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Documents diplomatiques français

1949 – Tome II (1er juillet – 31 décembre)

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Edited By Ministère des Affaires étrangères

Le premier grand dossier du second semestre 1949 concerne le Pacte atlantique. On voit apparaître dès le mois d’août certains soucis français essentiels. Tout d’abord celui de « créer un organisme à trois chargé d’élaborer la stratégie mondiale », entre Washington, Londres et Paris. Il faut également obtenir pour les forces françaises les armements américains nécessaires. Enfin on estime que le Groupe à trois envisagé (le futur Groupe permanent) devra aussi permettre de faire valoir les conceptions stratégiques de Paris envers le Moyen-Orient. On a là au fond tous les ingrédients essentiels de la politique française envers l’Alliance atlantique jusqu’au mémorandum de septembre 1958.
Le deuxième grand dossier concerne l’Allemagne. En particulier, on veille au maintien, essentiel pour Paris, de la notion d’« autorité suprême » détenue par les Alliés occidentaux en RFA et à l’intangibilité du statut d’occupation. Dernière grande question du semestre : faut-il reconnaître la Chine populaire ? La conclusion est qu’il faut laisser entendre à Pékin que l’on s’achemine vers la reconnaissance, mais tout en retardant celle-ci le plus possible et en demandant à Washington de faire pression sur Londres pour que les Britanniques ne prennent pas de décision précipitée. Il ne faut pas, estime-t-on, affaiblir la résistance anti-communiste qui tente de s’organiser en Asie.
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101. M. Coulet, Ministre de France à Helsinki, à M. Schuman, Ministre des Affaires étrangères.

101

M. COULET, MINISTRE DE FRANCE À HELSINKI,

        À M. SCHUMAN, MINISTRE DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES1.

D. n° 509.

Helsinki, 20 septembre 1949.

Le ministère Fagerholm, qui a atteint le 30 juillet une année d’existence, est issu des élections législatives finlandaises des 1er et 2 juillet 1948.

Le scrutin avait modifié assez sensiblement la composition de la Chambre. Il marquait un net recul des communistes et apparentés (SKDL) qui passaient de 50 à 38 représentants, tandis que les agrariens gagnaient 6 sièges et devenaient le groupe le plus important (56 mandats) et que les sociaux-démocrates s’accroissaient de quatre nouveaux députés (54 mandats). La Chambre finlandaise était donc composée encore essentiellement de 3 grands partis, mais alors que dans la précédente assemblée ces partis étaient à égalité absolue (50 députés pour chacun d’entre eux), dans le nouveau Parlement le SKDL se trouvait en nette infériorité par rapport aux deux autres partenaires. La question de la participation communiste au gouvernement était de ce seul fait posée.

Les laborieuses négociations qui eurent lieu durant tout le mois de juillet échouèrent, les communistes n’acceptant pas la place limitée qui leur était offerte. Leurs prétentions portaient d’ailleurs avant tout sur le ministère de l’Intérieur longtemps détenu, dans le précédent cabinet, par un de leurs chefs, M. Leino, et que les éléments agrariens et sociaux-démocrates étaient fermement décidés à leur refuser. C’est à la suite de l’échec de ces pourparlers que, le 29 juillet, le président Paasikivi offrait aux sociaux-démocrates de former un gouvernement homogène : le 30 juillet le cabinet Fagerholm était constitué.

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Comme dans les autres pays nordiques, le parti social-démocrate est en Finlande une des plus anciennes formations parlementaires. Il était resté au pouvoir pendant les années 1940-1944 et avait de ce fait porté la responsabilité de la politique finlandaise au cours des deux conflits contre l’URSS. Son chef M. Tanner avait été, en 1946, condamné à huit ans de prison comme « fauteur de guerre ». Sans doute le président Fagerholm avait-il conservé comme ministre des Affaires étrangères M. Carl Enckell, technicien n’appartenant à aucun parti et qui jouissait de la confiance de l’URSS ; il n’en demeurait pas moins que la constitution d’un cabinet, dont à l’exclusion du seul ministre des Affaires étrangères, tous les éléments appartenaient à ce seul parti socialiste modéré, que les dirigeants de Moscou considèrent traditionnellement comme leur pire ennemi, risquait fort de mettre en danger l’édifice assez laborieusement échafaudé des relations soviéto-finlandaises. On prédisait donc, en général, pour le cabinet Fagerholm, une existence éphémère : ministère de transition, disait-on, que l’hostilité soviétique, tôt ou tard, forcerait à la retraite.

