Change Convention, it’s the same with the other conventions, these things are there as problems and then at a certain moment, politically, people pick it up and it starts to become an issue87. ← 131 | 132 →

4.5   Construire la région de projet des Carpates

Au début des années 2000, il existe ainsi deux propositions de région environnementale pour les Carpates basées sur deux cadrages différents : l’approche écorégionale proposée par le WWF et l’approche par massifs soutenue par le PNUE.

Les deux propositions bénéficiaient d’importants soutiens. Le WWF a réussi à structurer une importante communauté d’acteurs, notamment scientifique autour de sa proposition et était en relation avec le gouvernement roumain. Le cadrage proposé par le PNUE bénéficie quant à lui de la fenêtre d’opportunité ouverte par l’année internationale de la montagne et du soutien de plusieurs gouvernements, et plus particulièrement du gouvernement ukrainien.

Les deux institutions vont donc devoir cependant se concerter pour réussir à converger autour d’une proposition pouvant réunir le plus d’acteurs autour d’elle et ensuite la matérialiser dans un cadre institutionnel et/ou juridique « dur » afin de stabiliser cette communauté d’acteurs émergente.

Vers une Convention des Carpates : le sommet de Bucarest

Des représentants du WWF-DCPO et du PNUE-BRE se sont rencontrés pour la première fois au cours de l’année 2000 pour discuter de leurs engagements respectifs dans la région. Les premières rencontres ont été informelles dans le cadre de conférences internationales. Les deux organisations ont rapidement convergé sur la possibilité de développer un cadre légal pour la protection et le développement durable de la région, sans toutefois en définir le cadrage spatial.

Du point de vue du PNUE, il était important de pouvoir bénéficier de la renommée du programme écorégional du WWF et de son réseau de partenaires scientifiques dans ce processus d’éco-régionalisation comme le confirme un membre de l’organisation internationale.

At this time XX of the Danube Convention was the head of the WWF secretariat – of the WWF program, the Danube-Carpathian program. He was the head boss, and ← 132 | 133 → he had a very good strong, acknowledged, powerful program. And together with the Romanian government they put together this whole huge exercise. And there was some precursor work done by WWF. So they were building this initiative, the Carpathian Eco-region Initiative, it was called CEI at this moment. So they were much bigger than us. They were large ; they were a large program and we came with the idea of a convention and today I like to say that they gave the idea of a convention. In reality it was different. We went to them and [said] “We want to make a convention. Are you interested ? Are you going to help us ?” and they were open enough to basically say “Yeah, we think it’s a good idea. And we’ll even put a small sentence into the Bucharest Declaration.” […] And so that is how it started, and then we had very active – so they were actively supporting the idea88.

L’initiative du PNUE-BRE a été reçue également très positivement par les représentants du WWF-DCPO qui réfléchissaient également à cette période au développement d’un cadre légal de coopération pour matérialiser leur proposition. Le développement d’une Convention pouvait ainsi constituer la concrétisation de la CEI et potentiellement augmenter la visibilité du travail du WWF dans la région pour attirer de nouvelles possibilités de financement.

And I remember, uh, as the Carpathian eco-region initiative worked that well I was already invited all over the world to all international conferences, externally. So if people had some regional programs, I was invited. But also internally, in WWF board meetings when they had it. So I was quite well-known and I had a chance to discuss it with many people all over the world. And then I decided, let’s try if there is an interest for a convention, and at that time I got to know [the head of the UNEP Interim Secretariat of the Carpathian Convention]… and he said yeah, he would support And we decided, let’s make a side event at the Bucharest Summit to present the idea and listen [to] what each of the countries – what position they have towards it89.

It’s important because it’s kind of a natural thing that we can and should do, as an international organization [to support this kind of transnational initiative]. It’s where our strength is and our added value is, I would say. […] And have been very involved in pushing that forward and in actually implementing it, in fact. And the reason why we can do that – I mean, I think it probably needs an organization like ours to push something like that forward because the impetus won’t come from the governments, that’s pretty clear. So they support it and so on, but they always ← 133 | 134 → need somebody pushing it, and just getting them to have a meeting together is not always so easy, so it needs another organization. […] There, too, I think it needs a… it doesn’t have to be necessarily WWF, but it needs some organization pushing it from above or below, so to speak90.

Les deux organisations se sont ainsi rapidement mises d’accord sur un plan d’action coordonné pour mobiliser un grand nombre de partenaires autour de cette proposition. Une division du travail informelle s’est ainsi très vite établie : au WWF le soin de mobiliser son réseau de partenaires locaux et au PNUE celui de convaincre les gouvernements de se lancer dans cette initiative à l’occasion du sommet interministériel sur l’environnement et le développement durable dans les régions des Carpates et du Danube91 organisé par WWF-DCPO et le gouvernement roumain à Bucarest en avril 2001. Ce sommet devait être à l’origine le prolongement d’une initiative lancée par le WWF avec le soutien du gouvernement roumain visant à l’établissement d’un couloir vert le long du bas Danube entre la Roumanie, l’Ukraine, la Bulgarie et la Moldavie. Il a finalement conduit au lancement officiel du processus d’institutionnalisation de la région de projet des Carpates. Une véritable stratégie de communication a ainsi été mise sur pied et un important travail de lobbying a été effectué par les deux organisations pour élargir la thématique du sommet à la région Carpates (fort du succès de la CEI) et pour promouvoir le développement d’un accord de coopération intergouvernemental. Ce travail de réseautage a été la clé du succès pour cette représentante du WWF-DCPO :

Yeah… we had… we had a relatively very good planning in the Carpathian eco-region initiative on all levels so more or less a lobbying strategy, when to contact best, whom in which country and so on, but we had also a very well-planned media strategy, communication strategy. And I think another important fact was that we built up this network of all these working groups in the countries and they used their position also to lobby inside the country. So we actually covered all levels, no ? Inside the country we had our lobbyists and then we had UNEP lobbying the government and we had international NGOs lobbying for it, so… it was actually…yeah and I think networking was the main success factor for this. And I still realize that ← 134 | 135 → these networks we built up at that time are still working. Now when I’m coming to a country like Romania, somewhere, people still know me. It’s interesting. So, they are working92.

