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Documents diplomatiques français

1949 – Tome I (1er janvier – 30 juin)

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Edited By Ministère des Affaires étrangères

Une grande affaire du premier semestre 1949 est le Pacte atlantique. Parallèlement la mise sur pied de l’Allemagne occidentale bat son plein, autour de la question de la « Loi fondamentale » de la future RFA. Les deux dossiers sont étroitement liés ; la France doit définitivement revoir sa politique allemande, mais on admet désormais que la priorité, c’est la résistance face à l’URSS  ; il faut empêcher celle-ci d’utiliser l’Allemagne. Le but n’est plus de morceler l’Allemagne, mais de l’incorporer dans un système de sécurité occidental.
Autre grand souci : l’Indochine. On suit les négociations complexes avec l’empereur Bao Dai. On parvient cependant aux accords du 8 mars 1949. Paris se montre très restrictif et frileux. Mais on s’inquiète des répercussions en Indochine de la défaite de Tchang Kai Tchek face aux communistes chinois. Cependant les États-Unis commencent, en raison de cette inquiétude, à mieux comprendre la position française à l’égard du problème indochinois. Décidément la politique extérieure française entre dans une nouvelle phase.
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230. M. Bérard, Chargé d’affaires à l’Ambassade de France à Washington, à M. Schuman, Ministre des Affaires étrangères

230

M. BÉRARD, CHARGÉ DAFFAIRES À L’AMBASSADE DE FRANCE À WASHINGTON,

       À M. SCHUMAN, MINISTRE DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES1.

D. n° 1649.

Washington, 19 avril 1949.

Le président Truman a envoyé le 12 avril au Sénat le texte du Pacte de l’Atlantique en vue d’obtenir l’avis de la haute assemblée et son consentement à la ratification du traité. Conformément à l’usage, il a joint à l’envoi du texte un message qui en souligne les traits principaux et dont je me contenterai de citer la conclusion :

« Ce traité n’est qu’un pas – bien qu’un pas considérable – sur la route de la paix. Aucune action individuelle si significative qu’elle soit n’assurera la paix. Nous devons poursuivre notre travail patiemment et avec soin, avançant à pas pratiques et réalistes, à la lumière des circonstances et des événements à mesure qu’ils se produisent, construisant l’édifice de la paix sur des bases saines et solides.

Je crois que le Traité de l’Atlantique Nord constitue un tel pas, fondé sur les réalités de la situation présente et inclus dans le cadre de la Charte des Nations unies et de la Constitution des États-Unis.

Convaincu que le Traité de l’Atlantique Nord marque un pas considérable vers l’accomplissement de la volonté indomptable du peuple américain d’établir une paix juste et durable, je demande l’avis du Sénat et son consentement à sa ratification.

Signé : Harry S. Truman ».

Je me limiterai à cette citation sans analyser l’ensemble du message présidentiel car un autre texte mérite bien davantage de retenir l’attention du Département : celui du rapport sur le Pacte de l’Atlantique, adressé par le secrétaire d’État au président et publié le même jour que le message de M. Truman. La première partie de ce document retrace la genèse du Pacte. La deuxième, analysant ses principaux articles, précise, sur de multiples points, l’interprétation du Traité par le Département d’État.

M. Acheson a rappelé, tout d’abord, que c’est lors de la ratification, il y a quatre ans, de la Charte des Nations unies que les États-Unis, avec l’approbation du Sénat, se sont engagés dans une politique nouvelle pour eux, celle des engagements internationaux.

Le traité de Rio de Janeiro de 1947 qui tend à assurer la défense des Républiques sud-américaines, représente une première application de cette politique. Le Pacte de l’Atlantique s’attache, de même, à défendre le secteur Nord de l’hémisphère occidental.

Le gouvernement des États-Unis, appuyé par le Congrès, a, d’autre part, encouragé de la façon la plus nette la mise au point en Europe occidentale d’une politique de sécurité collective. Le jour de la signature du traité de Bruxelles, le président, s’adressant au Congrès, a fait l’éloge de cet acte diplomatique et il a indiqué que la volonté de se défendre eux-mêmes que venaient de manifester les cinq États membres, serait renforcée par la résolution des États-Unis de les aider dans cette tâche.

M. Acheson a alors rappelé qu’aux termes de la résolution Vandenberg, le Sénat avait, par un vote de 64 voix contre 4, résolu d’associer les États-Unis à une politique d’arrangements régionaux en vue du maintien de la paix.

