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Das neue Glücksspielrecht unter besonderer Berücksichtigung von Online-Glücksspielen

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Stefanie Ruth Fuchs

Die Autorin leistet einen Beitrag zur Debatte über den Reformbedarf des Glücksspielrechts. Sie analysiert die Glücksspielregulierung gemäß dem GlüStV 2012, vergleicht diesen Vertrag mit den Regelungen des ehemaligen GlüG SH und überprüft ihn auf seine Verfassungs- und Unionsrechtskonformität. Hierzu behandelt sie die einschlägige Rechtsprechung (insbesondere vom EuGH, BVerfG, BVerwG sowie BGH) und bespricht die Stellungnahmen der EU-Kommission. Abschließend folgt eine ökonomische Analyse. Da Sportwettveranstalter für ihre Wettangebote die Sportdatenbanken der Sportveranstalter verwenden, beantwortet dieses Buch die Frage, welche Rechte den Sportveranstaltern nach derzeitiger Rechtslage an ihren Sportdatenbanken zustehen und ob es sinnvoll wäre, neue Rechte zu schaffen.

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Kapitel 3: Die Verfassungs- und Europarechtskonformität des GlüStV 2012 und des GlüG SH

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Kapitel 3: Die Verfassungs- und Europarechtskonformität des GlüStV 2012 und des GlüG SH

Dieses Kapitel behandelt die Verfassungsmäßigkeit des Glücksspielrechts sowie seine Europarechtskonformität. Daran anschließend erfolgt eine Zusammenfassung der Mitteilung der EU-Kommission über einen umfassenden europäischen Rechtsrahmen für das Online-Glücksspiel sowie der darauf basierenden Empfehlung der Kommission mit Grundsätzen für den Schutz von Verbrauchern und Nutzern von Online-Glücksspieldienstleistungen und für den Ausschluss Minderjähriger von Online Glücksspielen. Eine Bewertung von deren Auswirkungen auf das deutsche Glücksspielrecht schließt das Kapitel ab.

A.  Verfassungsmäßigkeit

Zur Verfassungsmäßigkeit des Glücksspielstaatsvertrags 2012 gibt es bisher höchstrichterliche Rechtsprechung zu den Restriktionen für Spielhallen. Zur übrigen Regulierung gibt es erste instanzgerichtliche Entscheidungen. Höchstrichterliche Entscheidungen zum LottStV sowie zum GlüStV 2008 klären die wichtigsten Fragen bzgl. der Verfassungsmäßigkeit der Regelungen zur Zulässigkeit der Veranstaltung und des Vertriebs von öffentlichen Glücksspielen. Diese Entscheidungen liefern Maßstäbe, anhand derer eine Beurteilung der Verfassungsmäßigkeit des GlüStV 2012 erfolgen kann. Hierbei handelt es sich um Rspr. des BVerfG sowie des BVerwG. Außerdem erörtert die Untersuchung die ersten Entscheidungen von Landesverfassungsgerichten, Oberverwaltungsgerichten sowie von Verwaltungsgerichten und bespricht Entscheidungen des BGH. Im Weiteren erfolgt eine Subsumtion der Rechtslage nach dem GlüStV 2012 und dem GlüG SH unter die in der ausgeführten Rechtsprechung enthaltenen Grundsätze.

I.  Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts

Zu den bisherigen Staatsverträgen zum Glücksspielrecht gibt es insgesamt neun Entscheidungen des BVerfG.

1.  Die Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts vom 28.03.2006 zum Lotteriestaatsvertrag „Staatliches Monopol für Sportwetten – Oddset“

In seiner Entscheidung vom 28.03.2006 zum LottStV651 erklärte das BVerfG das darin enthaltene Staatsmonopol für Sportwetten für verfassungswidrig. Dieses verstieß ← 209 | 210 → nach Ansicht des BVerfG gegen die Berufswahlfreiheit privater Anbieter, weil es nicht konsequent am Ziel der Bekämpfung von Suchtgefahren ausgerichtet war. Ein staatliches Monopol für Sportwetten sei aber nur dann mit dem Grundrecht der Berufsfreiheit des Art. 12 Abs. 1 GG vereinbar, wenn es konsequent am Ziel der Bekämpfung von Suchtgefahren ausgerichtet ist.652 Eine Prüfung des staatlichen Wettmonopols am Maßstab des Gleichbehandlungsgrundsatzes des Art. 3 GG nahm das BVerfG nicht vor.653 Es gab den Bundesländern eindreiviertel Jahre bis zum 31.12.2007 Zeit, die Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten unter Beachtung der verfassungsrechtlichen Vorgaben neu zu regeln, und gestattete bis dahin die weitere Anwendung des LottStV unter Maßgabe der Entscheidungsgründe.654

Die Beschwerdeführerin war eine nach dem RennwLottG für die Vermittlung von Pferdewetten konzessionierte Buchmacherin, die in München ein Wettbüro betrieb. Diese wollte ihre Vermittlertätigkeit auf Sportwetten von EU-ausländischen Sportwettenveranstaltern ausweiten, was ihr die Stadt München aber mit einer Unterlassungsverfügung untersagte. Außerdem lehnte die Stadt München einen entsprechenden Erlaubnisantrag ab. Mit ihren Klagen gegen die Unterlassungsverfügung und die Ablehnung ihres Erlaubnisantrags hatte die Beschwerdeführerin vor dem VG München zunächst Erfolg. Der BayVGH wies aber beide Klagen in der Berufungsinstanz ab. Das BVerwG wies die dagegen eingelegte Revision der Beschwerdeführerin im Jahr 2001 zurück. Daraufhin erhob diese eine Verfassungsbeschwerde beim BVerfG.655

a.  Der Anwendungsbereich der Berufswahlfreiheit sowie das Vorliegen eines Eingriffs hierein

