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Documents diplomatiques français

1949 – Tome II (1er juillet – 31 décembre)

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Edited By Ministère des Affaires étrangères

Le premier grand dossier du second semestre 1949 concerne le Pacte atlantique. On voit apparaître dès le mois d’août certains soucis français essentiels. Tout d’abord celui de « créer un organisme à trois chargé d’élaborer la stratégie mondiale », entre Washington, Londres et Paris. Il faut également obtenir pour les forces françaises les armements américains nécessaires. Enfin on estime que le Groupe à trois envisagé (le futur Groupe permanent) devra aussi permettre de faire valoir les conceptions stratégiques de Paris envers le Moyen-Orient. On a là au fond tous les ingrédients essentiels de la politique française envers l’Alliance atlantique jusqu’au mémorandum de septembre 1958.
Le deuxième grand dossier concerne l’Allemagne. En particulier, on veille au maintien, essentiel pour Paris, de la notion d’« autorité suprême » détenue par les Alliés occidentaux en RFA et à l’intangibilité du statut d’occupation. Dernière grande question du semestre : faut-il reconnaître la Chine populaire ? La conclusion est qu’il faut laisser entendre à Pékin que l’on s’achemine vers la reconnaissance, mais tout en retardant celle-ci le plus possible et en demandant à Washington de faire pression sur Londres pour que les Britanniques ne prennent pas de décision précipitée. Il ne faut pas, estime-t-on, affaiblir la résistance anti-communiste qui tente de s’organiser en Asie.
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179. Compte rendu de la 4e séance de la Conférence des Ministres des Affaires étrangères de France, des états-Unis et du Royaume-Uni, tenue à Paris le 10 novembre 1949 à 15 h. 30

179

COMPTE RENDU DE LA 4E SÉANCE DE LA CONFÉRENCE

DES
MINISTRES DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES DE FRANCE,

DES ÉTATS-UNIS ET DU ROYAUME-UNI, TENUE À PARIS

LE
10 NOVEMBRE 1949 À 15 H. 30

C.R.

Secret.

Étaient présent :

France : MM. Schuman, Parodi, François-Poncet, Massigli, Alphand ;

Royaume-Uni : M. Bevin, sir Ivone Kirkpatrick, général Robertson, lord Henderson, M. Patrick Dean ;

États-Unis : MM. Acheson, Perkins, MacCloy, colonel Byroade, M. Netze.

Questions examinées :

         attitude à l’égard de la Yougoslavie,

         Chine : 1) Attitude générale vis-à-vis du gouvernemnt de Mao Tsé-Toung.

2) Problèmes posés par l’avance chinoise vers la frontière nord de l’Indochine.

         Consultation des représentants de Benelux.

M. Schuman observe que le point relatif à la Yougoslavie figure à l’ordre du jour à la demande du gouvernement américain.

M. Acheson déclare que l’examen de cette question doit permettre aux Ministres d’échanger leurs vues à ce sujet et de s’assurer qu’aucun fait nouveau n’est venu modifier la situation telle qu’elle se présentait à la dernière réunion.

La défection de Tito lui paraît constituer l’événement le plus important depuis la fin de la guerre, étant donné les conséquences qu’elle a entraînées tant à l’intérieur du bloc soviétique qu’au sein des partis communistes de l’étranger. Tito gêne l’URSS et l’empêche d’agir, il est essentiel qu’il survive ; il faut donc l’aider surtout dans le domaine économique, cette aide est d’autant plus indispensable que les 18 mois à venir constitueront pour Tito une période critique.

Certes, Tito n’est pas un allié sûr, c’est plutôt un allié imposé par les circonstances, mais l’essentiel est qu’il réussisse à se maintenir.

Les États-Unis ont largement contribué à l’aide apportée à Tito : en septembre 1949, la banque Export-Import a consenti un prêt de 20 millions de dollars destinés à l’achat d’équipement minier et le 12 octobre, 8 millions en ont été distraits pour l’achat de matières premières, 5 millions l’ont été quelques temps après.

Le Fonds monétaire a approuvé à la fin du mois de septembre l’octroi d’un prêt de 3 millions de dollars et, le 23 octobre, celui d’un nouvel emprunt de 6 millions.

