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Construire les Carpates

L’Institutionnalisation d’une Éco-Region

Simon Gaberell

La signature le 22 mai 2003 à Kiev de la Convention cadre pour la protection et le développement durable des Carpates constitue l’acte fondateur de la construction d’un nouvel espace transnational visant la mise en application de politiques environnementales coordonnées à l’échelle du massif de montagne.
Cet ouvrage réinvente l’exercice de la monographie régionale en appréhendant cette région des Carpates au prisme des institutions et des organisations qui l’ont objectivée et qui interagissent dans sa gouvernance depuis une dizaine d’années. Dans cette perspective, les Carpates ne figurent jamais dans cette étude comme un objet en soi, mais comme une région objectivée par des discours, des inscriptions et des pratiques d’acteurs. Grâce à une enquête ethnographique menée au secrétariat de la Convention des Carpates administré ad intérim par le Programme des Nations-Unies pour l’Environnement, cette étude ouvre la boîte noire d’institutions environnementales qui restent largement méconnues du grand public et des chercheurs eux-mêmes. Elle retrace les étapes par lesquelles la région des Carpates prend forme, souvent de manière contestée, et se trouve progressivement institutionnalisée.
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Chapitre 8 Montrer et Démontrer

Chapitre 8

Montrer et démontrer

Ce chapitre traite spécifiquement du rôle des réseaux scientifiques, des systèmes d’information et de la cartographie dans l’institutionnalisation de la région de projet des Carpates. Ces trois « ressources » sont mobilisées par le secrétariat de la Convention des Carpates dans un processus de consolidation de la région de projet. Il s’agit de « donner de la substance221 » au processus politique. La science apporte son autorité et sa crédibilité au projet régional, les bases de données permettent de mettre en œuvre une « science-based Convention » et la cartographie participe au monitoring et à la communication autour du projet.

Je montrerai que ces trois « ressources » (réseaux scientifiques, système d’information et cartographie) font bien plus que participer à la consolidation de la région de projet, elles participent de son institutionnalisation même. Il ne s’agit pas seulement de faire connaître la région des Carpates mais bien de la faire reconnaître, d’instituer un discours, une vision de la région basée sur celui de la Convention. Pour paraphraser Bourdieu (1980, p. 66), le discours développé par le secrétariat est ainsi un discours performatif, en ce sens qu’il vise, intentionnellement ou non, à imposer comme légitime la région de projet des Carpates telle que définie par la Convention et à faire connaître et reconnaître cette région de projet ainsi délimitée. Quoi de mieux qu’un réseau scientifique pour assurer « l’autorité scientifique » de ce discours et de la région elle-même ?

Enfin, je montrerai que les cartes également, loin de n’être qu’une représentation de la réalité, participent de ce discours. Les cartes ont du pouvoir. Elles participent de la délimitation spatiale de l’entité régionale mais également de son cadrage argumentatif, des discours que l’on porte sur la région. Mieux encore, la cartographie participe du cadrage institutionnel du projet même en incluant ou excluant certains acteurs en ← 259 | 260 → fonction de leur capacité technique à collecter des données et à produire des cartes.

Ce chapitre se concentrera donc sur la mobilisation de ces trois types de ressources dans le processus d’éco-régionalisation des Carpates et questionnera d’une part leur rôle et statut respectif dans ce processus et d’autre part leur complémentarité dans l’institutionnalisation de la région de projet des Carpates. Je commencerai par discuter des travaux de la sociologie des sciences et de la géographie sur les interactions entre science et politique, ainsi que les travaux de cartographie critique. Je questionnerai ensuite le rôle de l’expertise scientifique dans une organisation telle que le PNUE, puis j’analyserai le développement d’un réseau de scientifiques à l’échelle de la région de projet et les modalités de sa coopération avec le secrétariat notamment dans la constitution d’une base de données environnementales pan-Carpates. Enfin, je reviendrai sur le rôle de la cartographie tout au long du processus d’éco-régionalisation en mettant en lumière six cartes en particulier qui ont exercé une influence importante dans l’institutionnalisation de la région de projet. Je terminerai en questionnant la complémentarité de ces pratiques dans le contexte des Carpates.

8.1   Production scientifique et gouvernance environnementale

La définition de la proposition de région et la co-constitution de la communauté d’acteurs « régionaux » s’enracinent dans la construction de connaissances et le développement d’une expertise scientifique qui permettent de justifier et légitimer la proposition de région et ainsi de participer à sa singularisation. De ce point de vue, les scientifiques constituent des acteurs du « public régional » mis en lumière par Jonathan Metzger (2013) et plus généralement du processus de construction régionale, au même titre que les acteurs précédemment identifiés dans cet ouvrage. Ce rôle est d’autant plus fondamental que les régions de projet n’ont pas la légitimité historique des régions constitutionnelles pour justifier leur raison d’être. Cette forte interaction dans le domaine environnemental entre les ← 260 | 261 → scientifiques, les autorités politiques et les organisations environnementales globales a été identifiée par certains chercheurs comme les premiers « aspects émergents des politiques transnationales dans les initiatives environnementales » (Jasanoff et Martello, 2004, p. 4). La production et la maitrise de l’information sont ainsi devenues des modalités centrale de la gouvernance environnementale et « un champ de bataille dans les luttes environnementales » (Mol, 2006, p. 506).

Comme l’ont souligné Isabelle Mauz, Céline Granjou et Bernard Debarbieux, « la science est une modalité persistante de légitimation du travail des organisations non gouvernementales environnementales et des organisations internationales […] ; en adoptant les pratiques et les standards qui lient la communauté scientifique, les membres des institutions internationales espèrent conférer à leur travail la dimension d’universalité qui est communément attachée à la science » (Mauz et al., 2013, p. 5-6). Une analyse partagée par Clark Miller et Paul Edwards qui soulignent par ailleurs que « la capacité à s’appuyer sur de l’expertise scientifique est devenue un composant clé des stratégies pour légitimer les politiques publiques et garantir la confiance dans les institutions publiques », notamment dans le domaine environnemental (Miller et Edwards, 2001, p. 14). Ces différentes institutions adoptent généralement une conception positiviste de la science censée fournir une compréhension précise de la réalité que les politiciens peuvent ou devraient ensuite traduire dans des actions politiques. Céline Granjou et Isabelle Mauz ont ainsi parlé « d’impératif scientifique » pour évoquer cette tendance à devoir se baser sur des expertises scientifiques reconnues pour compter dans le domaine environnemental, l’expertise fonctionnant dès lors comme une sorte de « label » légitimant les politiques (Granjou et Mauz, 2007). La science est ainsi généralement considérée par ces organisations « comme une source de connaissance technique construite à partir de techniques fiables, performées par des individus qualifiés, et sujette à des tests et à des mises à jour rigoureux » (Forsyth, 2011, p. 32)222. ← 261 | 262 →

Cette montée en puissance de l’expertise et cette confiance en la science pour la formulation et la légitimation d’actions politiques est soulignée par le champ de la sociologie des sciences223, et notamment les travaux précurseurs de Sheila Jasanoff (1990), qui s’est très tôt intéressé aux interactions entre science et politique et sur le rôle politique de la science et des scientifiques dans nos sociétés contemporaines. Dans son livre « Nous n’avons jamais été modernes » Bruno Latour (1991) critique le postulat des sociétés modernes qui consiste à établir une stricte séparation entre la science, chargée de représenter les choses, et la politique, chargée de représenter la société. Cette division entre d’un côté la nature représentée par la science qui serait transcendante et objective et de l’autre la société que nous construisons en fonction de nos choix librement consentis. Cette idée de la science comme connaissance objective de la nature telle qu’elle est, est problématique selon Bruno Latour, car elle donne un pouvoir important aux scientifiques pour trancher des débats qui relèvent de choix de société et sort ainsi la prise de décision du débat démocratique pour la transformer en un choix avant tout technique (Latour, 1991).

Les travaux récents menés en sciences sociales sur les interactions entre science et politique appellent ainsi à ne pas diviser production de connaissances scientifiques et politiques environnementales (Miller et Edwards, 2001) ; à « politiser la science » sans pour autant la dénier (Forsyth, 2012) ; et à appréhender les politiques environnementales comme des politiques de connaissance, dès lors « que ce qui compte comme une compréhension valide de l’environnement façonne les contestations et les résultats possibles [de ces politiques] » (Goldman et Turner, 2011, p. 2). Ces différents travaux ont ainsi appelé à voir la science « comme les autres insti ← 262 | 263 → tutions sociales, pleine de normes, de croyances, d’idéologies, de pratiques, de réseaux et de pouvoir, et profondément engagée dans la production et la gestion de l’ordre social » (Miller, 2001, p. 481). Plusieurs recherches ont également souligné qu’il n’existe pas d’expertise scientifique prête au préalable à être utilisée à des fins de politiques publiques, ni de consensus au sein de la communauté scientifique sur les politiques à adopter et que « les attentes que les politiques puissent être légitimées par l’appel à une science autonome, libre et indépendante se sont révélées intenables » (Jasanoff et Martello, 2004, p. 338).

Ces auteurs considèrent généralement que « la connaissance scientifique et les technologies n’évoluent pas dans un vacuum. Au contraire, elles participent au monde social, en étant façonnées par lui et simultanément le façonnant » (Law, 2004, p. 12, emphases originales). Dans cette perspective, Sheila Jasanoff a proposé de penser l’interface entre la science et la politique comme une co-production pour signifier « que les manières dont nous connaissons et représentons le monde (à la fois de nature et de société) sont inséparables de la manière dont nous choisissons de vivre dedans. La connaissance et ses formes matérielles sont en même temps des produits de travail social et constitutives de formes de vie sociale ; la société ne peut pas plus vivre sans connaissance que la connaissance ne peut exister sans les soutiens sociaux appropriés » (Jasanoff, 2004, p. 2-3). Appréhender la connaissance scientifique comme une co-production demande dès lors de faire attention « aux dimensions sociales des engagements et compréhensions cognitifs et dans le même temps souligner les corrélations épistémiques et matérielles des formations sociales » (Jasanoff, 2004, p. 3).

La contribution des sociologues des sciences et de Sheila Jasanoff en particulier, est particulièrement intéressante dans le cadre de cet ouvrage pour réfléchir à l’interaction entre production de connaissances scientifiques d’une part et politiques scalaires d’autre part. Deux éléments importants doivent cependant être encore pris en compte pour analyser le rôle de la science et des scientifiques dans la construction de régions de projet environnemental et les différentes modalités de cette interaction : la spécificité du contexte régional dans ces modalités d’interactions et le rôle des organisations non-gouvernementales et des organisations internationales dans cette production, application et circulation de connaissances scientifiques. ← 263 | 264 →

Science et politique dans le contexte régional

Un certain nombre de chercheurs ont étudié les interactions entre science et politique dans un contexte régional, notamment méditerranéen (Haas, 1990), dans les Balkans (Fagan, 2008) et dans la Mer Baltique (VanDeveer, 2004). Stacy VanDeveer est certainement celui qui a conduit des recherches qui se rapprochent le plus du cadre de cet ouvrage. Dans son article de 2004, il met en lumière le rôle de l’expertise scientifique et de la science en général dans le processus de construction d’une région de projet environnemental autour de la Mer Baltique. Selon lui, l’expertise scientifique contribue à la construction et à la consolidation de régions environnementales au travers de l’élaboration de trois types d’interactions avec le processus politique (VanDeveer, 2004, p. 310-311) que je résume ici : l’organisation de connaissances pertinentes pour l’action politique par la collecte de données et la classification ; la construction et la stabilisation de représentations particulières de la région soutenant le projet politique, notamment par l’organisation de l’information et la diffusion d’instruments de visualisation pour illustrer la proposition de région ; et enfin, la formulation d’options politiques d’action et d’instruments pour comparer les différents scénarios possibles.

Ces différentes publications n’ont cependant que très peu souligné la spécificité de l’analyse de ces interactions dans un contexte de construction régionale. Dans un récent article collectif écrit avec Jörg Balsiger, Bernard Debarbieux, Gilles Rudaz et Dusan Djordjevic, nous avons montré que les modalités d’interaction entre science et politique dans la construction régionale pouvaient varier de manière importante et que les scientifiques peuvent être mobilisés comme experts pour justifier des propositions de régions différentes parfois concurrentielles. Par ailleurs, les scientifiques basent également leurs pratiques et production de connaissance sur des systèmes scalaires singuliers pour définir et promouvoir leur proposition de région, qui diffèrent souvent des systèmes scalaires des politiques ou des organisations environnementales. Il nous semble dès lors essentiel que « toute analyse de l’interaction entre science et politique dans un contexte régional devrait prendre en compte la variété de sens que le terme de région peut présupposer » (Debarbieux et al., 2014, p. 151), c’est-à-dire la prise en compte de la variété des ← 264 | 265 → cadrages224 de la région mobilisés par les différents acteurs dans ces interactions. A partir des différents cas d’étude analysés dans cet article collectif, qui portent tous sur des régions de montagne (Alpes, Carpates, Caucase, Asie Centrale, Balkans, Pyrénées et Jura), nous avons proposé une typologie pour appréhender ces modalités d’interaction, qui prend en compte la nature des interactions entre des collectifs scientifiques et des institutions de gouvernance régionale et le type de système scalaire invoqué dans la définition du collectif scientifique et la conception et la mise en œuvre de son interaction avec le politique (Debarbieux et al., 2014, p. 153). Je propose de résumer ici les quatre types d’interactions qui ont ainsi pu être identifiés et qui rendent à la fois compte du mode d’organisation de ces collectifs scientifiques et de leur positionnement face aux institutions politiques :

(1) des scientifiques spécialisés indépendants des initiatives de gouvernance régionale. Ces collectifs de scientifiques ont pour principal objectif l’échange d’information et le partage d’expérience en vue de contribuer à une meilleure compréhension commune d’une région préalablement identifiée ou proposée. L’association de géographie alpine en France ou l’Unión Internacional de Estudios Pirenaicos dans les Pyrénées sont des exemples de ce mode de collectif ;

(2) Un collectif de scientifiques établi comme contrepartie à une initiative de gouvernance régionale. Ce second type d’interaction consiste généralement en des collectifs de scientifiques impliqués dans le développement et la stabilisation d’institutions de gouvernance régionale. Les décideurs politiques comptent généralement sur ce genre d’institutions pour formuler, justifier et légitimer leurs actions. C’est ce type d’interactions principalement que je vais étudier dans le cadre de cet ouvrage. Le comité scientifique international pour la recherche sur les Alpes fondés ← 265 | 266 → en 1999 dans le cadre de la Convention alpine et le réseau de scientifiques « Science for the Carpathians » dont la relation avec la Convention des Carpates constitue un chapitre de cet ouvrage, sont emblématiques de ce deuxième type ;

(3) Un collectif de scientifiques établi pour être la contrepartie d’une initiative de gouvernance régionale planifiée ou abandonnée. Ce troisième type consiste en un réseau de scientifiques intéressés à participer à la construction d’une gouvernance régionale. Ce mode d’interaction est très proche du deuxième type, mais généralement en raison de l’absence d’institutions régionales ces groupes de scientifiques sont plus engagés dans la promotion d’initiatives politiques de coopération régionale que dans la coopération scientifique. Le réseau de recherche sur les montagnes du sud-est européen225 lancé en 2009 à la suite du réseau de scientifiques des Carpates, mais sans qu’une Convention dans les Balkans ait pour l’instant abouti et le réseau de scientifiques de la région de montagne du Caucase226 lancé en 2013 avec l’objectif de lancer une coopération régionale environnementale dans la région sont emblématiques de ce troisième type ;

(4) Enfin, un réseau technico-scientifique établi pour répondre à une demande spécifique de données dans le cadre d’initiatives de gouvernance régionales. Ce type d’institutions est spécifiquement conçu pour fournir des services particuliers en termes de données et d’analyses pour soutenir des politiques régionales. Ce quatrième type d’interactions est certainement le moins impliqué en termes de politiques scalaires car il n’est généralement pas porté par le désir de contribuer à participer à un projet régional. Le Système d’observation et d’information des Alpes (SOIA) construit en 1992 par les membres de la Convention Alpine et l’Observatoire Pyrénéen du Changement Climatique (OPCC) créé en 2010 sous l’auspice de la Communauté de Travail des Pyrénées sont des exemples de ce type de collectif.

Cette typologie des différents modes d’interaction entre collectifs scientifiques et institutions politiques dans le contexte de régions de projet de montagne offre un outil analytique précieux pour étudier plus généralement le grand nombre de collectifs de scientifiques créés dans le cadre ← 266 | 267 → d’initiatives de coopération environnementale régionale. La nature et le champ d’application de ces collectifs scientifiques varient énormément d’un projet à un autre et dépendent bien souvent des objectifs initiaux poursuivis par le projet et des compétences des personnes disponibles pour y participer. Les interactions avec les institutions politiques existantes (dans le cas où elles existent) sont également variées et la trajectoire de ces interactions mérite d’être analysée plus en détail, car elle révèle des motivations et des modalités bien différentes. Dans certains cas, les collectifs de scientifiques défendent un cadrage différent de l’agencement de projet existant, dans d’autres ils participent directement à la justification et à la stabilisation du cadrage existant, notamment par la publication et la diffusion de nombreuses inscriptions matérielles telles des cartes, images, brochures ou bases de données dont le rôle sera détaillé plus loin dans ce chapitre. Enfin, une grande partie de ces collectifs ont été initiés, soutenus ou financés par des organisations comme le Programme des Nations Unies pour l’Environnement (PNUE), qui cherchent à se positionner à l’interface entre production de connaissances scientifiques et formulation d’actions politiques. Je propose de revenir plus en détail sur le rôle joué par ces organisations environnementales transnationales qui sont particulièrement présentes dans le contexte des Carpates.