Das BVerfG führte aus, dass sowohl das Veranstalten, als auch das Vermitteln von Sportwetten in den sachlichen Anwendungsbereich der Berufswahlfreiheit des Art. 12 Abs. 1 GG fällt. Es vertrat unter Bezugnahme auf das RennwLottG die Ansicht, dass weder das einfach gesetzliche Verbot der Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten, noch das Staatsmonopol des LottStV die Anwendbarkeit des Art. 12 Abs. 1 GG verhindern.656 Wegen des Ausschlusses privater gewerblicher Sportwettenveranstalter sowie des Ausschlusses der Vermittlung von nicht staatlich veranstalteten Sportwetten stelle das Staatsmonopol für Sportwetten des LottStV in seiner Umsetzung durch das bayerische Staatslotteriegesetz vom 29.04.1999 („BayStLottG“) einen rechtfertigungsbedürftigen Eingriff in die Berufswahlfreiheit dar.657 ← 210 | 211 →

b.  Die fehlende Rechtfertigung des Eingriffs

Das BVerfG entschied, dass der Eingriff des staatlichen Wettmonopols in die Berufswahlfreiheit der Sportwettenveranstalter und -Vermittler wegen dessen Ausgestaltung im BayStLottG verfassungsrechtlich nicht gerechtfertigt war.658 Nur ein formell und materiell verfassungsmäßiges Gesetz könne einen Eingriff in die Berufswahlfreiheit des Art. 12 Abs. 1 GG rechtfertigen. Die letztere Voraussetzung sah d. BVerfG beim BayStLottG als nicht erfüllt an.659

i.  Die formelle Verfassungsmäßigkeit des Lotteriestaatsvertrags sowie des Bayerischen Staatslotteriegesetzes

Für ein formell verfassungsmäßiges Gesetz muss der Gesetzgeber die Gesetzgebungskompetenz für den zu regelnden Sachbereich besitzen. Diese Voraussetzung bejahte das BVerfG. Bemerkenswert ist allerdings, dass das BVerfG die Gesetzgebungskompetenz der Bundesländer für Sportwetten nicht, wie bisher nach ständiger Rechtsprechung, auf die Landeskompetenz für das Ordnungsrecht stützte. Stattdessen subsumierte es das Sportwettenrecht unter das Recht der Wirtschaft in Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG, und führte aus, der Bund habe von seiner konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz hiernach außer für Pferdewetten keinen Gebrauch gemacht, und deswegen dürften die Bundesländer Regelungen treffen.660

ii.  Die materielle Verfassungsmäßigkeit

Ein Gesetz ist nur dann materiell verfassungsgemäß, wenn hierfür verfassungslegitime Ziele vorliegen, das Gesetz geeignet u. erforderlich ist, um diese Ziele zu erreichen, und wenn es verhältnismäßig ist.661 Diesen Maßstäben genügten die Regelungen zum staatlichen Sportwettmonopol im LottStV und deren Ausgestaltung im BayStLottG nach Auffassung d. BVerfG nicht.

1)  Zum Vorliegen verfassungslegitimer Ziele für das staatliche Wettmonopol

Zur Rechtfertigung von Eingriffen in die Berufswahlfreiheit kommen als verfassungslegitime Ziele nur hinreichende, der Art der betroffenen Betätigung und der Intensität des jeweiligen Eingriffs Rechnung tragende Gründe des Gemeinwohls in Betracht662. Das BVerfG entschied, dass dem staatlichen Sportwettenmonopol verfassungslegitime Ziele zugrunde lagen. Die Bekämpfung der Spiel- und Wettsucht ist ein besonders wichtiges Gemeinwohlziel, mit dem die Bundesländer grds. ein staatliches Sportwettenmonopol rechtfertigen können. Weitere verfassungslegitime Ziele sind nach den Ausführungen des BVerfG der Spielerschutz vor betrügerischen ← 211 | 212 → Machenschaften und ein darüber hinaus gehender Verbraucherschutz, v. a. vor irreführender Werbung. Die finanzielle Zuverlässigkeit und Leistungsfähigkeit des Sportwettenveranstalters muss im Interesse der Wetteilnehmer sichergestellt werden. Auch die Abwehr von Gefahren aus mit Wetten verbundener Folge- u. Begleitkriminalität sowie organisiertem Verbrechen ist nach der Entscheidung ein legitimes Ziel zur Beschränkung der Berufswahlfreiheit. Dasselbe gilt für den Schutz der Integrität des Sports.663 Das BVerfG betonte, dass fiskalische Interessen das Staatsmonopol nicht rechtfertigen können. Eine Abschöpfung von Mitteln sei nur als positiver Nebeneffekt der Suchtbekämpfung zulässig, nicht aber als Gesetzesziel zur Beschränkung der Berufsfreiheit.664

2)  Zur Geeignetheit und Erforderlichkeit des staatlichen Sportwettenmonopols zur Erreichung der verfassungslegitimen Ziele

Das BVerfG vertrat in der Entscheidung die Ansicht, dass ein staatliches Sportwettenmonopol ein geeignetes Mittel zur Erreichung der legitimen Zwecke ist. Ein Mittel sei bereits immer dann geeignet, wenn die Möglichkeit der Zweckerreichung besteht. Bei der Beurteilung der Geeignetheit einer Maßnahme zur Erreichung legitimer Zwecke kommt dem Gesetzgeber eine Einschätzungsprärogative zu. Die nur beschränkte Durchsetzbarkeit des Staatsmonopols lässt dessen Geeignetheit zur Erreichung der legitimen Ziele nach Meinung des BVerfG nicht entfallen.665 Die Bundesländer durften ferner von der Erforderlichkeit des staatlichen Sportwettenmonopols für die Erreichung der legitimen Ziele ausgehen. Auch bei der Beurteilung der Erforderlichkeit einer Maßnahme für die Erreichung legitimer Zwecke kommt dem Gesetzgeber eine Einschätzungsprärogative zu. Eine verfassungsrechtliche Beanstandung der Einschätzung des Gesetzgebers ist nur dann möglich, wenn Tatsachen und Erfahrungen dafür feststellbar sind, dass Alternativen in Betracht kommen, die zwar gleich wirksam, aber für die Betroffenen weniger belastend sind. Derartige Tatsachen und Erfahrungen lagen nach den Ausführungen d. BVerfG nicht vor. Es ließ die Einschätzung d. Bundesländer unbeanstandet, dass sie mit Hilfe des Staatsmonopols die Spiel- u. Wettsucht sowie problematisches Spielverhalten effektiver bekämpfen können, als im Wege einer Kontrolle priv. Unternehmen.666