Cette dernière référence à l’existence de ce réseau d’acteurs autour de la proposition de région, qui fonctionne encore actuellement, renvoie ainsi beaucoup au processus de stabilisation du public régional conceptualisé par Jonathan Metzger et que j’ai explicité dans la partie théorique de cet ouvrage. La stabilisation du public régional passe d’une part par la constitution d’une communauté d’acteurs et la singularisation d’une proposition de région. On peut ainsi suggérer que la convergence du PNUE et du WWF autour d’une proposition de région et la mobilisation et structuration de leurs réseaux respectifs d’acteurs en vue du sommet de Bucarest autour de cette proposition constitue un bon exemple du processus de stabilisation d’un public régional. La publication de rapports et de documents iconographiques par le WWF a certainement participé à cette stabilisation. Je montrerai plus en détail ce rôle dans le chapitre 8.

La coopération entre le WWF et le PNUE a abouti à une déclaration d’intention des Ministres de l’environnement de la région lors du sommet de Bucarest en avril 2001. La partie du sommet sur les Carpates a essentiellement servi à présenter les activités développées par la CEI depuis 1999. Le sommet a réuni 14 chefs d’Etats et Ministres de la région, ainsi que des organisations internationales comme la Banque Mondiale, la Commission économique des Nations Unies pour l’Europe (CEE-ONU), le Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD), le PNUE et la Commission européenne. Les gouvernements ont adopté à cette occasion une déclaration d’intention dans laquelle ils « encouragent » et « soutiennent »

[…] les activités pour développer de nouveaux instruments régionaux intergouvernementaux en vue de la conservation et du développement durable de la région des Carpates, en considérant particulièrement dans cet objectif la célébration de l’année internationale de la montagne en 2002, ainsi que la conférence ministérielle du processus « environnement pour l’Europe » à Kiev en 200393. ← 135 | 136 →

Le déclin du WWF-DCPO

Au sortir du sommet de Bucarest le WWF-DCPO constitue un acteur majeur du processus d’éco-régionalisation. Il dispose de nombreux relais scientifiques, plusieurs soutiens financiers importants et, associée au PNUE-BRE, l’organisation a réussi à initier un processus de coopération environnementale au niveau intergouvernemental dans la région. Pourtant, ce sommet va coïncider avec le déclin de l’influence de l’organisation et de sa proposition de région et la (re-)prise en main du processus par le PNUE-BRE. Ce changement de leadership s’explique en partie par la nature intergouvernementale du processus qui s’enclenche, mais également en raison de problèmes internes au WWF-DCPO. A la fin de l’année 2001, des tensions entre WWF-DCPO, WWF Autriche et WWF International ont poussé au départ l’ensemble des membres du bureau WWF-DCPO et la fin de la CEI et de sa communauté d’acteurs régionaux. A la fin de l’année 2002, la CEI ne rassemble ainsi plus que 3 à 4 organisations non gouvernementales actives dans le partenariat alors qu’elle en comptait une cinquantaine début 2001. Les activités du WWF-DCPO vont également subir un important coup d’arrêt après ce départ collectif début 2002 et il faudra attendre plusieurs années pour que l’organisation reprenne de l’influence dans la région. Les raisons de cette implosion sont difficiles à établir. Il semblerait qu’elle résulte en partie d’une volonté de prise de contrôle par le WWF Autriche, qui abrite dans ses locaux à Vienne le WWF-DCPO, des activités à succès du bureau de programme et notamment sur la CEI. Plusieurs années après, la question reste encore sensible comme le montre cet extrait d’entretien avec une ancienne collaboratrice :

This was fights internally in the management, so probably we were too successful. But some other managers tried to overtake and there were several… I sometimes have the feeling that… some people couldn’t accept that we became that famous. And wanted really to overtake things, and we were not in agreement with that, no. And there were some not nice things that happened, but I don’t want to talk about these things. There were not nice things and we… we decided to leave the organization and then maybe as you mentioned before, then there was a time when you didn’t hear anything from WWF, this was exactly that time because they didn’t know what to do. […] The pity was, when we left WWF, the doors were opened to everybody. The World Bank wanted to finance us, IKEA wanted to finance us, ← 136 | 137 → UNEP wanted to finance us, UNDP wanted to finance us, it was really a pity. But most of the funds were lost because there was no follow-up then, at that time. And only then, step by step, they started the revival of the Carpathian initiative, which is now the CERI and they are becoming again more powerful94.

Cette implosion du bureau WWF-DCPO et de l’initiative CEI au début des négociations vers une Convention des Carpates a laissé le champ libre à la proposition de région du PNUE-BRE, qui a ainsi pu mener le processus d’éco-régionalisation. Le WWF-DCPO a été impliqué avec le PNUE-BRE jusque dans la préparation des premiers documents de travail en vue des premières réunions intergouvernementales. Les premières cartes qui ont servi de base aux négociations sur le cadrage spatial de la Convention reprenaient ainsi la proposition écorégionale du WWF. Ensuite, un nouveau groupe de collaborateurs est arrivé au WWF-DCPO, mais il semble que la connaissance, la motivation et le réseau développés par les anciens collaborateurs du bureau, qui avaient été les initiateurs de la mise en place de l’approche écorégionale par le WWF dans les Carpates et de la CEI, aient été difficilement remplaçables comme le reconnait également ce membre du PNUE-BRE :

Well, we gave them a little and then we started to go a little bit and then we used them to – I think to prepare some papers, some studies we did with them, I can’t remember which one it was. But then the program collapsed. And for legal problems, institutional problems, fighting within WWF between headquarters and them, and between WWF Austria and the international program, whatever. It turned out that the whole team was about to rent a new office ; they were about to register CEI as a legal entity or whatever ; and the whole thing was killed by WWF. And [the director] went, and XXX who was the Carpathian coordinator also went. They left. And yeah, and so they – of course there were successors, so – I don’t want to go into personal things now. They were two or three successors, coordinators for the Carpathian things, but it never got back to this profile that it had had before. I mean, they were involved in organizing this heads of state summit as the confidence of the government was – all the different times it was. But they were really very serious players. And after this collapse it took them years to somehow recover again95.