Les organisations environnementales transnationales, entre science et politique

Sally Eden, Andrew Donaldson et Gordon Walker ont récemment publié un intéressant article sur le rôle spécifique qu’endossent ces organisations environnementales transnationales dans l’interaction entre science et politique (Eden et al., 2006). Ils arrivent à la conclusion que les ONG transnationales environnementales (mais leur conclusions s’appliquent également aux organisations intergouvernementales comme l’ont montré Isabelle Mauz et al., 2013) sont des acteurs scientifiques de mode 2, c’est-à-dire des acteurs qui font de la recherche scientifique de deuxième niveau, de l’interprétation de la science plutôt que des producteurs de connaissances scientifiques traditionnelles. Sally Eden et ses collègues définissent ces différents modes de production de la science en référence aux travaux ← 267 | 268 → de Gibbons et al., (1994) : le mode 1 de production de connaissance correspond à une production scientifique traditionnelle disciplinaire ; le mode 2 est un mode de production plus large et transdisciplinaire, puisqu’il s’agit « de producteurs de connaissance nombreux et plus différenciés qui génère une connaissance qui est contextualisée, utile et socialement responsable plutôt que juste vraie » (Eden et al., 2006, p. 1063-64)227. Si « l’expertise scientifique reste la forme principale de légitimation dans les principales organisations environnementales » (Yearley, 1991, p. 38) selon le mode 1 de production de connaissance, les recherches de Sally Eden et de ses collègues montrent que les personnes interrogées au sein de ces organisations ne se considèrent généralement pas comme scientifiques, car l’utilisation de la science n’est qu’un aspect de leur travail (Eden et al., 2006, p. 1074) et qu’ils mobilisent de manière pragmatique des formes de connaissances de sources variées dans leur pratique quotidienne, réseautant ainsi parmi des modes 2 de production de connaissance.

Isabelle Mauz, Bernard Debarbieux et Céline Granjou ont atteint les mêmes conclusions dans leur recherche sur des membres de l’Union Internationale pour la Conservation de la Nature (UICN) et du réseau GRID-Europe228 affilié au PNUE. Ils soulignent ainsi qu’en « adoptant les pratiques et standards qui les connectent à la communauté scientifique les membres de ces institutions internationales espèrent conférer à leur travail la dimension d’universalité qui est communément attachée à la science. […] Néanmoins, les membres de ces institutions ne se considèrent pas eux même comme des chercheurs à part entière, dans le sens où ils contribuent seulement marginalement à la production de nouvelles ← 268 | 269 → connaissances scientifiques » et ceci bien que la plupart d’entre eux ont une formation scientifique universitaire la plupart du temps de haut niveau (Mauz et al., 2013, p. 6).

Ces travaux montrent que les organisations environnementales transnationales ne produisent pas tant de la science sur le mode 1 de production de connaissance, mais de l’expertise, c’est-à-dire qu’elles produisent des énoncés sur un problème spécifique, accompagné généralement de variantes d’actions politiques possible, à partir desquels les responsables politiques pourront se prononcer et prendre leur décision. Par ailleurs, ces recherches montrent que cette production d’expertise ne s’effectue pas indépendamment aux besoins du politique. Les membres de ces organisations recherchent constamment à adapter leur production de connaissance et d’informations à ces besoins. Ils cherchent ainsi « à produire de la connaissance qui est fiable pour façonner les actions publiques environnementales » (Mauz et al., 2013, p. 13) et sont donc attentifs à moduler leur travail de production scientifiques en fonction de la pertinence politique attendue, ce qui les amène parfois à devoir être « pragmatiques » et à faire « des compromis » (Mauz et al., 2013, p. 15). Ce faisant, ces professionnels des organisations internationales sont véritablement engagés dans une entreprise de co-production anticipant les besoins du politique dans la production d’une expertise qui influencera en retour la prise de décision politique.

Le concept « d’organisations frontières » développé au début des années 2000 par David Guston (1999, 2001) offre un outil analytique intéressant pour analyser les pratiques de ces organisations à l’interface entre science et politique et qui me semble particulièrement pertinent pour qualifier les pratiques du secrétariat par intérim de la Convention des Carpates.

Le concept d’organisation frontière est venu prolonger le concept « d’objet frontière » tiré des travaux des sociologues des sciences Susan Star et James Griesemer (1989) pour référer aux objets de connaissance et aux technologies qui peuvent voyager entre différents mondes sociaux pour faciliter la discussion et la négociation entre eux. En analysant les modes de coopération d’amateurs, de scientifiques et d’administrateurs liés au muséum de l’université de Berkeley en Californie, Susan Star et James Griesemer ont montré que les cartes, parmi d’autres objets tels ← 269 | 270 → que les carnets de note de terrain, jouent un rôle décisif pour connecter ces différents acteurs et pour construire une conception commune sur la connaissance et la mise en scène de leurs domaines de compétence respectifs. Ils ont ainsi développé le concept d’objets frontières pour désigner des objets qui ont « différents sens dans des mondes sociaux différents, mais dont la structure est suffisamment commune à plus d’un monde pour les rendre reconnaissables, comme des moyens de traduction. La création et la gestion d’objets frontières est un processus clé pour développer et maintenir de la cohérence à l’intersection de mondes sociaux » (Star et Griesemer, 1989, p. 393).

Les objets frontières peuvent être des choses, comme les cartes ou les carnets de terrain, mais aussi des concepts. Alice Cohen (2012) a par exemple montré comment le concept de ‹ bassin hydrologique229 › a pu gagner de l’importance dans la gouvernance environnementale par sa capacité à jouer le rôle d’objet frontière entre différentes monde sociaux. Dans la même perspective, Noella Gray, Rebecca Gruby et Lisa Campbell (2014) ont montré que malgré de nombreuses critiques, le concept d’aires marines protégées continue d’être utilisé comme l’instrument principal pour la conservation de la biodiversité marine au sein de la Convention sur la Diversité Biologique (CDB), car le concept est suffisamment flexible pour permettre aux acteurs de la conservation de poursuivre leurs agendas respectifs tout en s’alignant sur les objectifs cibles de la Convention. D’autres auteurs ont utilisé le concept en lien avec la construction d’entités spatiales : Jouni Häkli (2009) a par exemple analysé le rôle d’une rivière comme objet frontière dans la construction d’un espace de coopération transnational en Finlande. Enfin, Raphaël Pieroni et Bernard Debarbieux (2014) ont montré l’intérêt d’appréhender les bases de données comme des objets frontières dans le cas du processus d’éco-régionalisation alpin230.

Le concept d’organisation frontière prolonge les travaux de Susan Star et James Griesemer sur les objets frontières aux organisations formelles situées entre les communautés scientifiques et politiques. Les organisations frontières sont des organisations conçues pour exister à l’interface des ← 270 | 271 → organisations de recherche et politique et faciliter la communication et la collaboration entre elles. Trois critères doivent être remplis selon Guston pour qu’une organisation puisse jouer ce rôle (Guston, 2001, p. 400-401) : elle doit fournir la possibilité, voire des incitations à la création d’objets frontières ; elle doit impliquer la participation d’acteurs situés de part et d’autre de la frontière et des professionnels pouvant jouer un rôle de médiateur ; enfin, elle doit exister à la frontière de deux mondes relativement différents, relevant de la science et du politique mais doit répondre aux deux de façon équivalente. En étant responsables devant les deux communautés, elle participe ainsi à la stabilisation de la frontière entre science et politique. Les organisations frontières ‹ à succès › « réussissent à satisfaire deux ensembles de principal [les communautés scientifiques et politiques] et restent stables face à des forces externes » (Guston, 2001, p. 401). L’organisation frontière participe donc de la co-production de connaissance et d’ordre social, tel qu’avancé par Sheila Jasanoff, dans le sens où « elle facilite la collaboration entre scientifiques et non-scientifiques et elle crée un ordre scientifique et social combiné par la production d’objets frontières » (Guston, 2001, p. 401).

Depuis cet article fondateur, le concept proposé par Guston a été utilisé par de nombreux auteurs dans des situations variées et les critères de définition initialement définis ont été retravaillés et assouplis pour intégrer différents contextes. Dans un récent état de la littérature sur le concept, John Parker et Beatrice Crona (2012) montrent ainsi que chacun des critères initiaux a fait l’objet d’une certaine réinterprétation : la distinction claire entre une communauté scientifique et une communauté politique de l’autre a fait l’objet d’une remise en cause au profit d’organisations plus hybrides (voir notamment Miller, 2001), où science et politique sont entremêlés comme dans le cas d’organisations internationales telles que le PNUE qui est une organisation intergouvernementale, mais qui dispose également de ses propres réseaux d’experts scientifiques, les deux étant potentiellement porteurs de cadrages régionaux différents ; l’approche binaire (deux communautés d’acteurs et une organisation à la frontière) initialement proposée par Guston s’est montrée également difficilement tenable dans des contextes plus complexes avec une multiplicité d’acteurs pouvant interagir ensemble ; l’hypothèse selon laquelle l’organisation frontière doit avoir des responsabilités équivalentes envers ← 271 | 272 → chacun des partenaires de la relation a montré ses limites lorsque certains acteurs utilisent des stratégies pour gagner de l’influence sur les activités de l’organisation frontière et disposent de pouvoirs et de capacités d’action inégaux : enfin, contrairement à l’approche proposée par Guston qui postule que chaque communauté peut être satisfaite dans ses demandes par le travail de l’organisation frontière, John Parker et Beatrice Crona ont spécifiquement montré au contraire que certaines demandes peuvent être irréconciliables et que dans tous les cas elles ne peuvent jamais être satisfaites simultanément. Ces organisations doivent ainsi régulièrement faire des choix pour satisfaire les besoins d’une communauté au détriment d’une autre, d’où des tensions récurrentes qui sont inhérentes au fonctionnement de ces organisations.

John Parker et Beatrice Crona suggèrent ainsi que les organisations frontières « existent dans des espaces hybrides dans lesquels elles servent des groupes d’acteurs hétérogènes qui concrétisent des agendas à la fois scientifique et politique. Ces acteurs, en retour, exercent différentes compétences pour influencer les activités et les buts de l’organisation frontière. Dans ce contexte, la gestion de la frontière ne stabilise pas la frontière entre des ensembles abstraits de principal dans le domaine scientifique ou politique. Au contraire, il s’agit d’un « processus actif et dynamique requérant des négociations continues entre des demandes conflictuelles » (Parker et Crona, 2012, p. 281).

Formulé ainsi, le concept d’organisation frontière offre une intéressante perspective pour analyser les pratiques des organisations environnementales non gouvernementales et intergouvernementale que j’étudie dans cet ouvrage et spécifiquement les pratiques du secrétariat de la Convention des Carpates administré par intérim par le PNUE. Ces organisations sont en effet constamment situées à l’intersection de la science et de la politique essayant d’une part de concilier l’exigence d’universalité des standards scientifiques de production de la connaissance et d’autre part de satisfaire les demandes spécifiques du politique et les besoins d’ancrage dans des contextes localisé ou régionalisé (Mauz et al., 2013 ; Rodary, 2008). Elles mobilisent différentes formes d’expertises à la fois externes et internes à l’organisation, chacune de ces organisations disposant en effet généralement de son propre réseau d’experts. Ces organisations sont enfin constamment à l’interface de demandes parfois contradictoires, leur ← 272 | 273 → travail consiste ainsi la plupart du temps à « serpenter » (Crona et Parker, 2012) entre ces différentes demandes et à tenter tant bien que mal de les réconcilier au mieux pour à la fois avancer dans leurs actions et justifier leur position.

Le travail de l’organisation se complexifie encore dans le processus d’éco-régionalisation lorsque les acteurs sont porteurs de différentes propositions de région. Les acteurs publics, les organisations environnementales transnationales, les scientifiques mobilisent et agissent tous en fonction de différents systèmes scalaires pour identifier et définir leurs actions. Je suggère dès lors que le travail de l’organisation frontière ne se limite pas à agir à l’interface de deux mondes, scientifiques et politiques, différents mais consiste également à faire converger plusieurs cadrages régionaux parfois diamétralement opposés. Cette conception élargie du rôle de l’organisation frontière que je propose ici n’est cependant pas nouvelle. David Cash a montré dans deux articles différents que ces organisations devaient non seulement être à l’interface des communautés scientifiques et politiques, mais qu’elles devaient également gérer les différentes échelles231 (Cash et Moser, 2000) et niveaux d’organisations (Cash, 2001) mobilisés par ces différents acteurs. Par ailleurs, plusieurs auteurs réfèrent au concept « ‹ d’organisation relais232 › pour désigner des organisations reliant différents acteurs de différents secteurs opérant à différents niveaux et mobilisant différentes échelles notamment dans le contexte de la gouvernance environnementale (voir notamment Berkes et al., 2005 ; Crona et Parker, 2012 ; Olsson et al., 2007).

Le travail d’une organisation frontière peut ainsi s’apparenter pour une organisation telle que le secrétariat de la Convention des Carpates à un véritable travail de médiation, jonglant entre les différentes demandes et attentes des communautés scientifiques et politiques, et les systèmes scalaires variés portés par les différents acteurs de ce processus d’éco-régionalisation, pour continuer tant bien que mal à faire avancer l’institutionnalisation de la région. Je suggère ainsi que l’action de l’organisation ← 273 | 274 → ne peut être entièrement planifiée, elle est par essence située233 en ce sens qu’elle s’apparente plutôt à un bricolage constant, fait de tâtonnements et d’essais et d’erreurs.

8.2   Cartographie, base de données et construction régionale

Bien que densément documentées, les analyses de construction régionale ont jusqu’à présent largement négligé le rôle des éléments matériels et spécifiquement de la cartographie et des bases de données. Pourtant, comme le note Jonathan Metzger (2013), les cartes participent activement à la convergence des acteurs « régionaux » autour d’une proposition de région, à la singularisation de la proposition et à la stabilisation d’un « public régional ». La puissance des images a été très tôt notée par Anssi Paasi dans son analyse de l’institutionnalisation des provinces finlandaises, notamment en relation avec la construction d’une identité régionale, mais n’a suscité que peu d’intérêt par la suite dans les différentes recherches sur le sujet. Les cartes sont mentionnées en passant par plusieurs auteurs (Larsen, 2008 ; Paasi, 2009 ; VanDeveer, 2004), comme des instruments spécifiques du processus de construction régionale. Par exemple Stacy VanDeveer estime que « les cartes et les autres images utilisées par les participants au régime pour illustrer les fonctions, connexions, problèmes et solutions environnementales régionales sont d’un intérêt particulier » (VanDeveer, 2004, p. 310, emphase de l’auteur) ; ceci cependant limite implicitement le rôle des cartes à leur capacité à « illustrer » une région de projet sans avoir ← 274 | 275 → la capacité d’agir dessus. Dans aucun de ces articles, le rôle de la cartographie dans le processus de construction régionale n’a été examiné de manière approfondie234.

Anssi Paasi a été un peu plus loin dans l’analyse plus tard lorsqu’il écrit que le processus d’institutionnalisation des régions requiert en premier lieu « un ensemble de discours (parfois contestés) politiques, économiques ou culturels qui sont créés à propos de la possibilité d’une région. Ensuite ces idées sont introduites dans des plans et des cartes et finalement des régions peuvent devenir matérialisées, de manière à avoir un effet sur les actions des citoyens et plus largement sur les pratiques sociales » (Paasi, 2009, p. 134). Enfin, bien que ne se concentrant pas exclusivement sur les pratiques cartographiques, le géographe finlandais Jouni Häkli a montré qu’elles peuvent jouer un rôle décisif. Les cartes offrent une représentation visuelle prospective de l’entité territoriale, qui permet de connecter et de construire de la confiance entre différents réseaux d’acteurs engagés dans la construction régionale (Häkli, 2009). Elles peuvent également jouer un rôle dans la stabilisation de la proposition d’entité territoriale et du réseau d’acteurs maîtrisant la production cartographique qui la porte (Häkli, 2008). Ces premières pénétrations dans les effets cognitifs des cartes et de la cartographie en soi, qui ont également été présentés de manière plus théorique par Joe Painter (2008), n’ont cependant pas débouché sur une analyse spécifique de l’implication et des modalités pratiques de la cartographie dans le processus de construction régional.

Cette absence relative d’intérêt pour la cartographie dans le champ de la nouvelle géographie régionale est quelque peu surprenante au vu de l’importante littérature dans d’autres domaines sur le rôle de la cartographie comme instrument pour la conception d’entités spatiales (voir par exemple Farinelli, 2009 ; Lascoumes, 2007 ; Pickles, 2004) et pour façonner et justifier de manière rhétorique ces entités une fois traduites dans des territoires nationaux ou supranationaux (Anderson, 1991 ; Foster, 2013 ; Gregory, 1994 ; Krishna, 1994), des projets urbains (Söderstrom, 1996) ou des territorialités indigènes (Hirt et Lerch, 2014). Plus généralement plu ← 275 | 276 → sieurs philosophes ou chercheurs en sciences sociales, d’Henri Lefebvre (1974) à Michel Callon (1995) ou Bruno Latour (1986) ont montré combien les différentes formes de visualisation peuvent être décisives dans la production de connaissances et d’ordre social incluant leurs dimensions spatiales et scalaires. Dans le domaine environnemental, les travaux de Denis Cosgrove (1994) et de Sheila Jasanoff (2004) ont également tenté de montrer dans des projets relativement similaires comment la publication et la diffusion d’images du globe terrestre dans les années 1970 ont contribué à façonner l’émergence d’une prise de conscience environnementale mondiale de la fragilité de notre planète.

Concernant les bases de données, l’influence grandissante des jeux de données et des systèmes d’information géographique (SIG) a été analysée de manière détaillée dans des domaines variés de recherche depuis quelques années : dans l’objectivation d’entités scientifiques et de processus spatiaux (Bowker, 2000 ; Strasser, 2012) ; dans la formulation d’affirmations ontologiques sur des objets spatiaux tel que les bio/écorégions (Aberley, 1993 ; Olstad, 2012) ; et dans la construction de politiques publiques, notamment dans l’aménagement du territoire (Davoudi, 2006 ; Dühr et Müller, 2012 ; Faludi et Waterhout, 2006). Le rôle et l’influence des bases de données ont cependant été relativement laissés de côté dans les études régionales, à l’exception d’un travail récent effectué par Raphaël Pieroni et Bernard Debarbieux qui ont proposé de conceptualiser les bases de données comme des objets frontières pour analyser leur rôle dans la consolidation de la Convention Alpine (Pieroni et Debarbieux, 2014). Ils ont pu montrer que la création d’une base de données commune a échoué à produire des résultats tangibles et à devenir un objet frontière, justement parce qu’elle n’a pas réussi à susciter suffisamment de confiance entre les différents participants (étatiques, non gouvernementaux et scientifiques) pour lier ces différents mondes vers une proposition unifiée de région et ce bien que les principaux acteurs aient reconnu la nécessité de bénéficier d’un ensemble de données fiables pour consolider la construction régionale (Pieroni et Debarbieux, 2014).