3)  Die fehlende Verhältnismäßigkeit

Das BVerfG entschied aber, dass das im BayStLottG errichtete Staatsmonopol für Sportwetten in seiner konkreten Ausgestaltung unverhältnismäßig war. Den Bürgern sei ein staatliches Sportwettenmonopol nur zumutbar, wenn dieses auch in seiner konkreten Ausgestaltung der Vermeidung und Abwehr von Spielsucht und ← 212 | 213 → problematischem Spielverhalten dient. Der LottStV und das BayStLottG haben das im Rahmen des Sportwettenmonopols eröffnete Sportwettenangebot Oddset aber nach Ansicht des BVerfG nicht konsequent am Ziel der Begrenzung der Wettleidenschaft und Bekämpfung der Wettsucht ausgerichtet. Den Entscheidungsgründen zufolge war nicht bloß der Vollzug des Staatsmonopols bei der konkreten Ausgestaltung von Oddset mangelhaft, sondern es bestand ein Defizit bei den das Staatsmonopol anordnenden Regelungen.667

Die Vorschriften gewährleisteten nach Meinung des BVerfG nicht hinreichend, dass die fiskalischen Interessen des Staates hinter dem Ziel der Suchtprävention zurücktraten. Es bemängelte das Fehlen struktureller Vorgaben zur Absicherung der Regelungsziele, und schlug die Einschaltung einer neutralen Kontrollinstanz vor. Die Vorgaben für Art und Umfang der zulässigen Werbemaßnahmen sowie über die Bereithaltung von Informationen über Spielsucht, Prävention und Behandlungsmöglichkeiten im LottStV befand es für nicht ausreichend, um die dem Wettmonopol zugrunde liegenden gewichtigen Gemeinwohlbelange zu verwirklichen. Das BVerfG forderte eine aktive Prävention, insbes. durch angebotsimmanente Aufklärung, Früherkennung problematischen Spielverhaltens und Förderung der Motivation zur Verhaltensänderung. Die Pflicht zum bloßen passiven Bereithalten von Informationsmaterial genügte ihm nicht. Ferner verlangte es Anforderungen an Werbemaßnahmen, die eine Orientierung ausschließlich am Ziel expansiver Vermarktung verhindern. Die im LottStV geregelten Werbeanforderungen zielten nach Auffassung des BVerfG nur auf die Verhinderung grds. unlauterer oder im Einzelfall übertriebener Werbung ab, nicht aber auf die Verhinderung einer expansiven Vermarktung. Es forderte eine Beschränkung der Werbung auf ein zur Kanalisierung der ohnehin vorhandenen Wettleidenschaft hin zu staatlichen Angeboten erforderliches Maß, und untersagte Werbung, die zum Wetten anreizt und ermuntert. Das BVerfG bemängelte außerdem, dass das breit gefächerte Netz von Lotto-Annahmestellen die Möglichkeit zum Sportwetten zu einem allerorts verfügbaren „normalen“ Gut des täglichen Lebens gemacht hat. Ferner befand es den Vertrieb über das Internet und über Telekommunikationsmittel für bedenklich.668

iii.  Konkrete Vorgaben für eine verhältnismäßige Ausgestaltung eines staatlichen Sportwettenmonopols

Das BVerfG machte dem Gesetzgeber konkrete Vorgaben für eine verhältnismäßige, konsequent am Ziel der Bekämpfung von Wettsucht und der Begrenzung der Wettleidenschaft ausgerichtete Ausgestaltung eines staatlichen Sportwettenmonopols. Nach diesen Vorgaben bestehen hierfür inhaltliche und organisatorische Anforderungen. Das BVerfG forderte inhaltliche Kriterien betreffend Art und Zuschnitt der Sportwetten sowie Vorgaben zur Beschränkung ihrer Vermarktung. Es ordnete an, dass sich Werbung zur Vermeidung eines Aufforderungscharakters auf eine ← 213 | 214 → Information und Aufklärung über die Möglichkeit zum Wetten zu beschränken hat, und schrieb vor, dass Vorkehrungen wie die Möglichkeit der Selbstsperre sowie Maßnahmen zur aktiven Abwehr von Suchtgefahren getroffen werden, die über das bloße Bereithalten von Informationsmaterial hinausgehen. Außerdem sind nach den Vorgaben des BVerfG die Vertriebswege nach den Möglichkeiten zur Realisierung des Spieler- und Jugendschutzes auszuwählen und einzurichten, der konsequent sicherzustellen ist. Insbes. untersagte es eine Verknüpfung von Wettmöglichkeiten mit Fernsehübertragungen von Sportereignissen. Medienunternehmen, die gehofft hatten, unter einer Diversifizierung ihres Angebots zusätzlich die Vermittlung von Sportwetten anzubieten, sind daher auch nach der Entscheidung des BVerfG von diesem Milliardengeschäft ausgeschlossen. Schließlich verlangte das BVerfG die Schaffung einer Kontrollinstanz, die eine ausreichende Distanz zu den fiskalischen Interessen des Staates hat, um eine Einhaltung dieser Anforderungen sicherzustellen.669

