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Construire les Carpates

L’Institutionnalisation d’une Éco-Region

Simon Gaberell

La signature le 22 mai 2003 à Kiev de la Convention cadre pour la protection et le développement durable des Carpates constitue l’acte fondateur de la construction d’un nouvel espace transnational visant la mise en application de politiques environnementales coordonnées à l’échelle du massif de montagne.
Cet ouvrage réinvente l’exercice de la monographie régionale en appréhendant cette région des Carpates au prisme des institutions et des organisations qui l’ont objectivée et qui interagissent dans sa gouvernance depuis une dizaine d’années. Dans cette perspective, les Carpates ne figurent jamais dans cette étude comme un objet en soi, mais comme une région objectivée par des discours, des inscriptions et des pratiques d’acteurs. Grâce à une enquête ethnographique menée au secrétariat de la Convention des Carpates administré ad intérim par le Programme des Nations-Unies pour l’Environnement, cette étude ouvre la boîte noire d’institutions environnementales qui restent largement méconnues du grand public et des chercheurs eux-mêmes. Elle retrace les étapes par lesquelles la région des Carpates prend forme, souvent de manière contestée, et se trouve progressivement institutionnalisée.
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Chapitre 5 La Convention des Carpates

Chapitre 5

La Convention des Carpates

Ce chapitre est le premier portant directement sur les pratiques du secrétariat par intérim de la Convention des Carpates (SICC). La majorité des informations présentées ici et dans les chapitres suivants résulte de l’observation participante que j’ai pu effectuer au sein du secrétariat de janvier à mai 2011, ainsi que du nombre important de documents que j’ai pu récolter. Certaines observations ont également été faites durant les réunions et conférences organisées par le secrétariat pendant cette période. Je m’appuierai de manière complémentaire sur mes entretiens pour détailler certains aspects ou préciser le sens de certaines pratiques observées.

La plupart des recherches sur la construction de région de projet environnemental se sont concentrées sur l’analyse de l’identification et la construction de ces entités en se concentrant généralement sur les différents systèmes scalaires mobilisés et sur les négociations quant à la définition du cadrage de l’entité spatiale (chapitre 4). S’il s’agit à n’en pas douter de processus importants à considérer, ce ne sont cependant qu’une modalité du processus d’éco-régionalisation. Il convient de considérer également les pratiques discursives et matérielles des acteurs visant à performer la région, le rôle de la science et de l’expertise scientifique dans le processus et des éléments matériels tels que les cartes et les bases de données. Les travaux de géographie ont cependant relativement négligé ces différents éléments, une lacune que je propose de combler dans les prochains chapitres de cet ouvrage.

Avant d’aller dans le détail de l’analyse des pratiques matérielles et discursives du secrétariat, il me semble utile de familiariser le lecteur avec le fonctionnement institutionnel du traité et le réseau d’acteurs sur lequel le secrétariat peut s’appuyer dans ce processus d’éco-régionalisation. C’est l’objectif de ce chapitre. Je commencerai par une présentation des quelques recherches ayant portées sur l’analyse des secrétariats internationaux, ainsi que des hypothèses qui vont guider les prochains chapitres. Ensuite, ← 153 | 154 → j’introduirai le secrétariat, son organisation et ses fonctions, ainsi que les enjeux liés à son emplacement et à son administration. Je détaillerai ensuite le fonctionnement institutionnel du traité et le rôle que joue le secrétariat dans cette optique. Enfin, je présenterai les acteurs principaux de l’agencement des Carpates qui tous participent au fonctionnement institutionnel du traité.

5.1   Les secrétariats « nouveaux » acteurs internationaux

Dans le cas du processus d’éco-régionalisation des Carpates, c’est le secrétariat par intérim de la Convention des Carpates qui agit comme le ‹ porte-parole › de la région, pour reprendre la proposition de Jonathan Metzger et Peter Schmitt (2012). Mais le rôle du secrétariat ne se limite pas à être le porte-parole de la région. Dans le cadre de cet ouvrage j’entends particulièrement m’intéresser aux pratiques matérielles et discursives du secrétariat par intérim de la Convention des Carpates dans le processus d’éco-régionalisation. Cette partie de mon analyse sera particulièrement ethnographique et résultera de mes observations de ces pratiques sur le terrain. Il me semble néanmoins nécessaire de regarder comment ces institutions ont été analysées dans la littérature. J’ai déjà suggéré l’opportunité de concevoir le secrétariat comme une organisation frontière, et d’étudier ses pratiques à l’interface entre science et politique, en élargissant le concept également aux pratiques scalaires des différents acteurs du processus régional. Le rôle premier du secrétariat reste cependant d’assurer le fonctionnement institutionnel du traité : le secrétariat convoque les réunions des groupes de travail et des Conférences des Parties et assure le rôle de médiateur ; il prépare des rapports et les points à discuter à l’agenda ; il tisse des liens institutionnels avec d’autres traités et institutions et étend ainsi le réseau de la Convention ; il coordonne la mise en œuvre de la Convention et développe des projets ; enfin il assure l’interface entre la production de connaissances scientifiques à l’échelle régionale et le processus politique de construction régionale. Il est à ce titre un acteur essentiel du processus d’éco-régionalisation des Carpates. ← 154 | 155 →

La littérature scientifique sur les pratiques des secrétariats est cependant rare, spécifiquement dans le contexte de l’analyse de processus d’éco-régionalisation. Ainsi, seul Stacy VanDeveer (2011) mentionne dans une analyse des réseaux de coopération environnementale autour de la mer Baltique, le rôle qu’a joué l’organe institutionnel de la Convention pour la protection du milieu marin dans la zone de la Mer Baltique (Convention d’Helsinki), HELCOM, dans la structuration d’un réseau d’acteurs politiques et scientifiques, contribuant à la diffusion de normes et de principes et à la consolidation de la région.

Les travaux les plus aboutis sur le rôle des secrétariats sur la gouvernance environnementale au sens large se trouvent dans le champ des relations internationales (voir par exemple Bauer 2006, Bauer et Andresen 2010 ou Biermann et Siebenhüner 2009). Ces récentes études sont en partie basées sur les travaux de Michael Barnett et Martha Finnemore (2004) qui ont montré que les secrétariats devaient être considérés comme des acteurs politiques à part entière dans le champ des relations internationales. Ces recherches s’interrogent généralement sur les performances des secrétariats et sur leur influence dans l’élaboration des politiques publiques. Les travaux de Rosemary Sandford (1994, 1996) sont certainement ceux qui ont été le plus poussés sur ce sujet et qui ont le plus détaillé le rôle des secrétariats dans la gouvernance environnementale. Rosemary Sandford souligne notamment le maintien de larges réseaux à l’intérieur et à l’extérieur du traité comme un facteur déterminant de l’influence que peut avoir le secrétariat et de sa capacité à lever des fonds et monter des projets (Sandford, 1996, p. 9).

Intéressés par l’influence des secrétariats de traités internationaux (qu’ils appellent bureaucratie internationale environnementale) sur l’élaboration des politiques environnementales globales, Franck Biermann et Bernd Siebenhüner (2009) ont récemment proposé un état de la littérature sur le sujet et mis en évidence trois sources d’influence des secrétariats : une influence cognitive, en premier lieu : par la compilation, la synthétisation et la distribution de connaissances scientifiques et techniques (rapports, bases de données, publications scientifiques, déclarations de presse), les secrétariats contribueraient à la modification des systèmes de croyance (Biermann et al., 2009, p. 47), au cadrage et à la mise à l’agenda des problèmes. Cette fonction serait grandement dépendante de la crédibilité ← 155 | 156 → et de la neutralité apparente de l’institution (Bauer 2006, Depledge 2007, Sandford 1996).

Une influence normative ensuite, qui est en partie liée à la capacité de production et de diffusion de connaissances, mais pas seulement. Lors des négociations internationales, le secrétariat fournit des conseils techniques, identifie des options, veille à la bonne organisation et à la logistique de l’événement et par là-même participe à la construction de normes sur une thématique spécifique, que cela soit lors de la mise à l’agenda du problème et au début des négociations et dans un deuxième temps dans la phase de mise en œuvre. Le secrétariat participe également à la priorisation des thèmes (Sandford, 1996). La rédaction des brouillons, souvent repris avec peu de modifications, est identifiée comme une influence normative majeure des secrétariats pendant les négociations et conférences internationales (Depledge, 2007). Le rôle du président de séance sur la tenue des négociations est également mis en avant par Johanna Depledge (2007) et surtout par Jonas Tallberg (2010) qui souligne l’accès privilégié aux ressources fournies par les membres du secrétariat qui permet au président de séance de diriger et d’influencer les négociations.

Une influence d’exécution enfin, qui relève d’un mandat plus opérationnel, d’une assistance à la mise en œuvre du traité, soit par la coopération avec d’autres entités actives sur le terrain, soit par la diffusion d’information et de connaissance lors de campagnes de sensibilisation ou d’ateliers, soit par des programmes de renforcement des capacités administratives ou légales des Etats ou collectivités locales ou régionales afin de faciliter la mise en œuvre des règles de droit internationales, soit enfin par une assistance technique et informationnelle sur les meilleures pratiques ou par un transfert de technologie (Biermann et al., 2009, p. 48-49).

Ces quelques travaux montrent la variété de rôles et de pratiques du secrétariat dans le fonctionnement institutionnel de la Convention qui s’étendent bien au-delà de sa fonction de ‹ porte-parole › de l’entité régionale. Ils mettent également en lumière l’influence qu’il peut jouer dans la conduite du traité et de ses orientations stratégiques, faisant de lui un acteur central du processus d’éco-régionalisation. Ces différents travaux constituent ainsi des pistes intéressantes de recherche qui ont servi de base à mon observation des pratiques matérielle et discursives par lesquelles le secrétariat de la Convention des Carpates performe la région au quotidien. ← 156 | 157 →

Hypothèses :

  La stabilité de la région de projet dépend en grande partie dans son fonctionnement institutionnel, de sa capacité à déployer ses effets et de sa faculté à intégrer les propositions de région parfois concurrentes sous un même cadrage. La région est performée par une variété de pratiques matérielles et discursives. Ce processus vise à consolider et à enrichir le cadre de coopération régional nouvellement créé et à stabiliser l’agencement des Carpates dans l’espace et dans le temps.

        Elle implique des formes de performance socio-matérielle variées – relationnelles (réseaux denses de relations entre acteurs, constitutions de réseaux de scientifiques), opérationnelles (projets), institutionnelles (protocoles, création de nouvelles institutions régionales) et matérielles (cartes, publications, bases de données) – toutes ensemble étant susceptibles d’institutionnaliser la région de projet. Plus ce processus continue : se poursuit, plus la région est performée et se distingue des autres régions. On peut ainsi dire que la région prend de ‹ l’épaisseur ›.

