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Documents diplomatiques français

1924 – Tome I (1er janvier – 30 juin)

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Edited By Ministère des Affaires étrangères

Le premier semestre de 1924 est d’abord marqué par la réunion à Paris, janvier à avril, du comité d’experts, chargé de définir un programme d’assainissement financier de l’Allemagne et d’estimer ses capacités de paiement. Pendant cette période, Poincaré redéfinit la politique de la France en tenant compte de l’arrivée au pouvoir du travailliste Mac Donald. Dans le domaine des réparations, son objectif est d’écarter toute remise en cause de l’état de paiement de 1921. Il maintient le principe d’une évacuation progressive de la Ruhr en fonction des paiements allemands, et insiste sur la nécessité de prévoir des sanctions. Dans la question des dettes interalliées, il s’efforce d’exploiter la présence américaine au comité d’experts pour établir une sorte de « co-responsabilité » des Alliés dans les dettes et les réparations. Afin d’éviter l’isolement de la France, il renonce à une politique rhénane active, retire le soutien français à la République autonome du Palatinat, renonce à la création d’une banque d’émission rhénane et à la poursuite au delà de juin de la politique d’exploitation du gage de la Ruhr.
Parallèlement, il relance la question de la sécurité de la France et du contrôle du désarmement allemand. Il obtient des Britanniques le principe d’une inspection générale du désarmement allemand avant la suppression de la Commission interalliée de contrôle militaire et le transfert du contrôle à la Société des Nations.
En Europe centrale et orientale, la France s’efforce de consolider le statu quo territorial et son influence par des traités de garantie avec les pays de la Petite Entente et en favorisant un rapprochement entre la Pologne et les pays baltes. Les restrictions à l’exportation de capitaux limitent cependant les investissements des entreprises françaises en Pologne et en Yougoslavie, où l’Angleterre et l’Italie mènent une politique financière active.
Un autre élément marquant du premier semestre 1924 est la victoire du Cartel des gauches aux élections de mai. Dès son arrivée au pouvoir le 14 juin, Herriot annonce un projet de reconnaissance immédiate de l’URSS et des mesures d’amnistie dans les Territoires rhénans occupés. Il s’entend avec Mac Donald sur une conférence interalliée, suivie d’une conférence avec l’Allemagne, pour l’adoption du plan Dawes. On traitera ensuite la question des dettes interalliées, puis celle de la sécurité dans le cadre de la Société des Nations.
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322 Note De M. Seydoux.

322

NOTE DE M. SEYDOUX.

Paris, 30 juin 1924.

Au cours d’une interpellation toute récente sur l’entrevue de Chequers, M. Mac Donald a déclaré à la chambre des Communes que, après la mise en œuvre effective du rapport Dawes, il aborderait, avec l’espoir d’un arrangement, la discussion des questions pendantes entre la France et l’Angleterre, y compris celle des dettes interalliées. J’espère, a-t-il ajouté, que la chambre voit très clairement – comme je puis vous assurer que je le vois moi-même très clairement – que la question des dettes interalliées et celle de la mise en œuvre du rapport Dawes ne seront en aucune façon mêlées.

On ne saurait critiquer M. Mac Donald de vouloir sérier les questions et apporter l’ordre et la méthode nécessaire à la solution de problèmes aussi complexes. Il est parfaitement logique que les experts étudient tout d’abord la question des réparations qui domine tout le problème et n’abordent qu’ensuite l’étude des dettes interalliées. Mais il est indispensable aussi que les principes d’après lesquels ce règlement sera ultérieurement étudié, soient dès à présent connus. Attendre pour les préciser que le rapport Dawes ait été mis en œuvre, et que nous ayons consenti les concessions que nous serons sans doute appelés à accorder, serait nous prêter à un jeu singulièrement dangereux. Dépourvus de monnaie d’échange, nous nous verrions réduits à compter uniquement sur la bonne volonté d’un gouvernement que, si bien disposé qu’il puisse être à notre égard, est, comme il le déclarait lui-même récemment, trop dépendant de son opinion publique. Aussi devons-nous, avant l’ouverture de la conférence chargée de la mise en œuvre du rapport Dawes, nous efforcer d’obtenir1… d’après lesquels il envisage la discussion ultérieure de la question des dettes interalliées. Parallèlement, une mise au point de nos revendications apparaît nécessaire.