2.  Der Beschluss der zweiten Kammer des ersten Senats des Bundesverfassungsgerichts vom 22.11.2007

In diesem Verfassungsbeschwerdeverfahren670 ging es um eine Untersagungsverfügung der Stadt Nürnberg vom 24.09.2002 gegenüber einer Sportwettenvermittlerin, die seit 1990 Sportwetten der Sportwetten GmbH Gera und seit 2004 solche an einen maltesischen Sportwettenveranstalter vermittelte, und zu diesem Zweck Geschäftslokale in den westdeutschen Bundesländern, u. a. in Bayern, betrieb. Mit dieser Untersagungsverfügung verbot die Stadt Nürnberg der Sportwettenvermittlerin den Betrieb ihres Geschäftslokals in Nürnberg für die Vermittlung von Sportwetten an in Bayern nicht erlaubte Wettunternehmen. Der hiergegen erhobene Widerspruch blieb im Februar 2003 erfolglos. Das VG wies die daraufhin erhobene Klage ebenfalls zurück. Gleiches gilt für den BayVGH bei der Berufung. Das BVerwG wies die Revision mit Urteil vom 21.06.2006 mit der Begründung zurück, dass das Sportwettenurteil des BVerfG vom 28.03.2006 weder die Geltung des Repressivverbots der Veranstaltung u. Vermittlung von Sportwetten gem. § 284 StGB in Frage stellte, noch die Vorschriften über das staatliche Wettmonopol und dessen Durchsetzung für nichtig erklärte. Gegen dieses Revisionsurteil richtete sich die Beschwerdeführerin mit ihrer Verfassungsbeschwerde.671

Das BVerfG wiederholte in dieser Entscheidung, dass der strafbewehrte Ausschluss gewerblicher Wettangebote durch private Wettunternehmen den an entsprechender beruflicher Tätigkeit interessierten Bürgern nur dann zumutbar ist, wenn das staatliche Sportwettenmonopol nicht nur nach den zu seiner Rechtfertigung ← 214 | 215 → ausgeführten Zielen, sondern auch tatsächlich in seiner konkreten Ausgestaltung der Vermeidung und Abwehr von Spielsucht und problematischem Spielverhalten dient. Es ließ die Auffassung des BayVGH und des BVerwG, nach der es für die Beurteilung der Rechtmäßigkeit der Untersagungsverfügung auf die Sach- und Rechtslage der letzten behördlichen Entscheidung, mithin auf die Sach- und Rechtslage im Februar 2003, ankam, unbeanstandet. Das BVerfG wiederholte, dass das Ziel der Begrenzung der Wettleidenschaft und der Bekämpfung der Wettsucht ein legitimes Ziel ist, mit dem ein staatliches Wettmonopol verfassungsrechtlich gerechtfertigt werden kann. Es betonte aber, dass der Ausschluss anderer, als der vom Freistaat Bayern veranstalteten Sportwetten, bis zu einer Neuregelung verfassungsrechtlich nur dann hinnehmbar ist, wenn der Freistaat Bayern unverzüglich ein Mindestmaß an Konsistenz zwischen dem Ziel der Begrenzung der Wettleidenschaft und der Bekämpfung der Wettsucht einerseits und der tatsächlichen Ausgestaltung der staatlich veranstalteten Sportwetten andererseits herstellt. Hieraus ergebe sich allerdings nicht, dass vor dem Sportwettenurteil des BVerfG vom 28.03.2006 ergangene Untersagungsverfügungen als rechtmäßig bestätigt werden könnten, sofern es auf den Zeitpunkt der letzten Behördlichen Entscheidung ankommt, der vor diesem Urteil liegt. Denn zu diesem Zeitpunkt bestand gerade noch keine Konsistenz zwischen dem Ziel der Begrenzung der Wettleidenschaft und der Bekämpfung der Wettsucht einerseits sowie der tatsächlichen Ausgestaltung der staatlich veranstalteten Sportwetten andererseits.672

3.  Der Beschluss der dritten Kammer des ersten Senats des Bundesverfassungsgerichts vom 21.01.2008 zum Thüringer Staatslotterie- und Sportwettengesetz in der Fassung, die es aufgrund des Lotteriestaatsvertrags erhalten hatte, und die zum 01.01.2008 außer Kraft trat

Die Beschwerdeführerin wendete sich mit ihrer Verfassungsbeschwerde gegen das Thüringer Staatslotterie- und Sportwettengesetz in der Fassung, die es aufgrund des Lotteriestaatsvertrags erhalten hatte, und die zum 01.01.2008 außer Kraft trat. Das BVerfG hat diese Verfassungsbeschwerde aufgrund des zwischenzeitlichen Außerkrafttretens des angegriffenen Gesetzes zum Entscheidungszeitpunkt nicht mehr zur Entscheidung angenommen. Es wiederholte aber dennoch seine Ausführungen aus seinem Sportwettenurteil vom 28.03.2006. Das BVerfG führte aus, dass ein staatliches Sportwettenmonopol zwar grds. verfassungsrechtlich möglich ist, dass es als Eingriff in das Grundrecht aus Art. 12 Abs. 1 GG den Grundrechtsträgern aber nur bei einer aktiv an der Begrenzung der Wettleidenschaft sowie der Bekämpfung der Wettsucht ausgerichteten rechtlichen und tatsächlichen Ausgestaltung des staatlichen Wettwesens zumutbar ist.673 ← 215 | 216 →

4.  Der Beschluss der dritten Kammer des ersten Senats des Bundesverfassungsgerichts vom 10.11.2008 zum Übergangszeitraum zwischen der Entscheidung vom 28.03.2006 und der Neuregelung des Sportwettenrechts durch den Glücksspielstaatsvertrag 2008