La CEI a repris à nouveau ses activités en 2005 avec une nouvelle équipe sous la direction de l’institut d’écologie appliquée Daphne en Slovaquie ← 137 | 138 → qui participait déjà au partenariat initial et sous un nouvel acronyme, CERI. La CERI a été légalement établie en Slovaquie, son secrétariat étant basé à Bratislava depuis 2006. Sans le soutien du WWF et sans le réseau d’associations locales et nationales mis en place entre 1999 et 2001 par le WWF-DCPO, les activités de réseautage de la nouvelle CERI paraissent limitées bien que l’organisation a participé à certains projets liés à la Convention des Carpates. On ne recense plus d’activités depuis 2009 sur le site internet de l’organisation96 et selon un des initiants du processus des Carpates, l’initiative est devenue un « virtual network ». Depuis la fin de ce partenariat il n’y a plus eu à ma connaissance de réseau environnemental actif d’organisations non gouvernementales qui auraient pu proposer des propositions de région alternatives.

Les négociations intergouvernementales : cadrage et modalités institutionnelles

A la suite du sommet de Bucarest, le gouvernement ukrainien en collaboration avec le PNUE a organisé une première rencontre informelle avec des représentants gouvernementaux nationaux à Kiev en novembre 2001 pour discuter de l’opportunité d’une convention pour la protection et le développement durable de la région des Carpates et de ses modalités. Durant cette première réunion les représentants nationaux ont formellement demandé au PNUE de continuer à assister et à faciliter le processus de négociation, ainsi que de préparer une première version de la Convention des Carpates pour discussion.

Les négociations intergouvernementales ont donc officiellement débuté en 2002, soutenues par plusieurs pays (Autriche, Italie, Liechtenstein, Pays-Bas et Suisse), des organisations non gouvernementales (le réseau alpin d’espaces protégés, le Forum européen pour la montagne, le REC et WWF-DCPO dans un premier temps) et des institutions académiques (institut Daphne et l’Académie Européenne de Bolzano). Cinq réunions ont été successivement organisées en moins d’une année pour aboutir à ← 138 | 139 → la signature à Kiev en novembre 2003 de la Convention : Bolzano en juin 2002, Vaduz en octobre 2002, Genève en décembre 2002, Vienne en février 2003 et une nouvelle fois à Bolzano en mars 2003.

C’est sur la base d’un premier document préparatoire préparé par le PNUE-BRE que les premières consultations ont débuté. Les deux premières réunions ont servi de base pour définir le cadre général des négociations : définir le cadrage thématique et les modalités institutionnelles de la future coopération. Les comptes rendus de ces réunions laissent sans surprise apparaître combien ces premières discussions de cadrage se sont inspirées du texte de la Convention Alpine et de son fonctionnement pour identifier ce qui avait fonctionné dans le contexte alpin et pouvait être transposable aux Carpates, comme le confirme également un ancien négociateur présent lors de ces réunions :

We could use the Alpine Convention as the pattern, see which of the Alpine Convention › solutions could work also in the Carpathian reality upon some modifications and learn from certain shortcomings during the Alpine Convention’s implementation97.

La première réunion de négociation en juin 2002 a été organisée à l’Académie européenne de Bolzano (EURAC), siège du secrétariat technique de la Convention Alpine et a été soutenue par le Ministère italien de l’environnement et du territoire, l’Italie assurant à cette période la présidence de la Convention Alpine. Plusieurs experts alpins ont participé à cette première réunion au titre évocateur : « Sharing the Experience : Mountain Sustainable Development in the Carpathians and in the Alps ».

La protection et le développement durable de la région ont dès le début du processus été un objectif partagé par tous les participants. Dès la première réunion informelle en 2001 à Kiev, il était clair que les gouvernements ne soutiendraient pas une Convention exclusivement centrée sur la protection de la biodiversité et souhaitait voir mis en place une coopération intégrée sous le principe du développement durable. Les représentants nationaux ont partagé leurs inquiétudes d’entraver le développement économique de la région en mettant trop l’accent sur les besoins de protection de la nature. Les experts nationaux se sont rapidement mis d’accord ← 139 | 140 → sur le cadre général d’une approche intégrée incluant une large palette de thématiques98. Le tourisme durable, la protection de la biodiversité et le développement économique local durable ont été identifiés comme des priorités d’action pour la future coopération. Un premier accord a déjà pu être trouvé sur le contenu des articles thématiques dès la deuxième réunion en octobre 2002 à Vaduz99.