        La mise en place de ces formes de performance est effectuée dans le contexte des Carpates principalement par l’organe institutionnel de la Convention, le secrétariat par intérim administré par le PNUE qui joue dès lors un rôle essentiel dans le processus d’institutionnalisation. Ce processus de stabilisation est un processus complexe impliquant une multitude de pratiques d’acteurs, provenant de mondes différents, agissant suivant des systèmes scalaires variés et poursuivant des objectifs parfois concurrents. Le travail du secrétariat peut ainsi s’apparenter à celui d’une organisation frontière agissant à l’interface entre science et politique et tentant de réconcilier les différentes demandes. L’action du secrétariat dans le processus d’institutionnalisation ne peut donc pas être entièrement planifiée, elle est par essence située et s’apparente plutôt à un bricolage constant, fait de tâtonnements et d’essais et d’erreurs. Elle poursuit cependant un double objectif : consolider à la fois la région et l’institution qui mène ce processus. ← 157 | 158 →

5.2   Le secrétariat par intérim de la Convention des Carpates

Organisation et fonctions : le double mandat du bureau de Vienne

En 2011, le personnel du bureau de Vienne était composé de neuf personnes travaillant pour la plupart à plein temps, mais engagées sur des mandats et contrats variés. Sur les neuf membres présents, cinq étaient engagés sur des contrats à durée indéterminée, dont deux sur le budget du secrétariat, un sur celui du PNUE, deux enfin, envoyés par l’Académie européenne de Bolzano (EURAC) qui a détaché depuis 2009 deux de ses membres à Vienne pour assister le secrétariat. Les quatre autres postes se répartissaient entre stagiaires et consultants engagés périodiquement sur des contrats à durée déterminée. Il s’agit donc d’un secrétariat relativement petit au vu de la diversité de ses mandats, mais dont la taille correspond à celui de la Convention Alpine.

Du fait du nombre réduit d’employés, l’organisation du bureau est assez simple. Les deux membres travaillant sous la direction de l’Académie européenne de Bolzano partagent le même bureau et sont en relation étroite avec le secrétaire général. Une consultante complète leur bureau, en grande partie dédié à la mise en place et la coordination de projets en lien avec la convention (voir chapitre suivant). Ils assistent également le secrétaire général pour mener les négociations lors de conférences et groupes de travail spécifiques à certains protocoles. Tous officient sous la coordination directe du secrétaire général, appointé par le PNUE-BRE et qui représente le Secrétariat par intérim de la Convention des Carpates (SICC) à l’extérieur lors des conférences et rendez-vous stratégiques sur les montagnes. Un responsable adjoint de programme est spécifiquement chargé de la région du sud-est européen et de l’initiative environnement et sécurité qui s’y rapporte géographiquement. Les quatre stagiaires et consultants sont affectés à des projets ou thématiques spécifiques : ils aident à l’organisation des conférences et des groupes de travail, ainsi qu’à la logistique générale du secrétariat.

La nationalité des membres du secrétariat reflète l’influence des pays alpins dans le processus des Carpates. Le secrétaire général est autrichien, comme la majeure partie du personnel engagé localement. Le responsable ← 158 | 159 → de programme est italien et a travaillé pour EURAC et le Ministère italien de l’environnement avant d’être engagé par le secrétariat. Les deux membres de la cellule EURAC sont autrichien pour le premier et italien pour le second. La consultante engagée spécifiquement au montage de projets complète la présence italienne au SICC. Seuls certains stagiaires et consultants proviennent parfois de la région. Une des stagiaires était ainsi bulgare et une consultante roumaine. La langue de travail commune est l’anglais : lors de mon observation au siège du secrétariat, seul un membre du SICC parlait une langue des Carpates. Il s’agissait d’une consultante engagée sur des projets particuliers et vivant à Vienne depuis plusieurs années. Les Parties ne doivent donc pas être formellement représentées au sein du SICC, ce qui peut renforcer l’impression que le secrétariat est éloigné des intérêts particuliers de la région de projet. Un acteur national engagé dans le processus des Carpates depuis les premières négociations m’a ainsi confié que la présence ou l’absence d’employé(e)s en provenance de la région des Carpates influait directement sur l’efficacité de celui-ci :

My observation from those 10 years is that the performance of the ISCC [Interim Secretariat of the Carpathian Convention], especially in the Carpathian-related issues, depends on the ISCC staff composition : the more Carpathian nationalities’ representatives, aware of the Carpathian reality, able to communicate in Carpathian languages…, and in general more personally motivated to act for the Carpathians than people of other, “Western”, nationalities, were present at the Vienna International Center – the better was the ISCC performance in the Carpathians111.

De ce point de vue, le déplacement du siège du secrétariat au sein des Carpates évoqué plus bas dans ce chapitre pourrait contribuer à une meilleure intégration régionale du secrétariat.

Le bureau de Vienne assume une grande diversité de rôles la plupart du temps très complémentaires. Son mandat de secrétariat est officiellement défini à l’article 15 de la Convention, qui établit deux des trois fonctions principales que Franck Biermann et Bernd Siebenhüner (2009) ont identifiées : une fonction administrative de soutien à la mise en œuvre du traité (organisation des conférences, élaboration de rapports, soutien technique) et une fonction cognitive (recherche, communication et information). L’article 15 établit également une fonction de représentation ← 159 | 160 → (lien avec d’autres secrétariats, institutions internationales ou conventions). Le secrétariat n’a donc pas a priori de fonction opérationnelle, bien que le soutien à la mise en œuvre du traité puisse prendre différentes formes. Le mandat du secrétariat n’inclut pas non plus le lancement de projets d’envergure, bien que, je le montrerai dans le chapitre suivant, cela soit une fonction essentielle de ses activités. Ce mandat reste très général et correspond à la plupart de ceux des autres secrétariats de traité environnemental (Biermann et Siebenhüner, 2009), ainsi qu’à celui de la Convention Alpine, bien que le mandat de ce dernier soit défini bien plus en détail par une décision de la Conférence Alpine (VII/2).

En complément de ce mandat de SICC, le bureau de Vienne est également le référent montagne au sein du PNUE-BRE ainsi que son point de contact pour les pays d’Europe centrale et du sud est. A ce titre, il officie comme bureau régional pour le sud-est européen de l’initiative internationale environnement et sécurité (ENVSEC), un partenariat conclu par six organisations internationales – l’organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE), le centre environnemental régional pour l’Europe centrale et de l’est (REC), la commission économique pour l’Europe (CEE-ONU), l’organisation du traité de l’Atlantique Nord (NATO), le PNUE et le Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD) – qui lie protection de l’environnement et prévention des conflits par la promotion de la coopération régionale dans des zones à risques. Enfin, le bureau de Vienne est également le centre de référence environnemental du partenariat global pour la montagne et assure également la liaison pour le PNUE avec les organisations internationales basées à Vienne. Le bureau de Vienne poursuit donc un agenda plus large que celui de la Convention, couplant un engagement thématique (la montagne) et géographique (les Carpates et le sud-est européen) pour le PNUE, qui autorise une forte complémentarité dans ses actions.

Malgré la complémentarité de ces mandats, le statut du bureau du PNUE à Vienne-SICC112 qui doit à la fois prendre en compte la volonté des ← 160 | 161 → Parties, les intérêts de la Convention et ceux du PNUE n’est pas sans créer de tensions. Bien qu’indépendant et au service des Parties, le secrétariat est d’ailleurs souvent perçu comme une unité du PNUE par certaines organisations non gouvernementales actives dans la région113. Formellement pourtant, si le bureau de Vienne est bien un bureau détaché (‹ outposted office ›) du PNUE-BRE et entretient une relation constante avec celui-ci, le SICC ne répond au niveau de ses activités que de la Conférence des Parties. Au niveau financier, le PNUE ne participe pas au fonctionnement du secrétariat. Seul un poste d’assistante administrative est mis à disposition. Si le secrétaire général a bien été appointé par le PNUE, il est cependant payé sur le budget du secrétariat et pas sur les projets obtenus. Comme le confirme un responsable du PNUE-BRE, « il faut faire très attention à ne pas mélanger les financements […] donc la réponse à la question c’est une réponse de gestion114 ». Cette réponse de gestion dans la plupart des conventions administrées par le PNUE prend la forme d’un fond en fiducie qui permet d’éviter le mélange des financements et de garantir l’indépendance financière du secrétariat dans la gestion de la Convention.

Dans les faits cependant, cette tension entre les secrétariats et l’agence internationale qui les administre dépasse la simple question de la gestion des financements. Il existe un vrai questionnement de fond des secrétaires généraux sur leur relation avec le programme des Nations Unies pour l’environnement et leur insertion dans le programme de travail de l’organisation. Du point de vue de certains secrétariats, la conduite des conventions est une compétence exclusive des COP et ne peut de ce fait être soumis au siège de l’agence qui l’administre :

Sometimes it’s not really understood. They [UNEP Nairobi] are not supposed to question why I am working now on small railways in the Carpathians. No, this is not their business. Not the business of the UNEP governing council, not the business of the UNEP quality assurance section. Basically, I was told ‘you are an integral part of the program’, but I told them ‘in the case of the Carpathians our program of work is done by the Carpathian Convention Conference of the Parties and not by you’. And this was a very hard argument for them to swallow115. ← 161 | 162 →

Cette volonté d’autonomie dans la conduite de leurs projets semble selon les dires du SICC116 largement partagée par les autres secrétariats administrés par le PNUE, comme celui de la Convention sur la Diversité Biologique par exemple. Dans le cas des Carpates, elle ne s’accompagne cependant pas d’une volonté d’indépendance par rapport au programme des Nations Unies. Au contraire, le SICC est conscient des avantages qu’il tire du PNUE en termes de réseau, de professionnalisme et de visibilité sur la scène internationale. La critique porte sur la relation entre les deux institutions mais le lien affectif des membres du SICC avec le PNUE reste fort :

I am UNEP, I am proud to be UNEP, I am defending UNEP, but it has to be understood that in reality the Carpathian Convention is an international organization which requested UNEP to service [so] you have to service the secretariat and not the other way around117.

La localisation du secrétariat

La question de l’emplacement du secrétariat permanent de la Convention des Carpates est presque aussi épineuse que les questions relatives à son champ d’application. Elle n’est d’ailleurs toujours pas résolue, plus de dix ans après l’adoption du traité et sept ans après son entrée en vigueur. La décision de l’établissement du secrétariat permanent devait être établie à l’entrée en vigueur du traité, soit à la première COP en 2006, conformément à l’article 15 paragraphe 1 de la Convention. A la suite de la signature du traité en 2003 à Kiev, les Etats Parties ont ainsi mandaté le PNUE, pour l’administration d’un secrétariat par intérim afin d’organiser la première Conférence des Parties (COP1) en 2006 (UNEP/CC/COP1/17). Durant cet intérim le secrétariat a été financé par le soutien volontaire des Parties au traité, pour un montant annuel total de 150’000 dollars.