Or, après 14 mois d’existence, le gouvernement social-démocrate est encore au pouvoir. Par une singulière anomalie, sa situation au point de vue extérieur se trouve affermie tandis que sa position intérieure est affaiblie et que son existence est menacée non pas tant par les communistes que par les éléments modérés agrariens, suédois ou progressistes.

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Les relations finno-soviétiques posèrent cependant, dès le début, au nouveau ministère un difficile problème. Ces relations étaient juridiquement définies par deux textes, le traité de paix de 1947 et le pacte d’amitié du 6 avril 19481, le premier exprimant, le second soulignant un double fait dont les dirigeants finlandais quels qu’ils fussent ne pouvaient pas ne pas tenir compte : la défaite de 1944 et le voisinage de l’URSS – le ministère Pekkala avait réussi, non sans à-coups sérieux, à pratiquer entre les deux pays la politique d’entente que les circonstances imposaient. Le maintien de cette entente demeurait sans doute la base de la politique extérieure du cabinet Fagerholm, mais il était évident que l’éviction des communistes du gouvernement, et, au Parlement, leur entrée dans l’opposition compliquaient très fâcheusement les données d’un problème déjà délicat. Dès le 11 août, la radio de Moscou, suivie bientôt par la Pravda et les Izvestia, se lançait dans une série d’attaques contre le « gouvernement bourgeois » de Helsinki. Elle reprochait d’ailleurs à ce gouvernement, encore dans l’innocence du jeune âge, moins des faits précis, que son existence même – un ministère social-démocrate étant, presque par définition, un ennemi de l’URSS, et un serviteur ou un complice naturel de l’impérialisme occidental. En Finlande même, les journaux et les chefs communistes commençaient une campagne alarmiste dont le leitmotiv était le danger que faisait courir au pays la « rapide détérioration de ses rapports envers son puissant voisin de l’Est ». Le 20 août, par une démarche solennelle, les principaux membres du groupe SKDL mettaient en garde le président Paasikivi contre « les graves conséquences » que pouvait avoir le maintien au pouvoir du cabinet social-démocrate.

M. Fagerholm n’avait cependant pas manqué d’affirmer, à maintes reprises, sa volonté formelle de respecter scrupuleusement les engagements internationaux de la Finlande et son désir de poursuivre avec l’URSS une collaboration amicale. Mais, pour collaborer, il faut être deux et tout le monde savait à Helsinki que le représentant soviétique, général Savonenkov, s’était refusé à tout rapport avec le chef du gouvernement et qu’il bornait son activité officielle à de brefs entretiens avec le ministre des Affaires étrangères au cours desquels, sur un ton généralement désagréable et hargneux, il exhalait son mécontentement vague et ses griefs sans base.

Toutefois, en même temps et par un paradoxe surprenant, l’URSS ne cessait pas de manifester une longanimité certaine à l’égard de la Finlande. Elle acceptait de négocier un traité de commerce et renonçait généreusement aux indemnités dues pour le retard apporté à effectuer certaines livraisons imposées par le traité de paix. Il n’en reste pas moins que, de juillet 1948 à mars 1949, l’URSS a, sans aucun doute, raidi son attitude vis-à-vis de la Finlande1. Une suite d’incidents : violation par des embarcations finlandaises de la zone interdite de Porkkala ; retard apporté à la construction d’un chemin de fer à Salla ; reconstitution, sur le territoire finlandais, de sociétés de tir ; mauvais traitements infligés, disait-on à Moscou, par la police à deux agents subalternes de la légation de l’URSS qui avaient été expulsés d’une salle de spectacle pour ébriété ; représentations, dans un théâtre subventionné de Helsinki, des Mains sales de Sartre et, sur une scène de variétés, d’une pièce « anti-soviétique » ; construction de « routes stratégiques dirigées contre l’URSS » dans le nord du pays ; chasse aux loups ou visites de Mormons en Laponie qui auraient servi de prétexte à des infiltrations d’espions ; présence d’hommes politiques finlandais à des congrès ou conférences de caractère occidental, etc., tout servait de prétexte à l’URSS pour exhaler sa mauvaise humeur.