Bien qu’assez hétérogènes, le trait commun entre ces différentes publications est qu’elles se distancient des approches scientifiques et positivistes du 20ème siècle et critiquent la croyance moderne dans la capacité des cartes et des bases de données à décrire la réalité telle qu’elle est ← 276 | 277 → et à servir de base à des discours objectifs à son propos. Les travaux de John Brian Harley (1988, 1989) et de Denis Wood (Wood et Fels, 1992), largement influencés par ceux de Michel Foucault, sont en ce sens emblématiques. Wood et Harley ont tout d’abord souligné l’importance de dépasser la vision de la carte comme un support objectif de connaissance, pour l’envisager plutôt comme un instrument rhétorique de pouvoir qu’il s’agirait de déconstruire : « les cartes construisent – ne reproduisent pas – le monde » (Wood et Fels, 1992, p. 17). Les travaux de cartographie historique critique débuté par David Woodward et John Brian Harley dans les années 1980, ainsi que par Christian Jacob (1992) ou Yves Lacoste (1974) dans la littérature francophone notamment, ont ainsi montré comment la production cartographique a été étroitement liée à des projets politiques tels que le colonialisme et impérialisme, ou à des travaux prospectifs d’aménagement du territoire et de maintien de l’ordre social. Les auteurs ont souligné le besoin d’analyser les conditions de production de la carte de manière contextuelle et critique, afin de comprendre le rôle que la carte joue et les intentions qu’elle porte.

Certains auteurs, participant d’une vision plus large du rôle cognitif et sociopolitique des cartes ont invoqué le concept de cartographie235 pour souligner comment « des actes de visualisation, de conceptualisation, d’enregistrement, de représentation et de création d’espaces de manière graphique » (Cosgrove, 1999, p. 1) prend part dans le modelage de connaissance, d’arrangements sociaux et également de réalités géographiques. La cartographie selon Denis Cosgrove ne consiste ainsi pas seulement à produire une carte de quelque chose, mais constitue un processus complexe impliquant imaginations, désirs et projets (Cosgrove, 1999). Comme Denis Wood le suggère, nous devrions demander « non pas ce que la carte montre ou comment elle montre quelque chose, mais qu’est-ce que la carte fait ? Qu’est-ce qu’elle accomplit ? » (Cité dans Pickles, 2004, p. 56) et consi ← 277 | 278 → dérer ainsi la carte comme un acteur à part entière dans la construction de territoires. Ainsi, suivant John Pickles, une carte n’est « pas une représentation du monde, mais une inscription qui travaille dans le monde » (Pickles, 2004, p. 67). De ce point de vue, les cartes doivent être appréhendées comme des médiateurs, au sens proposé par Bruno Latour, qui « transforment, traduisent, distordent, et modifient le sens ou les éléments qu’ils sont censés transporter » (Latour, 2006, p. 58) et la cartographie comme une manière active de façonner la réalité, dans la mesure où elle est un élément important parmi des pratiques plus vastes pouvant déboucher sur la construction de nouvelles entités spatiales.

Philippe Zittoun (2007) a par exemple montré comment la question du bruit à Paris a fait l’objet de politiques spécifiques par le cadrage spatial de la question. C’est par des mesures du bruit et une cartographie précise des rues de Paris, diffusée largement, que la carte du bruit est devenue le signe et le symbole même du problème. La carte a ainsi participé de « la transformation du bruit en problème » (Zittoun, 2007, p. 176) par un triple processus : cadrage des argumentaires, la carte s’imposant comme la référence scientifique légitime ; objectivation du problème par la mise en scène de son existence ; exposition d’un jeu de solutions qui sont autant d’options politiques possibles. Christian Topalov (2004) a également montré comment la question de la pauvreté à Londres s’est trouvée profondément reformulée lorsqu’elle fut localisée (géographiquement) dans la ville et mise en scène par la cartographie de Charles Booth dans les années 1880. Il s’agissait alors de la prise en main politique d’un problème par la « possession d’un territoire grâce à une représentation complète de celui-ci » (Topalov, 2004, p. 117). Dans cet exemple, la carte participe à la reformulation du problème de la pauvreté en le considérant spatialement tout autant que socialement et en autorisant que des politiques publiques puissent être conduites dans l’espace.

Grace à ces différentes explorations des conditions sociales, culturelles et politiques de la fabrication de cartes et des bases de données, il est désormais possible d’étudier comment la cartographie joue son rôle dans la construction de projets territoriaux et les controverses politiques qui peuvent lui être liées. Pour développer cet argument je propose de m’appuyer sur le concept de cadrage qui a été discuté précédemment. Dans le champ de la nouvelle géographie régionale, les chercheurs ont ← 278 | 279 → souvent utilisé le concept pour rendre compte des dimensions cognitives et rhétoriques de la construction régionale (voir par exemple Ciuta, 2008 ; Häkli, 1998 ; Lagendijk, 2007 ; Larsen, 2008).Ils se sont ainsi particulièrement intéressés aux arguments et discours produits par les différents protagonistes, bien plus qu’aux images et aux cartes. Je souhaite ici, en prenant pour base l’article récemment publié sur ce thème avec Bernard Debarbieux (Gaberell et Debarbieux, 2014), élargir la notion de cadrage pour paradoxalement lui donner une plus grande précision analytique. Dans cet objectif, je propose une approche tridimensionnelle du concept pour analyser ses modalités dans la cartographie :

Le cadrage spatial réfère à la façon dont la région est façonnée généralement par sa délimitation cartographique et définie dans le contexte de son environnement spatial. Les cartes jouent un rôle fondamental dans ce sens. En agissant comme des « mobiles immuables » les cartes, objets « mobiles, immuables, présentables, lisibles et combinables » (Latour, 1985, p. 37), permettent la visualisation directe d’objets spatiaux qui ne pourraient être directement appréhendés par les sens ; elles permettent la circulation et la diffusion de cette représentation ; enfin, elles constituent un support de discussion et de négociation sur la délimitation spatiale qu’elles mettent en avant, un support suffisamment lisible pour être discuté et suffisamment souple pour être combiné et modifié. En ce sens les cartes sont des éléments clés de la formulation, de la négociation et de la stabilisation de propositions de région. Comme modalité de cadrage spatial, la carte permet par ailleurs une distinction claire entre les lieux qui sont inclus et ceux laissés à l’extérieur de la représentation cartographique. Enfin, comme modalité technique et sémiotique productrice de sens, la cartographie de la région produit un ensemble cohérent qui cadre littéralement l’entité spatiale qu’elle représente.

Le cadrage argumentatif réfère aux fondements, à la logique et aux arguments qui donnent sa raison d’être à la région ainsi proposée. La construction d’une région demande la production de discours et d’arguments tout au long du processus, afin d’établir son utilité et/ou sa nécessité. Les cartes, spécialement au travers de l’utilisation de cartes thématiques et de bases de données qui leur sont liées, sont souvent mobilisées pour renforcer l’argument ou mesurer la mise en œuvre des accords régionaux. Du texte est ainsi souvent associé à la carte ou à l’image pour la com ← 279 | 280 → menter et l’approfondir. Le texte n’est cependant « pas seulement « illustré » par des images, il est le développement de celles-ci » (Latour, 1985, p. 52), qui jouent un rôle fondamental dans l’argumentaire. La plupart des cartes régionales produites, qu’elles soient isolées ou insérées dans un jeu de cartes plus large, comme dans le cas d’atlas, combinent ainsi délimitation, description, définition et monitoring de l’entité spatiale. Elles se concentrent généralement spécifiquement sur certaines caractéristiques sélectionnées pouvant évoquer la raison d’être de la région elle-même. En d’autres termes, si le cadrage spatial comme modalité cartographique affirme « ceci est la région », le cadrage argumentatif affirme lui « voici comment est la région » ou « voici comment elle devrait être ».

Le cadrage institutionnel, enfin, réfère aux protagonistes – et aux relations qu’ils ont ensemble – qui sont parties prenantes du processus de construction régionale (le « public régional » pour Metzger). En comparaison avec les cadrages spatial et argumentatif, le cadrage institutionnel est moins communément utilisé pour appliquer le concept de cadrage. Pourtant, la notion me semble essentielle pour analyser l’agencement d’acteurs et son évolution tout au long du processus. Il s’agit pleinement d’une modalité de la production cartographique. Au-delà du fait que la proposition de la région et le public régional sont co-constitués, comme le suggère Metzger, nous défendons avec Bernard Debarbieux l’idée selon laquelle la production cartographique constitue un moment et une modalité importante de la construction régionale, qui influence l’évolution de la configuration institutionnelle de ce processus, dès lors que le besoin de cartes et de base de données agit sur les possibilités de participation des protagonistes et les relations qu’ils peuvent développer. Certains acteurs bénéficiant de moyens techniques et financiers performants dans le domaine cartographique peuvent ainsi être légitimés à participer au processus régional, parfois au détriment d’autres configurations institutionnelles existantes.

Les cadrages spatial, argumentatif et institutionnel doivent donc être vus comme trois dimensions par lesquelles les relations entre la construction régionale et la cartographie se déploient et par lesquelles une proposition de région est façonnée, justifiée, visualisée, contrôlée, légitimée et consolidée. Cela nécessite de prendre en compte l’évolution de son rôle tout au long du processus de construction régionale, de la conceptualisation de la région à sa création et à sa consolidation avec une attention ← 280 | 281 → particulière à l’agencement des acteurs à chaque étape de ce processus et aux arguments et aux visuels qu’ils mettent en avant. Par ailleurs, on ne peut prendre en compte le rôle de la cartographie dans la construction régionale sans prendre en considération la circulation des cartes et publications produites. C’est le fait qu’un grand nombre d’acteurs reprennent et diffusent les cartes produites qui participe à instituer la proposition de région et à lui donner de « l’épaisseur », à la stabiliser. Une attention particulière doit donc être portée aux processus de diffusion.

8.3   Le rôle de l’expertise scientifique

Avant d’analyser la construction d’une plateforme scientifique au service de la Convention des Carpates, il convient de s’arrêter en premier lieu sur les conceptions de la science et de l’expertise scientifique dont sont porteurs les représentants du PNUE et qui définissent en partie la manière dont ils agissent dans leur projet. La capacité de pouvoir compter sur des réseaux d’experts scientifiques est devenu en effet une composante importante de la stratégie des organisations internationales de l’environnement pour légitimer leurs actions sur le terrain et assurer la crédibilité de l’institution (voir Eden et al., 2006 ; Mauz et al., 2013 ; Miller et Edwards, 2001 ; Ollitrault, 2009). On retrouve cette tendance également chez les personnes interrogées au sein du PNUE, qui se prévalent toutes de cette légitimité scientifique – gage de sérieux auprès de la société civile, des autres organisations et des décideurs politiques – sans pour autant se considérer comme des organisations purement scientifiques, comme le confirme un haut représentant du bureau régional européen du PNUE à la question de savoir quelle importance a l’expertise scientifique au sein de l’organisation :

Un gage de sérieux certainement et un gage de capacité de réfléchir sur des solutions dans un cadre politique mais en dehors de toutes considérations politiques de notre part. Ça c’est une des grandes forces du PNUE au sein du système des Nations Unies. Justement le fait que ça n’est pas du militantisme écologique fondé sur une idéologie. C’est la capacité de pouvoir synthétiser ce que la science de l’environnement, mais de plus en plus aussi la science économique et les sciences sociales ← 281 | 282 → peuvent nous apprendre, et le traduire en recommandations de politiques d’investissement et de politiques légales236.

On aperçoit ici tout de suite que s’il s’agit bien d’être considéré comme scientifique, gage d’universalité et de sérieux, il ne s’agit pas pour autant de produire de la connaissance fondamentale. L’organisation est en charge du processus de traduction à l’interface entre ces deux mondes. Au contraire, l’expertise scientifique est ici plutôt perçue directement au service du politique, dans une conception plutôt linéaire de la relation entre la science et la politique relevant de ce que certains ont appelé « evidence-based policy » (Dühr et Müller, 2012). Cette dimension appliquée et utilitaire de l’expertise scientifique est largement partagée et même revendiquée par les personnes interrogées et ceci également lorsqu’elles font partie d’unités de recherche, comme au PNUE GRID (pour Global Ressource Information Database network) de la division DEWA (Division of Early Warning and Assessment) :

We are rather scientific, but we’re not a research organization. We do not do fundamental research ourselves. We do some applied research, so it’s – I wouldn’t call it a scientific research organization, but we use data, we add some value to the data by – maybe by – well, one of the – the function is – is filtering for authoritative sources but also to compare countries or regions, to do some analysis, combine population with floods and things like that. So take it a little – one step further – try to take scientific data and make it a bit more informative, that’s basically the – what we do. Some applied research, but no – we do not hardly do any fundamental research analysis ourselves. […] I think there’s no [intention to go in this direction] – I mean, UNEP is not a scientific research organization as such, and I doubt we – and this office is a bit more science maybe than in other of the parts of UNEP, but still it’s not fundamental research, what we do. It’s applied research and – and trying to change data to more useful information, I think that’s our basic – basic task. … And also UNEP is a small organization, I mean if we want to go into science then it’s really – then we lack resources to do that, but we have no intention to do that. We – we work with universities ; we work with scientific organizations ; that’s basically what – what we do237.

On voit ici clairement la distinction entre l’importance d’être considéré comme scientifique, c’est-à-dire, sérieux et crédible et le fait de produire de la connaissance scientifique. Le côté scientifique est ainsi perçu par ces organisations comme un gage de crédibilité sur le plan politique, en partie ← 282 | 283 → car il confère à ses représentants une certaine forme de neutralité dans leur discours qui leur permettrait de se situer au-dessus des débats politiques. Cependant, la production de connaissance doit être mise en lien avec les besoins politiques, dans un processus de traduction pour produire de l’expertise. Il ne s’agit pas de faire de la science fondamentale mais de donner des fondements scientifiques pour concevoir et déployer des politiques en matière environnementale. L’expertise scientifique doit être simple et communicable, pour pouvoir être directement mobilisable par le politique. Les acteurs interrogés dans ces trois organisations ne conçoivent ainsi pas la crédibilité de l’expertise scientifique sans sa composante utilitaire, l’un ne va pas sans l’autre pour ce représentant du bureau régional européen du PNUE :

Parce qu’on essaie de fonder ces recommandations sur des considérations qui justement sont scientifiques et la capacité donc de les… parce que les scientifiques ont quelquefois tendance à parler dans un langage qui est rigoureusement incompréhensible. C’est le cas d’ailleurs des défenseurs de l’environnement également qui parlent de paiement pour les services des écosystèmes. Déjà les gens ne savent pas ce que sont les écosystèmes, les services écosystémiques encore moins et pourquoi on les paierait on ne voit pas très bien. Donc il faut essayer de mettre tout ça dans un langage qui soit extrait de ce que la science nous apprend mais qui soit aussi compréhensible non seulement par des décideurs politiques mais aussi par le grand public, parce que finalement les décideurs politiques seront aussi sensibles à l’opinion du public donc il est important aussi que le public soit informé238.

Le représentant du PNUE se place ici dans la position d’un traducteur. Il faut traduire la connaissance scientifique pour la rendre plus simple et plus claire à destination du politique. Il semble dès lors que l’identité de l’organisation ne se trouve ni dans l’arène politique, ni dans l’arène scientifique mais dans cette capacité à faire des ponts entre une production scientifique effectuée dans des laboratoires et qui serait trop complexe et déconnectée des réalités politiques, et des décideurs pressés, en attente de bases scientifiques simplifiées pour justifier ou prendre des décisions, chacun des deux mondes semblant fonctionner selon ses propres règles. Ce qui ressort donc chez les personnes interrogées, c’est une conception de leurs institutions proche des organisations frontières au sens premier proposé par Guston (1999, 2001) à savoir des organisations existant à ← 283 | 284 → l’interface de deux mondes différents et offrant une plateforme de rencontre et de médiation entre ces deux mondes.

Et c’est précisément dans cette capacité à identifier et sélectionner la recherche scientifique qui est jugée ‹ utile › et à la transformer en recommandations claires et concises à l’attention des décideurs politiques que ces institutions identifient leur rôle d’organisations frontières. Ce rôle peut ainsi parfois dépasser celui de ‹ médiateur-traducteur ›, d’organisateur de la connaissance pour prendre la forme d’une ‹ aide à la prise de décision › par la formulation de véritable propositions d’action et de points de comparaison entre les différentes modèles d’action proposés. On retrouve régulièrement ce modèle dans les publications du PNUE.

8.4   Développer un réseau de scientifiques au service de la Convention

En parallèle à ses activités pour assurer le fonctionnement de la région de projet, le bureau de Vienne a ainsi très rapidement initié le développement d’un réseau d’experts sur lequel s’appuyer. Le profil de ce réseau est double : des institutions déjà établies pour la plupart externes à la région avec lesquelles le bureau de Vienne collabore dans le cadre de protocoles d’entente ou plus informellement dans le cadre de projets spécifiques ; un réseau de scientifiques environnementaux pan-Carpates devant à terme devenir, selon les vœux du secrétariat, le corps scientifique de la Convention.

Le premier type d’institutions comprend notamment l’institut de recherche EURAC et l’association de lobbying AEM dont la collaboration avec le secrétariat a été mise en évidence dans les chapitres précédents. Par ailleurs, le bureau de Vienne bénéficie également du réseau d’expertise du PNUE-GRID. Depuis son centre à Genève ou son antenne à Varsovie239, ← 284 | 285 → le GRID collabore avec le SICC sur l’élaboration de rapports et d’état des lieux environnemental de la région des Carpates. Le GRID-Varsovie, sous la coordination du GRID-Genève a notamment participé à l’élaboration du Carpathian Environment Outlook, (KEO240) et est impliqué dans plusieurs projets de mise en œuvre initié par le secrétariat.

Le projet d’établir un réseau de scientifiques pan-Carpates pouvant soutenir le processus d’éco-régionalisation des Carpates a été pour la première fois discuté par le SICC durant le Forum Alpin en 2007 à Engelberg241. Pour certains, cependant, les prémices du réseau sont à rechercher dès le processus de négociation de la Convention en 2001 et sa signature en 2003, où EURAC a joué un rôle essentiel dans le cadrage scientifique de la région de projet. L’obtention et la mise en œuvre ensuite du Carpathian Project ont en effet très vite montré au PNUE la nécessité d’organiser un réseau de scientifiques dans la région capable de soutenir la mise en œuvre de la Convention et de consolider la région de projet242. Trois objectifs spécifiques ont alors été identifiés par le secrétariat et notamment explicités lors de l’ouverture du premier Forum Carpaticum en 2010 à Cracovie243 : la création d’une base de données intégrées pan-Carpates pouvant servir à une évaluation continue de l’état ← 285 | 286 → environnemental de la région et soutenir la prise de décision politique ; le lancement d’alerte pour signaler les enjeux urgents et les mettre à l’agenda politique ; le développement d’une recherche appliquée et l’élaboration de recommandations politiques.