C’est le secrétariat par intérim de la Convention des Carpates qui a été chargé du processus de sélection des villes prêtes à accueillir le nouveau ← 162 | 163 → secrétariat permanent et de l’établissement de critères de sélection. Deux possibilités ont été envisagées : un secrétariat basé dans un des Etats Parties à la Convention ou un secrétariat rattaché à une ou plusieurs agences internationales et basé au siège de celle(s)-ci. Un questionnaire portant sur le cadre légal du fonctionnement du secrétariat et de son personnel, des infrastructures proposées et des équipements du site en termes de visibilité et d’accessibilité notamment a été distribué aux Etats éventuellement intéressés. En vue de la COP1, trois candidatures ont été formellement déposées au SICC : Braşov en Roumanie, Banska Bystrica en Slovaquie et Chernivtsi en Ukraine. Aucun consensus118 n’a cependant été trouvé durant la COP1, les Etats signataires estimant la question « prématurée119 ». Il semble que des considérations géopolitiques liées à la peur de voir un des pays dominer la Convention ont empêché la conclusion d’un accord sur la question :

For obvious reasons [the countries failed to agree on the administration and location of the secretariat] : the Carpathian Convention process has officially been initiated by Ukraine, but they are having not a single Secretariat in Kyiv, while Romania, which is harboring more than a half of the Carpathians, has the ambition to lead or take over… This is why Ukraine would never let Romania have the Secretariat, and the opposite is true120.

Durant la conférence, les Etats signataires ont cependant affirmé leur volonté d’établir le secrétariat dans un pays signataire de la Convention et de trouver une solution à la COP2. Dans l’attente d’une telle décision, le secrétariat par intérim est basé à Vienne suite à une proposition de financement autrichien. Cette décision est motivée par des considérations logistiques (présence d’autres organisations internationales et bonne accessibilité en termes de transport), et politique (Vienne peut être considérée comme un emplacement temporaire neutre externe à la région).

Vienne est le siège de nombreuses agences, organisations et commissions internationales dont l’International Commission for the Protection of the Danube River (ICPDR), qui est un partenaire important de la stratégie macro-régionale européenne pour le Danube et dont le ← 163 | 164 → périmètre spatial englobe les montagnes des Carpates. Le secrétariat par intérim de la convention des Carpates et le secrétariat de l’ICPDR ont leurs bureaux à proximité, ce qui peut faciliter les échanges entre les deux institutions, quoique durant ma période d’observation il ne m’ait pas été donné de voir de tels échanges. Le SICC bénéficie ainsi, jusqu’à maintenant, d’un emplacement central géographiquement, bien relié au réseau européen de transport, proche des Carpates et des autres secrétariats internationaux.

La seconde Conférence des Parties à Bucarest en juin 2008 devait donc être l’occasion de prendre une décision sur le secrétariat permanent de la Convention. Pourtant, en dépit de l’actualisation détaillée des trois offres envoyées au SICC, aucun consensus n’a pu être atteint en amont et durant la COP2, notamment en raison d’une procédure d’attribution peu claire (Broggiato et Church, 2008, p. 271), repoussant une nouvelle fois toute prise de décision. Durant la conférence, la possibilité d’un secrétariat administré de façon permanente par le PNUE-BRE a été pour la première fois ouvertement posée par les représentants du bureau régional européen de l’organisation.

Le processus a été quelque peu relancé avant la troisième Conférence des Parties avec la demande faite au secrétariat par la Slovaquie d’organiser une consultation informelle des Ministres sur le sujet durant la COP3 en 2011 à Bratislava. Cette troisième Conférence des Parties n’a cependant pas non plus abouti à une avancée significative. Les Etats ont pourtant une nouvelle fois affirmé l’urgence et la nécessité de trouver un compromis sur le sujet sans pour autant proposer de solutions pour y parvenir. Il semble que les enjeux géopolitiques soient trop importants pour arriver à un accord. Bien que cette situation ne puisse continuer de manière permanente, le statu quo actuel est préféré à une résolution difficile et forcément insatisfaisante pour les parties recalées.

Quelques signaux tendent cependant à montrer une évolution sur la question : à l’issue de la COP3, les Etats ont formellement demandé au SICC de mettre en place des critères transparents de sélection et d’organiser un groupe de travail afin d’avancer dans le processus (DECISION COP3/15). Des visites des lieux ont enfin été organisées et une comparaison des budgets prévisionnels des trois propositions, incluant également le fonctionnement actuel du SICC et la possibilité de rapatrier le secrétariat à ← 164 | 165 → Genève sous l’égide du PNUE-BRE a été discuté lors du comité de mise en œuvre de la Convention en 2012, ravivant un peu l’espoir d’une décision à la COP4 en 2014.

Administration et budget

Depuis les premiers rapports sur l’établissement d’un secrétariat permanent avant la première Conférence des Parties en 2006, la question de son administration a été séparée de la question de son emplacement. Le PNUE-BRE a ainsi toujours laissé la porte ouverte à un secrétariat administré de façon permanente par son institution même s’il devait être déplacé dans un des Etats Parties121. C’est également ce qu’indique le rapport préparé par le SICC en vue de la COP1 sur l’établissement d’un secrétariat permanent, qui souligne qu’en règle générale dans la pratique internationale « la majorité des accords internationaux restent institutionnellement liés à une ou plusieurs agences internationales, spécialement celles qui ont soutenu le processus de négociation » (UNEP/CC/COP1/17, Point 21). C’est également le cas d’autres secrétariats internationaux (Convention sur la biodiversité, Protocole de Montréal) ou régionaux (Mer Caspienne) qui sont administrés par le Programme des Nations Unies pour l’Environnement.

Malgré le déménagement probable du secrétariat dans un pays des Carpates, la question de son administration par le PNUE reste donc ouverte et soutenue publiquement par le SICC :

While the choice for an independent Secretariat requires a decision on its location, a choice for UNEP to continue to administer the Secretariat of the Convention in Vienna can be made independently of the decision on its permanent location122.

Une proposition formelle dans ce sens a été soumise lors de la troisième Conférence des Parties à Bratislava en 2011.

En attendant une éventuelle administration permanente du secrétariat de la Convention des Carpates par le PNUE, un fond en fiducie (‘trust ← 165 | 166 → fund’) administré par le PNUE a été établi lors de la troisième COP en 2011. Le fond en fiducie est un instrument financier souvent utilisé dans les pays anglo-saxons qui permet à un administrateur de détenir et de gérer des fonds au profit d’une autre personne ou organisation selon les souhaits de ces derniers. Il s’agit d’une pratique relativement courante dans le cas de conventions internationales administrées par une ou plusieurs agences internationales, car le fond en fiducie permet de garantir l’indépendance des bénéficiaires (la COP et le secrétariat dans le cas présent) dans la gestion du budget de la convention par rapport à l’agence qui l’administre (le PNUE en l’occurrence). Dans ce cas, le rôle de l’agence internationale est principalement celui de trésorier et n’a pas de contrôle sur les projets financés dans le cadre du fond. La Conférence des Parties renforce ainsi son pouvoir sur la gestion du budget qu’elle alloue à la Convention.

Le montant total annuel des contributions au fond s’élève à environ 390’000 dollars sur la période 2012-2014, soit en guise de comparaison moins de la moitié du budget de la Convention Alpine. Les contributions volontaires des Parties s’élèvent elles à 195’000 dollars. Seule une partie du personnel du secrétariat est donc financée par la contribution des Parties, il s’agit du secrétaire général et d’un responsable adjoint de programme. Les contributions ne couvrent cependant pas leurs rémunérations qui sont complétées par d’autres mandats. Les autres employés sont financés soit directement par le PNUE qui salarie une assistante administrative, soit par EURAC, soit via des projets transnationaux. Si une importante partie du budget total est dévolue aux ressources humaines (près de la moitié), une part non négligeable est affectée, sans surprise, à l’organisation des conférences et des groupes de travail de la convention.

Fonctionnement administratif

La première fonction d’un secrétariat est de veiller au bon fonctionnement du traité auquel il est lié. Dans le cadre de la convention des Carpates, ce soutien revêt formellement trois formes : organisation des Conférences des Parties (COP) et des conférences préparatoires ; élaboration de rapports sur la mise en œuvre de la convention et de documents de travail pour les groupes thématiques ; soutien technique aux États le demandant ← 166 | 167 → et lors des conférences par la collecte et la diffusion d’informations et de données.

Tous les trois ans environ, le secrétariat organise, en collaboration avec le pays assurant la présidence du traité, une Conférence des Parties qui réunit les Ministres des États signataires de la Convention. Il s’agit pour la plupart du temps des Ministres de l’environnement, mais ils peuvent également être représentés par des adjoints ou des secrétaires d’Etat. Chaque ministre est accompagné d’une délégation pouvant aller jusqu’à dix personnes selon les conférences. Seule une partie de la conférence qui peut s’étaler sur plusieurs jours est réservée aux ministres. Les sessions plénières passent en revue les décisions préparées lors des comités de mise en œuvre et qui vont être adoptées par les ministres. Des séminaires thématiques sont organisés en parallèle présentant en général les nouveaux projets et les partenaires scientifiques ou institutionnels de la Convention. Les COP peuvent également être l’occasion pour le secrétariat de faire venir des acteurs stratégiques autour d’une thématique spécifique (l’accès aux fonds européens en 2011) afin d’essayer de les impliquer dans les activités de la Convention.

Les COP sont ainsi l’occasion de rassembler l’ensemble du réseau d’acteurs liés de près ou de loin à la Convention. Une septantaine d’observateurs officiels ont ainsi participé à la dernière COP à Bratislava en plus des délégations nationales. La liste des observateurs inclut de nombreuses ONG, des organisations internationales, des représentants d’autres « pays de montagne, » notamment alpins, des universités et institutions scientifiques, ainsi que des représentants de parcs nationaux. La participation des collectivités locales ou régionales est plutôt faible, bien qu’elle constitue une priorité pour le SICC depuis 2011123.

La COP est à la fois l’organe décisionnel suprême de la convention et l’aboutissement de trois années de travail orchestré par le secrétariat et la présidence. Ses tâches consistent à faire le point sur l’avancement de la mise en œuvre, à adopter les nouveaux protocoles ou organes convenus, à décider du programme de travail et du budget et à élaborer les orientations politiques futures. Dans les faits toutefois, tous les documents de travail sont généralement préparés en amont de la COP et discutés dans les ← 167 | 168 → différents groupes de travail. Le document contenant les décisions que la COP doit formellement adopter est bien évidemment le document le plus important. Afin de limiter au maximum les possibilités de situation conflictuelle sur les décisions qui sont adoptées, celles-ci sont préparées et discutées bien en amont par les représentants nationaux afin de proposer un texte acceptable par toutes les Parties. Il y a ainsi communément peu de modifications dans les brouillons transmis par le secrétariat pendant la COP et les débats sont limités au minimum. Dans le cas de la Convention des Carpates, la COP revêt une dimension essentiellement symbolique. Elle n’en est pas moins une étape importante pour évaluer l’avancement du processus de la Convention des Carpates.