Le premier article de nos revendications doit être le maintien de la proposition faite le 11 août dernier par le gouvernement britannique de limiter au montant de la dette anglaise envers les États-Unis le total des sommes que réclame la Grande-Bretagne, tant au titre des réparations que des dettes interalliées. En formulant cette proposition lord Curzon prétendait n’apporter aucune innovation, mais se rallier seulement à une politique que ses prédécesseurs avaient formellement approuvée. Fondée sur un sentiment de justice réaliste, cette politique tient compte des sacrifices importants demandés à la France en vue de hâter la reconstruction de l’Europe dont il est bien juste que l’Angleterre prenne également sa part. Prétendre aujourd’hui l’abandonner est inadmissible, comme le serait par suite le retrait de la proposition précitée au moment précis où les conditions posées par lord Curzon vont être remplies. La thèse inverse est si peu conforme aux déclarations actuelles de bonne volonté de M. Mac Donald, qu’il y faudrait voir l’indice d’une politique inquiétante d’arrière-pensées.

Il faut toutefois aller plus loin encore. La proposition de lord Curzon de limiter à 14,2 milliards de marks-or le total des créances anglaises au titre des réparations et des dettes serait en définitive satisfaisante, si l’Allemagne devait exécuter le plan des experts ponctuellement et intégralement. On peut malheureusement en douter et craindre que les multiples difficultés techniques qu’entraînera forcément la mise en œuvre du rapport Dawes n’occasionnent dans la suite bien des déconvenues. Si les Alliés et l’Allemagne doivent devenir solidaires, moins l’Allemagne paiera, plus les Alliés devront payer. Or, leur capacité du chiffre des paiements allemands (sic). Il s’ensuit que les Alliés auront une dette d’autant plus lourde que leur capacité de paiement sera plus réduite. Une telle conclusion est évidemment illogique et appelle un correctif.

Ce correctif, lord Curzon l’a indiqué lui-même dans sa note précitée où il est dit que « le gouvernement britannique serait même disposé à envisager le paiement des dettes interalliées, sous forme de bons allemands ». Cette proposition très favorable n’était toutefois pas faite d’une manière ferme mais simplement suggérée. Il est extrêmement douteux qu’elle soit valable encore et que l’Angleterre accepte aujourd’hui d’assumer sur la totalité de sa créance le risque de l’insolvabilité allemande. Il ne semble pas impossible toutefois d’imaginer une formule moyenne, qui partage équitablement ces risques entre le créancier britannique et ses débiteurs alliés ou qui tout au moins tiendrait compte de l’affaiblissement de capacité de paiement qu’entraînerait fatalement pour eux une nouvelle carence de l’Allemagne.