Il est frappant de voir combien ces attentes rejoignent d’une part la conception du rôle de l’expertise scientifique au sein du PNUE telle qu’elle a été soulignée précédemment, et d’autre part les interactions entre science et politique identifiées dans l’article de Stacy VanDeveer (2004) pour la construction de la région de la mer Baltique et explicitée dans le cadrage théorique du présent ouvrage244. Les attentes exprimées par le secrétariat se confondent avec celles identifiées par VanDeveer, confirmant bien s’il était nécessaire que le secrétariat est entré de plain-pied dans un processus de consolidation de la construction régionale des Carpates. L’établissement d’un réseau scientifique cadré spatialement sur la région de projet, participe à la consolidation de la région en lui donnant de la ‹ substance ›, selon les termes employés par un représentant du secrétariat dans la citation ci-dessous. La terminologie est intéressante car elle renvoie à l’image d’une Convention des Carpates comme l’enveloppe institutionnelle de la région de projet, mais une enveloppe encore à remplir et dont la substance reste encore à inventer.

If you don’t have a scientific backing, nobody will take you seriously in the long term, […] This [Science for the Carpathians – the pan-Carpathians scientific network] we really did not use enough because they came late, but you have to give something. You have to give them some substance. You need substance. And the substance has to be done by somebody, by universities and so on245. ← 286 | 287 →

Origines et premier développement

Les premières idées de ce réseau ont donc été discutées par le secrétariat au forum alpin de 2007 avec un représentant d’ISCAR (International Scientific Committee on Research in the Alps), qui constitue le pendant pan-alpin du réseau de scientifiques envisagé par le secrétariat. A ce moment, le réseau était envisagé par le SICC comme une plateforme d’information scientifique au service direct du secrétariat et chargé de lui fournir les connaissances et les données nécessaires à son action. Cette logique répondait avant tout à un manque, le secrétariat PNUE basé à Vienne ne disposant ni de relais, ni d’un partenaire scientifique unique dans la région pouvant opérer dans le cadre de la Convention, comme le confirme un scientifique impliqué dès le début à l’établissement du réseau :

Yeah, they [UNEP-ISCC] were always talking to politicians on the diplomatic level as a convention but they had almost no platform where they could get in contact with scientists. So that everything is completely spread and there is not a single, let’s say institute, which you could contact to understand pancarpathians research246.

L’ambition du secrétariat était donc de combler ce manque en organisant une plateforme scientifique pan-Carpates censée endosser le rôle de représentant scientifique officiel des Carpates, pour devenir « The voice of the Carpathian Science247 », selon les termes d’un représentant du secrétariat.

L’initiative d’un réseau scientifique pan-Carpates revient donc au SICC. Le secrétariat s’est dans un premier temps appuyé sur l’expérience et le réseau d’ISCAR et d’EURAC pour établir des contacts avec des chercheurs intéressés par le projet. Un petit groupe de scientifiques s’est constitué lors d’une session thématique dédiée à la région de projet des Carpates pendant le forum alpin, comprenant un membre d’EURAC, une chercheuse autrichienne de l’institut de recherche Joanneum de Graz et un chercheur polonais de la Jagiellonian Université de Cracovie. Ce petit groupe d’acteurs s’est ensuite réuni une première fois dans les bâtiments d’EURAC à Bolzano en 2007, et se sont tournés en avril 2008 vers MRI ← 287 | 288 → (The Mountain Research Initiative) une cellule promouvant la recherche comparative dans les régions de montagne, basée à Berne en Suisse, pour mettre en place ce projet et bénéficier de leurs contacts dans la région. MRI a notamment développé en 2006 un document stratégique présentant les enjeux mondiaux de la recherche dans les régions de montagne (Global Change and Mountain Regions, GLOCHAMORE). Le réseau de scientifiques des Carpates s’est donc constitué de manière informelle, presque improvisée, suite à un échange autour d’une tasse de café entre le secrétariat et les quelques scientifiques intéressés par ce projet. La constitution du groupe de base s’est effectuée en fonction des personnes présentes au Forum Alpin intéressées par les Carpates et de leurs affinités et réseaux professionnels respectifs. Le représentant d’EURAC connaissait ainsi le scientifique polonais de l’université Jagiellonian responsable d’un projet mené en commun et avait invité la chercheuse autrichienne du Joanneum, qu’il connaissait de longue date, à suivre la session du forum sur les Carpates organisé par le secrétariat. C’est finalement cette dernière qui a contacté la représentante de MRI, qu’elle connaissait par ses activités, au sujet de cette initiative248.

A l’origine donc et de manière similaire à l’émergence de la proposition de région des Carpates, le réseau de scientifiques s’est constitué suite à une initiative ‹ par le haut › et principalement par des scientifiques basés à l’extérieur de la région elle-même, comme en témoigne un des experts mobilisés dans le projet :

I think that’s the whole story. It more or less started through the work of EURAC and the Carpathian Convention, so really top down if you want, really not a bottom up history at all and from outside the Carpathians. These are the two issues that you might not expect with such a network249.

Aux dires de ses instigateurs, c’est ainsi principalement le représentant d’EURAC qui a joué un rôle décisif de leader entre 2007 et 2009 dans le développement du réseau scientifique. Il est à l’origine des premières mobilisations et a organisé les premières réunions informelles dans les ← 288 | 289 → bureaux d’EURAC en 2007. C’est encore lui qui a aidé à l’établissement d’un comité scientifique de pilotage en 2008, avant de progressivement se retirer au profit du scientifique polonais et de MRI. C’est progressivement seulement et sous l’impulsion de ces deux derniers acteurs que le réseau va prendre sa forme actuelle et réussir à mobiliser les scientifiques des Carpates. La première réunion officielle du nouveau réseau scientifique pan-Carpates officiellement intitulé « Science for the Carpathians » (S4C) a été organisée en 2008 dans les locaux de l’Université polonaise avec pour ambition de définir ses objectifs. Cette première réunion officielle soutenue par MRI, EURAC et le SICC a réuni une soixantaine de scientifiques dont environ cinquante en provenance des sept pays de la région et a abouti à la publication d’un article dans la revue « Mountain Research and Development » synthétisant l’état de la recherche environnementale actuelle dans la région (Björnsen Gurung et al. 2009).

Trajectoire et relation avec la Convention

Le réseau a été officiellement reconnu par les gouvernements des Carpates quelques semaines après la réunion de Cracovie, lors de la deuxième Conférence des Parties (Décision COP2/9), dans le cadre de la mise en œuvre de l’article 12 de la Convention portant sur l’évaluation environnementale et les systèmes d’information, ainsi que les systèmes de surveillance et d’alerte rapide. Cependant, la relation du réseau scientifique avec la Convention a toujours été ambivalente. Originellement conçu comme une plateforme scientifique au service de la Convention, S4C va progressivement se détacher du traité international et poursuivre son développement de façon autonome. Deux raisons peuvent expliquer cette trajectoire.

Premièrement, l’absence d’un financement institutionnel de la Convention. Si le secrétariat a soutenu l’organisation des premières conférences du réseau, la question de son financement sur le long terme n’a jamais abouti faute de moyens et de réelle volonté d’investir dans ce projet. Dès le début, le réseau a fait part d’un besoin financier structurel. Invitée à la seconde conférence des Parties de Bucarest en 2008, la représentante de MRI a ainsi présenté les résultats de la réunion de Cracovie et demandé ← 289 | 290 → aux gouvernements présents « to support S4C in principle, [and] to decide on an institutionnal model for the network and to finance the network from national and international funds250 ». Six ans plus tard cependant, un financement institutionnel du réseau n’est toujours pas assuré, empêchant tout rattachement formel à la Convention. Le réseau éprouve par ailleurs de la difficulté à trouver des financements autonomes, notamment européens, en partie en raison de la contrepartie financière demandée aux institutions nationales qui n’en ont pas les moyens et, selon ses membres, d’un manque d’intérêt des programmes de financement européens pour la recherche pan-Carpates251.

Deuxièmement, dès 2008 le développement du réseau va principalement se faire sous l’égide de MRI et de son active représentante, soit directement entre Berne en Suisse et les Carpates, sans passer par le secrétariat de Vienne. MRI va très tôt développer une liste « Who’s Who » et activer ses propres réseaux pour mettre en contact le plus de scientifiques possibles en provenance de la région. Les personnes interrogées ont toutes souligné le rôle actif de la représentante de MRI dans l’autonomisation du réseau scientifique. Il semble qu’il s’agisse là d’une volonté personnelle de la représentante de MRI de se détacher de la Convention et de travailler directement avec les scientifiques de la région, comme le confirme un des instigateurs de S4C :

First it was really this workshop in Krakow where the definition of the objectives was elaborated and the Carpathian Convention was completely out of this process… And also [the representative of MRI] took care very much that it was not just a kind of service for the Carpathian Convention, so that’s may be what [a member of the secretariat] intended a little bit, not that it would control something, but of course its main interest was that he gets information from scientists, so that they could better work, as a kind of information platform252.

Dès la première réunion à Cracovie, le PNUE-SICC a ainsi été relégué au second rang des priorités de développement de S4C et n’a pas été associé ← 290 | 291 → à la définition de ses objectifs. Ce dernier n’ayant pas les moyens de financer le réseau ne pouvait guère prétendre le garder sous son égide. Par ailleurs, le travail effectué par MRI a permis de considérablement mobiliser la communauté scientifique de la région autour du projet, un travail que le secrétariat n’aurait certainement pas pu effectuer seul. Cette volonté de se détacher du processus politique est par ailleurs admise et acceptée par le PNUE-SICC qui y voit là après coup une saine distance entre les deux processus :

So we initiated it ; we set the initial spark. But then… then they set up the Science for the Carpathians initiative ; then they tried to make some money ; it didn’t work out, was complicated. But… yeah, and so I think they are working well that they want to be linked to us, but then also sometimes they didn’t invite us to join the steering committee, so they are also trying to create a healthy distance. On the other hand I think it’s pretty much okay. It works. So they saw something – and now I think they start to get some projects and I think they are still around. And it’s getting known somehow, so it seems to work out253.

La référence à la non-présence du secrétariat au comité directeur du S4C renvoie à l’organisation sur le modèle des Forums Alpins, du premier Forum Carpaticum en 2010 à Cracovie. Le comité directeur de S4C a été élu pendant le forum et, malgré la présence d’un membre de l’équipe du secrétariat et un soutien à la réalisation du forum, aucun de ses représentants n’apparait au comité directeur de S4C. Ce Forum Carpaticum a rassemblé près de deux cents scientifiques de la région soit plus du triple que deux ans auparavant soulignant l’important travail de réseautage effectué par ses initiateurs. Il a débouché sur l’adoption d’un agenda de recherche sur cinq ans (Research Agenda for the Carpathians 2010-2015) sur le modèle développé par Glochamore (voir ci-dessus). L’agenda de recherche comprend douze thématiques identifiées comme prioritaires pour la région élaborées à nouveau indépendamment des objectifs de la Convention, confirmant l’autonomisation du réseau. Les thématiques et disciplines identifiées ne couvrent pas l’ensemble de la recherche élaborée sur les Carpates, mais sont principalement le reflet des thématiques de recherche des scientifiques présents à la conférence et donc des principaux ← 291 | 292 → initiateurs du réseau, comme en témoigne un représentant d’EURAC qui a suivi le processus :

I think [the representative of MRI] really let’s say took it more from the independent side to become more and more a bottom up movement so where it really comes on people to decide. And then I mean the topics which are on right on very much reflect of course the constitution of the people who were active. The focus on biodiversity and land use, and so on, came just from the people that were active. So the research agenda was very much driven by this constellation of people and not really the demand review, or kind of a survey254.

Pourtant, la nécessité de coordonner les activités du réseau avec les initiatives politiques régionales et globales autour des chaînes de montagne, ainsi que l’importance de la mise en place d’une base de données pan-Carpates – un des objectifs initiaux exprimés par le secrétariat – sont mis en évidence dans l’agenda de recherche, qui souligne par ailleurs que « the S4C network clearly benefited from the conductive spirit of the global and regional mountain research communities and the political environment set by the Carpathian Convention » (Kozak et al., 2011, p. 15). Cependant, si les deux institutions relèvent la nécessité de collaborer, les attentes de chaque côté semblent diverger. L’enjeu premier pour le réseau scientifique reste celui de son financement. Celui-ci souhaite pouvoir participer à des projets en vue de la mise en œuvre de la Convention mais en gardant sa propre autonomie et son indépendance notamment dans l’identification de ses axes de recherche. Il ne souhaite pas travailler au service de la Convention jugée trop bureaucratique et détachée des réalités du terrain, mais pouvoir agir comme un partenaire de la région de projet, comme le confirme un des instigateurs du réseau :

I think the connection to the Convention is important but not just to serve it, as a service for the convention but also to coin the convention, because the problem with the convention due to my experience also with the AC is that they are just bureaucratic, so they are sitting there writing nice conventions but they have really no impact255.

Du côté du secrétariat, il a toujours été clair que le réseau scientifique doit pouvoir participer à la consolidation de la région de projet en se pla ← 292 | 293 → çant comme soutien direct du processus politique, pour lui donner ‹ sa substance ›. Il s’agit de collecter des données, de produire de l’évaluation environnementale et des recommandations politiques. On semble bien ici dans la vision utilitariste de l’expertise scientifique au service de l’action politique telle que mise en avant globalement par le PNUE, loin de la vision d’un réseau scientifique partenaire mais autonome. Les modèles mis en avant par le secrétariat se nomment le Groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC) ou la Plate-forme intergouvernementale sur la biodiversité et les services écosystémiques (IPBES), tous deux fondés par le PNUE, et chargés de synthétiser la connaissance scientifique, d’élaborer des évaluations thématiques de l’environnement et d’assurer un suivi sur une base régulière et institutionnalisée, ainsi que de proposer des pistes d’actions politique :

What remains to be solved is now our link to the Forum Carpaticum. Because in the Alpine Convention I think there’s very little link, but on the other hand I think that in the international world you have the GIEC, as an example, with its own secretariat, and now you will get this IPBES on biodiversity and ecosystems, so… maybe in the Carpathian convention we should try out a new model that we have some kind of linkage with them, that we get reports institutionalized. That they are somehow part of – even so independent, they are still part of the – [they are] associated to this, so we get this regular stuff. Obviously it will be a question of funding. It’s a problem, because then they would like probably to get some funding from us for this. […] But I think it’s good to have them, and it’s always coming to science256.

8.5   La base de données, un objet frontière ?

Un rapprochement entre les deux institutions semble néanmoins s’effectuer autour d’une base commune : la création d’une base de données pan-Carpates. En 2011 lors de la troisième conférence des Parties de la Convention, l’agenda de recherche de S4C a été officiellement présenté aux représentants gouvernementaux. Puis, en 2012, lors du deuxième Forum Carpaticum organisé à Stara Lesna (Slovaquie), un protocole d’entente a ← 293 | 294 → été signé avec le secrétariat par intérim de la Convention des Carpates, formalisant leur coopération. Le secrétariat intègre par ailleurs le comité directeur du réseau. La collaboration poursuit trois objectifs principaux : la mise en œuvre de l’agenda de recherche pour les Carpates développé par le réseau scientifique, la nécessité de développer une stratégie commune de gestion et d’accès aux données dans la région de projet, enfin la recherche de financement et de projets communs. Cette dernière question reste cependant toujours ouverte.

La nécessité de créer une base de données intégrée couvrant toute la région a été soulignée par toutes les parties présentes au forum : scientifiques, ONG environnementales et représentants du secrétariat, avec néanmoins quelques nuances. Lors de ses différentes présentations le secrétariat a martelé son message et a appelé au développement d’une « Carpathian strategy of knowledge management » : il a répété la volonté de faire du traité une « science-based Convention », identifié S4C comme un des acteurs clés du processus des Carpates, « our scientific platform », rappelé l’historique du réseau et son lancement par le secrétariat lui-même et souligné son importance « crucial to talk to policy makers », proposant son intégration dans les groupes de travail de la Convention. Sans financement institutionnel cependant. La coopération entre les deux institutions devrait être basée sur une « project oriented approach », approche appliquée par le secrétariat lui-même qui « allows to maintain the Carpathian Convention ». Dans cet objectif, la création d’une base de données et d’un système d’information sur le modèle du système alpin est perçu comme une priorité pour le secrétariat « to manage the knowledge collected since the first Carpathian Project […] and to establish a comprehensive Carpathian Convention’s information system harmonized with other Multilateral Environmental Agreements257 ». Cette volonté de se doter d’outils de diagnostic et de monitoring environnemental au service du projet politique régional souligne l’importance que peut prendre la constitution de bases de données dans le processus de consolidation régionale, rejoignant ainsi les constatations de Raphael Pieroni et Bernard Debarbieux (2014) dans le cas alpin. ← 294 | 295 →

Si le besoin d’une base de données intégrée pan-Carpates est partagé par la plupart des scientifiques présents au forum, les modalités de sa réalisation par le réseau scientifique, notamment de sa gestion et de son financement restent encore floues, certains scientifiques semblant sceptiques face à l’approche « project based network » prônée par le secrétariat la mettant directement en opposition avec un « constant based network258 » stable et opérationnel sur le long terme. Il semble que des attentes et des cultures de travail différentes entre ces deux institutions rendent difficile la collaboration autour de ce projet. En attendant les bases de données liées à des projets spécifiques se multiplient : CERI, Carpathian Project, Bioregio et tout récemment CARPIVIA. Tous ces projets ont nécessité la collecte de données environnementales sur le périmètre spatial de la région de projet des Carpates, dont l’utilisation reste cependant confinée aux projets.

La création d’une base de données environnementales intégrées et d’un système d’information pour les Carpates pourrait-elle constituer un objet frontière proposant un axe de collaboration entre le secrétariat et le réseau scientifique ? Pour réaliser cet objectif il faudrait que cet objet soit suffisamment robuste pour être utilisé et reconnu par ces deux mondes différents et suffisamment flexible pour que chacun puisse se l’approprier selon son identité spécifique (Star et Griesemer, 1989). L’objet frontière seul ne permet cependant pas à une coopération de s’opérer. Il doit être équipé par des « infrastructures invisibles » (Bowker et Star, 1999) – telles que des codes, des conventions… – qui rendent possible sa circulation et son inscription dans différentes communautés de pratiques. » (Granjou et Mauz 2009, p. 31).