Dieser Beschluss674 betraf die sofortige Vollziehbarkeit einer Verfügung der Stadt Landau vom 30.06.2006, mit der diese dem Beschwerdeführer die gewerbliche Vermittlung von Sportwetten eines österreichischen Anbieters unter Berufung auf die Übergangszeitregelung des Sportwettenurteils des BVerfG vom 28.03.2006 untersagte. Der Beschwerdeführer legte gegen diese Verfügung Widerspruch ein, und beantragte beim VG die Anordnung der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Hauptsacherechtsbehelfs. Diesem Antrag entsprach das VG. Allerdings hob das OVG diesen Beschluss des VG auf eine Beschwerde der Stadt Lindau hiergegen mit Beschluss vom 28.09.2006 auf und lehnte die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Hauptsacherechtsbehelfs ab. Gegen diesen Beschluss des OVG richtete sich der Beschwerdeführer mit seiner Verfassungsbeschwerde unter Berufung auf sein Grundrecht aus Art. 19 Abs. 4 i. V. m. Art. 12 Abs. 1 GG. Im Hinblick auf den zwischenzeitlich in Kraft getretenen GlüStV 2008 und das diesen ausführende LGlüG RPF stellte das VG auf einen entsprechenden Abänderungsantrag des Beschwerdeführers durch Beschluss vom 17.07.2008 die aufschiebende Wirkung des Hauptsacherechtsbehelfs wieder her.675 Das BVerfG nahm auch diese Verfassungsbeschwerde nicht mehr zur Entscheidung an. Dies begründete es damit, dass der Verfassungsbeschwerde keine grds. Bedeutung zukam, weil die verfassungsrechtlichen Fragen bereits durch Rspr. des BVerfG geklärt waren, und weil die Annahme zur Durchsetzung der als verletzt gerügten Rechte nicht mehr angezeigt war. Die Beschwer des Beschwerdeführers war durch den Beschluss des VG vom 17.07.2008 für die neue Rechtslage nach dem GlüStV 2008 und dem diesen ausführenden LGlüG RPF entfallen, und die fortbestehende Beschwer bis zum 31.07.2007 konnte nachträglich faktisch nicht mehr geändert werden.676

Das BVerfG wiederholte aber seine Forderung für die übergangsweise Anwendbarkeit des LottStV bis zur Neuregelung des Sportwettenrechts durch den GlüStV 2008, dass die Bundesländer in den von ihnen zu verantwortenden Wettangeboten unverzüglich ein Mindestmaß an Konsistenz zwischen dem Ziel der Begrenzung der Wettleidenschaft und der Bekämpfung der Wettsucht einerseits sowie der tatsächlichen Ausübung des Staatsmonopols andererseits herstellen mussten. Diese Forderung hatte das BVerfG bereits in seinem Urteil vom 28.03.2006 aufgestellt. Es bestand darauf, dass die Bundesländer für ein Festhalten am Staatsmonopol für Sportwetten schon während der Übergangszeit damit beginnen mussten, die zur Unzumutbarkeit des Ausschlusses privater Anbieter führenden Umstände ← 216 | 217 → in wesentlichen Punkten abzuändern.677 Das BVerfG verlangte erneut eine aktiv-suchtpräventive Ausrichtung des staatlichen Sportwettenangebots durch eine aktive Aufklärung über die Suchtgefahren der Sportwetten. Es untersagte erneut eine Erweiterung des Sportwettenangebots sowie eine Werbung, die über sachliche Informationen zur Art und Weise der Wettmöglichkeiten hinausgehend gezielt zum Wetten auffordert.678

In diesem Beschluss merkte das BVerfG aber auch an, dass der LottStV in § 14 nicht monopolspezifische Regelungen in Bezug auf gewerbliche Spielvermittler enthielt, die als präventive Anforderungen an die gewerbliche (Spiel-)Vermittlung auch unabhängig von der Herstellung eines Mindestmaßes an Konsistenz im staatlich verantworteten Wettangebot durchsetzbar waren.679 Die hiermit angesprochenen Regelungen des LottStV für gewerbliche Spielvermittler entsprechen den Anforderungen der §§ 4 Abs. 3 S. 1–3 u. 19 Abs. 1 GlüStV 2012 an gewerbliche Spielvermittler sowie den Werbebestimmungen des § 5 Abs. 1 u. 2 S. 2 GlüStV 2012.

5.  Die erste Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zum Glücksspielstaatsvertrag 2008

Die Beschwerdeführerin dieser Verfassungsbeschwerde war eine Hamburger AG, die seit dem Jahr 2000 eine gewerbliche Lotterievermittlung an staatliche Lotterien, insbesondere die Lottogesellschaften der Länder, über das Internet betrieb. Sie richtete sich mit ihrer Verfassungsbeschwerde gegen das Internetverbot, die Werbebeschränkungen, das Vermittlungsverbot mit Erlaubnisvorbehalt, den fehlenden Rechtsanspruch auf eine Erlaubniserteilung, die Erlaubnisvoraussetzungen für eine Vermittlererlaubnis sowie gegen die Voraussetzungen für eine Ausnahmeerlaubnis für den Internetvertrieb nach den Übergangsvorschriften (nachfolgend gemeinsam als „die Erlaubnisvoraussetzungen“ bezeichnet). Ferner wendete sie sich gegen die ausschließliche Länderzuständigkeit des GlüStV 2008 sowie die entsprechenden Ausführungsbestimmungen der Länder Berlin (AGGlüStV Bln) und Niedersachsen (NGlüSpG). Die zweite Kammer des ersten Senats des BVerfG nahm die Verfassungsbeschwerde wegen teilweiser Unzulässigkeit und offensichtlicher Aussichtslosigkeit i. Ü. nicht zur Entscheidung an.680

a.  Zur Unzulässigkeit der Verfassungsbeschwerde

Das BVerfG entschied, dass die angegriffene niedersächsische Strafvorschrift die Beschwerdeführerin nicht selbst, unmittelbar und gegenwärtig in ihren Grundrechten betraf, weil diese nur das gewerbsmäßige Handeln ohne behördliche Erlaubnis untersagte. Das BVerfG führte aus, dass die Beschwerdeführerin die Möglichkeit ← 217 | 218 → hatte, ihren Geschäftsbetrieb in einer gesetzeskonformen Weise zu gestalten und für das Vorliegen der nötigen Erlaubnisse zu sorgen.681

b.  Zu der Aussichtslosigkeit der Verfassungsbeschwerde wegen der Verfassungskonformität der angegriffenen Regelungen