L’ECA1, enfin, a fait savoir que l’équipement acheté en Yougoslavie par les États de l’Europe occidentale pourrait être payé en dollars et a demandé au gouvernement belge de différer le remboursement, exigible prochainement, d’un prêt de 6 millions de dollars consenti antérieurement à la Yougoslavie.

La Banque internationale a de son côté approuvé un emprunt considérable à ce pays.

Le gouvernement américain est d’ailleurs prêt à prendre en 1950 d’autres mesures, si celles-ci apparaissaient nécessaires.

M. Bevin partage l’opinion exprimée par son collègue américain : il faut que le régime Tito survive. Dans ce but, la Grande-Bretagne a engagé avec Tito des négociations en vue de l’octroi d’un prêt de 20 millions de livres, mais celles-ci s’avèrent difficiles car le gouvernement yougoslave essaie d’exploiter le souci qu’ont les Occidentaux de le soutenir dans sa résistance aux Soviétiques. Le volume des échanges commerciaux normaux anglo-yougoslaves est, d’autre part, très important.

Sur le plan politique, M. Bevin estime que l’URSS mènera à l’égard de Tito une action comparable à celle qu’elle a menée en Grèce, à savoir constitution d’un gouvernement yougoslave libre, opérations de guérillas au moyen de partisans, et éventuellement de troupes ayant endossé l’uniforme yougoslave. Mais la perspective d’une agression caractérisée venant de l’étranger est à exclure.

M. Schuman souhaite que la situation en Yougoslavie se consolide, car celle-ci constitue la première brèche dans le système de l’Europe orientale. L’Autriche, d’ailleurs, a tout intérêt à avoir à ses frontières un voisin qui ne soit pas trop menaçant. L’Italie, elle aussi, bénéficiera de l’établissement d’un système pacifique dans cette région de l’Europe.

M. Schuman passe ensuite à l’examen de la situation actuelle de la Chine ; les principaux problèmes qui se posent à cet égard lui paraissent être les suivants :

       1)  Attitude générale à adopter à l’égard du gouvernement de Mao Tsé-Toung : ce point figure à l’ordre du jour à la demande de la France, car le problème se pose pour elle de façon de plus en plus brûlante au fur et à mesure que les troupes communistes s’approchent de la frontière de l’Indochine, mais il est évident qu’il intéresse également les deux autres ministres.

       2)  Intérêts que les trois pays possèdent en Chine.

       3)  Attitude à adopter à l’égard de la Chine au sein de l’Organisation des Nations unies.

M. Schuman tient à préciser tout d’abord que les relations de la France avec le gouvernement de Mao Tsé-Toung sont dominées par le fait que l’Indochine a une frontière commune avec la Chine. Il serait difficile au gouvernement français de reconnaître un gouvernement qui ne contrôlerait pas les territoires voisins de ses frontières en Indochine. Une situation délicate serait créée au cas où les armées nationalistes chercheraient à se réfugier en Indochine.

Il y a également un autre aspect du problème qu’il convient d’aborder franchement : depuis le mois de décembre 1946, date à laquelle 82 Français ont été traîtreusement assassinés, on pourrait croire que la France n’a défendu que des intérêts nationaux ; sans doute ceux-ci existent-ils, mais la France a toujours eu la conviction et la certitude que la cause de Hô Chi Minh était celle du communisme et qu’en se battant contre le chef du Viêt Minh, elle luttait au nom d’intérêts plus larges que les siens propres, contre l’expansion du communisme dans l’Asie du Sud-Est.

M. Schuman pense que c’est là une tâche commune que la France a jusqu’ici remplie seule. L’effort qu’elle a fourni dans cette lutte depuis trois ans n’a pas été sans lui causer de sérieuses difficultés dans le domaine budgétaire et économique.

Or l’arrivée des troupes communistes risque d’annihiler tout cet effort, bien que la situation actuelle en Indochine soit satisfaisante et même meilleure qu’il y a 6 mois. En effet, le jour où 300 000 hommes de troupes chinoises communistes se joindront aux éléments d’Hô Chi Minh de façon apparente ou déguisée, la situation deviendra critique.

M. Schuman se demande si les gouvernements américain et britannique seraient en mesure de lui accorder leur appui, non pas tant dans le domaine militaire, que d’une autre façon.