L’établissement d’un système d’information basé sur une base de données environnementales intégrées n’est à ce jour pas encore d’actualité et rencontre de nombreux écueils qui rappellent de manière frappante le processus alpin. On retrouve ainsi les mêmes enjeux dans la construction d’un système d’information pour les Carpates : un enjeu politique, un enjeu technique et un enjeu de partage de données (Pieroni et Debarbieux, 2014). ← 295 | 296 →

En premier lieu, il semble qu’il manque une réelle volonté politique commune de partager les données de la part des acteurs nationaux pour la réalisation d’une base de données spécifiques cadrée spatialement sur la région de projet :

I think the basic problem behind is really… so if you think about mountain regions, how strong are really these mountain regions connected, is there something like a common interest of these mountain regions, is there really anyone who would profit from a pan-carpathians database information ? Because there are not many users259.

Ce projet est pourtant inscrit à l’article 12.2 de la Convention des Carpates signé par toutes les Parties260. Le cas alpin a montré la difficulté des gouvernements à mettre à disposition leurs données dans le cadre d’une coopération transnationale en l’absence d’une institution supra-étatique qui assurerait la gestion de ces données. Le cas des Carpates est encore plus emblématique, car il comporte des enjeux géopolitiques importants aperçus notamment lors de la question de la délimitation spatiale de la Convention qui rendent difficile la collecte de données notamment socio-économiques et démographiques :

Well… with the demographic data it was a big issue to survey the minorities because there are a lot of minorities in the Carpathian areas compared to the Alpine areas. It was also a big struggle so you know the minorities of Hungary in Slovakia and Romania and all these ethnic groups, religious groups this was for sure an interesting work also for us but it is for sure a crucial topic in the Carpathians261.

En deuxième lieu, même lorsque la donnée est disponible, elle est souvent lacunaire et son harmonisation est un véritable défi technique. Les ← 296 | 297 → normes et les formats sont souvent différents et ne répondent pas aux standards actuels en la matière. D’autre part, chaque pays a adopté son propre système de collecte sur des bases administratives différentes et avec des indicateurs souvent variables. L’harmonisation et le nettoyage des données prennent ainsi un temps considérable même quand les données sont à disposition comme me le confie un des scientifiques ayant participé à la collecte de données pour le Carpathian Environment Outlook (KEO) :

The beautiful theory was that every institution from those countries were supposed to provide data according to specified format, we defined the formats, shape files, projection this and that and the data for years 90s. So people know for which area data should be collected. And everything coped beautifully up to this point. The practical stuff was that it was virtually impossible to get full coverage of all the indicators from all the countries for the desired administrative units and really very, very hard to collect comparable data across the Carpathians. […] It was a nightmare we had to somehow remove certain data, because we had very spotty, very fragmented coverage. That was the biggest headache, that has never been overcome and I am sure that it has not been yet overcome for the whole Carpathian and for the whole Carpathian convention262.

Troisièmement, la donnée a une valeur. Une valeur politique, mais aussi économique et stratégique. Acquérir des données satellites ou des données précises de terrain coûte cher et les institutions privées qui en collectent ne sont pas prêtes à les partager gratuitement. Il ne faut ainsi pas compter sur EURAC pour mettre à disposition son importante base de données collectée au fil des projets en partenariat avec le secrétariat. Elle constitue un argument de vente important et lui assure un avantage comparatif sur les autres institutions de la région, par exemple dans le cas de sa participation à des projets européens. Il n’y a donc pas d’intérêt de l’institution à une participation à la constitution d’une base de données intégrée pan-Carpates, comme le confirme un membre d’EURAC interrogé à ce sujet :

It is always an advantage if you want to get into a new market, so the Carpathians are kind of a new market for us and if you have already developed the kind of database and if you have structured data and database then you are of course an attractive partner to collaborate also in the future. So…There is not this will [of an ← 297 | 298 → integrated pan-Carpathians database]. Data is more or less money for us. This is strategic as I said before, strategic point, a strategic issue to be on the market to be in the market263.

L’argument est implacable et a le mérite de la clarté et de l’honnêteté. Il met néanmoins en lumière l’attitude ambivalente du secrétariat qui d’un côté répète inlassablement son désir d’un réseau de scientifiques fort pouvant participer à la constitution d’une base de données environnementale intégrée cadrée spatialement sur la région de projet à même de soutenir le monitoring de la Convention et de l’autre, travaille sur tous les projets de mise en œuvre importants avec un institut privé ne l’autorisant pas à faire un usage ouvert des données ainsi collectées dans le cadre de la Convention.

Il incite également à réfléchir au mode de fonctionnement par projets mis en lumière au chapitre 6 de cet ouvrage. La création de base de données par projets, aux mains d’institutions privées pose la question de l’accès à ces données pour les institutions publiques, de la pérennité de l’information et de son éventuelle discontinuité territoriale par rapport au champ d’application de la Convention, ainsi que de la difficulté d’accumuler des connaissances au service de la région de projet dans son ensemble, comme Louca Lerch l’a bien mis en évidence dans le contexte bolivien (Lerch, 2014, p. 144).

Plus problématique encore, les difficultés dans le partage des données apparaissent également dans la conduite même des projets de mise en œuvre de la Convention impliquant différentes institutions. Cela constitue un véritable enjeu pour le PNUE-SICC pour la consolidation de son projet régional. Dans le projet Bioregio par exemple, les partenaires semblent si peu disposés à partager leurs données, entravant ainsi la mise en œuvre du protocole sur la biodiversité, que le secrétariat envisageait en 2012 de faire signer une charte à chacune des institutions impliquées dans les projets liés à la Convention, les obligeant à partager les données collectées au sein du projet avec tous les autres partenaires. Ce protocole d’accord doit être adopté à la quatrième Conférence des Parties en septembre 2014 et a pour objectif final la création d’un système d’information pan-Carpates spé ← 298 | 299 → cifique à la biodiversité264. Mais les enjeux dépassent également le simple partage de données et recoupent les questions relatives aux publications réalisées avec les données partagées, ainsi qu’aux enjeux de suivi et de surveillance une fois le projet terminé.

Plus généralement, il s’agit surtout d’une véritable question de confiance. Pour que la base de données devienne un véritable objet frontière, elle nécessite des infrastructures réglant les questions d’accès et d’utilisation des données collectées et de leur standardisation. La gestion de cet équipement doit être menée par une institution jugée suffisamment neutre et légitime par les autres parties en présence pour assurer son bon fonctionnement sur le long terme. Cela peut passer, comme dans le cas alpin, par la délégation du système d’observation à une institution supranationale ou au secrétariat de la Convention si on lui accorde cependant des moyens techniques et financiers suffisants. C’est en tout cas le souhait d’un des partenaires techniques de la Convention :

There is the thinking to use the Carpathian Convention as a kind of platform kind of institution to continue the monitoring but it is not decided yet. But this is the kind of thinking and that would be the best solution. The problem is always to find a common trust among the partners. Because even if we are together in a project sometimes we don’t trust each other too much and this is the kind of obstacle and restriction we have when also sharing data265.

Quel rôle pour le réseau scientifique des Carpates ?

Au vu de ce qui précède, quel peut donc être le rôle du réseau scientifique S4C dans la construction régionale des Carpates ?

Premièrement, il convient de constater que si le secrétariat avait une idée très claire sur le rôle que pouvait jouer un réseau scientifique pan-Carpates dans la consolidation de la région de projet, la façon de procéder pour le constituer et l’organiser l’était bien moins. L’idée de constituer un réseau scientifique a reposé à la fois sur une conception utilitariste éprouvée ← 299 | 300 → de l’expertise scientifique, identifiée comme appartenant à la culture professionnelle du PNUE et sur une observation pragmatique de la situation de la région de projet et de ses besoins en termes d’organisation de la connaissance. Il est par contre frappant de voir la façon très informelle, presque improvisée, que le secrétariat a eue de lancer le processus – à la suite d’une idée lancée oralement dans une réunion par le directeur du secrétariat, autour d’une tasse de café, en fonction des affinités des personnes présentes – et l’absence de vision explicite sur la nature du partenariat entre les deux institutions. S’il n’est pas exclu que cette idée avait été quelque peu planifiée par le directeur du PNUE-SICC, force est de constater qu’aucun des acteurs présents n’avait été prévenu et qu’aucune stratégie n’avait été mise en place pour organiser les relations entre les deux institutions.

Le lancement de S4C résulte plus d’une succession d’opportunités et de la volonté individuelle de quelques scientifiques dotés d’un bon réseau, pour la plupart provenant de pays alpins, que d’un véritable plan d’action coordonné par le secrétariat. L’absence visible de préparation de ce dernier sur l’organisation de ce réseau scientifique régional et de sa relation avec la Convention a certainement participé de sa reprise en main par MRI et à son développement de manière autonome très tôt dans le processus. S4C a développé son identité, ses structures et son agenda de recherche de manière indépendante du processus politique qui l’avait pourtant initié et dont il était censé renforcer la légitimité et la robustesse.

Se pose alors la question de l’utilité et du rôle réel du réseau scientifique dans le processus de construction régionale. A ce titre l’ambivalence du secrétariat est quelque peu troublante. S’il est bien l’instigateur du réseau scientifique S4C, il a jusqu’ici toujours privilégié d’autres partenaires scientifiques et techniques dans ses différents projets, qu’ils soient du réseau GRID du PNUE, d’organisations non gouvernementales ou d’instituts privés, tous agissant depuis l’extérieur de la région elle-même. Pour certains de ces partenaires, des collaborations de longue durée ont été institutionnalisées poussant même certains scientifiques de la région à parler de « colonisation scientifique266 » pour décrire cette situation, qui pose également des questions quant à l’accès et au partage des données. ← 300 | 301 → S4C ne serait-il qu’un faire-valoir pour la Convention pour justifier son discours d’une « science-based Convention » et d’une Convention implantée localement ? Un instrument à mettre en place pour assurer l’autorité du discours du secrétariat, sa légitimité et sa crédibilité plus qu’un réel partenaire ? Une façon de s’aligner sur le modèle du grand frère alpin ?

Au vu de ma première constatation et des éléments d’analyse récoltés sur le fonctionnement du secrétariat tout au long de ce manuscrit j’émettrai plutôt l’hypothèse que ce processus reflète une manière propre au secrétariat, mais plus généralement à une culture de travail du PNUE, de fonctionner. Un fonctionnement à tâtons qui se dessine dans le cours de l’action, en fonction des opportunités et sans réelle planification. Un fonctionnement déjà plusieurs fois identifié dans ce processus d’éco-régionalisation. S4C a été initié car une opportunité existait de lancer le processus. S’appuyer sur un réseau d’experts scientifiques correspondait également à une pratique de l’organisation internationale que son représentant a cherché à transposer aux Carpates. Il fallait instituer la région de projet par une autorité scientifique mobilisant le même périmètre spatial. Le secrétariat ne disposait cependant ni du financement, ni du réseau, ni de l’organisation nécessaire pour en faire un réel partenaire de la Convention. Il s’est donc appuyé sur les ressources de ses partenaires tout en suivant le développement du réseau à distance. Une fois l’idée d’une science pan-Carpates lancée et le réseau constitué, un rapprochement est possible et il convient alors seulement de se poser la question de la manière de travailler ensemble. Les récents événements semblent confirmer cette hypothèse. A la suite du protocole d’accord signé en 2012, la coopération entre les deux institutions s’est améliorée. Des scientifiques du réseau participent régulièrement aux groupes de travail et aux réunions de la Convention et des projets communs sont envisagés. Reste encore à savoir si ces projets vont se concrétiser.

Finalement, la question d’une collaboration autour de la constitution d’un système d’information pan-Carpates intégré reste ouverte. Les premiers éléments d’analyse ont mis en évidence un manque de confiance entre les partenaires, ainsi que les enjeux politiques et techniques du partage des données qui ont empêché la réalisation de ce projet. Il semble nécessaire de construire un nouvel équipement pouvant faciliter la circulation des données entre les différents partenaires du projet et permettre ← 301 | 302 → ainsi la création d’une base de données environnementale à même d’assumer le rôle d’objet frontière. Ce n’est qu’à ce moment qu’une base de données pan-Carpates pourra pleinement jouer son rôle de médiateur entre les deux processus politique et scientifique régionaux et autoriser une collaboration. Le secrétariat semble cependant s’être saisi de la question qui figure à l’ordre du jour des décisions à prendre lors de la prochaine Conférence des Parties267. Les États Parties sont en effet invités à soutenir le développement d’un système d’information régional accessible à toutes les Parties, dans le cadre des thématiques de la Convention et coordonné par le secrétariat.

En parallèle, le secrétariat a récemment décidé de faire appel à l’Agence Européenne de l’Environnement (AEE) pour l’aider dans cette entreprise, suivant ainsi les traces de la Convention Alpine (Pieroni et Debarbieux, 2014). Un protocole d’entente entre les deux institutions a été signé par les deux institutions en 2013 et doit être approuvé à la prochaine Conférence des Parties. Par cet accord le secrétariat cherche à dépasser les difficultés techniques et politiques rencontrées pour constituer les infrastructures nécessaires à la création du système d’information dont il a besoin. L’AEE bénéficie en effet à la fois de compétences techniques pointues et d’un mandat politique de la Commission Européenne pour collecter, harmoniser et analyser les données environnementales au niveau européen (Directive INSPIRE268). Cette directive a mis en place des protocoles de partage de données bien plus contraignants que ne peuvent l’être ceux mis en place dans le cadre de la Convention, et a été accepté par l’ensemble de la Communauté européenne. Elle peut ainsi offrir les infrastructures manquantes pour assurer la standardisation et la circulation des données entre les différents partenaires politiques et scientifiques. ← 302 | 303 → Par ailleurs, l’AEE dispose d’un important réseau d’experts scientifiques et d’agences nationales (EIONET – European Environment Information and Observation Network) pour réaliser cette tâche. Cet accord concerne la collaboration entre les deux institutions à la fois au niveau de la collecte, de la gestion et du suivi des données, ainsi que sur l’analyse des informations récoltées. Il reste cependant à voir si la collaboration avec cet acteur supranational ‹ neutre › et externe au processus d’éco-régionalisation des Carpates va pouvoir permettre la création d’un système d’information environnemental régional pour les Carpates, coordonné ou non par le secrétariat, et quelle sera sa relation avec S4C.

8.6   La cartographie, outil d’institutionnalisation des Carpates

Le rôle de la cartographie dans la construction régionale a particulièrement été négligé par les travaux de la nouvelle géographie régionale, alors que d’autres études ont montré son importance dans la conception d’entités spatiales, dans la définition et la justification de territoires nationaux ou supranationaux et dans l’élaboration de projets urbains (Gaberell et Debarbieux 2014). Pourtant, les organisations transnationales de l’environnement produisent un grand nombre de cartes et d’images, dans le cadre d’évaluations environnementales ou de rapports, qu’elles utilisent pour définir et justifier leurs actions. Bien loin de seulement « illustrer » (VanDeveer, 2004, p. 310) la région et ses problèmes environnementaux, cette importante production cartographique participe de la construction régionale, en influençant, voire en instituant la réalité qu’elle est censée décrire. En agissant comme des « mobiles immuables » les cartes, objets « mobiles, immuables, présentables, lisibles et combinables » (Latour, 1985), diffusent et inscrivent dans la réalité la région des Carpates soutenue par ces publications.

Six cartes seront particulièrement analysées dans ce chapitre (voir tableau ci-après) à partir de l’approche tridimensionnelle du concept de cadrage développée au début de ce chapitre. Pour rappel, les cadrages spatial, argumentatif et institutionnel doivent donc être vus comme trois ← 303 | 304 → dimensions par lesquelles les relations entre l’institutionnalisation de région de projet et la cartographie se déploient et par laquelle la région est façonnée, justifiée, visualisée, contrôlée et légitimée. Cela nécessite de prendre en compte l’évolution de son rôle tout au long du processus de construction régionale, de la conceptualisation de la région à sa création et à sa consolidation avec une attention particulière à l’agencement des acteurs à chaque étape de ce processus et aux arguments et aux visuels qu’ils mettent en avant. Par ailleurs, on ne peut prendre en compte le rôle de la cartographie dans la construction régionale sans prendre en considération la circulation des cartes et publications produites. C’est notamment le fait qu’un grand nombre d’acteurs reprennent et diffusent les cartes produites qui participe à instituer la région et à lui donner « de l’épaisseur ».

Le cadre de ce projet de recherche ne me permet cependant pas d’évaluer la circulation de ces cartes aux niveaux national et local. Il ne m’a également et malheureusement pas été possible d’obtenir de chiffres concernant le nombre d’impressions pour chacune des publications, qui auraient pu me donner une première idée de leur diffusion, soit que ces données soient gardées confidentielles, soit qu’il était trop difficile, voire impossible de les obtenir. Ce chiffre ne m’aurait cependant donné qu’une valeur quantitative de la diffusion de ces cartes, sans information sur leur circulation et leur réutilisation. Pour approfondir ce point, j’ai interrogé certains des acteurs qui ont commandité ces publications et participé à leur diffusion et j’ai essayé d’identifier les cartes ayant été citées ou reprises dans d’autres publications ou bien encore utilisées comme base à la construction de nouvelles cartes. Le tableau ci-dessous résume les informations recueillies sur les six publications sélectionnées. Ces publications constituent des documents de référence identifiés par les acteurs eux-mêmes lors de mes entretiens ou durant mon observation. Certaines de ces cartes sont déjà apparues au fil des chapitres précédents, mais sans toutefois avoir encore fait l’objet d’une analyse approfondie. Ces six publications ont été produites à différents moments du processus de construction régionale des Carpates et me permettent d’illustrer l’importance de la cartographie à chacune des étapes de ce processus. ← 304 | 305 →

Initier une approche écorégionale : « The Status of the Carpathians » par le WWF-DCPO

La première publication en anglais soutenant une gestion coordonnée de la région de projet des Carpates guidée par des préoccupations environnementales est l’œuvre du WWF en 2001, dans le cadre de la Carpathian Ecoregion Initiative (CEI). Pour rappel, ce projet mis en place entre 1999 et 2001 est l’une des initiatives fondatrices de la Convention des Carpates. Jusque-là, si le massif des Carpates a pu être clairement identifié comme une entité naturelle par les sciences de la nature, ou popularisé dans le savoir scolaire, il a rarement cadré par la cartographie comme un objet principal de représentation en dehors des travaux des géologues ou des géographes (l’atlas Britannica de Kondracki par exemple).