Das BVerfG stellte zunächst klar, dass der sachliche Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG bei der Tätigkeit der Beschwerdeführerin eröffnet war und dessen persönlicher Schutzbereich wg. Art. 19 Abs. 3 GG sowie, dass sämtliche angegriffenen Regelungen in dieses Grundrecht der Beschwerdeführerin eingriffen.682

Das BVerfG führte aus, dass nur ein formell und materiell verfassungskonformes Gesetz einen Eingriff in die Berufswahlfreiheit des Art. 12 Abs. 1 GG rechtfertigen kann. Es erläuterte, dass für ein formell verfassungsmäßiges Gesetz der gesetzgebungskompetente Gesetzgeber gehandelt haben muss, sowie dass ein Gesetz nur dann materiell verfassungsgemäß ist, wenn hierfür verfassungslegitime Ziele vorliegen, das Gesetz geeignet und erforderlich ist, um diese Ziele zu erreichen, und wenn es verhältnismäßig ist. Das BVerfG legte dar, dass zur Rechtfertigung von Eingriffen in die Berufswahlfreiheit als verfassungslegitime Ziele nur hinreichende, der Art der betroffenen Betätigung und der Intensität des jeweiligen Eingriffs Rechnung tragende Gründe des Gemeinwohls in Betracht kommen.683 Diese Grundsätze hatte es bereits mit identischem Wortlaut in seiner Sportwetten-Entscheidung vom 28.03.2006 ausgeführt. In der an dieser Stelle zu besprechenden Entscheidung vom 14.10.2008 entschied das BVerfG aber, anders als zum Sportwettenmonopol des LottStV, dass die angegriffenen Normen des GlüStV 2008 sowie die entsprechenden Ausführungsvorschriften des AGGlüStV Bln und des NGlüSpG nach diesen Grundsätzen nicht zu beanstanden waren.684

i.  Formelle Verfassungsmäßigkeit

Auch in dieser Entscheidung stützte das BVerfG die Gesetzgebungskompetenz d. Länder wieder auf Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG sowie darauf, dass der Bund nicht von seiner konkurrierenden Gesetzgebungskompetenz Gebrauch gemacht habe. Die Länder dürften deswegen noch regeln.685

ii.  Bestimmtheitsgrundsatz

Das BVerfG entschied, dass die mit der Verfassungsbeschwerde angegriffenen Normen dem Bestimmtheitsgrundsatz genügten. Diese entsprächen den rechtsstaatlichen Anforderungen an die Normklarheit und Justitiabilität. Aus der Zielsetzung ← 218 | 219 → des GlüStV 2008, dem sachlichen Zusammenhang der Vorschriften mit der Rechtsprechung des BVerfG sowie den Vertragsmaterialien ließen sich Zweck und Inhalt ausreichend ermitteln und objektive Kriterien gewinnen, die eine willkürliche Handhabung durch Behörden und Gerichte ausschließen. Dies gelte sowohl für die Bezugnahme auf die Ziele des § 1, als auch die Werbebestimmungen.686

iii.  Verhältnismäßigkeitsgrundsatz

Auch in dieser Entscheidung vertrat das BVerfG die Ansicht, dass die verfolgten Ziele der Suchtprävention sowie des Schutzes vor Folge- und Begleitkriminalität überragend wichtige Gemeinwohlziele sind, die objektive Berufswahlbeschränkungen rechtfertigen können.687 Es führte aus, dass die Verfassung dem Gesetzgeber zur Gefahrenabwehr bei der Prognose und Einschätzung der abzuwehrenden Gefahren einen Beurteilungsspielraum belässt. Dieser Beurteilungsspielraum ist erst dann überschritten, wenn die Erwägungen des Gesetzgebers so offensichtlich falsch sind, dass sie die Gesetzgebung vernünftigerweise nicht tragen können. Nach diesem Maßstab waren die Gefahrenprognose und -Einschätzung der Landesgesetzgeber zum GlüStV 2008 nach Meinung des BVerfG nicht zu beanstanden.688

1)  Zur Geeignetheit

Das BVerfG war der Auffassung, dass die angegriffenen Normen zur Zielerreichung geeignet waren, weil sie den gewünschten Erfolg fördern konnten. Mit dem Verbot mit Erlaubnisvorbehalt werde ein Kanalisierungseffekt erreicht, der das Glücksspielangebot beschränke und die Transparenz des Glücksspiels fördere. Die Erlaubnisvoraussetzungen sowie die Werbeverbote und –Beschränkungen seien v. a wegen der Verknüpfung mit den Zielen des § 1 GlüStV 2008 zur Erreichung dieser Ziele geeignet. Das Gleiche gelte für das Internetverbot.689

2)  Zur Erforderlichkeit

Das BVerfG entschied, dass die Eingriffe in die Berufsfreiheit durch das Verbot mit Erlaubnisvorbehalt, die Erlaubnisvoraussetzungen, die Werbeverbote und – Beschränkungen sowie das Internetverbot des GlüStV 2008 für die Zielerreichung erforderlich waren. Es bezog sich wieder auf die Einschätzungsprärogative des Gesetzgebers, und beschloss, dass die bekannten Tatsachen und Erfahrungen nicht dafür sprechen, dass gleich wirksame, aber weniger einschneidende Alternativen zur Verfügung standen.690 ← 219 | 220 →