Les délégués gouvernementaux ont également dû se mettre d’accord sur les modalités institutionnelles de la coopération qu’ils souhaitent mettre en place : convention avec protocoles, convention-cadre avec des protocoles négociés au fur et à mesure, charte, projets de coopération transnationale ou encore réseaux thématiques. Durant le sommet de Bucarest, un consensus était apparu pour inscrire la proposition de région dans un cadre juridique dur et favoriser l’adoption d’un accord intergouvernemental régional de coopération. Inspiré de l’exemple alpin, les négociateurs ont choisi d’opter pour une convention-cadre lors de la première réunion de négociation à Bolzano en juin 2002. La Convention-cadre ne contient que des déclarations générales qui doivent par la suite être spécifiées dans des protocoles thématiques de mise en œuvre. Il s’agit donc de la formule d’un cadre juridiquement dur, mais d’un contenu mou. Les négociateurs ont choisi contrairement au processus alpin de négocier les protocoles d’application au fur et à mesure, afin de faciliter le processus de négociation en proposant un texte « easily adoptable100 » par les gouvernements, selon un des négociateurs nationaux. ← 140 | 141 →

Une première version de la Convention des Carpates a été soumise aux délégués nationaux en février 2003 à Vienne, puis finalisée lors de la dernière réunion de négociation en mars 2003 à Bolzano. Au final, les négociations auront duré moins d’un an pour aboutir à la signature de la Convention cadre pour la protection et le développement durable des Carpates (Convention des Carpates) en mai 2003 à Kiev par sept pays : la Hongrie, la Pologne, la République Tchèque, la Roumanie, la Serbie, la Slovaquie et l’Ukraine.

Quel cadrage spatial pour la région des Carpates ?

Dès la première réunion informelle en novembre 2001 à Kiev les négociateurs ont été invités à réfléchir à une définition commune de la proposition de région des Carpates. Contrairement au processus alpin où chacun des pays disposait d’une définition précise de sa zone de montagne, il n’existait pas de telle classification dans la majeure partie des pays des Carpates. Il a donc fallu construire la délimitation de la région de projet sur une base nouvelle. Plusieurs définitions étaient à disposition des négociateurs.

Au niveau international, le PNUE a tenté dès juillet 2000 dans le cadre de son programme pour l’Année Internationale de la Montagne avec le Centre de surveillance de la conservation de la nature (WCMC) de construire un consensus sur une définition scientifique mondiale des massifs de montagne, qui pourrait servir de référent à ses initiatives régionales. Après une large consultation le PNUE-WCMC met au point une définition simple prenant comme critères principaux l’altitude et la pente : tout lieu au-dessus de 2500m est potentiellement considéré comme étant une zone de montagne et pour les lieux en dessous de ce seuil, le critère de pente est essentiel pour obtenir une telle classification (Kapos et al. 2000). Cette classification a depuis largement été adoptée par les institutions internationales. Selon Debarbieux et Rudaz (2010), cette proposition ne coïncide cependant pas toujours avec les définitions qui ont pu être adoptées par des Etats, car trop générique, elle ne tient pas compte de la spécificité des contextes locaux. ← 141 | 142 →

L’étude « The Status of the Carpathians », réalisée après une large consultation auprès de 50 partenaires dans le cadre de l’initiative CEI du WWF-DCPO et publié en 2001, propose un état des lieux de la région sur le plan environnemental et socio-économique. La CEI adopte l’approche écorégionale pour délimiter les Carpates qui s’étend sur sept pays de l’Autriche à la Roumanie et sur près de 210’000 km2 (figure 1). La Serbie est absente de cette définition, alors qu’elle est signataire de la Convention, par contre la limite nord-ouest des Carpates semble s’arrêter à proximité de Vienne. Les critères de délimitation utilisés restent relativement flous101. ← 142 | 143 → A la suite du sommet de Bucarest c’est cependant sur la base de la proposition de région du WWF que les premières réflexions sur la délimitation spatiale de la future Convention ont été engagées, en l’absence donc de la Serbie, mais également de l’Autriche, Vienne n’ayant pas émis le désir d’y participer. Six pays étaient donc initialement inclus dans le cadrage spatial de cette proposition de convention-cadre régionale.

L’inclusion a posteriori de la Serbie dans le cadrage spatial de la Convention semble résulter d’un tâtonnement assez curieux. Cette décision semble avoir été basée sur le livre « Karpaty », une référence scientifique reconnue dans la région et écrite en 1978 par le géographe polonais Jerzy Kondracki102. Kondracki divise les Carpates en plusieurs sous-massifs et distingue ainsi les Carpates occidentales (intérieures et extérieures), les Carpates orientales (intérieures et extérieures), les Carpates méridionales, ← 143 | 144 → les Carpates occidentales roumaines et le plateau de Transylvanie, sur des critères géomorphologiques et géologiques. Dans son avant-propos de 1978 le géographe avance que suivant une définition strictement géologique les Carpates s’étendent de l’Autriche jusqu’à la Serbie. Jerzy Kondracki a ensuite repris cette proposition dans l’entrée qu’il a rédigée sur les Carpates dans l’encyclopédie Britannica (figure 2), avec une délimitation plutôt grossière de la région qui descend profondément au Sud dans le territoire Serbe.

Ce serait à partir de cette proposition, consultée « par hasard » par un des négociateurs, peu de temps avant la première réunion d’experts en novembre 2001 qu’aurait émergé l’idée d’inclure la Serbie au processus de négociation :

At the time the most reliable or best known – also in other Carpathian countries – scientific publication on the whole Carpathian Mountains was a book written by a Polish geographer Jerzy Kondracki. […] In the original Polish edition I found one interesting sentence in the pre-word part, saying that in fact the geological formations of the Carpathians stretch even further, across the Danube, to the territory of Serbia, and form the East Serbian Mountains extending to the Timok river valley. But in his book he decides to focus on the “main body” of the Carpathians. At that time Serbia was still federated with Montenegro, and I thought that it would be great to organize Carpathian meetings at the Adriatic coast, and immediately informed [the head of the UNEP – interim secretariat of the Carpathian Convention] about this discovery – which resulted in the invitation for Serbia to join… and Serbia was not hesitating long, as they wanted to break the international isolation, lasting after the war. And the obvious benefit of having Serbia on board is that they link also the Carpathians with the Balkan Mountains, so it’s a perfect continuity103.