Sous la coordination du WWF-DCPO et du Daphne Center for Applied Ecology basé en Slovaquie, un important travail va être entrepris pour mettre en place un partenariat d’acteurs locaux et régionaux désireux de travailler selon une approche écorégionale des Carpates dans leurs disciplines respectives et de collecter des données pouvant soutenir ce travail. En conclusion de ce projet de trois ans, un rapport d’activités intitulé « The Status of the Carpathians » a été publié par le WWF. Bien loin de se limiter à un simple rapport d’activités le document a été conçu comme un véritable instrument de communication : une publication en couleur, accompagné d’un CD-Rom, avec de nombreuses images promouvant une cartographie thématique proprement centrée sur l’écorégion des Carpates, objet principal de représentation. L’écorégion des Carpates y est présentée comme une entité naturelle cohérente, digne d’intérêt du point de vue de sa diversité biologique, « d’une importance vitale pour l’Europe269 », relativement bien préservée et d’un patrimoine historique millénaire. Au niveau de sa biodiversité, l’écorégion des Carpates est présentée comme abritant « la plus grande surface des dernières grandes forêts primaires d’Europe » (dix forêts primaires de hêtres ont été désignées patrimoine culturel par l’UNESCO en 2007) et la « la plus grande population de grands mammifères en Europe », ours brun, loups et lynx notamment, (The Status of the Carpathians, 2001, p. 5). ← 306 | 307 →

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Figure 1 : L’écorégion des Carpates selon le WWF.

La couverture de la publication est composée de photos superposées. À l’arrière-plan, deux bandes verticales, l’une verte plus fine et l’autre bleue couvrent toute la surface de la brochure d’un format A4. On devine une photo d’un massif de montagne en second plan, transparente qui se fond dans les couleurs des bandes verticales. Au centre de la couverture un tracé noir délimite une forme représentant l’écorégion des Carpates. Au sein de cette forme le massif de montagne apparait cette fois-ci au premier plan, en pleine lumière. On y distingue un milieu naturel en zone de montagne, sans présence humaine avec au premier plan une rivière ou un lac reflétant les roches d’un massif. Ce jeu de contraste, qui est reproduit également en quatrième de couverture, met en avant l’unité naturelle de cet espace, unité basée sur son caractère montagneux représenté par la photo.

La première page s’ouvre sur une carte de l’écorégion des Carpates reprenant la même délimitation qu’en page de couverture (figure 1). La carte ← 307 | 308 → est centrée sur le massif des Carpates et ses proches contreforts, le reste de la carte étant laissé blanc, suggérant l’unité naturelle de la région. Une écorégion cohérente en soi sur le plan environnemental et transcendant les frontières nationales, laissées intentionnellement visibles sur la carte (elles sont par la suite absentes de toutes les autres cartes thématiques de la publication). L’approche écorégionale a été utilisée pour définir la région selon des critères naturalistes, suivant ainsi le programme de conservation global mis en place par le WWF à l’époque, « The Global 200 ».

La délimitation utilisée semble principalement suggestive et se reflète dans la construction de la carte. La légende de la carte est réduite au minimum (une gradation de « hollows » à « high mountains » sans indication des critères de classification) et l’échelle cartographique est absente. Seules les capitales et les grandes rivières sont figurées. Ni la carte ni la légende ne précisent sur quelle base la délimitation de l’écorégion a été effectuée suggérant au lecteur que celle-ci existerait a priori. Ce qui est à l’extérieur du cadrage écorégional est laissé en blanc, pour renforcer l’unité naturelle de l’écorégion. La carte a été conçue comme un instrument de communication pour montrer, promouvoir et diffuser la représentation d’une écorégion des Carpates, pas pour justifier d’une délimitation.

It is a very loose delimitation [talking about the Carpathian Ecoregional map]…. I mean Daphne actually with different parameters drew the map in the beginning. All these maps were produced by them. […] It’s not so important to have this [clear delimitation]… May be it’s important if you talk about politics or strategies in the region and so on, so you really need to know the exact border but for us it’s not so important. It’s more to have an idea, a picture of the region, something to show… to communicate WWF’s ecoregional approach in the Carpathians270.

Peu importe finalement la rigueur avec laquelle ces cartes sont produites, la forme importe plus que le contenu. L’important est de diffuser le message : l’écorégion des Carpates est une unité naturelle cohérente qui mérite d’être protégée.

La publication contient un grand nombre d’images et une douzaine de cartes thématiques, chacune construite sur le même modèle identifiant les domaines prioritaires de conservation dans la région (foresterie, biodiversité, ← 308 | 309 → grands carnivores, tourisme durable, agriculture, développement économique et gestion des transports et accession à l’Union Européenne). Toutes ces cartes sont censées donner une vision complète des enjeux de l’écorégion. Elles promeuvent le cadrage argumentatif de ce rapport : elles communiquent implicitement l’unité de cette région naturelle, soulignent les défis communs et le besoin d’une gestion coordonnée transnationale de l’écorégion des Carpates en matière de politique de conservation et de développement durable. Les cartes, de ce point de vue, travaillent à la sensibilisation et à la consolidation de l’idée d’une écorégion des Carpates centrée sur son massif montagneux et basée sur une définition naturaliste.

La mobilisation de la carte par le WWF-DCPO suggère un réel travail d’argumentation et de sensibilisation en vue d’établir l’écorégion des Carpates comme un label de « wilderness », de populariser cette représentation et de la diffuser largement au point de l’instituer, comme le suggère ci-dessous un représentant du bureau régional du WWF :

I mean if you consider the Alps everyone has a picture of the Alps. Somebody says Alps and you know OK you can ski there, you can walk there, and so on, and we would like to brand the Carpathians with wilderness areas and sustainable tourism this would be one of our goals. To really have it somewhere. Because last time I went to the bookshop and there is no any pictures book about the Carpathians for example. About the Alps you have hundreds, so across the Alps. And across the Carpathians you cannot find anything, so we really would like to brand it and to bring it into the public. That people are aware that the Carpathians are let’s say the remnant wilderness area in Europe it is worth to see and we have to save it and things like that. Because it’s really under threat271.

Pris dans son ensemble, la publication offre une large démonstration visuelle et textuelle de ce cadrage spatial et argumentatif, avec pour objectif de le diffuser aux gouvernements de la région. Le rapport a en effet spécifiquement été préparé pour être présenté et distribué lors du premier sommet interministériel sur l’environnement et le développement durable des régions des Carpates et du Danube organisé en avril 2001 à Bucarest, comme le confirme sa coordinatrice qui travaillait pour le WWF à cette époque : « We summarized all the activities we did within the three years, yeah. And we published it actually for the summit, to show what ← 309 | 310 → we are trying to do in the Carpathians272 ». La publication et sa carte ont eu un impact important sur la conférence et sur la suite du processus de construction régionale, comme le reconnait le directeur du secrétariat :

There was some precursor work done by WWF, they made this first description of the – the Carpathian Status Report. I don’t know if you’ve ever seen it. They looked for the first time at the Carpathians as such. […]They made the first map of the Carpathian eco-region. And this was the map – as you can see, it was in Juliet Fall‘s paper273 that was – this was what was tabled first as a possible scope of application of the Carpathian Convention. We used the WWF map. And then the Romanians said no, they didn’t want this. And then we had this whole mess since then274.

Les Ministres ont reconnu et souligné dans leur déclaration de 2001275 la contribution de l’approche écorégionale promue par le WWF pour entamer une collaboration transnationale autour du massif. Les thématiques identifiées comme prioritaires par la publication ont par la suite servi de base aux discussions pour une éventuelle Convention. Enfin, la carte du WWF a été réutilisée plus tard par les négociateurs lorsque les discussions sur la délimitation spatiale de la Convention ont débuté. Son influence a donc été importante au début du processus d’éco-régionalisation.

En produisant et diffusant une cartographie avec pour objet principal la reconnaissance d’une région naturelle des Carpates, la publication coordonnée par le WWF a joué un rôle cognitif important au début du processus d’éco-régionalisation. A ce stade de conceptualisation un cadrage spatial précis a moins d’importance. Il s’agit surtout de structurer un réseau de partenaires autour d’une représentation (les Carpates comme une entité naturelle unique) et d’un projet commun (une coopération régionale environnementale transnationale selon une approche écorégionale). Il s’agit de créer un argumentaire visuel et textuel propre à justifier la cohérence, l’unité et la légitimité de la région et de communiquer et diffuser cette vision aux interlocuteurs spécifiquement identifiés. Ce n’est qu’une fois qu’une négociation intergouvernementale s’engage en ← 310 | 311 → vue de l’établissement d’une convention que les questions de délimitation et les enjeux du cadrage institutionnel prennent alors tout leur sens. Cette progression des enjeux de cadrage et du rôle de la cartographie dans ce processus est relativement bien identifiée par certains acteurs des organisations internationales de l’environnement :

I wouldn’t say that that was really so decisive to have a clear delineation at the beginning. It was more or less clear what the eco-region is, but it was really more important to bring countries together and then to get their buy-in, actually, and really fully to involve them into the process and also to work with them and to help them prioritize some issues when it comes to conservation and regional cooperation. So no, at that time it wasn’t so important [to have a clear delimitation of the region]. But of course later on it became more and more important to have some – when it comes to science, it’s really important to deal with maps and to delineate precisely the area, to know which species, which data you are looking for. For countries, no, it’s still not – it’s not crucial, I would say. But if we go for a more formalized structure, then it will become extremely important when it comes to the Carpathians, when it comes to the Convention. Of course, it’s important. So for the time being, I would say it gets clearer and clearer276.

Dessiner le périmètre de la Convention

Sans revenir sur le contenu des négociations concernant la délimitation spatiale de la Convention, je vais m’intéresser au rôle des cartes dans ce processus. Sans surprise en effet, les cartes ont été des outils techniques décisifs dans les négociations. Comme je l’ai montré dans la première partie de ce manuscrit, elles ont été intensivement utilisées, discutées et modifiées par les négociateurs dans le but de définir l’étendue territoriale du traité international, sans toutefois parvenir à un accord. A la suite de la signature du traité, le bureau régional pour l’Europe du PNUE a donné le mandat à EURAC de préparer un rapport complet sur les questions de délimitation spatiale (Ruffini et al., 2006), en vue de trouver un accord pour la première des Conférences des Parties en 2006. Devant l’impossibilité de résoudre cette négociation territoriale sur le plan politique, le secrétariat a ainsi fait appel à la science et à la technique afin de proposer une représentation « neutre » de la région de projet basée sur une définition scientifique commune. ← 311 | 312 →

Dans un premier temps, les experts d’EURAC, suivant leur expérience acquise dans le processus alpin, ont invité les parties contractantes à préciser de manière indépendante leur définition nationale des montagnes des Carpates. De manière intéressante, les sept pays appliquèrent chacun des critères distincts pour définir la portion de leur territoire devant être incluse dans le traité277, rendant la possibilité d’établir une définition scientifique commune de la région difficile et démontrant une fois de plus combien l’identification et la définition d’entités supposées naturelles nécessitent toujours des processus de traduction, d’appropriation et de négociation entre les acteurs. La totalité des propositions nationales de définition a été mise en commun et harmonisée par les experts d’EURAC qui ont construit une première carte à partir de ces données (figure 6). ← 312 | 313 → On ne distingue que peu de modifications par rapport à la carte discutée au début des négociations en mars 2003278. Le champ d’application proposé s’étend sur plus 160’000 km2, soit 40’000 de moins que la délimitation écorégionale. La Roumanie représente près de 43 % de la surface totale proposée et près de 30 % de la population totale (Ruffini et al., 2006, p. 39).

Dans un deuxième temps, utilisant à nouveau la carte initialement proposée par le WWF comme champ d’étude, les experts d’EURAC ont entrepris sur 120 pages et à l’aide de dizaines de cartes thématiques de montrer les méthodes scientifiques existantes mobilisables pour définir les Carpates. A la suite de cet état de la littérature scientifique et de cette démonstration visuelle de la cohérence et de la légitimité de ces définitions, trois propositions cartographiques ont été formulées selon deux critères principaux, retenus en coordination avec le PNUE : une approche basée sur des critères scientifiques communs ; et en accord avec les objectifs thématiques de la Convention. Les experts ont ainsi défendu une approche pragmatique visant à définir le cadrage spatial en fonction des articles de la Convention afin de trouver un consensus entre les Parties. Il s’agit d’identifier pour chacun des articles thématiques quel sont les lieux les plus importants devant figurer dans le périmètre de la Convention, puis de proposer une délimitation minimale englobant ces principaux « hotspots », comme le confirme un des membres de l’académie européenne ayant participé à l’étude :

XXX was very engaged to integrate the Carpathian Convention’s articles. So we really consider the hotspots of the Carpathian convention on biodiversity, protected areas, water issues, mountain issues… So we try to find an area which corresponds to all the thematic. So it was a reasonable approach, yeah a pragmatic approach279.

Le cadrage spatial doit également prendre en compte le maillage politique local et régional spécifique à chaque pays. C’est en effet à ce niveau administratif que la Convention sera mise en œuvre. Tracer une délimitation est donc un savant équilibre entre le besoin de définir des critères scientifiques communs, basés sur les objectifs de la Convention, tout en tenant ← 313 | 314 → compte des spécificités politiques locales, comme l’indiquent les auteurs de l’étude :

The perimeter must therefore be defined in a way that is acceptable at the political level, and is comprehensible for the local inhabitants. At the same time, the perimeter must represent the Carpathian region in such a manner that the convention can really become effective. Within these sometimes conflicting interests, a solution must be found280.

Si dans la phase de conceptualisation initiale du processus, le WWF avait très largement laissé les frontières nationales invisibles sur ses cartes écorégionales, et n’avait pas tenu compte du maillage administratif, une fois que les institutions nationales sont parties prenantes des discussions et que le territoire commence à acquérir une forme légale, les frontières nationales et l’organisation politique locale et régionale redeviennent essentielles pour le cadrage spatial de la région de projet.

Chacune des propositions de délimitation a ensuite fait l’objet de comparaisons cartographiques avec les propositions nationales (figure 7), la délimitation écorégionale et avec les délimitations européennes existantes, afin de représenter visuellement les différentes options de cadrage spatial possible, en vue de faciliter les discussions entre les négociateurs nationaux.

La figure 7 montre une comparaison entre la première de ces propositions et les propositions nationales. On remarque que la délimitation spatiale des experts d’EURAC s’étend sur un périmètre légèrement plus vaste que le cadrage spatial qui est ressorti des propositions nationales. Des extensions sont visibles au nord dans la partie polonaise et à l’est sur le territoire ukrainien. A l’ouest les deux propositions se recoupent très largement. La différence majeure concerne la partie sud de la carte sur le territoire roumain. Les propositions des experts d’EURAC incluent notamment deux des trois principales villes du plateau transylvanien, Cluj et Sibiu, probablement exclues du cadrage par les représentants roumains par crainte d’entraver leur développement économique. ← 314 | 315 →

Malgré cet appel à l’expertise scientifique pour résoudre la question territoriale et la formulation de trois propositions « pragmatiques et scientifiques » par les experts d’EURAC, les enjeux institutionnels sont restés trop controversés dans le contexte des Carpates pour résoudre cette question du cadrage spatial à la première Conférence des Parties. Si les cartes apparaissent avoir été des instruments décisifs dans les négociations sur la délimitation du traité, la Convention des Carpates est cependant depuis son adoption un traité international visant à mettre en œuvre des politiques communes prenant comme objet une entité spatiale qui n’a pas encore été légalement (et cartographiquement) définie communément, en raison de représentations politiques conflictuelles de la région. ← 315 | 316 →

Consolider « scientifiquement » la région : The Carpathians Environment Outlook

Très tôt après la signature du traité le PNUE-BRE a identifié le besoin de préparer une évaluation environnementale à l’échelle des Carpates sur le modèle de ses évaluations globales (GEO). Cette publication a été en partie financée par le Carpathian Project obtenu en 2006 par le PNUE-BRE pour mettre en place les bases institutionnelles de la Convention. Les objectifs de ce projet était « to increase awareness among the general public of the state of the environment in the Carpathians, to promote a common visual representation of the region, and to monitor the implementation of the Convention281 », en résumé de consolider le cadrage argumentatif de la nouvelle entité régionale et son fonctionnement institutionnel et de diffuser cette représentation dans la région de projet. Ces objectifs ont été confirmés dès la première réunion exploratoire qui s’est déroulée en mars 2004 en Hongrie avec des représentants de six des sept États Parties à la Convention. Il a alors très clairement été explicité que la production d’une évaluation environnementale spécifique à la région devait permettre de donner l’argumentation scientifique nécessaire au processus politique engagé par les gouvernements et le PNUE-BRE, comme le confirment ses auteurs dans la publication elle-même :

Following this first explanatory meeting, it was always very clear that one of the main reasons for embarking on such a project [the Carpathians Environment Outlook (KEO)], and the countries direct interest therein, was to provide scientific support and underpinning to the UN Framework Convention on the Protection and Sustainable Development of the Carpathians (CC). It is not an exaggeration, therefore, to state that the CC was the raison d’être for the KEO report282.

Tout comme la première publication du WWF, le KEO contient de nombreuses photographies, graphiques et tableaux et une trentaine de cartes thématiques sur le modèle de la carte présentée ci-dessous (figure 8), accompagnés de chapitres détaillés présentant l’état de l’environnement de la région. ← 316 | 317 → Le cadrage spatial de la carte produite dans le KEO montre une proposition de région plus centrée sur son massif que la proposition du WWF, en accord avec les volontés exprimées par les différents gouvernements. Les frontières nationales sont également visibles sur chacune des cartes reflétant à la fois le statut intergouvernemental du PNUE et la connexion de la publication avec le traité. Par ailleurs, suivant la ligne éditoriale des GEO, explicité dans le chapitre quatre de ce manuscrit, la publication contient également un chapitre sur les différents scénarios de développement possibles à l’horizon 2020 et ses conséquences pour la région, ainsi qu’un chapitre de recommandations politiques d’action. L’argument cen ← 317 | 318 → tral du KEO est proche de celui du WWF six ans auparavant : les Carpates constituent une entité naturelle unique faisant face à des défis communs et nécessitant la mise en place d’une coopération transnationale et de politiques de développement durable pour protéger sa diversité culturelle et environnementale. Tout comme le WWF, le KEO utilise les moyens visuels de la cartographie associés à un argumentaire scientifique pour justifier la cohérence du cadrage spatial et argumentatif mis en avant par la Convention.