Le gouvernement français avait envisagé une entente avec Hô Chi Minh et avait dans ce but signé avec lui les accords de mars 1946. Le chef du Viêt Minh ayant rompu ces accords, la France a cherché un autre partenaire susceptible de parler au nom du Viêtnam et a trouvé l’empereur Bao Daï. Après de longues hésitations, ce dernier s’est engagé sincèrement dans la voie d’une politique nouvelle et l’a prouvé récemment par plusieurs initiatives ; c’est lui qui par exemple a demandé les opérations qui ont eu lieu dernièrement au sud de Hanoï et qui affectaient un territoire peuplé de 500 000 personnes. Toutefois Bao Daï, en homme réfléchi, se demande ce qui arrivera le jour où les troupes de Mao Tsé-Toung seront aux portes de l’Indochine, d’autre part si la politique menée par la France à son égard recueille l’adhésion générale.

En conséquence, il serait précieux, pour la politique française, que les gouvernements anglais et américain fissent savoir à Bao Daï qu’ils approuvent cette politique ; l’effet d’une telle démarche sur Bao Daï et plus particulièrement sur son entourage aurait une grande portée.

Cela ne constituerait d’ailleurs pas une reconnaissance officielle du gouvernement Bao Daï, pour laquelle les conditions ne sont pas encore remplies. Le Parlement français n’a en effet pas encore approuvé le traité franco-vietnamien, non plus que les traités qui ont été conclus entre la France et le Laos, et entre la France et le Cambodge. Après la ratification de l’Assemblée nationale, la question de la reconnaissance se posera.

M. Acheson exprime, en ce qui concerne le problème chinois, son espoir de voir les trois puissances adopter une ligne de conduite commune, et procéder à des consultations préalables à toute initiative.

La reconnaissance du gouvernement de Mao Tsé-Toung n’est pas urgente, d’autant plus que celui-ci ne contrôle pas encore la totalité du territoire chinois. Une reconnaissance hâtive ne ferait que créer des difficultés nouvelles, car un tel geste équivaudrait à aider les communistes à subjuguer les Chinois qui résistent encore. Au surplus, le régime communiste n’a pas jusqu’ici fourni les preuves d’une conduite satisfaisante dans les relations internationales : le consul américain de Moukden, par exemple, a été l’objet de sévices injustifiables. Il faut tout d’abord que cette affaire soit réglée conformément au droit international. Le gouvernement de Mao Tsé-Toung entre autre a violé une série d’accords internationaux lésant ainsi les intérêts américains ; il doit fournir des gages de sa volonté de respecter les accords internationaux.

Il semble dans ces conditions que les trois ministres devraient pouvoir s’entendre sur un programme minimum d’action. À ce propos, M. Acheson signale qu’il a sous les yeux un projet de télégramme destiné au consul général des États-Unis à Pékin : celui-ci serait chargé de faire savoir au gouvernement communiste chinois que les relations actuelles, entre les États-Unis et ce gouvernement, sont franchement mauvaises et que les États-Unis ne peuvent admettre le traitement infligé a leurs ressortissants ou à leurs intérêts ; il ajouterait que le gouvernement Mao Tsé-Toung pouvait espérer qu’en fournissant une réponse satisfaisante, il provoquerait une réaction appropriée de la part des Alliés.

M. Acheson est désireux en ce qui concerne l’Indochine, et plus particulièrement le gouvernement de Bao Daï, d’apporter au gouvernement français une aide efficace, mais il lui semble que les choses ne vont pas aussi vite qu’il serait souhaitable. M. Nehru lui a donné l’impression que Bao Daï était un « mauvais cheval ». Il conviendrait donc que la première reconnaissance du gouvernement Bao Daï vienne d’un État asiatique. Néanmoins, toute proposition concrète de la part du gouvernement français sera examinée avec sympathie.

Le gouvernement nationaliste chinois lui a demandé d’intervenir auprès du gouvernement français pour le cas où ses troupes seraient amenées à se replier sur le territoire indochinois. Ce gouvernement ayant des représentants à Paris devra s’adresser directement aux autorités françaises.