Les décisions se préparent dans un premier temps dans les groupes de travail thématiques réunissant des délégués du SICC, les experts désignés par les points de contacts nationaux et des observateurs, souvent des organisations non gouvernementales spécialisées dans le domaine concerné. Les groupes de travail correspondent aux thématiques adoptées par la Convention. Il y a donc autant de groupes de travail que de protocoles adoptés ou en discussion, avec deux exceptions : le groupe de travail sur le développement spatial qui porte sur des enjeux plus larges que ceux de la Convention et le groupe de travail sur l’adaptation au changement climatique qui a été récemment proposé dans le cadre d’un projet européen. Etant donné que seuls trois protocoles ont été adoptés pour l’instant, dont deux à la dernière COP en 2011 à Bratislava, la majorité des discussions des groupes de travail auxquels j’ai assisté se concentre sur l’écriture des protocoles thématiques. Dans le cas où des décisions spécifiques sont discutées, les groupes de travail s’appuient en général sur un premier rapport rendu soit par le SICC, soit par des ONG ou des institutions spécialisées dans le domaine. Le contenu du rapport est ensuite discuté collectivement. Il est rare que les experts nationaux produisent eux-mêmes ces rapports.

Les réunions durent en général une journée et se déroulent dans des lieux qui alternent entre les différents pays et le siège du secrétariat à Vienne. Seules les dernières séances du groupe de travail sur le développement spatial ont eu lieu à Bruxelles car les travaux de ce groupe sont directement dirigés vers les institutions européennes124. Les groupes ← 168 | 169 → de travail se réunissent en général une fois par année mais la fréquence des réunions dépend du développement de la thématique spécifique au groupe dans le cadre de la Convention. Ainsi, le groupe de travail sur la biodiversité, premier protocole adopté par la Conférence des Parties en 2008 et entré en vigueur en 2010, s’est réuni sur une base régulière depuis 2007. A contrario, le groupe de travail sur l’agriculture durable, le développement durable et la foresterie, soutenu financièrement par la FAO dans le cadre du programme SARD-M (« Sustainable Agriculture and Rural Development in Mountain Regions »), s’est arrêté à la fin du projet en 2009. La thématique de la foresterie sur laquelle un Protocole a été adopté à la troisième Conférence des Parties en 2011 a désormais son propre groupe de travail thématique qui se réunit en moyenne une fois par an. De manière générale, la constitution des groupes thématiques et la fréquence de leurs réunions sont directement liées avec le développement des protocoles thématiques de la Convention ou l’obtention de projets spécifiques.

La séance des groupes de travail est généralement ouverte par le secrétariat qui en présente les enjeux. Après un tour de table d’introduction, la matinée est régulièrement réservée aux présentations de spécialistes et praticiens des enjeux de la thématique ou de leurs activités dans le domaine. C’est l’occasion pour certaines ONG de présenter leurs travaux et de se faire connaître par les experts nationaux. L’après-midi est réservé aux discussions sur le rapport lui-même. Les recommandations des experts portent à la fois sur le contenu et sur la forme. Le degré d’expertise et le niveau des discussions dépendent grandement des compétences des experts appointés par leurs pays respectifs. Dans les séances auxquelles j’ai pu assister, ce sont principalement les ONG qui ont émis les propositions de fond. A la fin du groupe de travail, le secrétariat est en charge de faire le procès-verbal de la séance et la synthèse des propositions qui sera validée par le groupe.

Le texte est ensuite discuté au moins une seconde fois lors du comité de mise en œuvre de la convention (CCIC en anglais) qui regroupe les représentants gouvernementaux des Parties, ainsi qu’un rapporteur de chaque groupe de travail. Des observateurs accrédités peuvent également être présents durant ces séances. Depuis 2008, le comité de mise en œuvre se réunit au moins une fois par an, généralement à Vienne et est ← 169 | 170 → officiellement en charge de veiller au respect des obligations du traité, de proposer l’adoption de nouveaux protocoles et de développer de nouvelles stratégies. Les réunions se tiennent sur plusieurs jours, car l’avancement de la mise en œuvre de chacune des thématiques de la Convention est abordé. Il s’agit à la fois de vérifier que les décisions de la dernière COP sont bien appliquées et de préparer la prochaine Conférence des Parties. Lors de ce second examen, le comité ne regarde ainsi généralement que peu le contenu du rapport préparé par le groupe de travail et se concentre spécifiquement sur les décisions, recommandations et conclusions politiques qu’il doit valider avant leur approbation par les Ministres lors des COP. Les positions des délégués sont en principe discutées et préparées à l’avance au sein des ministères. Afin d’éviter au maximum les discussions et potentielles situations de conflit pendant la COP, les représentants nationaux doivent essayer de prendre en compte les positions de toutes les Parties et arriver à un consensus minimum acceptable. Une décision n’est ainsi généralement pas soumise à la COP si les délégations nationales n’ont pas réussi à trouver de positions communes.

Généralement, toutes les décisions sont prises par consensus de manière tacite : après discussion, le Président de la séance se tourne vers les représentants et leur demande s’ils ont des commentaires avant de passer à la décision suivante. Si un consensus ne devait pas être atteint pendant la séance, des discussions bilatérales ou trilatérales entre le secrétariat, la Présidence et la partie qui conteste un point de la décision peuvent avoir lieu ultérieurement. Le comité peut également décider de renvoyer le rapport au groupe de travail afin de formuler de nouvelles propositions. Dans toutes les réunions auxquelles j’ai pu assister, un consensus a été atteint durant le CCIC. Le président de séance et le secrétariat jouent de ce point de vue un rôle de médiateur important, en facilitant les discussions et en proposant des modifications au texte discuté pendant les séances. Un coordinateur du secrétariat se charge de cette tâche et peut ainsi montrer en continu l’état d’avancement des discussions. Lors de discussions informelles sur le sujet avec certains experts nationaux des groupes de travail thématiques, j’ai suggéré l’hypothèse d’une faible implication des Etats dans le fonctionnement institutionnel du traité. Les deux experts interrogés ont cependant tous deux démenti cette affirmation et la question reste donc ouverte. ← 170 | 171 → Le CCIC reste cependant un organe intermédiaire politiquement important, puisqu’il est chargé de réviser et de trouver un consensus sur les décisions qui seront prises à la COP.

Le secrétariat intervient à chacune des étapes de ce processus où son influence est discrète mais importante. Il donne les premières impulsions, participe à la priorisation des thèmes, organise les consultations, prépare les brouillons, diffuse des rapports et des données sur le thème abordé, participe ensuite à la transformation du brouillon, discute de l’agenda et se charge enfin de la réécriture du papier, qui sera envoyé à la prochaine étape du processus. Il s’agit donc là d’un rôle actif et central et d’une influence normative importante que je souhaite exposer dans cet ouvrage. ← 171 | 172 →

5.3   Réseauter pour exister

Les activités de représentation ainsi que le développement et le maintien de réseaux politiques ou scientifiques constituent une grande partie des activités du secrétariat, notamment de son secrétaire général. J’ai montré qu’elles représentent une part importante de son budget. Le réseau de coopération autour de la chaîne des Carpates est vaste, bien qu’encore naissant et inclut des acteurs à des échelons politiques variés qu’ils soient publics ou privés, politiques, financiers, techniques ou scientifiques126. Ensemble ils forment un agencement d’acteurs plus ou moins stabilisé qui dépasse largement le cadre de la région de projet elle-même. Une partie des acteurs de ce réseau a déjà été présentée dans les chapitres précédents, d’autres le seront dans les chapitres suivants. Il me semble cependant important à ce stade du manuscrit d’approfondir l’analyse de cet agencement des Carpates et d’entrer dans le fonctionnement détaillé des activités du secrétariat. Cette analyse se concentrera sur les acteurs humains et institutionnels de cet agencement. Cela ne signifie pas pour autant que la matérialité soit oubliée dans cet ouvrage. Les pratiques matérielles et discursives du secrétariat ont fait l’objet d’une attention spécifique qui transparaît dans les descriptions que j’en fais. Par ailleurs, certaines ressources matérielles spécifiques, comme les cartes, feront l’objet d’une attention particulière dans les chapitres suivants.

A vrai dire, l’agencement que je souhaite mettre en évidence dépasse le cadre des activités de la Convention pour trois raisons : en premier lieu, ce réseau d’acteurs ne se limite pas aux partenaires travaillant dans le cadre de la Convention (groupes de travail, projets), mais implique des institutions extérieures sur des objectifs plus larges que le fonctionnement institutionnel de la Convention, comme la défense des intérêts des régions de montagne au niveau mondial et européen (par exemple au travers du partenariat sur la montagne) ou la promotion d’une stratégie macro-régionale (en collaboration avec l’AEM). Il s’agit en réalité de multiples ← 172 | 173 → réseaux. Deuxièmement, l’agencement a été en partie mis en place par les collaborateurs du bureau de Vienne. Dans certains cas, comme pour le réseau scientifique Science for the Carpathians (S4C), c’est le bureau de Vienne qui a lancé les impulsions nécessaires à sa création127. Dans d’autres cas, comme pour la réalisation de l’évaluation environnementale de la région (Carpathian Environment Outlook), c’est directement le réseau du PNUE qui a été mobilisé. Enfin, il n’entre pas dans le cadre de cet ouvrage d’effectuer une revue large de tous les acteurs mobilisés dans ce processus d’éco-régionalisation128. Cet ouvrage se concentre principalement sur les initiatives portées par les organisations transnationales sélectionnées, qui sont donc placées au centre de l’analyse.

Le périmètre spatial de la région des Carpates quelque soit sa délimitation, ne coïncide pas avec l’aire dans laquelle se déploie le réseau des Carpates. Certains acteurs agissent sur la région de projet tout en étant basés à l’extérieur de son cadrage spatial. Le réseau des Carpates est ainsi particulièrement externalisé, et ce depuis l’origine. Dans le contexte des Carpates, les principaux acteurs du projet débordent largement le périmètre régional et agissent sur/pour la région depuis une variété de localités situées à l’extérieur de celle-ci : le WWF-DCPO est par exemple basé à Vienne, le PNUE-BRE à Genève puis à Vienne également par son antenne pilotant le secrétariat et EURAC à Bolzano. Des institutions telles que la Commission européenne ou la Convention Alpine ont exercé et exercent encore une grande influence sur la Convention des Carpates depuis leurs sièges politiques à Bruxelles et à Innsbruck.