Au-delà de l’anecdote impossible à vérifier, la référence à l’ouvrage de Jerzy Kondracki témoigne de la volonté d’ancrer la délimitation retenue dans une réalité scientifiquement validée. L’inclusion de la Serbie dans le cadre de la proposition de région s’est ainsi effectuée sur le tard et semble résulter de motivations plutôt géopolitiques. Une Serbie partie prenante de la Convention des Carpates permettait de faire le lien avec les montagnes de l’arc dinarique et des Balkans plus au sud où le PNUE-BRE souhaite également initier un processus d’éco-régionalisation autour des massifs. ← 144 | 145 → Il est ainsi intéressant de noter que la Serbie sera l’un des soutiens du PNUE lors de la conférence de Brdo en 2011, qui verra la Slovénie reprendre la main sur la proposition de région de ce processus d’éco-régionalisation au détriment de l’organisation intergouvernementale104.

La première carte diffusée par le PNUE en janvier 2003 pour servir de proposition de base aux négociateurs semble confirmer la version d’une inclusion in extremis de la Serbie au processus. Cette carte (figure 3) a été produite par un cartographe du PNUE/DEWA/GRID – Genève en janvier 2003. Le cadrage spatial est calqué sur la proposition écorégionale du WWF avec simplement deux modifications : l’exclusion de la partie autrichienne des Carpates – au nord-ouest la région des Carpates s’arrête ← 145 | 146 → ainsi exactement à la frontière – et l’extension en Serbie, semble-t-il tracée à la main et qui correspond presque à l’identique à la proposition de Jerzy Kondracki dans l’encyclopédie Britannica. Plus de la moitié de l’étendue spatiale de la région de projet des Carpates se trouve sur le territoire roumain sur cette première version.

Cette carte a été discutée et commentée par les différents représentants nationaux et suite à cette première consultation une deuxième carte a été produite et présentée en mars 2003 lors de la quatrième réunion de négociation à l’Académie européenne de Bolzano (Fall et Egerer, 2004). De nombreuses modifications y sont visibles (figure 4) montrant un recentrage progressif du cadrage spatial sur une définition plus strictement montagneuse des Carpates, qui se rapproche de l’approche par massif proposée initialement par le PNUE. La partie serbe a été réduite et précisée par rapport à la première délimitation manuscrite. La référence à la Yougoslavie a disparu suite à la dissolution de la république yougoslave en février 2003 et est remplacée par la nouvelle fédération de la Serbie-Monténégro105 et sa capitale Belgrade qui apparaît désormais également sur la carte. La plus importante modification concerne la surface de la Roumanie dont une large partie correspondant au plateau transylvanien a été supprimée de cette deuxième carte. La proposition de région forme désormais un « u » sans sa partie sud, excluant des villes comme Cluj ou Sibiu du champ d’application de la Convention. Plusieurs explications de cet important changement peuvent être avancées. La première, avancée par Fall et Egerer (2004), est financière. Il s’agit de la crainte de la Roumanie de voir liée la contribution financière des Etats Parties à la surface de leur territoire compris dans la délimitation spatiale, sur le modèle adopté par la Convention Alpine106. Plus cette surface est grande et plus la contribution financière annuelle requise pour financer le fonctionnement de la Convention est importante. L’adoption de la proposition de région du WWF aurait impliqué une contribution financière de la Roumanie de près de la moitié des contributions totales. Le gouvernement roumain avait donc intérêt à limiter la surface de son territoire dans le champ d’application de la Convention. ← 146 | 147 →

Par ailleurs, la région du plateau transylvanien est une région source de tension historique et actuelle entre la Roumanie et la Hongrie. La Transylvanie a été cédée sous la contrainte par la Hongrie à la Roumanie par le traité de Trianon en 1918 qui marque la désintégration de l’empire austro-hongrois à la fin de la première guerre mondiale. De nombreuses minorités hongroises y vivent encore et ce rattachement du plateau à la Roumanie fait régulièrement l’objet de tension entre les deux Etats. La mise en place de l’article 11 de la convention sur la préservation et la promotion du patrimoine culturel et des cultures traditionnelles locales pouvait potentiellement s’avérer sensible pour le gouvernement roumain dans cette perspective.

Enfin, le plateau transylvanien concentre un nombre important de sites d’exploitation minière d’or, dont l’impact environnemental reste important. En janvier 2000, près de la ville de Baia Mare en Roumanie ← 147 | 148 → a eu lieu l’une des plus importantes catastrophes écologiques de ces dernières années : un accident sur le site d’une exploitation minière a provoqué le déversement de près de 100’000 m3 d’eau polluée au cyanure dans les rivières situées à proximité selon les chiffres de la Cour Européenne des Droits de l’Homme107. La pollution s’est ensuite diffusée dans les eaux hongroises par la rivière Mures jusqu’à la Tisza, pour contaminer ensuite le Danube jusqu’à la Mer Noire.

Les modifications proposées par la Roumanie ont provoqué une tension sur cette question transylvanienne avec les négociateurs hongrois qui souhaitaient voir le plateau intégré au traité. Les divergences se sont cristallisées autour de la signification de « la région des Carpates » établie à l’article 1 de la Convention108. Pour la Hongrie, la région des Carpates devait être définie scientifiquement sur une base écorégionale et inclure le plateau transylvanien. Le gouvernement roumain soutenait quant à lui une définition plus étroite centrée sur la montagne et demandait l’adoption de l’expression « les montagnes des Carpates » au lieu de simplement « les Carpates » dans le texte de la Convention pour expliciter cette position. Ces divergences ont abouti à une réserve officielle du gouvernement roumain qui considère que « la région des Carpates » établie à l’article 1 de la Convention désigne spécifiquement « l’aire des montagnes des Carpates109 » définie sur le territoire roumain selon des critères biologiques et physico-géographiques, ainsi que socioéconomiques liés à une réduction potentielle de l’utilisation du sol et de la relation des populations locales avec leur environnement, conformément aux critères de la Communauté européenne concernant la délimitation des régions biogéographiques alpines110. Le renvoi à la définition de la communauté européenne fait référence à la classification biogéographique des régions européennes pro ← 148 | 149 → posée par le « European Topic Centre for Nature Protection and Biodiversity » pour la direction générale environnement dans le cadre de l’initiative européenne Natura 2000.