Des contacts préliminaires furent pris, en conséquence, au cours de l’été dernier avec les représentants à Washington des cinq Puissances de Bruxelles et du Canada. La négociation proprement dite du traité se poursuivit, ensuite, de décembre 1948 à mars 1949. Tout au long de ces discussions, les négociateurs américains furent guidés par la résolution du Sénat. Lorsque le traité eut pris une forme suffisamment consistante, le secrétaire d’État entra en consultation directe avec le président et les principaux membres de la Commission des Affaires étrangères du Sénat. Le texte final a tenu un large compte de leurs suggestions.

Enfin, rompant arec la procédure habituelle, le Département d’État a publié le texte du Pacte de l’Atlantique avant même sa signature, de façon que le peuple américain tout entier fût tenu au courant. La réaction du public à cette sorte de consultation d’opinion a été éminemment favorable.

M. Acheson n’a pas explicité la conclusion de cette première partie de son rapport, mais cette conclusion ressort clairement : le traité soumis aujourd’hui à la ratification du Sénat n’est pas un document nouveau mais le résultat d’un processus continu qui a trouvé son plein appui aussi bien au Parlement que dans l’opinion publique elle-même.

Passant ensuite à l’analyse du traité, le secrétaire d’État a fourni des indications particulièrement intéressantes sur certains articles.

Commentant l’article 3, il a souligné qu’il contenait deux points essentiels : l’obligation pour chaque état de se défendre lui-même :

« … Ceci signifie qu’aucune partie ne peut compter sur les autres pour sa défense, à moins qu’elle ne fasse tout ce qui est en son pouvoir pour se défendre elle-même et contribuer à la défense des autres… »

Le secrétaire d’État a spécifié, à cet égard, que :

« L’article 3 n’oblige en lui-même aucune partie à apporter aucune contribution spécifique à la capacité défensive de quelque autre partie, à quelque moment particulier ou pour quelque période de temps ».

Cet article contient, en revanche :

« Une obligation générale d’assistance en vue du renforcement de la capacité défensive de l’ensemble du groupe ».

Et M. Acheson précise le sens de « l’aide mutuelle », deuxième point essentiel de l’article 3 :

« Le concept d’aide mutuelle est que chaque partie doit contribuer à une telle aide, comme elle le peut raisonnablement, en accord avec sa situation géographique et ses ressources et en tenant compte des exigences de sa santé économique fondamentale, sous la forme la plus effective, que ce soit par des fournitures, de la main-d’œuvre, de la capacité de production, de l’équipement militaire ou d’autres formes ».

Dans son analyse de l’article 4, M. Acheson a précisé comme suit les motifs de nature à mettre en jeu le mécanisme de consultation entre les parties :

« Toute situation ou événement en quelque endroit que ce soit pourrait être une cause de consultation s’il était estimé de nature à menacer l’intégrité, l’indépendance ou la sécurité d’une des parties, mais il n’est pas considéré qu’une consultation serait entreprise à la légère ou que, si elle l’était, elle puisse avoir des résultats efficaces ».

M. Acheson a, d’autre part, précisé la portée de l’article 4 qui, à son sens, « ne contient aucune obligation allant au-delà de la consultation ».

Dans son commentaire de l’article 5, le secrétaire d’État a précisé, tout d’abord, les rapports du traité avec l’article 51 de la Charte des Nations unies. Il a tenu à rappeler, à cet égard, que le droit de légitime défense est un droit fondamental de tout État, que la Charte ne l’a pas créé, mais qu’elle s’est contentée d’en reconnaître l’existence et la possibilité pour les parties de recourir « individuellement ou collectivement » à ce « droit inhérent ».

M. Acheson a, ensuite, insisté sur la valeur d’intimidation de l’article 5.

« Comme vous l’aviez dit dans votre message d’inauguration – a-t-il indiqué au président – si l’on peut rendre suffisamment clair le fait qu’une attaque se heurterait à des forces prépondérantes, l’attaque pourrait ne jamais se produire ».

« Ce traité se propose de prévenir une telle attaque en rendant parfaitement claire la résolution des Nations signataires d’entreprendre l’action nécessaire dans le cas où elle se produirait. Beaucoup plus importante que le langage d’un traité est la détermination des peuples liés par celui-ci. J’espère et je crois que le peuple américain et les peuples des autres puissances signataires rendront, par leur conduite nationale, ceci parfaitement clair et sans erreur possible ».

Examinant plus loin la nature de l’obligation assumée par les parties aux termes de l’article 5, M. Acheson a souligné tout d’abord la liberté d’appréciation conservée par chacune d’entre elles :

« L’obligation de chaque partie est d’apprécier par un jugement honnête l’action qu’elle jugerait nécessaire pour rétablir et maintenir la sécurité dans l’Atlantique Nord et pour entreprendre, en conséquence, telle action qu’elle jugerait nécessaire ».