Cette façon de combiner les argumentaires textuel et visuel comme instruments pour convaincre n’est pas propre au KEO et est largement dérivée des méthodes mise en place par le PNUE/DEWA/GRID dans ses évaluations globales de l’environnement283. Il s’agit de quantifier, de calculer, de justifier par des méthodes scientifiques l’état environnemental global ou régional et d’utiliser les instruments visuels comme moyen de preuve de ces constatations. Ces évaluations environnementales régionales font partie de l’éventail d’instruments (parfois indispensables) à disposition des experts du PNUE dans les processus d’éco-régionalisation, soit pour identifier les futures régions de projet et développer des collaborations scientifiques au niveau local et régional (Balkans, Caucase) soit produites a postériori pour justifier et consolider une action déjà entreprise (Carpates).

Le rôle de ces dispositifs visuels dans ces publications est considéré comme essentiel selon les experts du DEWA/GRID-Genève qui ont été interrogés dans le cadre de ce projet de recherche. Aux dires de ceux-ci les images et les cartes qu’elles contiennent et plus généralement l’approche spatiale entreprise dans ces évaluations jouent selon ces experts un rôle indispensable dans le pouvoir de conviction que peuvent avoir ces publications, qui n’est pas sans rappeler les caractéristiques de ces « mobiles immuables » (Latour, 1985), comme le montrent les quelques extraits d’entretien suivants.

Non mais voilà je pense qu’on sera de plus en plus amenés à devoir défendre l’environnement et la biodiversité etc. vis-à-vis du monde économique et du monde aussi, enfin… et le faire de manière légale aussi […] : montrez-nous que c’est bien cette zone qu’il faut protéger et pas une autre, et puis pour ça il faut des données, il faut ← 318 | 319 → des approches validées. […] C’est [des processus] extrêmement complexes, en plus avec toutes les interactions notamment avec les hommes, les activités humaines et tout ; donc y a personne à mon avis qui est capable de faire une synthèse cohérente – enfin objective comme ça, sur le bout des doigts quoi, ça peut que passer par une analyse un peu sérieuse, quantitative et spatiale pour essayer de pouvoir dire, de manière plus réelle ce qui se passe284.

On visualise ici bien qu’en cadrant spatialement un phénomène, en le réduisant à l’échelle d’une feuille de papier et en le fixant sur un objet pouvant être transporté, la carte permet de « rassembler l’espace et le temps » (Latour, 1985, p. 40). Elle permet au regard de visualiser des objets qu’il ne pourrait appréhender autrement et offre ainsi la possibilité d’en discuter. Cette fixation ne signifie pas que le procédé est statique, bien au contraire. Le phénomène ainsi ramené à une feuille de papier est combinable avec d’autres cartes et images et permet de proposer des approches dynamiques montrant l’évolution dans l’espace et dans le temps. Incorporées avec du textuel elles participent à la traduction des phénomènes scientifiques complexes en scénarios simplifiés et à la proposition de pistes d’action aux décideurs politiques.

L’approche spatiale permet de quantifier la surface qui est touchée, et puis en faisant un historique, puisqu’on a des imageries depuis 1972, si on regarde de 1972 jusqu’à maintenant on voit une évolution, donc il y a une dynamique dans le temps, ce qui fait qu’avec cette approche spatiale on peut faire des détections de changement qui permettent de mettre en évidence cette évolution. Maintenant l’approche spatiale, ce qu’elle permet de faire et d’expliquer, c’est qu’on voit pourquoi ce phénomène il se passe là et pas ailleurs285.

Cette approche technique et visuelle permet ainsi de rendre visibles des phénomènes complexes. La carte offre un dispositif technique simplifiant la réalité et la rendant accessible tout en étant suffisamment technique pour appréhender la complexité et imaginer des possibilités d’action. C’est cette double caractéristique qui lui permet de devenir ainsi un formidable moyen de communication et d’action pour le PNUE et un objet frontière entre les communautés scientifiques et politiques. ← 319 | 320 →

Donc ça c’est les deux grands pôles, et puis toujours en filigrane l’identification de la dégradation de l’environnement via des analyses satellitaires c’est des choses qui fonctionnent, c’est des produits qui fonctionnent assez bien, dans le style qu’il y a pas besoin d’être un expert en interprétation d’images satellites, pour voir… cette différence est très visuelle, donc on fait ces produits qui sont des produits grand public, mais qui sont aussi utilisés pour influencer les gouvernements., […] notre but étant vraiment de faire en sorte que tout un chacun s’approprie aussi ce changement qui est global, et qui influence ces décisions en tant que consommateur, ce qu’on essaie après de faire à une plus grande échelle avec les gouvernements. Et ce qui est un travail de longue haleine, vous pouvez bien imaginer286.

Au final, les dispositifs visuels de ces évaluations environnementales régionales renforcent la conviction du besoin et de la légitimité d’intervenir sur un périmètre identifié, périmètre dont elles participent à affirmer l’unité et la cohérence. Cette combinaison de méthodes quantitatives validées scientifiquement et de dispositifs visuels qui permettent aux sens d’appréhender la complexité d’un phénomène fixé sur une carte permet ainsi de renforcer la puissance de conviction du discours des experts. La carte agit comme une preuve et participe de l’institutionnalisation de l’entité spatiale ou du phénomène qu’elle représente, ainsi que du discours qu’elle véhicule. L’extrait suivant met ainsi bien en lumière la foi de certains experts et surtout des cartographes dans la force de conviction des cartes :

Loin de moi l’idée de dire que c’est la seule approche, il faut des approches légales, il faut des approches sociales, il faut toutes sortes d’approches pour régler le phénomène environnement, l’approche spatiale en est une, qui a le mérite quand même d’être assez visuelle mais tout aussi visuelle que des photos qui seraient prises au sol, qui peuvent aussi avoir un impact, mais je crois que les gens ont besoin de voir les choses pour les croire. Et puis les gens demandent également de quantifier, en tout cas les gouvernements demandent de quantifier. Et quantifier la déforestation par exemple ça passe par une approche spatiale287.

La production d’une évaluation environnementale pour la région des Carpates participe également à la structuration du cadrage institutionnel du projet. Tout comme la publication du WWF avait permis à l’organisation de développer un réseau d’experts et d’organisations non gouverne ← 320 | 321 → mentales, la publication du KEO participe également à la mobilisation par le PNUE d’un réseau d’institutions scientifiques nationales et régionales autour de sa proposition de région. D’une part, la production du KEO permet au secrétariat d’identifier des experts de la région qu’il pourra mobiliser par la suite lors d’autres publications ou dans des groupes de travail de la Convention, d’autre part elle renforce l’intérêt de ces scientifiques à collaborer et à travailler selon le cadrage de la proposition de région du secrétariat dans le futur.

Sans accord formel sur la délimitation de la Convention, le KEO reste le principal, bien que non officiel, instrument visuel et cognitif pour représenter spatialement et consolider la proposition de région avancée par les experts du PNUE et leur réseau. A ce titre il a largement été diffusé par le secrétariat vers ses partenaires dans le cadre de la Convention et lors de réunions et de conférences internationales portant de près ou de loin sur les enjeux de montagne, comme le confirme un membre du secrétariat :

The KEO, we launched at the benefit conference, Environment for Europe, and distributed a few thousand copies in total I think through the years. We brought it as – I just take it everywhere I go and we distribute it at our meetings. But we don’t waste them288.

La circulation de la publication a eu un certain succès : elle a été utilisée comme référence dans de nombreuses réunions auxquelles j’ai pu assister dans le cadre de la Convention des Carpates, mais aussi lors de présentations à des conférences européennes ou internationales ; la carte initiale du KEO a été réutilisée dans d’autres projets spécifiques dont un de la Commission Européenne sur un projet d’adaptation au changement climatique289 qu’elle souhaitait mettre en place dans la région ; enfin, la carte du KEO a été récemment reprise dans un atlas français des montagnes290 pour illustrer des initiatives prenant comme objet des massifs de montagne pour la mise en place de politiques de conservation de la nature. ← 321 | 322 →

Soutenir la stratégie macro-régionale pour les Carpates

Si la cartographie a été utilisée par le secrétariat comme un instrument pour consolider le cadrage argumentatif et institutionnel de la région de projet des Carpates de la Convention, elle a également été au centre de sa stratégie de promotion d’un « Espace Carpatique » dans le programme financier de coopération territoriale européen291. Dans le cadre du Carpathian Project, deux publications articulées de façon complémentaire ont été produites dans cet objectif par les partenaires du secrétariat et sous sa coordination.

La première, « The Atlas of the Carpathian Macroregion », a été produite par EURAC en collaboration avec l’université Palacky Olomouc en République Tchèque. Cette publication en format A3 reprend le modèle des atlas géographiques, pour donner à voir à l’aide de nombreuses cartes, images, graphiques et tableaux « l’Espace Carpatique », comme une région dont l’existence et la cohérence seraient indiscutables : « it describes the Carpathian space, the region of economic, social and environmental progress and sustainability in the heart of Europe292 ».

L’utilisation du modèle des atlas géographiques n’est pas anodine. Ces derniers ont une longue tradition historique et ont toujours été conçus comme des outils donnant à voir et à savoir des espaces donnés, grâce à une compilation de cartes et parfois de textes sélectionnés selon certaines thématiques. L’atlas des Carpates en reprenant les codes des atlas géographiques joue avec ce modèle pour renforcer la naturalisation de sa région de projet.

Le cadrage de la proposition de région de l’atlas suit la logique macro-régionale de VASICA et se base sur un périmètre plus large que celui de la Convention pour inclure les grandes agglomérations adjacentes (Vienne et Bratislava par exemple) reconnues comme des moteurs majeurs du développement économique de la région. La région est délimitée sur la base du système de classification européen des régions administratives NUTS et LAU293, découpages territoriaux destinés à faciliter la collecte, l’harmo ← 322 | 323 → nisation et la comparaison des données entre les différents pays et collectivités. La frontière de la région a été définie ainsi pour inclure l’entièreté du territoire des collectivités régionales afin de favoriser leur intérêt et faciliter la participation de leurs représentants politiques respectifs à la mise en œuvre de la Convention, un des objectifs prioritaires identifiés par le secrétariat294.

Cette première publication est donc complétée par VASICA (Visions And Strategies In The Carpathian Area) produite par le PNUE-SICC avec le soutien d’un groupe de consultants privés basé en Pologne. Celle-ci contient moins d’illustrations et plus de texte que la précédente. La conception de VASICA a en effet été calquée sur la stratégie pour la mer Baltique publiée en 1994 (VASAB) et qui a servi de base à la réalisation de la première stratégie macro-régionale en Europe. Le modèle choisi n’est donc pas innocent et soutient l’objectif défendu par le secrétariat d’une macro-région pour les Carpates295. Afin d’assurer que la vision de VASICA soit compatible avec la Convention et cohérente avec les précédentes publications coordonnées par le PNUE-SICC, la publication a été organisée en chapitres thématiques inspirés des groupes de travail de la Convention et appuyée par des cartes collectées parmi différentes sources dans les publications du secrétariat et de son réseau. On retrouve ainsi la carte du KEO en quatrième de couverture et de nombreuses autres produites par l’institut Daphne, le DEWA/GRID Varsovie et EURAC dans le cadre de l’atlas ou du KEO.

La complémentarité de l’atlas et de VASICA laisse voir une grande cohérence entre ces deux publications et une complémentarité avec la proposition de projet de la Convention, certainement en raison de la coordination assurée par le secrétariat tout au long du processus et de l’implication de ses partenaires traditionnels dans le cadrage institutionnel. Pourtant, l’analyse de l’élaboration d’une stratégie macro-régionale au chapitre six a montré que leur complémentarité semble bien plus relever d’un concours de circonstances heureux que d’une réelle stratégie planifiée par le secrétariat. ← 323 | 324 →

Ce tâtonnement se retrouve également dans la délimitation du cadrage spatial de « l’Espace Carpatique » pour la publication VASICA. La carte définissant le périmètre d’étude de VASICA (figure 9), qui a été produite par le consultant polonais, semble largement reprise de l’atlas, avec cependant une qualité nettement inférieure et sans légende ni échelle cartographique. La définition du périmètre ne semble par ailleurs pas avoir été discutée et coordonnée par le secrétariat, qui se trouve bien emprunté pour me répondre sur quel base le périmètre de cet espace avait été délimité, me renvoyant vers le consultant ayant produit cette carte. Il est assez curieux que pour une publication par la suite largement diffusée par son bureau le secrétariat ait donné autant de liberté à une personne extérieure suggérant le caractère bricolé de cette publication : ← 324 | 325 →

The broader Carpathian space is something, um… that was… that’s a good question. We could call [le consultant polonais] whom – you should interview him. He is the cross-project coordinator, so he oversaw construction. Here you can ask the author. This was never – I don’t know who discussed this. This was put together by one person, probably, at the largest possibly – but it’s huge. I mean, you… but yes, probably he can give you some…296.

La qualité de la publication a également été beaucoup critiquée par les scientifiques interrogés, qui lui reprochent certaines « disastrous mistakes297 » dans le contenu de ses chapitres, en partie en raison de délais de publication très courts et d’un certain amateurisme dans la production comme me l’a confié informellement un membre du PNUE-SICC. La totalité de la brochure a due ainsi être complètement revue et corrigée, tant dans sa forme que dans son contenu par un consultant du secrétariat, qui n’était pas expert de la région et ce quelques jours seulement avant son envoi pour impression. Ceci n’a pas empêché le secrétariat de très largement diffuser VASICA auprès de ses partenaires nationaux et surtout européens. L’importance de ces publications semble ainsi plus à trouver dans la qualité du papier, leur format pratique et la présence de couleurs et de cartes que dans son contenu, comme le suggère le secrétaire général dans une étonnante franchise. Il faut avoir quelque chose à montrer et à diffuser et de ce point de vue la conception graphique et la cartographie semblent plus essentielles que le texte :

The VASICA… we used a lot, yeah, again, we distributed it at the Danube strategy meetings, in Ulm, when we had the first version of this. We’ve had several printed now. But yeah, this was for Ulm [that] we printed the first edition, we printed that book. We didn’t have it [before] ; we just had it as an ugly paper. There was a note [saying] “It is a pity. You should make a colorful publication” when this Danube strategy story came along. Then we decided to make a book out of it, And then we carried it, I carried it to the European Parliament when there was a presentation, I carried it to all possible, uh, meetings and we distributed many and sent many to key people. […] so in Ulm I was standing – I was going with this and was giving everybody a copy because it was full of… many from national regions saw this and others. We got some quite good feedback on it, so it’s because people seem to be – it’s not so boring a document, people like it. And yeah, I think people saw this – I think ← 325 | 326 → also in the Commission that they saw this, they saw that they have… they had something to show, basically. And as I told you, I think these kinds of maps are crucial. They can use them to define, describe what they are talking about298.

Blue River, Green Mountains

Finalement, la publication proposant la vision la plus cohérente d’une région de projet des Carpates élargies s’articulant au mieux avec la stratégie macro-régionale du Danube est à chercher du côté du WWF. Avec leur programme « Blue river Green Mountains » (figure 10) l’organisation non gouvernementale souligne la spécificité des deux écorégions et des processus politiques correspondants (Convention des Carpates et stratégie macro-régionale du Danube) en insistant sur leur complémentarité. Ce faisant l’organisation ouvre la porte à une meilleure intégration des deux régions de projet dans la mise en place d’une approche transversale. La carte produite par le WWF offre ainsi une vision convaincante et cohérente d’une macro-région Danube-Carpates, qui correspond aux objectifs énoncés par les institutions européennes selon ce représentant de l’ONG environnementale :

So sure, we are very much, in terms of our communications, we stress Carpathians as a symbol, as one symbol in terms of our communicating to the outside world, in terms of conservation delivery. So we do publications that come out with our own conservation programmes. Clearly we don’t just set them up [these programmes in the Danube-Carpathians], we have to convince governments and donors to fund them, but sure, everybody knows what the challenges are down there in terms of forests being cut down and bears and wolves being killed and rivers being polluted. Everybody knows what they are, so it is not a difficult task to go out and find likeminded people in your country, in other countries around the region to say, “This we all recognise, we can’t solve the Danube problem unless we address it ecoregionally”. Nobody is interested in going out there and acting alone, by themselves on a specifically narrow geographic or biodiversity focus. It’s advantageous to all of us to develop a common sense of oneness around these regions299. ← 326 | 327 →

De manière intéressante, lors des consultations publiques organisées au lancement de la stratégie macro-régionale pour le Danube, le secrétariat de la Convention des Carpates a utilisé cette carte produite par le WWF (figure 10) pour défendre la proposition de région de la Convention et montrer combien les enjeux autour de ces deux régions de projet (les Carpates et la macro-région du Danube) s’articulent de façon cohérente. Le travail de communication autour de cette approche sera d’ailleurs relativement payant puisque plusieurs aspects relatifs aux montagnes des Carpates ont pu être intégrés à la stratégie du Danube.

Cartographie et construction régionale dans les Carpates

Dans le processus régional des Carpates, la cartographie a toujours été pensée comme un moteur de projets, une justification parfois a posteriori, mais indispensable à la consolidation des régions de projet. À l’exception des cartes produites par le WWF, l’ensemble de la production cartographique du processus d’éco-régionalisation des Carpates a été pilotée de ← 327 | 328 → près ou de loin par le PNUE-SICC, qui a clairement mené le cadrage institutionnel de la région. La première carte développée par le WWF a joué un rôle central dans la conception de la région de projet environnemental, dans la sensibilisation aux enjeux environnementaux de la région, ainsi qu’au besoin de la mise en place d’une coopération transnationale intégrée ; en parallèle les cartes produites par le PNUE-SICC à l’aide de son réseau du PNUE, de son partenariat avec EURAC, impliqué dans la plupart des publications et de la mobilisation d’un réseau d’institutions scientifiques nationales, se sont avérées décisives dans la création puis la consolidation de la région de projet. A la faveur de ses compétences techniques et de ses ressources financières, EURAC est devenu un important acteur technique et producteur cartographique dans le processus d’éco-régionalisation des Carpates. En raison de son réseau international et de ses capacités techniques, le PNUE SICC a été capable de largement disséminer le cadrage spatial et argumentatif de la proposition de région de la Convention, confirmant ainsi son rôle dans le processus des Carpates.