Celle-ci eût pu, d’ailleurs, invoquer des motifs plus valables. Il est certain, en effet, que depuis l’arrivée au pouvoir du cabinet social-démocrate, celui-ci a pratiqué, à l’intérieur du pays, une politique anti-communiste. La police d’État, la Stapo, où des éléments d’extrême-gauche s’étaient infiltrés sous le couvert du ministre de l’Intérieur, M. Leino, subit une sérieuse épuration ; le contrôle gouvernemental sur la radiodiffusion d’État fut renforcé et aboutit à l’éviction de sa directrice, Mme Wuolijoki, membre influent du parti ; une lutte d’influence commença à s’exercer au sein des syndicats entre socialistes et communistes pour se terminer généralement à l’avantage des premiers ; enfin une série de mesures de grâce fut prise par le gouvernement en faveur des anciens ministres condamnés comme fauteurs de guerre en 1945 : successivement MM. Kivimäki, Linkomies, Rangell, Tanner furent libérés et l’on parla ouvertement de gracier l’ancien président de la République, M. Ryti.

Le cabinet Fagerholm appliquait donc rigoureusement la formule : en politique extérieure : respect des traités et amitié avec l’URSS, mais en politique intérieure : indépendance totale du pays, indépendance qui n’hésite pas à s’exprimer par une sorte d’épuration et une lutte presque ouverte contre le communisme. Ce qu’il y avait de contradictoire dans cette attitude apparaissait peut-être aux dirigeants finlandais, elle apparaissait sans aucun doute aux dirigeants soviétiques. En novembre 1948, le général Savonenkov avait quitté Helsinki et tout semblait indiquer qu’il n’y reviendrait pas de sitôt. En novembre aussi, des grèves éclataient dans le pays et prenaient un caractère sérieux notamment à la fabrique Arabia aux portes de la capitale. Il est certain, au surplus, que les relations finno-soviétiques sont en quelque sorte fonction de la conjoncture politique internationale et que le raidissement de l’attitude soviétique de juillet à décembre 1948 a coïncidé avec les difficultés internationales dont le blocus de Berlin a constitué le point névralgique et comme le symbole.

Au début de l’année 1949, la question brusquement posée de l’adhésion des pays scandinaves au Pacte atlantique, est venue compliquer singulièrement le jeu politique du gouvernement de Helsinki. Le gouvernement finlandais pouvait bien craindre en effet qu’en riposte à l’adhésion de la Norvège, puis du Danemark, au pacte, l’URSS ne déclarât que la menace d’agression prévue au traité d’amitié finno-soviétique était effectivement réalisée et ne demandât à l’autre partie contractante d’étudier, dans le cadre de l’accord signé, les mesures de défense à prendre en commun. Il s’agissait donc, en fait, de savoir si l’URSS ne profiterait pas de ces circonstances pour exiger de la Finlande la mise en vigueur pratique des engagements du 6 avril 1948. Aussi bien les milieux politiques de Helsinki déploraient-ils la décision prise par les gouvernements d’Oslo et de Copenhague et plus encore la façon dont cette décision avait été élaborée et rendue publique. Ils se félicitaient par contre de l’attitude réservée de Stockholm.

La crainte qu’une action violente ne précipitât les pays scandinaves vers l’Occident expliquait certainement en partie, la patience dont Moscou avait fait preuve jusqu’ici vis-à-vis de la Finlande ; la neutralité suédoise maintenue représentait encore en faveur de la Finlande un élément modérateur de la politique soviétique. Les craintes avaient cependant été sérieuses dans les milieux dirigeants finlandais, pendant ces premières semaines de 1949, et le brusque retour à son poste, le 24 février, du général Savonenkov, ne pouvait paraître de bon augure. La presse et la radio soviétiques multipliaient leurs avertissements et, développant le thème « qui n’est pas avec moi est contre moi » affirmaient que la Finlande ne pouvait plus rester neutre et devait choisir une bonne fois entre l’Est et l’Ouest. Une crise, à nouveau, semblait proche.