M. Acheson a ajouté :

« Une telle action peut, ou non, inclure le recours à la force armée, selon les circonstances et la gravité de l’attaque. En cas d’attaque mineure, des mesures moins graves que le recours à la force seraient certainement utilisées d’abord et pourraient suffire. Seulement dans le cas net d’une attaque armée importante (in the clear case of a major armed attack), le recours à la force serait nécessaire ».

Et M. Acheson insiste à nouveau :

« Chaque partie conserve pour elle-même le droit de déterminer si une attaque armée a en fait eu lieu et quelle action elle juge nécessaire de prendre ».

Il ajoute :

« Si la situation n’était pas claire, des consultations précéderaient probablement l’action. Si les faits étaient clairs, l’action ne dépendrait pas nécessairement de la consultation et il est espéré que l’action pourrait être aussi rapide et décisive que la gravité de la situation pourrait le rendre nécessaire ».

Enfin, le secrétaire d’État a jugé nécessaire de rassurer le Congrès et l’opinion quant au respect des clauses de la Constitution relatives à l’entrée en guerre du pays. Il a rappelé que :

« D’après la Constitution, le Congrès seul a le pouvoir de déclarer la guerre… », et que « la décision quant au choix de l’action nécessaire serait naturellement prise en conformité avec notre procédure constitutionnelle ».

M. Acheson a laissé entendre que les précisions géographiques données par l’article 6 n’avaient qu’une valeur indicative.

« La zone couverte par le traité est la zone de l’Atlantique Nord en général et c’est délibérément qu’elle n’est pas définie par une ligne sur une carte… Il ne serait pas dans l’esprit du traité de prévoir qu’une attaque comme le torpillage d’un bateau en mer à un point déterminé, donnerait lieu aux obligations de l’article 5 alors qu’une attaque analogue à quelques milles de là n’y donnerait pas lieu ».

Et M. Acheson a ajouté :

« En outre, il n’est pas envisagé que des incidents mineurs mettraient en œuvre les clauses de l’article 5 ».

À propos du Conseil du Pacte prévu à l’article 9, le secrétaire d’État a indiqué :

« Le Conseil n’aura pas d’autres pouvoirs que celui d’examiner les questions comprises dans la portée du traité et d’aider les parties à se mettre d’accord sur ces questions. En conséquence, aucune procédure de vote n’est nécessaire ni prévue. Chaque gouvernement reste le juge des décisions qu’il devrait prendre dans l’accomplissement des obligations du traité ».

Enfin, à propos de la procédure d’accession prévue à l’article 10, M. Acheson a indiqué que :

« Étant donné que le Canada et les États-Unis sont signataires originels du traité de Rio et les autres Républiques américaines parties réelles ou potentielles à ce traité, l’accession d’autres États américains (au pacte) n’est pas envisagée ».

Le secrétaire d’État a également noté que :

« L’accession de parties supplémentaires pouvant modifier les responsabilités des signataires originels, un accord unanime est requis pour inviter d’autres États à accéder » (au Pacte de l’Atlantique).

Et M. Acheson a conclu :

« Je crois que ce traité se révélera une étape importante dans la réalisation du désir du peuple américain d’user de sa grande influence en faveur de la paix. Il exprime clairement, à mon avis, sa détermination d’agir de la sorte. Le traité a été établi conformément au guide directeur fourni par la résolution nº 239 du Sénat. Lors du débat au Sénat sur cette résolution, il est apparu clairement que le Sénat, en vous priant de poursuivre certains objectifs, n’a en aucune manière abandonné sa liberté d’examen et son droit d’accorder ou de refuser son consentement à la ratification du traité qui pouvait être négocié en conséquence. Je sais que le Sénat exercera consciencieusement cette prérogative et j’ai confiance que le traité rencontrera son approbation ».

En quelques lignes, le secrétaire d’État a ainsi rappelé que le devoir de participer au maintien de la paix était, pour les États-Unis, la contrepartie de la puissance décisive qu’ils détiennent dans le monde, que le Pacte de l’Atlantique avait été négocié conformément à l’esprit de la résolution Vandenberg, que les prérogatives du Sénat en matière de ratification restent entières. Mais il a laissé entendre, en même temps, que la haute assemblée était en quelque sorte moralement engagée, par son action antérieure et par le consentement de l’opinion publique américaine, à ratifier le Pacte de l’Atlantique.

Le Département voudra bien trouver ci-joint le texte du message de M. Truman et celui du rapport de M. Acheson.2

(Direction d’Europe, Généralités, volume 27)

1  Dépêche adressée au Secrétariat des Conférences et communiquée aux directions d’Amérique et d’Europe. Note manuscrite : « Passer l’ensemble à M. de Margerie ».

2  Documents non reproduits.