L’enjeu de la question transylvanienne a bloqué tout accord entre les négociateurs. Dès lors, et contrairement à la Convention Alpine qui s’appuie sur une carte en annexe pour définir les entités institutionnelles incluses dans le champ d’application, l’article 1 de la Convention des Carpates débute avec une « purposefully vague definition » (Fall et Egerer, 2004, p. 98) du périmètre d’application dans le but de continuer à faire avancer le processus. Cet exemple souligne la question hautement politique de la délimitation des frontières et rappelle que loin d’exister a priori attendant d’être découverte, la région de projet environnemental des Carpates n’est pas déterminée par la nature mais est avant tout une construction politique s’insérant dans un contexte historique et social et résultant des pratiques scalaires d’acteurs variés.

4.6   Synthèse de ce chapitre

Ce premier chapitre de la partie empirique s’est principalement intéressé aux pratiques spatiales du WWF et du PNUE pour identifier et définir leurs propositions de région des Carpates.

J’ai montré que la région de projet environnemental des Carpates n’est pas une entité naturelle existant à priori mais une construction sociale, matérielle et discursive, le résultat d’un processus dynamique de configuration scalaire. Ce processus d’éco-régionalisation est le résultat d’une convergence (partielle) d’acteurs hétérogènes, basés en différents lieux, et agissant selon des cadrages et des spatialités différentes. Ce processus de construction implique ainsi une grande diversité d’acteurs qui ne sont pas tous intentionnellement concernés par la construction régionale et qui peuvent dépasser le cadre de la région elle-même. Ces régions de projet peuvent parfois être pensées en amont, par exemple sur la base de critères naturalistes (comme les écorégions), mais le plus souvent il s’agit d’un processus de configuration scalaire d’identification et de définition fait de ← 149 | 150 → tâtonnements, d’essais et d’erreurs, sans méthodologie précise et/ou prédéfinie, et souvent en fonction des opportunités. Ce processus de convergence et de tâtonnements peut aboutir à la création de régions de projet sous un cadre institutionnel et juridique intergouvernemental dur, mais avec des cadrages spatiaux et argumentatifs souvent encore très approximatifs et un fonctionnement restant encore à inventer.

J’ai ainsi tout d’abord montré que l’identification des Carpates par le WWF comme entité pertinente pour la mise en place de politiques environnementales ne résultait pas d’une identification a priori dans le cadre du programme écorégional Global 200, mais d’un recadrage des pratiques de l’organisation sur la question de la protection des eaux du Danube qui l’a amené à adopter une approche par bassin versant pour cadrer ses actions et à intégrer les montagnes des Carpates dans ce nouveau cadrage. C’est progressivement et par une initiative endogène que l’approche écorégionale a été adoptée pour définir une proposition de région propre aux enjeux environnementaux des montagnes des Carpates. Dans le cadre de la « Carpathian Ecoregion Initiative » (CEI), le WWF a pu structurer un réseau de partenaires autour de sa proposition et participer à la construction d’un public régional.

Concernant le programme Global 200, j’ai montré qu’il a été mobilisé par le WWF International comme un outil stratégique de communication pour légitimer son action scientifiquement a posteriori et obtenir des financements. Le concept d’écorégion apparait ainsi avoir plutôt été utilisé dans le contexte des Carpates comme un label garantissant le sérieux du projet et justifiant la proposition de région basée sur des critères naturalistes, plutôt que comme un outil scientifique de planification territoriale des actions de l’organisation non-gouvernementale. Mes entretiens ont montré que la priorisation des écorégions dans le cadre du programme Global 200 résultait plutôt d’une combinaison de critères, politiques, financiers et naturalistes.

J’ai ensuite montré que le PNUE a formulé une proposition de région différente au début des années 2000. Le PNUE a pragmatiquement saisi l’opportunité stratégique de l’année internationale de la montagne en 2002, pour mobiliser son approche par massif afin de définir son projet de région et se positionner dans le processus d’éco-régionalisation autour des régions de montagne. Par son statut d’organisation intergouverne ← 150 | 151 → mentale il a réussi à mobiliser la plupart des gouvernements en faveur de sa proposition.

Ces deux institutions ont rapidement identifié l’opportunité de coopérer pour rassembler un « public régional » autour de la formulation d’une proposition de région commune. Cette proposition s’est matérialisée sous la forme d’une proposition de coopération environnementale intergouvernementale dans le cadre d’un traité international lors du sommet de Bucarest en avril 2001 organisé par le WWF. La singularisation de la proposition de région a coïncidé avec la stabilisation d’un public régional derrière le projet.

A la suite du sommet cependant, des tensions internes à l’organisation ont eu raison de la CEI et ont abouti à la démission de l’ensemble du bureau Danube-Carpates du WWF au début des négociations sur la future convention. Le PNUE a ainsi pris seul le leadership sur la proposition de région et a mené le processus de négociation. Les représentants nationaux se sont très rapidement mis d’accord sur le cadrage thématique de la proposition de région en favorisant une approche intégrée de développement durable par peur d’entraver le développement économique de la région. Ils ont également favorisé un cadrage spatial plus centré sur le massif de montagne se rapprochant ainsi de la définition proposée initialement par le PNUE.