M. Bevin rappelle qu’une conférence doit se tenir prochainement à Londres et réunira les experts des questions asiatiques du Foreign Office, les représentant du Commonwealth et les Hauts-Commissaires britanniques en vue d’étudier la situation actuelle en Extrême-Orient. Une conférence à ce sujet vient d’avoir lieu à Singapour1, et a conclu qu’une reconnaissance du gouvernement Mao Tsé-Toung ne saurait être envisagée maintenant, mais seulement dans un délai raisonnable. C’est là le point de vue exprimé par les Dominions, toutefois l’Inde semble devoir procéder assez rapidement à la reconnaissance du nouveau gouvernement, à moins que le récent voyage de M. Nehru à Washington ne l’ait conduit à modérer son impatience.

La politique britannique a tenu à satisfaire les États situés en Asie tout en tenant compte du point de vue français et américain, mais il est indéniable qu’à plus ou moins brève échéance, une décision devra être prise. Celle-ci ne pourrait, en tout état de cause, l’être avant la clôture de la présente réunion des Nations unies. M. Stikker, au nom des Pays-Bas, est hostile à toute initiative de notre part en Chine tant que le transfert des pouvoirs en Indochine n’aura pas été activé. L’Australie a demandé que rien ne soit fait avant la période des élections qui auront lieu en décembre.

M. Bevin déclare enfin ne pas être encore en mesure de faire connaître la position qu’il entend adopter à ce sujet.

La situation à Hong-Kong est satisfaisante et ses défenses sont bonnes. Il est plus inquiet en ce qui concerne Formose, les nationalistes y ont entreposé des stocks de matériel : 26 bombardiers lourds, 225 bombardiers légers et chasseurs, 400 appareils divers. Si les nationalistes abandonnent là aussi le terrain avec la facilité dont ils ont déjà fait preuve à plusieurs occasions, les communistes s’empareront d’un matériel précieux qu’ils utiliseront soit contre Hong-Kong, soit contre l’Indochine.

Au sujet de l’Indochine, rien ne pourra être fait tant que les accords ne seront pas ratifiés. On pourra ensuite essayer d’amener un État asiatique, tel le Siam ou Ceylan – mais en tout cas pas l’Inde violemment hostile à Bao Daï – à prendre l’initiative d’un geste favorable au gouvernement de ce dernier. L’effondrement de Bao Daï rendrait la situation de la France en Indochine particulièrement critique, mais ses effets seraient également ressentis par la Grande-Bretagne et les États-Unis.

Quoiqu’il en soit, tout dépend 1°) d’une ratification par le Parlement français des accords signés, 2°) du transfert au ministère des Affaires étrangères de la responsabilité des relations avec le Viêtnam. Telles sont les conclusions auxquelles ont abouti les experts réunis dernière-ment à Singapour. Ceux-ci estiment que ces deux mesures créeraient le choc psychologique favorable qui permettrait d’envisager la reconnaissance du gouvernement de Bao Daï.

M. Bevin indique enfin que l’Inde s’intéresse particulièrement à une question qui présente pour elle la plus haute importance : celle du Tibet. Elle désire qu’on reconnaisse ses intérêts spéciaux dans cette région.

La situation en Birmanie est également préoccupante. L’Asie entière s’inquiète de la répercussion qu’aurait en Birmanie une reconnaissance du gouvernement chinois. Les ministres devront donc tenir compte, non seulement de la Chine ou de l’Indochine, mais de plusieurs autres régions de l’Asie. Quand le gouvernement britannique aura coordonné ses différentes informations, M. Bevin en fera part à ses collègues.

M. Acheson indique que, lors de son voyage à Washington, le Pandit Nehru a en effet exprimé certaines préoccupations au sujet du Tibet, sans toutefois apporter les précisions données par M. Bevin. Nehru a dit d’abord que l’Inde s’apprêtait à reconnaître à bref délai le gouvernement communiste chinois ; puis, lors d’un entretien ultérieur avec un fonctionnaire du State Department, il s’est montré beaucoup moins affirmatif. Il a également mentionné le cas de la Birmanie.

*

La conférence décide de recevoir en séance restreinte les représentants de Benelux.