Mon observation au bureau de Vienne montre que le développement et la structuration d’un large réseau ‹ des Carpates › sont des objectifs poursuivis par le secrétariat piloté par le PNUE et que l’on qualifierait volontiers de vital à sa stabilisation ainsi qu’à l’institutionnalisation de ← 173 | 174 → la région de projet. Le réseautage participe en effet à la fois (1) de la reconnaissance externe et interne de la Convention auprès des autorités politiques nationales, des collectivités locales et régionales, ainsi que des institutions internationales ; (2) du fonctionnement institutionnel du traité et de sa mise en œuvre effective ; (3) de son financement. Le réseautage du bureau de Vienne participe également à (4) la stabilisation du PNUE comme acteur clé de la Convention des Carpates et plus largement de la régionalisation environnementale en zone de montagne.

Le réseautage du bureau de Vienne

Le réseautage est donc une activité importante du Bureau de Vienne et beaucoup de temps et de moyens lui sont consacrés, comme je l’ai montré précédemment. À titre d’illustration, près de 20 % du budget 2012-2014 est prévu pour des activités de coopération, avec d’autres institutions internationales ou avec des organisations non gouvernementales, notamment dans le cadre de protocoles d’entente et de collaboration (‹ memorandum of understanding › et ‹ memorandum of cooperation ›). Ce pourcentage important (le double, à titre de comparaison, de celui dévolu par la Convention Alpine à ce poste en 2009 et 2010) confirme l’importance pour une convention régionale relativement récente de développer des partenariats et structurer un réseau, à la fois pour faciliter la mise en œuvre de la Convention et pour faire exister la région dans un système régional plus large. Les premières années de la Convention, ce poste a pu ainsi représenter près de 35 % des dépenses budgétaires totales (en 2008 par exemple). 10 % du budget est également prévu pour l’organisation de conférences et de réunions et 5 % du budget couvre les frais de transport. Au final, si l’on inclut les conférences organisées dans le cadre du fonctionnement de la Convention qui sont également des possibilités de rencontres et de tisser des liens pour le secrétariat, c’est près de 35 % du budget 2012-2014 qui est consacré à des activités pouvant être assimilées en tout ou en partie à des activités de mise en réseau.

Il est difficile de représenter ce que cela signifie en termes d’activités quotidiennes car l’agenda du secrétaire général se planifie généralement de semaine en semaine, voire de jour en jour, mais plus rarement de mois ← 174 | 175 → en mois. Il m’a donc été difficile de quantifier cette activité, même lors de mes quatre mois d’observation. En prenant comme indicateur les conférences et réunions qui ont soit été organisées par le secrétariat, soit dans lesquelles il a été invité où dans lesquelles il est intervenu, on peut cependant obtenir quelques informations utiles sur l’importance de ces activités de réseautage. J’ai ainsi pu obtenir le rapport d’activité 2009 du bureau de Vienne destiné au PNUE-BRE129 qui révèle quelques informations intéressantes. En 2009, selon mes calculs, le secrétariat rapporte avoir participé à vingt-huit conférences, séminaires ou réunions, soit plus de deux par mois. Huit étaient organisées dans le cadre du fonctionnement institutionnel de la Convention (réunions des groupes de travail, du comité de mise en œuvre ou du réseau d’espaces protégés par exemple). L’année 2009 n’était pourtant pas censée être une année chargée puisque se situant juste après la deuxième Conférence des Parties et deux années avant la suivante (les années précédant les Conférences des Parties sont généralement chargées en réunions).

Les vingt réunions et conférences restantes se sont donc déroulées hors du cadre de fonctionnement de la Convention, soulignant l’importance de ce travail de réseautage pour le bureau de Vienne. Elles se répartissent entre des activités du bureau de Vienne autour de la montagne (Conférences autour des problématiques montagne, réunions autour de la diffusion du modèle Carpates vers le Caucase ou les Balkans), des mandats spécifiques au PNUE (Journée environnementale de l’environnement), des réunions à Bruxelles sur des thématiques variées, mais en lien avec la montagne ou les Carpates (Parlement et Commission Européenne), ainsi que des réunions en relation avec des partenariats du secrétariat avec d’autres institutions (Convention sur la diversité biologique, Convention de Ramsar, Convention Alpine).

La courbe totale des conférences et réunions ne semble pas près de faiblir. A titre d’exemple, rien que pour l’année 2013, année de préparation avant la quatrième Conférence des Parties, le nombre de réunions programmées en lien direct avec les organes de la Convention s’élève à dix-huit (douze pour l’année 2012), en grande partie en raison du ← 175 | 176 → développement des groupes de travail et de la rédaction de nouveaux protocoles. Malheureusement, il ne m’a pas été possible d’obtenir une quantification du nombre de conférences et réunions hors du cadre de fonctionnement de la Convention, ce qui m’aurait permis d’évaluer si le nombre important constaté en 2009 était particulier ou reflète une activité régulière du bureau de Vienne hors du cadre de la Convention. Les données pour ces activités ne sont pas indiquées sur le site de la Convention mais figurent dans les rapports d’activités du bureau, que je n’ai malheureusement pas pu obtenir sur l’intranet du secrétariat.

Ces activités de réseautage du bureau de Vienne, on le voit, sont importantes et prennent différentes formes, reflétant le double mandat institutionnel et thématique de ce bureau (secrétariat par intérim de la Convention et bureau thématique du PNUE pour la montagne). Les partenaires impliqués dans ce réseau des Carpates ont ainsi des profils mais aussi des statuts variés. Il s’agit autant d’organisations internationales que d’institutions scientifiques ou techniques, des conventions internationales, des réseaux de parcs nationaux, des institutions politiques nationales ou régionales ou des organisations non gouvernementales.

Pour chaque institution les liens que tisse le secrétariat peuvent prendre différentes formes. Ils peuvent être formalisés (dans le cadre d’accords de coopération) ou rester informels ; l’objet de la relation peut également varier : politique, scientifique, technique ou financier, sans qu’aucun de ces types n’en exclue un autre. Ainsi, la relation avec les institutions européennes peut à la fois être d’ordre politique lorsqu’il s’agit de développer une stratégie macro-régionale ou de renforcer les relations entre l’Union et la Convention ou d’ordre financier lorsqu’il s’agit de développer des projets dans le cadre des appels à projets de la Commission. La relation peut également être d’ordre financier et politique avec la même institution, lorsque le secrétariat par intérim fait pression au niveau de la Commission pour le développement d’un Espace Carpatique dans les prochains programmes de financement territorial européen. De même, l’Association Européenne des Élus de Montagne (AEM) peut être à la fois un partenaire technique et politique du secrétariat, lorsqu’il soutient le lobbying du secrétariat pour une stratégie macro-régionale des Carpates et lorsqu’une de ses consultantes rédige en partie un plan d’action pour la région sur mandat du secrétariat. Finalement, le réseau que construit ← 176 | 177 → le secrétariat peut être de nature interne (entre des partenaires dans le cadre du fonctionnement de la Convention, lors de projets, de groupes de travail ou avec les gouvernements) ou externe, tourné vers l’extérieur (entre la Convention et des institutions extérieures à celle-ci, comme la Convention Alpine par exemple).

Mes observations n’ont pas pu montrer que ces activités de réseautage s’effectuent selon une stratégie prédéfinie par le bureau ; au contraire elles semblent s’établir en fonction de l’évolution des différents partenaires et l’apparition de nouvelles opportunités130. Plusieurs priorités peuvent cependant être dégagées du travail de réseautage du bureau de Vienne depuis la mise en place de la Convention, qui seront illustrées au fil de ce chapitre131 : le maintien du réseau constitutif de la région ; le développement des relations avec l’Union Européenne qui exerce un rôle et une influence de plus en plus grands sur la Convention ; la structuration d’un réseau scientifique régional et transnational132 ; le développement des liens avec les collectivités régionales.

Le maintien du réseau constitutif de la Convention

Le réseau constitutif de la Convention des Carpates, correspond au réseau d’acteurs impliqués dès l’origine, plus ou moins activement dans la mise en place du traité et son développement. Ces acteurs ont été identifiés au fil de ce chapitre et du chapitre précédent, il me semble cependant utile de les rappeler brièvement ici afin de présenter ensemble tous les acteurs de ce processus qui reviendront de manière régulière au fil des chapitres suivants.

Les sept États des Carpates : Dans l’ordre alphabétique, la Hongrie, la Pologne, la République Tchèque, la Roumanie, la Serbie, la Slovaquie et l’Ukraine. Ce sont les États signataires du traité, représentés par leurs Ministères respectifs en charge de l’environnement. L’Ukraine et la ← 177 | 178 → Roumanie ont joué un rôle particulièrement décisif dans le processus de négociation.

Le Bureau régional pour l’Europe du PNUE (PNUE-BRE) : Le rôle de l’organisation internationale a déjà maintes fois été mis en avant dans cet ouvrage. Il a été une des institutions motrices du processus qu’il continue largement de piloter depuis le bureau de Vienne.

Le Bureau de programme Danube-Carpates du WWF (WWF-DCPO) : Basé à Vienne, WWF-DCPO reste encore un acteur clé de la région et a progressivement reconstitué un important réseau de partenaires depuis la démission des membres du bureau en 2002. Il collabore régulièrement avec le secrétariat, dans le cadre de projets ou de groupes de travail sur les thématiques liées à la biodiversité ou la foresterie principalement.

La Convention Alpine (CA) : Le premier traité international de niveau régional autour d’une chaîne de montagne est considéré comme la ‹ grande sœur › de la Convention des Carpates qui s’en est largement inspirée lors des négociations. Un mémorandum de coopération entre les deux conventions a par ailleurs été signé après la ratification de la Convention des Carpates en 2006.

Académie Européenne de Bolzano (EURAC) : La coopération entre EURAC et le secrétariat est certainement une des plus abouties et la plus institutionnalisée avec l’ouverture d’un bureau technique EURAC au sein du bureau de Vienne en 2009 spécialisé dans le montage de projets133. Soutenu par le Ministère italien de l’environnement et du territoire, l’institut de recherche a très tôt utilisé son expérience dans le contexte alpin et les compétences qu’il a pu y développer au service des Carpates.

Ministère italien de l’environnement et du territoire : Le Ministère italien a depuis le début soutenu logistiquement et financièrement le processus des Carpates. En 2002, c’est sous sa présidence qu’est signé le partenariat avec les Alpes et c’est encore lui qui a permis l’organisation des réunions préparatoires à Bolzano. Il a également financé un projet à hauteur de 400’000€, entre 2004 et 2008 afin de favoriser la mise en œuvre de la Convention (Support to the Implementation of the Carpathian Convention), qui a donné lieu à un certain nombre de publications développé par EURAC et le REC. ← 178 | 179 →

Le gouvernement autrichien : Le Ministère autrichien en charge de l’environnement a également soutenu les négociations pour la Convention des Carpates et a organisé une des réunions préparatoires. Depuis 2004, le secrétariat par intérim est basé à Vienne et dispose d’un soutien logistique du gouvernement autrichien.