L’adoption d’une définition commune par tous les négociateurs a cependant échoué en raison de tensions géopolitiques entre deux des Etats Parties. Les négociateurs ont ainsi adopté une définition vague pour avoir la flexibilité d’adapter le cadrage spatial en fonction de leurs cadres nationaux de référence respectifs Aucune définition commune n’a cependant pour l’instant pu être trouvée entre les différents gouvernements pour définir précisément la proposition de région. Malgré ce différend, la Convention des Carpates a été signée par tous les pays le 22 mai 2003 à Kiev. ← 151 | 152 → ← 152 | 153 →


30       Inspiré des travaux du sociologue Erving Goffman (1974).

31       Certains auteurs, principalement en sciences politique utilisent le concept de référentiel comme outil analytique pour souligner la dimension cognitive de la construction de politiques publiques et des systèmes de valeurs dont elles sont porteuses (Jobert et Muller, 1987 notamment). L’approche par référentiel met ainsi l’accent sur les discours des acteurs et les systèmes de références qui les sous-tendent, conçus comme un ensemble limité de représentations (Chevallier, 2008, p. 8). Je lui préfère le concept de cadrage dans ce présent travail, qui me semble plus dynamique et plus à même de souligner les pratiques des acteurs sans les figer dans des cadres cognitifs rigides préexistants. Selon la perspective développée notamment par Marc Mormont (2006, p. 216), les cadrages des acteurs ne sont ainsi pas donnés au départ, mais se construisent dans l’action. Il s’agit véritablement d’une co-construction des acteurs et des objets de l’action.

32       « scale-frame » ou « scale framing » dans la littérature anglophone.

33       Pour des raisons de simplification je n’utiliserais pas la terminologie cadrage d’échelle (scale-framing), même s’il est entendu dans ce travail que les pratiques scalaires des acteurs seront analysées au travers de leur manière de cadrer un problème et ses solutions et inversement.

34       « Rescaling » dans la littérature anglophone.

35       Il ne s’agit pas de constituer une liste exhaustive des initiatives environnementales ayant un lien de près ou de loin avec les Carpates. Il s’agit d’une sélection des initiatives environnementales ayant une visée transnationale ou tout du moins transfrontalière ayant émergé pendant la période 1989-2001 en lien avec le processus d’éco-régionalisation des Carpates. Ces différentes initiatives sont notamment résumées dans la chronologie sélective de la coopération pan-Carpates présentée en annexe.

36       <http://www.cei.int/>, consulté le 19 août 2013.

37       Voir chapitre suivant.

38       <http://www.unece.org/env/efe/welcome.html>, consulté le 8 avril 2014.

39       Déclaration des Ministres de l’environnement de pays de la région de la Commission économique des Nations Unies (CEE), Un environnement pour l’Europe, Sofia, 25 octobre 1995. Disponible sur internet : <http://www.unece.org/fileadmin/DAM/env/efe/history%20of%20EfE/SofiaF.pdf> et consulté le 8 avril 2014.

40       Les réserves de biosphère de Kronose/Karkonosze en 1992 entre la République tchèque et la Pologne et celle des Tatras en 1993 entre la Pologne et la Slovaquie notamment. Le plus ancien espace protégé transfrontalier dans la région date cependant de 1932 déjà, à la frontière polonaise et slovaque (Turnock, 2002).

41       Carpathian Network of Protected Areas (CNPA).

42       Voloscuk, I., (ed.) (1999), National Parks and Biosphere Reserves in Carpathians : The Last Nature Paradises. ACANAP. Tatranska Lomnica.

43       GRID 7, Décembre 2013.

44       « Les eurorégions peuvent être considérées comme des entités territoriales transfrontalières dont l’objectif est de créer un espace intégré à travers des politiques spécifiques d’aménagement du territoire dans divers secteurs : économie locale, réseaux sociaux, activités culturelles, institutions scolaires, réseaux de transport, protection et conservation environnementale » (Tabarly, 2007). Le conseil de l’Europe a donné sa validité juridique européenne aux eurorégions en 1980. La structure des eurorégions varie selon leur fonctionnement et leur structure juridique. Selon la classification proposée par Perkmann et Sum (2002), l’eurorégion des Carpates a une intensité de coopération plutôt faible sur une aire géographique large et doit être ainsi plutôt considérée comme une communauté de travail, c’est-à-dire plus proche des forums de partage d’expériences, avec des projets concrets limités. L’eurorégion des Carpates n’a pas eu de personnalité juridique formelle jusque dans les années 2000 (l’eurorégion a été formellement établie en Pologne en 2001, en Ukraine en 2007 et en Slovaquie en 2009, les parties roumaines et hongroises n’avaient toutefois pas encore de personnalité juridique en 2013).

45       The Carpathian Euroregion Development Strategy “Carpathian Horizon 2020”, Working Document, January 2013.

46       Large Carnivore Initiative (LCIE) : <http://www.lcie.org/Home.aspx>, consulté le 8 avril 2014. L’initiative fait désormais partie de la commission pour la survie des espèces de l’UICN.

47       L’ours brun européen, le lynx d’Eurasie, le lynx ibérique, le loup et le glouton.

48       Conseil de l’Europe, 2001, Convention on the conservation of European wildlife and natural habitats, Presentation of the Large Carnivore Initiative for Europe (LCIE), disponible en ligne : <http://www1.nina.no/lcie_new/pdf/634991397629909269_COE%20LCIE%20presentation%202001.pdf>, consulté le 8 avril 2014.

49       Environmental Partnership for Central Europe (EPCE).

50       « Sharing the Experience – Mountain Sustainable Development in the Carpathians and in the Alps », Bolzano, Italy 17- 19 June 2002.