*

       Séance avec les Représentants de Benelux

Après une interruption de séance, M. Schuman salue au nom de ses collègues les trois ministres des Affaires étrangères de Benelux. Il s’excuse de devoir s’absenter à 18 heures pour participer au Conseil de Cabinet. Les questions qui paraissent à la conférence d’un intérêt particulier pour les États de Benelux sont les suivantes :

       1)  Admission de l’Allemagne et de la Sarre au Conseil de l’Europe.

       2)  Admission de l’Allemagne à la Commission centrale de navigation du Rhin.

       3)  Admission de l’Allemagne à l’Autorité internationale de la Ruhr.

       4)  Possibilité de mettre un terme à l’état de guerre à une date lointaine et encore indéterminée.

       5)  Intégration de l’Allemagne dans l’Europe occidentale.

       6)  Relations des gouvernements alliés avec le gouvernement d’Allemagne orientale.

       7)  Relations diplomatiques du gouvernement fédéral allemand avec les autres gouvernements et notamment avec les États occidentaux.

       8)  Questions des démantèlements, sur laquelle les échanges de vue ne sont pas encore terminés.

Sur le premier point, M. Schuman indique qu’il a été décidé d’admettre l’Allemagne et la Sarre comme « membres associés », c’est-à-dire uniquement à l’Assemblée. La Commission permanente du Conseil de l’Europe a donné ce jour même un avis favorable à ces admissions. La question a été examinée par la conférence du point de vue des puissances occupantes, l’Allemagne ne pouvant aux termes du statut adhérer par sa seule volonté au Conseil de l’Europe. M. Schuman suppose que les gouvernements de Benelux n’ont pas changé sur ce point les positions qu’ils ont déjà fait connaître dans une autre enceinte.

Sur le deuxième point, les trois gouvernements ont estimé que, d’un point de vue psychologique, il serait désirable que le gouvernement allemand fût admis dans certaines organisations internationales de caractère technique au nombre d’une douzaine environ. M. Schuman désire connaître sur ce point l’opinion des pays de Benelux.

M. Stikker reconnaît que l’entrée de l’Allemagne dans ces organismes est très souhaitable, mais rappelle en ce qui concerne la Commission centrale du Rhin que l’acte de Mannheim de 1868 a été dénoncé par le gouvernement hitlérien. Il serait nécessaire que le gouvernement allemand se déclare d’abord prêt à revenir sur cette dénonciation et à adhérer à nouveau à cet accord.

M. Schuman indique que le gouvernement allemand sera sans doute disposé à accepter pour ce qui concerne l’Allemagne la remise en vigueur de la convention de Mannheim.

M. van Zeeland approuve également l’entrée de l’Allemagne dans les organismes internationaux spécialisés, mais estime comme ses deux collègues, que le rétablissement de l’acte de Mannheim paraît en être la condition.

Au sujet du 3e point, M. Schuman demande si les trois voix réservées à l’Allemagne au sein de l’AIR et qui actuellement sont à la disposition de l’ancienne bizone, doivent lui être accordées. Les ministres s’y sont déclarés favorables. Politiquement, cette mesure impliquerait l’acceptation du statut de la Ruhr par l’Allemagne ; économiquement, elle serait l’amorce de l’intégration économique de 1’Allemagne dans l’Europe.

M. van Zeeland déclare que les pays de Benelux sont également en faveur de cette intégration. Toutefois l’Allemagne, si elle est admise à égalité de droit, doit l’être aussi à égalité de responsabilités. L’accepterat-elle ?

M. Schuman précise que ce point résultera de l’ensemble de l’accord. Jusqu’à présent, l’Allemagne n’a pas encore demandé son admission. Il est probable qu’elle acceptera de le faire.

Le 4e point représente une question très vaste qui est encore à l’étude. Cette question préoccupe surtout les ministres anglo-saxons, elle présente moins d’importance pour la France. Cependant, elle aurait une influence sur un grand nombre de questions. L’étude des répercussions de la cessation de l’état de guerre en l’absence d’un traité de paix représente au moins deux mois d’étude. Au cours du mois de janvier, les résultats en seront échangés, puis une commission de juristes sera convoquée. Le problème ne sera en aucun cas discuté avec des représentants allemands.