3)  Zur Angemessenheit

Das BVerfG entschied ferner, dass die angegriffenen Maßnahmen des GlüStV 2008 sowie in dessen Umsetzung des AGGlüStV Bln und des NGlüSpG angemessen waren. Die überragende Bedeutung der mit dem GlüStV 2008 verfolgten Gemeinwohlinteressen bewirke, dass der erlangte Rechtsgüterschutz hierfür die mit dem Erlaubnisvorbehalt, dem fehlenden Rechtsanspruch auf die Erlaubnis sowie mit den Erlaubnisvoraussetzungen verbundenen Grundrechtsbeschränkungen überwiege. Ferner begegne das Regionalitätsprinzip keinen Bedenken hinsichtlich der Angemessenheit. Auch die Werbebeschränkungen und –Verbote seien verhältnismäßig. Das staatliche Glücksspielmonopol solle den ohnehin vorhandenen Spieltrieb der Bevölkerung kanalisieren, nicht aber das Glücksspiel fördern und das Angebot hierfür ausbauen. Vor diesem Hintergrund seien die mit den Werbebeschränkungen verbundenen Grundrechtseingriffe zumutbar. Das absolute Internetverbot sei angesichts der von diesem Vertriebsweg ausgehenden besonderen Spielsuchtgefahren und dem hohen Rang der Suchtprävention ebenfalls nicht zu beanstanden.691

6.  Die erste vorläufige Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zum Sportwettenmonopol des Glücksspielstaatsvertrags 2008

Diese Verfassungsbeschwerde betraf eine im Abänderungsverfahren ergangene Entscheidung des OVG NiedS, mit der dieses die sofortige Vollziehung einer die Vermittlung gewerblicher Sportwetten untersagenden Ordnungsverfügung unter Hinweis auf die nach dem GlüStV 2008 seit dem 01.01.2008 geltende Rechtslage aufrecht erhalten hatte. Die dritte Kammer des ersten Senats des BVerfG entschied in diesem Fall, dass das Sportwettenmonopol des GlüStV 2008 und des NGlüSpG nach einer vorläufigen Prüfung als verfassungskonform anzusehen war.692

Der Beschwerdeführer vermittelte seit Anfang 2005 Sportwetten eines maltesischen Sportwettenveranstalters. Diese Tätigkeit untersagte ihm das Land NiedS mit Bescheid vom 27.04.2005 unter gleichzeitiger Anordnung der sofortigen Vollziehung und Androhung eines Zwangsgeldes. Die Behörde setzte die sofortige Vollziehung allerdings kurze Zeit später im Hinblick auf einen Beschluss der zweiten Kammer des Ersten Senats des BVerfG vom 27.04.2005 wieder aus. Die gegen die Untersagungsverfügung erhobene Anfechtungsklage wies das VG Hannover im Juni 2006 ab. Gegen dieses Urteil legte der Beschwerdeführer Berufung zum OVG NiedS ein, über die zum Zeitpunkt des Beschlusses zu der Verfassungsbeschwerde allerdings noch nicht entschieden war. Das Land NiedS ordnete die sofortige Vollziehung der Untersagungsverfügung wieder an. Den dagegen gerichteten Antrag auf einstweiligen Rechtsschutz nach § 80 Abs. 5 VwGO wies das VG Hannover zurück. Die hiergegen erhobene Beschwerde zum OVG NiedS blieb ebenfalls erfolglos. Gleiches gilt für einen während des Übergangszeitraums zwischen dem Sportwettenurteil ← 220 | 221 → des BVerfG vom 28.03.2006 und der Neuregelung des Sportwettenrechts durch den GlüStV 2008 gestellten Abänderungsantrag nach § 80 Abs. 7 VwGO. Einen solchen Abänderungsantrag stellte der Beschwerdeführer im Dezember 2007 im Hinblick auf das Inkrafttreten des GlüStV 2008 und des NGlüSpG am 01.01.2008 erneut. Diesen zweiten Abänderungsantrag wies das OVG NiedS mit Beschluss vom 08.07.2008 ab. Gegen diesen Beschluss wendet sich der Beschwerdeführer unter Berufung auf Art. 12 Abs. 1 und 19 Abs. 4 GG mit seiner Verfassungsbeschwerde.693

Das BVerfG nahm die Verfassungsbeschwerde nicht zur Entscheidung an. Der Verfassungsbeschwerde sei keine grds. verfassungsrechtliche Bedeutung zugekommen. Die erheblichen Rechtsfragen habe das BVerfG in früheren Entscheidungen im erforderlichen Umfang bereits geklärt, insbes. in seinem Sportwettenurteil vom 28.03.2006. Das BVerfG entschied, dass der Verfassungsbeschwerde auch im Hinblick darauf keine grds. Bedeutung zukam, dass der mit ihr angegriffene Eilbeschluss d. OVG NiedS sowohl für den Bereich der Sportwetten, als auch für den Bereich der Lotterien von einer ausreichenden Erfüllung der verfassungsrechtlichen Anforderungen des Sportwettenurteils vom 28.03.2006 ausging. Dasselbe gelte im Hinblick darauf, dass das OVG bei einer Gesamtbetrachtung des Glücksspielrechts unter Einbeziehung des gewerberechtlich zugelassenen Automatenspiels Zweifel an einer europarechtskonformen kohärenten u. systematischen Bekämpfung der Spielsucht äußerte. Das BVerfG stellte klar, dass es für die Vereinbarkeit eines staatlichen Sportwettenmonopols mit Art. 12 Abs. 1 GG aus verfassungsrechtlicher Sicht nicht auf eine „Kohärenz u. Systematik“ des gesamten Glücksspielsektors einschließlich des gewerberechtlich zugelassenen Automatenspiels ankommt. Die Verfassung verlange angesichts d. dualen Regelungssystems nur eine konsequente u. konsistente Ausgestaltung des ordnungsrechtl. staatlichen Sportwettenmonopols ohne Ansehung der gewerberechtlichen Regelungen.694 Die gemeinschaftsrechtliche Dienst- u. Niederlassungsfreiheit sei als solche im Rahmen einer Verfassungsbeschwerde nicht rügefähig. Das OVG durfte nach Ansicht d. BVerfG im Rahmen einer summarischen Prüfung die Erfolgsaussichten in der Hauptsache bzgl. diesem Punkt als letztlich offen ansehen.695