Regional Environmental Center for Central and Eastern Europe (REC) : L’organisation a été créée à la chute du mur afin d’assister les pays d’Europe centrale et de l’est dans leur transition au niveau environnemental. Ses objectifs ont évolué dans les années 2000 avec l’expansion de l’Union Européenne à l’Est, vers la transposition de l’acquis communautaire européen au niveau environnemental des pays en voie d’accession. Le REC a soutenu le processus des Carpates entre 2002 et 2008 notamment dans le cadre du projet soutenu par le Ministère Italien. Il a notamment publié en collaboration avec EURAC le « Handbook on the Implementation of the Carpathian Convention », en anglais et dans les langues nationales de la Convention, ainsi que « A Heightened Perspective : Regional Assessment of the Policy, Legislative and Institutional Frameworks Implementing the Carpathian Convention » en 2007.

Daphne Institute of Applied Ecology : L’institut de recherché a été fondé en 1993 à Bratislava en Slovaquie. Il est rapidement passé d’un institut centré sur la recherche en écologie appliquée à une organisation de conservation de la nature au sens large. L’institut Daphne, notamment par son directeur, a participé aux premiers travaux sur les Carpates dans le cadre de l’initiative écorégionale des Carpates (CEI) pilotée par le WWF au début des années 2000 et dont le secrétariat est désormais hébergé à l’institut Daphne. Un protocole d’entente (Memorandum of Understanding) a par ailleurs été signé par le directeur de l’institut au nom du CERI (le nouveau nom du CEI depuis son déménagement) avec le secrétariat par intérim à la suite de l’entrée en vigueur de la Convention. L’institut a en partie réalisé les premières cartes de la publication« The Status of the Carpathians » du WWF en 2001. L’institut a également participé aux premières réunions préparatoires de la Convention et continue à travailler avec le secrétariat au sein de projets spécifiques. ← 179 | 180 →

Un réseau au profil plutôt international et externe à la région

Le profil de ce réseau constitutif est particulier (tableau 2) et contraste avec celui de la Convention Alpine (voir Del Biaggio, 2013), qui comprenait des États plus forts et un réseau d’institutions régionales et locales plus dense. Dans le cas des Carpates, il s’agit d’un réseau d’institutions très internationalisé et basé principalement à l’extérieur de la région elle-même. Ainsi à l’exception des États signataires de la Convention, seul le REC, qui est tout de même une organisation transnationale fondée par des acteurs externes, et Daphne dont le rôle a été mineur, sont basés dans le ← 180 | 181 → cadre spatial de la région de projet. La majorité des acteurs ayant participé à la mise en place de la Convention est extérieure à la région de projet elle-même et provient très largement de pays alpins (Italie, Autriche et Suisse). La diffusion de l’expérience alpine vers l’Est par certains de ces principaux acteurs est une explication évidente de la forte concentration des acteurs alpins dans l’éco-régionalisation des Carpates. La Convention Alpine a très tôt fait partager son expérience au niveau politique et scientifique lors de réunions pendant le processus de négociation de la Convention des Carpates et EURAC tire en grande partie sa légitimité à intervenir dans le contexte des Carpates de son expérience alpine et des compétences techniques qu’elle a pu développer dans son contexte. L’éco-régionalisation des Carpates a également bénéficié du soutien financier autrichien, suisse, néerlandais et du Liechtenstein.

La diffusion du modèle alpin n’est cependant pas la seule explication à la forte internationalisation du réseau constitutif des Carpates. L’éco-régionalisation des Carpates a été principalement menée par deux organisations transnationales intergouvernementales (PNUE) et non-gouvernementales (WWF). Cette forte présence internationale a, de l’avis des personnes interrogées, largement facilité le développement de la Convention. A contrario, la faible présence d’acteurs « de la région » augmente le besoin de légitimité intérieur du secrétariat par intérim quant au fonctionnement de la Convention. La mobilisation des collectivités locales et régionales était une des priorités du secrétariat lors de mon observation en 2011.

Si les relations avec certains de ces acteurs ont été formalisées (des mémorandums de coopération ont été signés avec EURAC et la Convention Alpine), dans la moitié des cas la relation s’effectue dans le cadre de projets et des groupes de travail de la Convention. WWF, REC et Daphne ont largement participé aux réunions préparatoires de la Convention et ont fait partie du Carpathian Project, qui a mis en place les structures actuelles de la Convention. Le WWF a également beaucoup influencé la rédaction du Protocole sur la biodiversité et est une des institutions leaders du projet Bioregio. Le développement de projets est un moyen privilégié par le secrétariat pour maintenir la coopération avec son réseau constitutif et développer son réseau de partenaires137. ← 181 | 182 →

Le réseautage spécifique à la Convention des Carpates

Dans le cadre du fonctionnement institutionnel de la Convention, de nombreux partenaires spécialisés sont en relation avec le secrétariat, dans les groupes de travail thématiques ou mobilisés sur des projets spécifiques. Ensemble, ils constituent un réseau d’acteurs et d’institutions engagés à différents niveaux dans le fonctionnement institutionnel de la Convention.

Dans le cadre de projets, les partenaires mobilisés sont principalement liés aux gouvernements ou à des organisations internationales. L’accès aux institutions locales et aux organisations non gouvernementales reste limité138. La présence d’organisations non gouvernementales et d’institutions locales et régionales est plus visible dans les groupes de travail de la Convention. Plusieurs ONG régionales ou transnationales ont ainsi grandement influencé les discussions sur des thématiques précises et ont parfois largement participé à la rédaction des protocoles de la Convention. C’est le cas du WWF-DCPO et de l’organisation des Nations unies pour l’alimentation et l’agriculture (FAO) sur les questions de biodiversité et de foresterie, des ONG CEEWEB (un réseau d’ONG en Europe Centrale et de l’Est) et Ecological Tourism in Europe (ETE) sur l’élaboration d’une stratégie de tourisme durable et la rédaction du protocole correspondant, de l’AEM sur les discussions macro-régionales, ou de l’ONG the Northern Alliance for Sustainability (ANPED) sur le développement d’un protocole sur les questions de patrimoine culturel. L’intervention de ces ONG dans le cadre des groupes de travail peut prendre plusieurs formes. Il peut s’agir d’une présentation des activités de l’organisation et des problématiques spécifiques aux Carpates, de la participation aux débats, mais également d’une participation directe à la rédaction des stratégies et protocoles thématiques de la Convention139. Bien souvent la participation de ces organisations combine ces trois formes d’intervention.

Cette implication des ONG au fonctionnement institutionnel du traité est largement promue et publicisée par le PNUE-SICC à l’extérieur, comme une preuve de l’ouverture spécifique et de la bonne gouvernance de la Convention : ← 182 | 183 →

In that sense [the involvement of NGOs in the institutional functioning of the Convention] the Carpathian process is rather unique, because I do not know any type of convention process that has such an excessive NGO constituency. You know, the countries are incredibly open in bringing NGOs in there. They take part in negotiations, on the protocols, whatever, they bring all these issues. The tourism protocol was partly done by an NGO, run by an NGO. The biodiversity program, it’s the same. It was building a lot on the input. And so that is rather unique in the process, that the intergovernmental process is supported by a very broad NGO constituency140.

La faible participation des ONG dans le cadre des projets de mise en œuvre de la Convention est donc compensée par une influence forte en amont sur l’identification et le cadrage des problèmes, ainsi que sur la rédaction des stratégies de mise en œuvre. Cette participation dans le fonctionnement institutionnel de la Convention est facilitée par le statut accordé aux observateurs de la Convention. Aucune procédure formelle, aucun critère précis n’a été mis en place pour sélectionner les observateurs de la Convention, contrairement à la Convention Alpine, où les possibilités pour des ONG d’accéder au statut d’observateurs sont limitées à des associations basées sur le sol alpin et de nature transfrontalière141. L’article 14.5 reste ainsi très vague sur les conditions d’admission en tant qu’observateur, seul un intérêt pour les questions liées à la Convention semblant ainsi demandé :

The Parties may decide to admit as observers at the ordinary and extraordinary sessions of the Conference : (a) any other State, (b) any national, intergovernmental or non-governmental organization the activities of which are related to the Convention. The conditions for the admission and participation of observers shall be established in the Rules of Procedure. Such observers may present any information or report relevant to the objectives of the Convention142. ← 183 | 184 →

Les règles de procédure ne précisent pas quelles pourraient être les conditions d’admission et une grande liberté est laissée au secrétariat dans ce choix : « the Secretariat shall endeavour to provide opportunities for effective public participation in decision making under this Convention143 ». Dans les faits, un simple courriel et une présentation de l’intérêt pour les Carpates de son institution suffisent généralement à obtenir le statut d’observateur de la Convention. Ce statut permet ensuite d’assister à la plupart des réunions des différents groupes de travail, ainsi qu’aux Conférences des Parties, favorisant ainsi l’engagement des ONG et des institutions plus locales dans le fonctionnement institutionnel de la Convention, bien que pour ces dernières, le coût des déplacements puisse constituer un frein à leur participation144.

Leur participation aux groupes de travail et aux deux dernières Conférences des Parties a été qualifiée de plutôt « enthousiaste et régulière » par le secrétaire général de la Convention. Certaines institutions ont été très actives dans les groupes de travail spécialement quand des possibilités de financement existent, par exemple dans le cadre de projets. L’enjeu de la participation de ces institutions, et plus généralement des acteurs de la région, semble ainsi plus lié aux capacités de financement que peut offrir la Convention qu’aux conditions d’accès et de participation à ses différents organes, qui semblent relativement ouvertes.

Le développement de partenariats institutionnels

Enfin, depuis la ratification de la Convention en 2006, le PNUE-SICC s’est engagé dans le développement de nombreux partenariats avec d’autres institutions, des ‹ partenariats stratégiques › selon le site de la Convention145. Ces partenariats sont établis avec des institutions externes aux organes de la Convention et revêtent différentes formes : des partenariats avec d’autres conventions, des appuis scientifiques ou techniques et le développement de réseaux scientifiques et de réseaux de partage d’expérience. La plupart ← 184 | 185 → du temps ces partenariats ont été formalisés dans le cadre de protocoles d’entente et de coopération. Neuf institutions partenaires ont été identifiées et sont présentées dans le tableau 3.

Central European Initiative (CEI-ES) : Un protocole d’entente entre le secrétariat de la CEI et le secrétariat de la Convention des Carpates a été signé en 2006. Tous les pays signataires de la Convention sont membres de la CEI qui a développé un chapitre spécifique dans son plan d’action 2007-2009 sur la coopération entre les régions de montagne. La CEI-ES a également participé au financement du Carpathian Project et a soutenu le développement d’une Convention de type similaire en Europe du sud-est147. ← 185 | 186 →

La Convention sur la diversité biologique (CDB) : La CDB est un traité international entré en vigueur en 1993 à la suite de son adoption lors de la Conférence de Rio en 1992. La plupart des pays mondiaux y a adhéré à l’exception des États-Unis et du Sud Soudan. Elle poursuit trois objectifs principaux : la conservation de la diversité biologique, l’utilisation durable des composantes de la diversité biologique et le partage juste et équitable des avantages découlant de l’utilisation des ressources génétiques148. La CDB est une Convention qui a largement été pilotée par le PNUE durant les négociations et son secrétariat, dont le siège est à Montréal, reste institutionnellement attaché à l’organisation internationale. Un protocole d’entente a été signé entre les secrétariats de la Convention Alpine et des Carpates et le secrétariat de la CDB. La coopération fonctionne essentiellement sur la thématique des espaces protégés entre le groupe de travail spécial sur les aires protégées de la CDB et les réseaux de partages alpins et des Carpates propres à cette thématique (Alparc et CNPA) avec pour objectif la mise en œuvre des trois traités dans ce domaine.