M. Stikker se déclare d’accord sur le principe de cette étude et indique qu’il serait désireux qu’un représentant hollandais se joigne au Comité de juristes. M. van Zeeland s’associe à cette demande.

M. Schuman se retire pour participer au conseil de cabinet et cède sa place à M. Parodi.

M. Acheson examine alors le 6e point relatif aux relations avec le gouvernement d’Allemagne orientale. Il déclare que les alliés ne reconnaîtront pas ce gouvernement et espèrent bien être imités par les autres nations. Toutefois il reconnaît que l’Allemagne de l’Ouest ne peut éviter d’avoir des relations de facto avec l’Allemagne de l’Est.

M. Stikker indique que les pays de Benelux ont des accords commerciaux avec l’Allemagne orientale qui doivent expirer dans un court délai. Eux aussi désirent éviter une reconnaissance de facto, mais ils estiment que la question doit recevoir en commun une solution rapide. Ils expriment donc le désir d’être associés aux discussions éventuelles qui porteraient sur ce point.

M. Acheson examine le 7e point et indique que les ministres ont estimé utile que les Allemands aient une certaine représentation à l’étranger ; ils ont donc l’intention d’autoriser les Hauts-Commissaires à étudier la possibilité d’une représentation allemande de caractère consulaire et commercial, mais non pas diplomatique.

M. van Zeeland approuve cette décision.

M. Stikker demande à ce propos si les consuls de Benelux en Allemagne seraient autorisés à entrer directement en rapport avec les autorités allemandes. Il paraîtrait difficile de leur interdire cette faculté si elle est reconnue aux consuls allemands dans les pays alliés.

M. MacCloy rappelle alors quelle est d’après la charte de la Haute-Commission la situation juridique des représentants étrangers en Allemagne. Ceux-ci sont accrédités auprès de la Haute-Commission.

M. Bevin s’en remet aux Hauts-Commissaires pour la solution de cette question. Ceux-ci s’inspireront de la nécessité d’établir une réciprocité en la matière.

M. Acheson indique que le 8e point relatif aux démantèlements est encore en discussion.

M. Bevin tient à préciser que les décisions envisagées affecteront jusqu’à un certain point les intérêts du Benelux notamment en ce qui concerne les attributions de l’IARA1.

M. Stikker fait allusion au problème de la concurrence allemande.

M. Bevin lui répond que des mesures du contrôle sont prévues et seront mises en œuvre par l’Office militaire de sécurité.

M. Bech rappelle alors aux ministres que la structure économique de son pays est basée sur la production de l’acier, et que l’usine Thyssen à elle seule en produit autant que le Luxembourg. L’Allemagne ne peut déjà plus écouler sa production d’acier. Une nouvelle augmentation de celle-ci aurait pour le Luxembourg des conséquences désastreuses.

M. Acheson affirme que la question a été étudiée et qu’il n’est pas question de rendre à Thyssen son entière capacité de production. L’usine est déjà en partie démontée ; elle ne pourrait se reconstruire à l’insu de l’Office militaire de sécurité. D’ailleurs, il est nécessaire de laisser du travail aux populations ouvrières allemandes.

M. van Zeeland ajoute que, pour sa part, le point de vue « réparation » ne le laisse pas indifférent et qu’il n’abandonnerait pas sans de sérieuses objections certaines des livraisons dues à la Belgique par l’IARA.

M. Acheson en prend note et indique que désormais tout dépend des négociations qui vont s’ouvrir entre les Hauts-Commissaires et le gouvernement allemand. Il est très important pour les alliés de ne pas divulguer leurs cartes et donc d’être assurés d’une discrétion absolue.

M. Stikker fait une dernière observation : l’intégration économique de l’Allemagne est indispensable, mais elle devrait être subordonnée à l’abandon par l’Allemagne du protectionnisme, des tarifs douaniers trop élevés qu’elle pratique depuis 30 ans, et de certaines pratiques discriminatoires.

M. Bevin reconnaît la justesse de cette observation et engage les pays de Benelux à fournir aux alliés toutes indications utiles à cet égard.

(Direction d’Asie-Océanie, Dossiers généraux, volume 21)

1 ECA : European Cooperation Agency.

1 Voir documents nos 171 et 176.

1 IARA : International Authority for the Ruhr Agency.