En parallèle, le secrétariat a également coordonné la promotion d’une macro-région pour les Carpates, permettant ainsi de concevoir ces deux régions (la Convention des Carpates et l’Espace Carpatique) de manière complémentaire et renforçant la position de la première dans le processus de régionalisation. Cependant, le cas des Carpates montre également qu’il convient de ne pas surévaluer le rôle du secrétariat dans ce processus cartographique. La production de cartes ne résulte pas toujours d’une vision stratégique planifiée, comme dans le cas du KEO par exemple, mais elle peut parfois être le produit d’opportunités extérieures, de qualité variable, qui sont récupérées et accommodées ensuite par le secrétariat en vue de soutenir ses projets territoriaux. Le secrétariat a semblé parfois privilégier la qualité formelle du document sur le contenu, comme l’illustre bien l’exemple de Vasica. L’important en politique est surtout de donner quelque chose à voir, comme l’a montré Clark Miller (2005) dans ses recherches sur les indicateurs environnementaux comme technologie de mise en visibilité. Cependant, ce constat est à relativiser : malgré deux publications visant à légitimer et justifier le cadrage de la proposition d’un « Espace Carpatique », c’est finalement la carte réalisée par le WWF, qui donne à voir une meilleure articulation avec la stratégie macro-régionale du Danube qui sera envoyée aux institutions européennes avec l’objectif ← 328 | 329 → de défendre la complémentarité de la région de projet des Carpates avec la stratégie macro-régionale sur la région du Danube.

Concernant la dimension institutionnelle, l’exemple des Carpates montre que cartographie et cadrage institutionnel de la région de projet peuvent être mutuellement dépendants. D’une part, la force et la cohérence du réseau d’acteurs participant à la production cartographique se retrouvent dans la force du système relationnel de la Convention. Le secrétariat joue un rôle actif dans la coordination du réseau institutionnel de la Convention qui se reflète dans l’élaboration de projets cartographiques complémentaires renforçant plus que concurrençant le processus d’éco-régionalisation mis en place avec la Convention. D’autre part, plusieurs projets cartographiques comme dans le cas du KEO ont explicitement servi à la mobilisation d’un réseau d’institutions scientifiques partenaires désireuses de collaborer selon le périmètre spatial de la proposition de région de la Convention. Ces partenaires continuent de jouer un rôle actif dans les groupes de travail de la Convention et participent à la plupart des publications du secrétariat. En renversant la perspective on peut affirmer que c’est ainsi en partie en raison de leurs compétences techniques et cartographiques que ces acteurs participent au cadrage institutionnel de la Convention.

De manière plus générale, le cas des Carpates montre que la cartographie est perçue comme un instrument indispensable et pertinent pour donner des preuves visuelles et des justifications argumentées pour la création et l’institutionnalisation de nouvelles entités territoriales, pour sensibiliser et communiquer sur ces entités, pour servir aux négociations en vue de leur délimitation légale et de leur ultime établissement, enfin pour fournir un dispositif pour leur évaluation et suivi tout au long du processus. La diversité des cartes produites et des cadrages proposés permet ainsi une certaine flexibilité dans leur mobilisation durant le processus d’éco-régionalisation. Cette flexibilité est renforcée dans le cas de l’éco-régionalisation des Carpates par le pilotage de la majorité de la production cartographique par un seul acteur, le PNUE-SICC qui lui permet d’articuler les différents cadrages de façon complémentaire pour soutenir son projet. La cartographie apparait ainsi comme un processus important pour concevoir, créer et consolider des propositions de région environnementale. Les cartes sont mobilisées pour des raisons symboliques, ← 329 | 330 → légales et stratégiques, ainsi que pour leur capacité à fournir les informations analytiques requises à la réalisation de ces « evidence-based » régions projet. La cartographie ne doit dès lors pas être appréhendée simplement comme une donnée technique de la construction régionale, mais comme un élément cognitif et institutionnel important du processus de construction régionale.

8.7   Synthèse du chapitre

J’ai montré dans ce chapitre comment l’expertise scientifique, les bases de données et la cartographie constituent trois ressources complémentaires indispensables à l’institutionnalisation de régions de projet environnemental, chacune jouant son rôle dans ce processus de manière distincte et participant au cadrage spatial, argumentatif et institutionnel de la région de projet.

La science et l’expertise scientifique sont considérées comme indispensables par les acteurs pour justifier et légitimer leur proposition de région. L’expertise scientifique est notamment mobilisée pour justifier le cadrage de la proposition de région, mettre en avant la spécificité des défis partagés et le besoin de coordonner les politiques à l’échelle de la région.

Les organisations environnementales transnationales comme le PNUE se sont positionnées dans le processus d’institutionnalisation à l’interface entre les communautés scientifiques et politiques, mobilisant des connaissances scientifiques qu’elles jugent pertinentes à l’action politique et les traduisant en recommandations d’actions. Elles se sont ainsi positionnées comme des organisations frontières essentielles au processus d’éco-régionalisation. La constitution de collectifs scientifiques « régionaux » peut parfois même être initié, soutenu voire financé par ces organes institutionnels pour participer au processus de consolidation, comme c’est le cas dans les Carpates. Ces collectifs peuvent cependant être porteurs de différentes représentations de la région et de leur rôle dans le projet qui peuvent être conflictuelles avec les objectifs initiaux poursuivis par l’institution et participer à la déstabilisation de la région. ← 330 | 331 →

La production cartographique et de bases de données est un élément essentiel du processus d’institutionnalisation et sa contribution est importante à toutes les étapes de la construction régionale, la formulation de proposition, la singularisation et la consolidation, à travers des modalités variées : elle cadre les propositions de région et fournit des arguments pour leur construction et est dès lors un instrument cognitif et rhétorique décisif pour leur singularisation et construction institutionnelle ; elle contribue à façonner la communauté d’acteurs de la proposition de région correspondante ; elle participe à la stabilisation de la région par sa naturalisation.

Les institutions pouvant se prévaloir d’une maîtrise de ces trois types de ressources sur le périmètre spatial de la proposition de région bénéficient d’une position privilégiée et d’une influence importante dans la conduite du processus d’éco-régionalisation. Les régions de projet reposent en effet sur une conception utilitariste de la science et d’un besoin constant de légitimation qui passe obligatoirement par une justification de la crédibilité scientifique du projet environnemental. Forte de son expérience alpine et de moyens techniques et financiers important, l’Académie européenne de Bolzano dispose de cette triple compétence et s’est ainsi positionnée comme un partenaire privé indispensable du secrétariat dans la conduite de ces projets. ← 331 | 332 → ← 332 | 333 →


221     Terme employé par le secrétariat de la Convention des Carpates lors d’un entretien : UNEP 2, mars 2011.

222     Sheila Jasanoff a très bien résumé cet argument : « […] avec l’importance croissante d’enjeux tel que la faim, les maladies, la dégradation de l’environnement et la sécurité internationale, la communauté mondiale semble de plus en plus avoir placé ses espoirs pour le futur dans l’accumulation d’informations techniques. Les experts jouent un rôle toujours plus influent dans la définition et le contrôle des problèmes sociaux fondamentaux. Non seulement leurs connaissances et leurs savoir-faire sont considérés comme essentiels pour gérer les problèmes les plus urgents, mais la science, en raison de sa revendication à la neutralité dans les jugements de valeur, semble fournir le seul forum où les nations peuvent mettre de côté leurs différences en faveur d’une approche rationnelle commune pour résoudre les problèmes. ‹ Rendre scientifique › un enjeu c’est affirmer immédiatement qu’il existe des méthodes systématiques découvrables pour le résoudre et suggérer que ces approches peuvent être établies indépendamment d’intérêts nationaux ou sectaires. La science représente pour beaucoup l’unique discours universel disponible dans un monde multiplement fragmenté » (Jasanoff, 1996, p. 173).

223     Science and technology studies.

224     Dans cet article Bernard Debarbieux a proposé le concept de régionalité pour référer aux différentes représentations de la région pouvant être portées par les acteurs de ces interactions : régionalité réaliste référant aux entités biophysiques présupposée des scientifiques ou régionalité institutionnelle pour référer aux régions institutionnelles définies par exemple dans le cadre de traités (Debarbieux et al., 2014, p. 152). Dans le cadre de cet ouvrage je garderai cependant la référence aux systèmes scalaires développée précédemment pour référer à ces cadrages régionaux parfois complémentaires, parfois concurrents.

225     Southeastern European Mountain Research (SEEmore).

226     The Scientific Network for the Caucasus Mountain Region (SNC-mt).

227     La distinction entre ces deux modes de production, a depuis largement été discutée et critiquée, notamment sur l’idée selon laquelle il y aurait eu un jour une activité scientifique déconnectée des questions et des intérêts sociétaux (voir notamment la discussion sur ces deux modes de production proposée par Dominique Pestre, 2003).

228     « European office of the Global Resource Information Database » (GRID), membre de la division évaluation et système de pré-alerte (DEWA) du Programme des Nations Unies pour l’Environnement. Il s’agit d’un réseau global de centres d’information du PNUE, chargé de produire et collecter de l’information environnementale pour l’organisation internationale. Le nom officiel du bureau est PNUE-DEWA-GRID Europe.

229     « Watershed » dans la littérature anglophone.

230     Je reviendrai plus en détail sur cet article dans la discussion sur le rôle de la cartographie et des bases de données dans le projet régional.

231     Bien que son utilisation du concept d’échelle ne soit pas très consistante dans cet article et s’apparente souvent au concept de niveau, notamment lorsqu’il réfère aux échelles locales et globales.

232     « Bridging organization ».

233     Le concept « d’action située » est inspiré des travaux de l’anthropologue et sociologue Lucy Suchman pour souligner que « chaque cours d’action dépend de façon essentielle des circonstances matérielles et sociales dans lesquelles elle se produit. Plutôt que d’essayer de faire abstraction des circonstances de l’action et de la représenter comme un plan rationnel, il s’agit d’étudier comment les gens utilisent les circonstances pour réaliser des actions intelligentes » (Suchman, 2007, p. 71). La proposition de Lucy Suchman souligne que l’action humaine est loin d’être contrôlée et générée par des plans, elle est par nature contingente et directement liée au contexte spécifique de la situation dans lequel elle émerge.

234     Avec Bernard Debarbieux, nous avons tenté de remédier à ce manque dans un récent papier (Gaberell et Debarbieux, 2014). La suite de ce chapitre est très largement basée sur cet article.

235     Denis Cosgrove utilise en fait spécifiquement le terme de ‹ mapping › qu’il distingue du terme plus générique de ‹ cartography ›, qui englobe sous cette terminologie « l’étude scientifique des technologies de fabrications de carte et l’efficacité des cartes comme moyen de communication ; et l’examen académique du rôle sociétal et de l’impact des cartes » (Gregory et al., 2009, p. 66). Il n’existe pas à ma connaissance de telle différence dans la littérature francophone, c’est pourquoi dans ce travail j’utiliserai la terminologie cartographie dans le sens utilisé ici par Denis Cosgrove.

236     Entretien PNUE 1, mars 2011.

237     Entretien GRID 6, réalisé par Isabelle Arpin, janvier 2010.

238     Entretien PNUE 1, mars 2011.

239     PNUE/GRID-Warsaw est un centre d’information privé affilié au réseau GRID par un protocole d’entente entre le gouvernement polonais et le PNUE. Le GRID-Varsovie est spécifiquement en charge de la collecte de données pour l’Europe Centrale et de l’Est et collabore de ce fait étroitement avec le secrétariat de la Convention des Carpates sur plusieurs projets.

240     L’acronyme KEO est celui utilisé par le secrétariat pour référer à l’évaluation environnementale.

241     Forum bisannuel organisé par ISCAR et regroupant des scientifiques intéressés aux problématiques alpines.

242     Entretien S4C 1, mai 2012.

243     Extraits du discours de la représentante du secretariat au Forum Carpaticum 2010 : « First of all we need Carpathian Science that provides policy-makers with proofread data and findings for decision-making. Carpathian Policy needs Carpathian-wide data and findings. An integrated, spatially inclusive and comprehensive science is therefore indispensable. […]

       We need vigilant science – science that draws our attention to urgent issues and blind spots like risk management of natural or manmade disasters, climate change and its impact on the Carpathian economy, identification of virgin forests, red list of species and habitats, and many many others. […]

       Last but not least we need creative science. One that does not just show us the problems, but also offers research-based solutions and recommendations for these complex problems ; Solutions that are based on dialogue and fruitful exchange between different scientific disciplines ».

244     Pour rappel selon Stacy VanDeveer, l’expertise scientifique participe à la construction et à la consolidation de régions environnementales au travers de l’élaboration de trois types d’interactions avec le processus politique : l’organisation de la connaissance par la collecte de données et la classification ; l’illustration et la diffusion de représentations particulières de la région soutenant le projet politique ; et la formulation d’options politiques d’action.

245     Entretien PNUE 2, mars 2011.

246     Entretien EURAC 3, mai 2012.

247     Extrait du discours d’un membre du secrétariat de la Convention des Carpates au premier forum Carpaticum en 2010 à Cracovie.

248     Entretien non enregistré réalisé auprès de deux instigateurs du réseau en mai 2012.

249     Entretien réalisé conjointement avec Gilles Rudaz et Joerg Balsiger, EURAC 3, mai 2012.

250     Citation tirée de : Bjoersen A. 2008. “Science for the Carpathians (S4C) – a brief history”, MRI News, n° 1, p. 29-31.

251     Entretiens non enregistré menés auprès des membres du réseau lors du deuxième forum Carpaticum en mai 2012 à Stara Lesna.

252     Entretien EURAC 3, mai 2012.

253     Entretien PNUE 2, mars 2011.

254     Entretien EURAC 3, mai 2012.

255     Entretien S4C 1, mai 2012.

256     Entretien PNUE 2, mars 2011.

257     Toutes ces citations sont issues de la retranscription de la présentation du secrétariat lors d’une session thématique organisée au deuxième Forum Carpaticum en 2012.

258     Retranscription des débats de la table ronde organisée lors de la session thématique à la suite de la présentation du secrétariat.

259     Entretien EURAC 3, mai 2012.

260     « The Parties shall pursue policies, using existing methods of monitoring and assessment, aiming at promoting : (a) cooperation in the carrying out of research activities and scientific assessments in the Carpathians, (b) joint or complementary monitoring programmes, including the systematic monitoring of the state of the environment, (c) comparability, complementarity and standardization of research methods and related data-acquisition activities, (d) harmonization of existing and development of new environmental, social and economic indicators, (e) a system of early warning, monitoring and assessment of natural and manmade environmental risks and hazards, and (f) an information system, accessible to all Parties. »

261     Entretien EURAC 1, mai 2012.

262     Entretien GRID 4, avril 2011.

263     Entretien EURAC 1, mai 2012.

264     Memorandum of Understanding for the establishment of a Carpathian Integrated Biodiversity Information System (CIBIS), document for approval at COP 4, February 2014.

265     Entretien EURAC 1, mai 2012.

266     Terme rapporté par deux scientifiques du réseau S4C.

267     Decision COP4/8, paragraph 2 (draft version) : « The Conference of the Parties : (2) Recommends the establishment of the Carpathian integrated regional information system under the Carpathian Convention, accessible to all Parties ; […] encourages Parties to collaborate and support the development of such information system, and requests the Secretariat to coordinate this process ».

268     La directive INSPIRE a pour objectif de créer une infrastructure de données spatiales permettant l’accès et le partage de données environnementales nécessaire à la conduite de la politique environnementale communautaire. (<http://inspire.ec.europa.eu/index.cfm/pageid/48>, consulté le 25 mars 2014).

269     The Status of the Carpathians (2001, p. 5).

270     Entretien WWF 5, avril 2011.

271     Entretien WWF 5, avril 2011.

272     Entretien WWF 3, avril 2011.

273     Fall et Egerer, 2004.

274     Entretien PNUE 2, mars 2011.

275     Declaration on Environment and Sustainable Development in the Carpathian and Danube Region, Bucharest, 30 April 2001, <http://www.carpates.org/sum_info1.html>, 23 Mars 2014.

276     Entretien WWF 4, août 2011.

277     La variété des critères utilisés est assez étonnante : critère physico-géographique (Hongrie), unité administrative (Pologne), classification géomorphologique (Répu-blique Tchèque), une combinaison entre géologie, couverture du sol, climat et topographie (Roumanie), les aires protégées (Serbie) et enfin critère écoregional (Slovaquie).

278     Voir figure 3 au chapitre 4.

279     Entretien EURAC 4, mai 2011.

280     Ruffini et al., 2006, p. 91.

281     Carpathian Project, INTERREG III B CADSES 2000-2006, Programme de voisinage : <http://www.carpathianproject.eu/portal>, le 23 mars 2014.

282     Carpathians Environment Outlook, 2007, p. 6.

283     Voir les extraits d’entretiens au chapitre 4.

284     Entretien réalisé par Isabelle Arpin, GRID 1, janvier 2010.

285     Entretien réalisé par Isabelle Arpin, GRID 2, novembre 2009.

286     Entretien réalisé par Isabelle Arpin, GRID 3, décembre 2009.

287     Entretien réalisé par Isabelle Arpin, GRID 3, décembre 2009.

288     Entretien PNUE 2, mars 2011.

289     European Union project Carpathian Integrated Assessment of Vulnerability to Climate Change and Ecosystem-based Adaptation Measures (CARPIVIA).

290     Bernier et Gauchon (2013), Atlas des montagnes : Espaces habités, mondes imaginés. Editions Autrement, Paris, p. 51.

291     Voir chapitre 7.

292     Ruffini et Ptacek (2009), Atlas of the Carpathian Macroregion, p. 7.

293     Nomenclature of Territorial Units for Statistics (NUTS) et Local Administrative Unites (LAU).

294     Voir chapitre 7.

295     Voir les discussions sur l’utilisation de VASICA pour le développement d’une stratégie macro-régionale pour les Carpates au chapitre 7.

296     Entretien PNUE 2, mars 2011.

297     Entretien informel avec un scientifique du réseau S4C en mai 2012.

298     Entretien PNUE 2, mars 2011.

299     Entretien WWF 4, août 2011.