51       Final report of the European intergovernmental consultation on sustainable mountain development : towards sustainable mountain development in Europe, FAO, IUCN, Icalpe, Actes de la session finale de Trento, Octobre 1996.

52       Autriche, Hongrie, Pologne, Roumanie, Slovaquie, Tchéquie et Ukraine.

53       <http://wwf.panda.org/about_our_earth/ecoregions/>, consulté le 14 janvier 2013.

54       <http://www.worldwildlife.org/biomes>, consulté le 4 août 2014.

55       Pour une discussion plus approfondie sur le sujet, voir notamment le livre de Juliet Fall (2005).

56       Voir notamment Olson et Dinerstein (1998) et Olson et Dinerstein (2002).

57       <http://wwf.panda.org/about_our_earth/ecoregions/about>, consulté en avril 2014.

58       Entretien WWF 2, réalisé conjointement avec l’équipe de recherche Glorete, janvier 2013.

59       <http://wwf.panda.org/about_our_earth/ecoregions/about>, consulté en avril 2014.

60       Entretien WWF 2, réalisé conjointement avec l’équipe de recherche Glorete, janvier 2013.

61       Entretien WWF 2, réalisé conjointement avec l’équipe de recherche Glorete, janvier 2013.

62       Entretien WWF 5, avril 2011.

63       Entretien WWF 1, mars 2011.

64       Entretien WWF 4, août 2011.

65       Entretien WWF 1, mars 2011.

66       Entretien WWF 3, avril 2011.

67       Entretien WWF 1, mars 2011.

68       WWF 3, avril 2011.

69       WWF 3, avril 2011.

70       Voir la discussion à ce sujet et sur le rôle de l’initiative et plus spécifiquement de sa contribution en termes de production scientifique et cartographique dans la sensibilisation à une coopération environnementale à l’échelle régionale autour des Carpates (chapitre 8).

71       Ibid.

72       WWF 4, août 2011.

73       « […] to ensure environmentally sound management in mountainous regions, in particular in developing countries, by strengthening environmental networking and assessments, facilitating regional agreements and encouraging public-private sector cooperation » (UNEP/GC.22/INF/37).

74       The UNEP contribution to the International Year of Mountains 2002 : Overview and Strategic Opportunities. UNEP, working document, March 2001.

75       Entretien PNUE 7, avril 2013.

76       Entretien PNUE 7, mars 2011.

77       Entretien PNUE 6, octobre 2012.

78       Entretien PNUE 2, mars 2011.

79       Entretien PNUE 2, mars 2011.

80       Voir plus loin dans ce chapitre.

81       Entretien PNUE 6, mai 2011.

82       « L’acquis communautaire correspond au socle commun de droits et d’obligations qui lie l’ensemble des États membres au titre de l’Union européenne », <http://europa.eu/legislation_summaries/glossary/community_acquis_fr.htm>, consulté le 10 avril 2014.

83       Entretien PNUE 2, mars 2011.

84       Entretien WWF 4, août 2011.

85       Je reviendrais sur ce collectif au chapitre 8.

86       Entretien PNUE 6, mai 2011.

87       Entretien PNUE 6, mai 2011.

88       Entretien PNUE 2, mars 2011.

89       WWF 3 avril 2011

90       WWF 1, mars 2011.

91       Summit on Environment and Sustainable Development in the Carpathian and Danube Region, 29 and 30 April 2001, Bucharest, Romania.

92       WWF 3, avril 2011.

93       Declaration on Environment and Sustainable Development in the Carpathian and Danube Region, Bucharest, 30 April 2001, 2a.

94       WWF 3, avril 2011.

95       Entretien PNUE 2, mars 2011.

96       <http://www.carpates.org/>, consulté le 15 avril 2014.

97       Entretien GRID 7, décembre 2013.

98       Integrated approach to the land resources management (art. 3), Conservation and sustainable use of biological and landscape diversity (art. 4), Spatial planning (art. 5), Sustainable and integrated water/river basin management (art. 6), Sustainable agriculture and forestry (art. 7), Sustainable transport and infrastructure (art. 8), Sustainable tourism (art. 9), Industry and energy (art. 10), Cultural heritage and traditional knowledge (art. 11), Environmental assessment/information system, monitoring and early warning (art. 12), Awareness raising, education and public participation (art. 13).

99       Information note on the status of cooperation for the protection and sustainable management of the Carpathian mountains, Economic and Social Council, Economic Commission for Europe, Committee on environmental policy, ad hoc preparatory working group of senior officials “environment for Europe”, Fifth session, Geneva 19-21 February 2003.

100     Entretien PNUE 6, mai 2011.

101     Pour une discussion plus approfondie sur le cadrage spatial de cette carte du WWF, voir chapitre 8.

102     Kondracki, J. 1978. Karpaty. Warszawa, Wydawnictwa Szkolne i Pedagogiczne, 271 p.

103     Entretien GRID 7, décembre 2013.

104     Voir chapitre 9.

105     Puis, République de Serbie à la suite de l’indépendance du Monténégro en juin 2006.

106     Le modèle alpin prend en compte la surface, la population et le produit national brut pour déterminer le montant des contributions financières.

107     Arrêt de chambre Tatar c. Roumanie, 27 janvier 2009, <http://hudoc.echr.coe.int/sites/eng/pages/search.aspx?i=003-2614940-2848779#{%22itemid%22:[%22003-2614940-2848779%22]}>, consulté le 15 avril 2014.

108     The Convention applies to the Carpathian region (hereinafter referred to as the “Carpathians”) to be defined by the Conference of the Parties, article 1, Carpathian Convention, 22 May 2003.

109     Carpathian mountain area.

110     Reservation of the Government of Romania to the Framework Convention on the Protection and Sustainable Development of the Carpathians, Kiev, 22 May 2003.