Une première formule pourrait être proposée, qui laisserait à l’Angleterre le risque de l’insolvabilité allemande afférent à sa propre créance de réparations. La somme que l’Angleterre réclame est constituée en effet par deux éléments : les prestations allemandes jusqu’à concurrence de sa part de réparations et, pour le complément, les paiements de ses débiteurs alliés. Que l’Allemagne réalise exactement les prévisions de la partie fixe du plan des experts, et l’Angleterre recevra l’intégralité des 14,2 milliards de marks-or qu’elle réclame. Mais si les paiements allemands se révèlent par la suite inférieurs aux chiffres indiqués par les experts, l’Angleterre supportera exclusivement leur insuffisance sur sa part, et la diminution corrélative de la créance britannique de réparations n’entraînera pour ses alliés aucune charge supplémentaire. Supposons par exemple que l’ensemble des annuités fixes du plan Dawes représentent, quand le nombre en aura été fixé, une valeur actuelle de 45 milliards de marks-or. Le pourcentage de l’Angleterre étant de 22 %, sa part des annuités Dawes ressort à 45 x 22/100 = 9,9 milliards de marks-or. Ses alliés devront donc lui verser 14,2 – 9,9 = 4,3 milliards de marks-or. Cette somme complémentaire ne pourra pas toutefois être augmentée, même si l’exécution du plan des experts ne donnait pas les résultats attendus. Si les Allemands ne versent que 30 milliards, la part britannique se trouvera réduite à 30 x 22/100 = 6,6 milliards de marks-or, auxquels viendra s’ajourner la prestation complémentaire des Alliés (4,3), de telle sorte que la somme totale recueillie par l’Angleterre ne ressortira plus dans ce cas qu’à : 6,6 x 4,3 = 10,9 milliards de marks-or.

On peut encore imaginer une seconde formule qui tienne compte de la diminution de capacité de paiement qu’une nouvelle carence de l’Allemagne entraînerait fatalement pour les débiteurs alliés, en gardant cependant intangible le capital de la créance anglaise. Le taux d’intérêt de la dette alliée serait chaque année automatiquement réduit à proportion du fléchissement des paiements allemands par rapport aux chiffres prévus par le plan des experts. Si une telle année l’Allemagne au lieu des 2 500 millions de marks-or indiqués dans le rapport Dawes, n’en versait que 1 250, le taux d’intérêt applicable cette année-là aux dettes interalliées se trouverait de ce fait réduit de moitié. Cette seconde formule est aussi favorable, sinon plus avantageuse que la première pour les débiteurs, car, dans le règlement par annuités d’une dette à long terme, le fardeau des intérêts l’emporte de beaucoup sur celui de l’amortissement. Cette formule est aussi plus séduisante pour le créancier et bien plus conforme à la psychologie financière anglo-saxonne, dont nous avons peut-être eu le tort de ne pas tenir jusqu’ici un compte suffisant. Jamais la nation anglaise n’admettra que nous prétendions établir entre ses créances interalliées et la dette allemande un lien formel d’interdépendance ; mais le gouvernement britannique est par contre assez disposé à reconnaître que les prestations de ses débiteurs puissent varier avec leur capacité de paiement. Or notre capacité de paiement est surtout conditionnée par l’exécution ultérieure du plan des réparations. Il est donc juste que le rythme de nos versements annuels au titre des dettes interalliées se règle exactement sur celui des paiements futurs qu’effectuera l’Allemagne.

Tels semblent être les principes directeurs dont une démarche auprès du gouvernement britannique doit s’inspirer, à l’effet d’obtenir les apaisements nécessaires, avant que nous ne nous soyons départis de nos dernières concessions. Le maintien de la proposition, contenue dans la note Curzon, de limiter à 14,2 milliards de marks-or le total des exigences anglaises, doit être la première et la plus essentielle de nos revendications. Il nous faut en outre obtenir du gouvernement britannique la promesse que, dans l’hypothèse malheureusement possible d’une nouvelle carence allemande, il ne nous réclamera pas des versements supérieurs à notre capacité de paiement.Cette assurance, indispensable à notre sécurité financière, nous ne l’aurons pleinement qu’à la seule condition de convenir dès à présent avec lui d’une formule précise d’allégement éventuel de nos charges. C’est sur le principe d’une réduction automatique proportionnelle à l’importance des manquements allemands, du taux de l’intérêt de notre dette qu’un accord entre le gouvernement britannique et ses débiteurs alliés pourrait, semblet-il, être le plus facilement obtenu.

Papiers Jacques Seydoux (1895-1935), vol. 8 (261PAAP/8).

1 Erreur de dactylographie.