La Convention sur les zones humides d’importance internationale (Convention Ramsar) : La Convention de Ramsar est un traité international signé en 1971 dans la ville iranienne du même nom et entré en vigueur en 1975. Il a pour mission « la conservation et l’utilisation rationnelle des zones humides par des actions locales, régionales et nationales et par la coopération internationale, en tant que contribution à la réalisation du développement durable dans le monde entier149 ». La convention est le seul traité de portée mondiale qui porte sur un type d’écosystème particulier. La Convention a été initiée par trois organisations non gouvernementales, l’UICN, Wetlands International et Birdlife International. Le secrétariat est basé à Gland au siège de l’UICN. Tous ses membres sont affiliés à l’organisation internationale. Comme pour la CDB, un protocole d’entente a été signé en 2006 entre le SICC-PNUE et le secrétariat de la Convention de Ramsar. La coopération a débouché sur la création de la Carpathian Wetlands Initiative (voir ci-dessous), un programme commun chargé de la conservation et de la gestion des zones humides dans la région des Carpates. ← 186 | 187 →

International Commission for the Protection of the Danube River (ICPDR) : L’ICPDR, à ne pas confondre avec la Commission du Danube qui gère les aspects liés à la navigation, est l’organe institutionnel établi pour assurer la mise en œuvre de la Convention pour la protection du Danube (Danube River Protection Convention). Il a été créé en 1998 à la suite de l’entrée en vigueur de la Convention et est basé au centre international de Vienne et partage le couloir avec le secrétariat par intérim de la Convention des Carpates. Depuis 2000, l’ICPDR est également chargé de mettre en œuvre la directive cadre européenne sur l’eau (EU Water Framework Directive, WFD). La Convention pour la protection du Danube regroupe les onze États riverains, dont font partie les États signataires de la Convention des Carpates à l’exception de la Pologne et de la Serbie. Elle a pour objectif la gestion commune soutenable et équitable des eaux de surface et en sous-sol du Danube150. La Commission et le SICC-PNUE ont signé un protocole d’entente en 2010 prévoyant un statut mutuel d’observateur dans chacun des traités, ainsi qu’une collaboration accrue sur la rivière Tisza, un affluent du Danube qui trouve sa source dans les montagnes des Carpates.

Ces partenariats avec d’autres secrétariats internationaux151 poursuivent une double logique : une logique de représentation tout d’abord. Il s’agit de participer ici à la reconnaissance externe de la Convention des Carpates en l’associant à des traités et des organisations reconnues internationalement, dans le cas de la CDB ou de Ramsar ou régionalement pour l’ICPDR et la CEI-ES. Cette reconnaissance participe de l’établissement et de la stabilisation de la région de projet des Carpates dans le système régional européen comme une échelle d’intervention pertinente. Une logique de positionnement ensuite. Dans le cas des conventions internationales, il s’agit pour le bureau de Vienne de se positionner comme une institution de niveau intermédiaire, une organisation frontière, relais régional du traité global, permettant d’assurer l’articulation et la cohérence des objectifs globaux de ces conventions avec les spécificités régionales, facilitant leur mise en œuvre et de développer des synergies. Dans le cas ← 187 | 188 → du Danube et de la CEI, il s’agit plutôt d’articuler des cadres d’intervention qui se superposent en partie et de trouver des complémentarités et des synergies dans la défense d’intérêts communs.

L’UE un acteur politique central pour le secrétariat

Au travers des actions de ses diverses institutions (Parlement, Conseil, Commission), des perspectives même d’adhésion à l’Union, ainsi que des programmes de financement de coopération territoriale, on retrouve tout au long des chapitres de cet ouvrage le rôle essentiel que joue les institutions européennes, dans les processus d’éco-régionalisation en Europe et spécifiquement dans l’institutionnalisation de la région de projet des Carpates. L’Europe reste la « chasse gardée », le « pré carré152 » des institutions européennes et il est difficile de composer sans elles aux niveaux politique et financier. C’est donc presque naturellement que l’on retrouve les institutions européennes placées au rang de priorité dans les activités de réseautage du secrétariat par intérim de la Convention des Carpates.

Au niveau politique, le secrétariat s’est engagé depuis la signature de la Convention à ce que l’Union Européenne accède en tant que Partie à la Convention comme elle l’a fait pour la Convention Alpine. Cette accession est principalement symbolique mais elle serait pour le secrétariat une reconnaissance forte du rôle que peut jouer la région de projet dans la coordination des politiques environnementales en Europe Centrale. Cette accession reste encore une priorité pour le secrétariat mais elle n’a pas connu de développement récent comme le confirme son secrétaire général :

The long-term goal is still to get the EU as a contracting party to the Carpathian convention ; there are many key questions still, because we are still far away from that. There’s no movement on this, apart from letters from some Carpathian environmental ministers on two occasions inviting the EU to join. We don’t know how to do it again, to start the process. I think it has to come from the commission, that the commission makes a proposal to join, but it’s obviously not a priority for them. ← 188 | 189 → It’s not on the agenda at all. So – but this is, I think the direction where we should go. And maybe there will be some openings in the future153.

L’Union Européenne a joué un rôle central, quoiqu’indirect, dans le développement rapide de la Convention des Carpates, pourtant ses relations avec le PNUE-SICC ont au début été plutôt méfiantes selon les membres du secrétariat, la Convention pouvant apparaître comme un concurrent de l’Union dans la région :

Well, in reality… the EU so far was not favoring any sub-regional process, because it was seeing it as actually an obstacle towards Brussels’ power154.

Le fait que le PNUE soit également derrière l’initiative a pu également être perçu comme un facteur négatif au début du processus, comme me l’a confié informellement plusieurs acteurs du processus. Dans les deux cas, le secrétariat a peiné à obtenir de la crédibilité et de la légitimité.

Well, at the beginning they didn’t take us very – we were just appearing [as] a small project, UNEP, and Alpine convention, troublemakers, whatever155.

Le secrétariat a donc dû développer des activités de réseautage et de lobbying pour réussir à mettre la région de projet des Carpates à l’agenda européen. Ce travail de réseautage s’est construit en passant soit par l’intermédiaire des États Parties au sein des institutions européennes, soit par l’activisme du secrétariat lors de réunions organisées par lui ou de conférences où il est invité. Chaque occasion est bonne pour parler des Carpates comme me l’explique son secrétaire général :

I think with the Carpathian Convention we slowly made a visible, recognized program that now they know about. And, um… we get more and more positive feedback. And again, I think part of our lobbying is because we went and we are within our limited capacity, but we do communicate – we try to communicate as much as possible with – yeah, we have interactions with the parliamentarians, we have interactions with other stakeholders. At any opportunity we pop up and [make] our case. There we are acting a bit like the – we started as a lobbyist and I think now we are one step further in our quality156. ← 189 | 190 →

Mes observations tout au long de cette recherche montrent ce travail de fourmi entrepris par le secrétariat : un représentant du secrétariat est régulièrement présent lors des conférences organisées par la stratégie macro-régionale du Danube par exemple, distribuant des publications157, présentant les contributions de la Convention à la stratégie macro-régionale, ou simplement relevant son importance dans ce processus. Le message martelé est systématiquement le même : les montagnes des Carpates sont une entité naturelle unique du point de vue de leur biodiversité mais elles doivent faire face à des défis environnementaux communs, nécessitant ainsi la mise en œuvre de politiques coordonnées de développement durable sur le périmètre géographique de la région de projet. La Convention des Carpates est de ce point de vue un outil juridique cohérent de niveau intermédiaire, à même d’articuler les objectifs environnementaux européens aux spécificités régionales des Carpates. Les représentants de la Commission européenne sont par ailleurs à chaque fois invités à participer aux Conférences des Parties où des événements parallèles sont spécifiquement créés sur une thématique en lien avec l’Union. Deux réunions du groupe de travail thématique sur le développement spatial se sont également déroulées à Bruxelles même158. Enfin, une déclaration conjointe avec le secrétariat de la Convention Alpine a également été communiquée à Bruxelles en 2009 en faveur d’un développement des stratégies macro-régionales autour des chaînes de montagne.

Ce travail systématique semble commencer à porter ses fruits sur le plan politique. La communication avec la Commission s’est améliorée selon les dires du secrétaire général159 et cela semble se confirmer sur le terrain : plusieurs des représentants de la Commission ont assisté aux réunions des différents groupes de travail de la Convention. Un représentant de la Direction Générale de la politique régionale (DG Regio) a assisté à la troisième Conférence des Parties. Le secrétariat a enfin également été contacté directement par la DG Environnement en 2011 en vue de l’établissement d’un nouveau groupe de travail sur l’adaptation au changement climatique correspondant aux objectifs prioritaires de la Commission160. ← 190 | 191 → Dans ce cadre, le secrétariat collabore pour la première fois avec la Commission sur un projet (Carpivia) lancé en 2011 et d’une durée de deux ans, destiné à évaluer la vulnérabilité de la région de projet aux effets du changement climatique161.

Les réseaux de partage d’expérience

Enfin, la Convention des Carpates bénéficie également dans son fonctionnement institutionnel de deux réseaux scientifiques qui sont également des réseaux de partage d’expérience : le Réseau Carpatique des espaces protégés (Carpathian Network of Protected Areas, CNPA), ainsi que l’initiative des Carpates pour les zones humides (The Carpathian Wetlands Initiative, CWI). Ces deux réseaux ont été officiellement créés lors de la première Conférence des Parties en 2006 et constituent un des premiers résultats concrets de la coopération intergouvernementale dans les Carpates. Les deux réseaux sont différents sur la forme mais ont un grand nombre de partenaires communs.