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Rien ne laissait donc prévoir cette détente qui s’est produite vers la fin du mois de mars et le début d’avril. Peut-être le président Fagerholm a-t-il senti alors qu’il convenait de modifier une position qui devenait peu à peu intenable. Sans doute la Finlande a-t-elle bénéficié aussi de la détente internationale qui se manifesta alors par la reprise de conversations diplomatiques entre les grandes puissances. Toujours est-il que le Premier ministre finlandais donnait, le 4 avril, au journaliste américain, Kingsbury Smith, une interview où, répondant indirectement aux attaques de la radio soviétique, il affirmait à nouveau de la façon la plus nette que la Finlande, respectant ses engagements vis-à-vis de l’URSS, ne se prêterait jamais à une politique dirigée contre sa voisine de l’Est et qu’elle n’avait jamais eu l’intention de se lier, de quelque manière que ce soit, aux puissances occidentales. Le 6 avril, date de l’anniversaire du pacte finno-soviétique, était marqué à Helsinki par des manifestations officielles et, le même jour, pour la première fois depuis la constitution de son ministère, le président du Conseil, accompagné des autres membres du cabinet, était reçu à la légation de l’URSS par le général Savonenkov, tandis que la presse et la radio soviétiques cessaient brusquement leurs attaques contre « le gouvernement bourgeois » de Finlande.

Cette détente était réelle. Sans doute de nouveaux incidents : la grâce accordée enfin, pour raisons de santé, à M. Ryti, le renvoi, préparé depuis longtemps mais devenu effectif en juillet, de Mme Wuolijoki de son poste de directrice de la radio, les sérieux mouvements grévistes du mois d’août, entraînaient-ils une reprise des attaques de la radio de l’URSS, mais ces attaques demeuraient sur un ton mineur et constituaient moins une menace d’action soviétique qu’une simple exhortation, un peu platonique, à la classe ouvrière finlandaise de trouver « en elle-même la force voulue pour s’opposer victorieusement au fascisme ». En fait M. Carl Enckell pouvait assez justement affirmer à la commission des Affaires étrangères de la Chambre que les relations entre la Finlande et l’URSS loin de s’être « détériorées » s’étaient, au contraire, « améliorées » depuis un an. Il en donnait pour preuve le fait que les notes de protestation soviétiques, reçues par M. Fagerholm, étaient beaucoup moins nombreuses et de ton généralement plus conciliant que celles qu’avait reçues le gouvernement précédent de M. Pekkala. Il pouvait également rappeler à l’appui de son affirmation le récent renouvellement de l’accord commercial entre les deux pays et un nouvel abandon par l’URSS des amendes dues par la Finlande pour de nouveaux retards dans les livraisons des réparations.

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Pour le moment la politique extérieure ne paraît donc pas soulever de grandes difficultés. Sans doute reste-t-elle toujours délicate et ne peut-elle d’ailleurs être entièrement isolée des questions intérieures ; mais il semble bien que ce soit ces dernières qui représentent pour le gouvernement la préoccupation essentielle.

La politique intérieure du ministère Fagerholm, au cours de l’année écoulée, a été dominée, presque exclusivement, par les questions économiques et sociales.

Grâce à de sévères mesures de restrictions, la Finlande a pu redresser notablement sa situation économique. Une très sensible amélioration s’est fait sentir dans la vie de chaque jour ; la plupart des produits, au moins les produits de première nécessité, ont réapparu sur le marché et l’industrie a pu procéder, dans une large mesure, à son rééquipement ; elle a, à sa disposition, les matières premières indispensables. La situation financière s’est également sensiblement améliorée ; le budget demeure équilibré et certains impôts ont pu être diminués. Il est vrai que la balance commerciale, autrefois créditrice, reste toujours déficitaire (11 milliards de marks en 1948 sur un total – importations et exportations – de 120 milliards). La Finlande est donc forcée de recourir à des emprunts à l’étranger. Jusqu’ici elle a pu les obtenir, et a, notamment, bénéficié de prêts substantiels tant de la part de l’Import-Export Bank que du gouvernement des États-Unis. Au mois d’août 1949, celui-ci lui a encore avancé une somme de 12 500 000 dollars. La Finlande a également signé tout un ensemble d’accords commerciaux, généralement assez favorables, aussi bien avec l’URSS et les pays satellites qu’avec les principaux pays occidentaux.

Il faut toutefois signaler que le coût de la vie et le coût de la production sont ici exagérément élevés. Au cours des six derniers mois, la Finlande a vu ses exportations freinées sur les marchés mondiaux en raison d’un prix de revient trop lourd. Elle a donc dû procéder, le 5 juillet 1949, à une dévaluation du mark, d’ailleurs limitée puisque la valeur de la monnaie n’a été amputée que de 17,7 %.