Le CNPA a été mis en place sur le modèle alpin du réseau Alparc créé en 1995, qui fonctionne comme un réseau de partage d’expérience entre parcs nationaux alpins et est destiné à favoriser la mise en œuvre du protocole de la Convention Alpine sur la protection de la nature et de l’entretien des paysages. Les deux institutions collaborent étroitement depuis 2001 et Alparc a participé à la mise en place d’un plan de travail et d’une stratégie pour le réseau des espaces protégés des Carpates. Le CNPA peut être considéré comme la continuité de l’initiative d’ACANAP. Il est cependant à l’origine principalement l’œuvre de la « Carpathian Ecoregion Initiative » et du travail mis en place par le WWF depuis 1998 pour développer et fédérer les espaces protégés dans la région. Le WWF continue à contribuer au développement du réseau qui a été soutenu financièrement par le programme 2012 Protected Areas Programme (PAP) du WWF international entre 2006 et 2011, sous la coordination du WWF-DCPO. Le CNPA est également soutenu financièrement par des fonds de coopération internationale européens. Depuis 2006, le CNPA est officiellement ← 191 | 192 → un réseau affilié à la Convention (Décision COP1/4, °12-13 de la première Conférence des Parties) avec pour objectif notamment la mise en œuvre du protocole sur la biodiversité de la Convention des Carpates. Son comité de gestion est ainsi composé de points de contact nationaux sélectionnés par les Ministères de chaque pays, qui se réunissent deux fois par an.

Le Carpathian Wetlands Initiative (CWI) résulte de la coopération entre le secrétariat par intérim de la Convention et la Convention de Ramsar sur les zones humides d’importance internationale. Un protocole d’entente et de coopération a été signé entre les deux institutions en 2006 qui officialise la création d’un programme conjoint pour la protection des zones humides dans les Carpates, le CWI. Soutenu par l’agence nationale pour l’environnement slovaque, le projet a été discuté dès la conférence de Merano sur le développement durable en 2003 et a ensuite été développé dans plusieurs réunions organisées par le CNPA et WWF notamment. Le CWI a pour objectif principal d’opérer comme un programme régional pour les Carpates de la Convention Ramsar et de participer à la mise en œuvre du protocole sur la biodiversité de la Convention des Carpates. Le CWI est un partenariat d’institutions coordonné par l’agence gouvernementale slovaque de protection de la nature et qui comprend quatre types d’institutions : les Ministères des gouvernements de la région des Carpates ; des secrétariats internationaux (Convention Carpates et Ramsar) ; des organisations intergouvernementales (International Commission for the Protection of the Danube River (ICPDR), CNPA et le réseau d’espaces protégés du Danube) ; enfin les organisations non gouvernementales importantes qu’on retrouve régulièrement dans le processus des Carpates (CERI, Daphne, IUCN, Wetlands International, WWF et le REC).

Si ces deux réseaux n’ont pas été directement mis en place par le bureau de Vienne, leur développement accompagne celui de la Convention. CNPA a été développé par une organisation non gouvernementale internationale, le WWF, déjà bien active par ailleurs dans le processus régional des Carpates, puis s’est progressivement rapproché du processus institutionnel en devenant à part entière un organe externe du traité, assurant la cohérence du réseau avec les objectifs du traité international. Le CWI a été créé sous l’impulsion d’une agence gouvernementale nationale et des représentants de la Convention de Ramsar. Discuté depuis 2003, soit au début du développement institutionnel de la Convention, CWI a travaillé à ← 192 | 193 → l’articulation des objectifs entre les deux traités opérant à des niveaux différents, mais complémentaires. Ces deux réseaux sont complémentaires. Le CWI est une démarche plus institutionnelle regroupant des représentants gouvernementaux et des grandes organisations internationales, alors que CNPA rassemble essentiellement des représentants de parcs nationaux et régionaux et de réserves de biosphère. Ensemble ils regroupent une partie importante des acteurs de la protection de la biodiversité dans les Carpates et constituent de ce point de vue un relais essentiel au bureau de Vienne pour la mise en œuvre du protocole sur la biodiversité.

5.4   Synthèse du chapitre

Ce chapitre avait pour principale vocation de familiariser le lecteur avec le fonctionnement institutionnel du traité et de son secrétariat par intérim, avant de présenter et d’analyser dans les chapitres suivants les pratiques matérielles et discursives observées.

Trois aspects importants de ce fonctionnement peuvent toutefois être relevés. D’une part, le secrétariat ad intérim de la Convention des Carpates est administré par le PNUE-BRE. La question de l’emplacement et de l’administration d’un secrétariat permanent reste ouverte. Le PNUE-BRE s’est toutefois positionné pour poursuivre son administration sur une base permanente.

D’autre part, le secrétariat participe activement au fonctionnement institutionnel du traité. Il rédige les rapports qui serviront de base à la prise de décision, il mène les discussions, prépare l’agenda et influence certaines orientations stratégiques. Le SICC dispose ainsi d’une influence à la fois normative et cognitive sur le fonctionnement du traité.

Enfin, le secrétariat est engagé de manière volontaire dans le développement d’un réseau d’acteurs variés pour la Convention, comprenant des partenaires politiques, techniques et scientifiques. J’ai montré que l’objectif est double pour le secrétariat : il s’agit d’établir la région de projet des Carpates dans un système régional plus vaste et d’autre part de stabiliser sa position en assurant le fonctionnement institutionnel du traité. ← 193 | 194 →

L’analyse du réseau constitutif des Carpates montre que l’émergence de cette région de projet est plutôt le résultat de pratiques descendantes d’organisations environnementales transnationales pour la plupart basées à l’extérieur du cadre spatial de la région elle-même.

Ce chapitre suggère une conceptualisation possible du secrétariat en tant qu’organisation-relais162 selon la proposition de Beatrice Crona et John Parker (Crona et Parker, 2012) à savoir une organisation reliant différents acteurs de différents mondes opérant à différents niveaux et pouvant mobiliser différentes échelles. Le secrétariat cherche en effet activement à se positionner comme une organisation de niveau intermédiaire permettant à la fois d’articuler les objectifs globaux des grandes conventions internationales avec les spécificités régionales facilitant leur mise en œuvre et d’articuler des cadres d’intervention qui se superposent en partie pour trouver des complémentarités et des synergies (cet aspect sera particulièrement visible dans le chapitre portant sur les stratégies macro-régionales). ← 194 | 195 →


111     Entretien GRID 7, décembre 2013.

112     Nous utiliserons la dénomination ‹ SICC › pour référer strictement à l’organe en charge des activités de secrétariat de la Convention des Carpates, alors que la dénomination ‹ bureau de Vienne › sera utilisé dans un sens plus large en référence aux autres mandats, souvent complémentaires, dont ce bureau a la responsabilité en parallèle à celui de SICC.

113     Entretien informel non enregistré avec un membre d’une ONG environnementale internationale active dans la région.

114     Entretien PNUE 1, mars 2011.

115     Entretien PNUE 2, mars 2011.

116     Il est entendu que ces informations proviennent d’échanges informels avec les membres du secrétariat et qu’il ne s’agit point d’une position officielle de celui-ci. C’est afin de respecter l’anonymat de ces personnes que j’utilise l’acronyme SICC comme s’il s’agissait d’une personne en particulier.

117     Entretien PNUE 2, mars 2011.

118     La décision doit être prise par consensus.

119     « not be ripe for a decision », UNEP/CC/COP1/17.

120     Entretien GRID 7, décembre 2013.

121     Entretien non enregistré avec un ancien responsable du PNUE-BRE.

122     Secrétaire général du SICC, CCIC Report, 2010.

123     Voir chapitre 6, gouverner par les projets.

124     Voir chapitre 7, sur les stratégies macro-régionales.

125     Présentation du secrétaire général du SICC lors du forum Carpaticum, le 30 mai 2012 à Stara Lesna, Slovaquie.

126     Nous différencions la relation « technique » de la relation « scientifique » par la mobilisation de compétences techniques spécifiques, généralement cartographiques ou bureaucratiques.

127     Voir le chapitre 8 sur la constitution d’un réseau scientifique régional.

128     Le réseau développé par le bureau de Vienne n’est ainsi pas l’unique réseau opérant sur l’ensemble des Carpates. Le réseau des espaces protégés (CNPA) est par exemple un réseau en soi couvrant l’ensemble de la région et ayant une structure propre distincte du réseau des Carpates développé par le secrétariat. Mais c’est le choix effectué dans ce travail de se concentrer sur le fonctionnement de la Convention des Carpates, qui a formellement donné naissance à une région des Carpates tel que stipulé à l’article 1 du traité.

129     UNEP Vienna – Interim Secretariat of the Carpathian Convention, Activities 2009, rapport obtenu lors de mon stage d’observation.

130     Les chapitres sur les stratégies macro-régionales (7) et sur le développement de réseaux scientifiques (8) montrent bien cet aspect opportuniste du développement des activités de réseautage.

131     Ces cinq priorités ont été identifiées à partir de mes observations du fonctionnement du bureau de Vienne, ainsi que des entretiens menés avec ses membres.

132     Détaillé au chapitre 8.

133     Voir chapitre 6.

134     OI = Organisation Internationale.

135     ONGT = Organisation Non-Gouvernementale Transnationale.

136     MoU = Memorandum of Understanding.

137     Voir chapitre 6.

138     Voir chapitre 6.

139     Voir chapitre 7.

140     Entretien PNUE 6, mai 2011.

141     Règlement intérieur de la Conférence des Parties contractantes (Conférence Alpine), article 3 : La Présidence adresse sur leur demande aux Nations Unies, leurs institutions spécialisées, au Conseil de l’Europe, à tout Etat européen ainsi qu’à toute association transfrontalière de collectivités territoriales alpines une invitation à participer, en qualité d’observateurs, aux sessions de la Conférence alpine.

142     Article 14.5 de la Convention cadre sur la protection et le développement durable des Carpates (Convention des Carpates).

143     Règles de Procédure de la Convention des Carpates relative à l’article 14.5.

144     Le chapitre sur les stratégies macro-régionales (7) montrera que la participation des ONG et des institutions locales est plutôt limitée.

145     <http://www.carpathianconvention.org/partnerships.html>, consulté le 12 août 2013.

146     MoU = Memorandum of Understanding.

147     Voir chapitre 9.

148     <http://www.cbd.int/>, consulté le 19 août 2013.

149     <http://www.ramsar.org/cda/fr/ramsar-home/main/ramsar/1_4000_1__>, consulté le 19 août 2013.

150     <http://www.icpdr.org/main/>, consulté le 19 août 2013.

151     On pourrait également ajouter la Convention Alpine déjà citée précédemment dans le réseau constitutif de la région.

152     Expressions tirées de mes entretiens avec des membres du bureau régional européen du PNUE.

153     Entretien PNUE 2, mars 2011.

154     Entretien PNUE 4, avril 2011.

155     Entretien PNUE 2, mars 2011.

156     Entretien PNUE 2, mars 2011.

157     Voir chapitre 8.

158     Voir la suite de ce chapitre.

159     Entretien informel non enregistré.

160     Voir chapitre 8.

161     Voir le site du projet <http://www.carpivia.eu/>, consulté le 19 août 2013.

162     Plusieurs auteurs réfèrent au concept « d’organisation relais » pour désigner des organisations reliant différents acteurs de différents secteurs opérant à différents niveaux et mobilisant différentes échelles notamment dans le contexte de la gouvernance environnementale. Voir à ce sujet la discussion au chapitre 8 de cet ouvrage.