Une autre difficulté, qui provient également d’un coût de production trop élevé et de la cherté de la vie, réside dans la contraction des moyens de paiement. Sans doute les marchandises sont-elles revenues, depuis un an, sur le marché finlandais, mais la trésorerie des sociétés, aussi bien que celle des particuliers, est faible. Il en résulte ici un certain marasme économique. De plus un chômage assez grave puisqu’il a atteint 40 000 ouvriers sur une population totale de 4 000 000 a sévi cette année. Le gouvernement a entrepris, pour le résorber, avec succès, jusqu’ici, un ensemble de grands travaux, en dépit de quoi le président du Conseil a dû, dans un récent discours, déclarer que les services officiels prévoyaient pour le printemps prochain un chômage atteignant 70 000 personnes.

Parallèlement à sa décision de dévaluer, le gouvernement a fait un effort considérable pour maintenir les prix à leur niveau actuel, cherchant ainsi à s’assurer le bénéfice de la dévaluation sans en subir les inconvénients. Un certain palier avait été atteint, durant les premiers mois de cette année et le ministère avait même essayé d’amorcer, par décret, une baisse des prix de vente.

La dévaluation du 5 juillet rend assez problématique le succès de cette politique et c’est en partie, semble-t-il, la crainte d’une nouvelle hausse du coût de la vie qui a entraîné le mouvement de grèves de la fin de juillet et du mois d’août. Ce mouvement a pris, comme le sait le Département, un caractère grave et a entraîné une scission dans la fédération syndicale finlandaise.

Chômage, grèves, difficultés financières ont donc marqué la gestion intérieure du gouvernement. C’est sur ces points que l’opposition a avant tout attaqué le cabinet social-démocrate. À trois reprises : en mai et novembre 1948 puis en mai 1949, le gouvernement a été l’objet de vives interpellations portant sur sa politique financière, les moyens utilisés pour résorber le chômage, et enfin sur la politique agraire en général. À la suite de la première interpellation, le cabinet a été mis en minorité ; il est vrai qu’il n’avait pas posé la question de confiance. À la suite des deux dernières, il n’a obtenu qu’une majorité de 2 voix et il semble bien que si le gouvernement n’a pas été renversé alors, c’est avant tout parce que l’opposition n’avait pu se mettre d’accord sur la façon de le remplacer.

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Quelles que soient cependant les difficultés que peut rencontrer le cabinet Fagerholm, ce qui reste, c’est que celui-ci a déjà duré 14 mois. Résultat surprenant si l’on se rappelle qu’à sa constitution, il était considéré comme un ministère de transition, dont la chute, en raison du mauvais vouloir de l’URSS, paraissait inéluctable. Or, aujourd’hui, le ministère, qui a certainement raffermi sa situation en politique extérieure, est au contraire menacé en raison de sa politique intérieure. Dans ce domaine, le danger vient bien plus des modérés : agrariens, progressistes ou suédois, que de l’extrême-gauche, et c’est ce qui prouve, au fond, la faiblesse du parti communiste finlandais. Celui-ci se heurte, d’une part, à l’influence, considérable sur les classes ouvrières, des socialistes, d’autre part, à la haine, toujours profonde, de la population finlandaise à l’égard de l’URSS. Il manque d’ailleurs de chefs qualifiés et l’appui qu’il reçoit de Moscou a paru jusqu’ici hésitant et fort mesuré. La détente survenue dans les rapports finno-soviétiques justifie en grande partie le calme et même l’optimisme qui demeurent toujours dans les esprits finlandais. Il est vraisemblable d’ailleurs que l’URSS aurait actuellement plus à perdre qu’à gagner dans une « mise au pas » de la Finlande analogue à celle qu’elle a imposée à la Roumanie ou à la Tchécoslovaquie. La Finlande reste sans doute aux yeux de l’Union soviétique un « terrain réservé », mais c’est un terrain réservé dont il lui suffit encore d’interdire l’accès aux autres1.

(Direction d’Europe, Finlande, volume 22)

1 À la fin de l’année, Moscou poursuivait sa propagande « rituelle » contre le gouvernement social-démocrate finlandais en dénonçant son « double jeu » dans la presse soviétique, comme le signalait Chataigneau depuis Moscou (télégramme nos 2574-2581 du 13 décembre 1949 de Moscou, non reproduit).

1 Note manuscrite : « Copie à S[ecrétariat] G[énéra]L. Bulletin (en réservant toute la première moitié) ».

1 Voir DDF, 1948-1, nº 250.

1 Voir DDF, 1948-II, nos411, 428 et 447 et 1949-I, nos 94 et 197.