Das BVerfG führte in diesem Beschluss außerdem aus, dass die Annahme der Verfassungsbeschwerde in diesem Fall auch nicht zur Durchsetzung der Rechte des Beschwerdeführers angezeigt war. Es ließ unbeanstandet, dass das OVG in seinem Beschluss von der Verfassungsmäßigkeit des staatlichen Sportwettenmonopols nach dem NGlüSpG ausging. Das OVG habe zutreffend erkannt, dass es mit Ablauf des Übergangszeitraums nicht mehr nur auf ein Mindestmaß an Konsistenz ankam, sondern auf eine vollständige Konsistenz der rechtlichen und tatsächlichen Monopolausgestaltung. Diese Konsistenz habe das OVG in verfassungsrechtlich nicht zu beanstandender Weise als grds. gegeben angesehen. Das BVerfG entschied, dass die ← 221 | 222 → Bewertung, dass bei einer kursorischen Prüfung die rechtliche Ausgestaltung des Sportwettenmonopols im GlüStV 2008 sowie im NGlüSpG eine suchtpräventive Ausrichtung hinreichend gewährleistete, einer verfassungsrechtlichen Prüfung standhielt. Es stellte fest, dass – vorbehaltlich einer eingehenden verfassungsrechtlichen Prüfung der Rechtslage nach dem GlüStV 2008 und der durch sie gewährleisteten Ausgestaltung des staatlichen Sportwettenmonopols im Rahmen von Verfassungsbeschwerden gegen verwaltungsgerichtliche Hauptsacheentscheidungen – das grundlegende Regelungsdefizit des LottStV als grds. behoben angesehen werden konnte. Einstweilen sei eine grds. konsistente rechtliche und tatsächliche Ausgestaltung des Sportwettenmonopols in Niedersachsen anzunehmen.696

7.  Der Beschluss der zweiten Kammer des ersten Senats des Bundesverfassungsgerichts vom 30.11.2010

In dieser Entscheidung697 ging es um einen konkreten Normenkontrollantrag. Die Vorlage betraf die Verfassungsmäßigkeit der Erlaubnispflicht für die private Vermittlung unmittelbar oder mittelbar staatlich veranstalteter Glücksspiele (Toto, Lotto usw.) gem. § 13 Abs. 1 GlüG LSA vom 22.12.2004 ohne Übergangsregelung für bestehende priv. Vermittlungstätigkeiten. Das BVerfG entschied, dass die Vorlage unzulässig war, weil sie nicht hinreichend ausführte, warum die gewerbliche Vermittlung vor Erlass des § 13 GlüG LSA erlaubnisfrei, und nicht, wie vom Gesetzgeber vertreten, verboten gewesen sein soll.698 Außerdem sei die Verfassungsmäßigkeit des § 13 GlüG LSA ohne Übergangsregelung für bestehende private Vermittlungstätigkeiten wegen der faktischen Dauer zwischen dessen Inkrafttreten und dem Erlass der Untersagungsverfügungen von mehr als zwei Jahren, die das BVerfG als ausreichende Übergangszeit erachtete, nicht entscheidungserheblich gewesen.699

Die Klägerinnen der drei verbundenen Ausgangsverfahren waren private Unternehmen, die seit den 1990er Jahren im LSA gewerblich die Teilnahme an mittelbar oder unmittelbar durch die Bundesländer veranstaltete Glücksspiele vorwiegend über das Internet vermittelten. In den Ausgangsverfahren wendeten sie sich gegen die Untersagung ihrer Tätigkeit durch das Landesverwaltungsamt Sachsen- Anhalt. Dieses untersagte die Vermittlung der Beteiligung an Glücksspielen im LSA der Klägerin zu 1) im November 2006, der Klägerin zu 2) im November 2008 und der Klägerin zu 3) im Dezember 2006. Es stützte die Untersagungsverfügungen auf § 12 Abs. 1 S. 2 Nr. 1 LottStV i. V. m. § 13 GlüG LSA, §§ 284, 287 StGB sowie § 18 GlüG LSA und begründete sie damit, dass die Klägerinnen ihrer Vermittlungstätigkeit ohne die nach den genannten Vorschriften notwendigen Erlaubnis nachgegangen seien. Die Klägerinnen und das vorlegende Gericht vertraten die Ansicht, ← 222 | 223 → dass das Vermitteln von Glücksspielen im LSA vor dem Erlass des § 13 GlüG LSA erlaubnisfrei zulässig war, und dass die Einführung einer Erlaubnispflicht ohne Übergangsfrist sie in ihren Grundrechten aus Art. 12 Abs. 1, 14 Abs. 1 u. 2 Abs. 1 GG verletzten. Der Gesetzgeber des LSA führte § 13 GlüG LSA in Ausführung des § 14 LottStV und § 2 des ebenfalls am 01.07.2004 in Kraft getretenen Staatsvertrags über die Regionalisierung von Teilen der von den Unternehmen des Deutschen Lotto- und Tottoblocks erzielten Einnahmen ein, die eine Erlaubnispflicht für die gewerbliche Spielvermittlung vorsahen. Das GlüG LSA trat am 30.12.2004 in Kraft. Es ist in Ausführung des GlüStV 2008 (und mittlerweile in Ausführung des GlüStV 2012) erneut geändert worden. Die Erlaubnispflicht auch für die Vermittlung von staatlichen Lotterien besteht fort.700

Das BVerfG entschied, dass der Vorlagebeschluss unzulässig war. Es erläuterte zunächst, dass die Vermittlertätigkeit der Klägerinnen nicht in den Schutzbereich des Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG fällt. Werde in die Freiheit der individuellen Erwerbs- und Leistungsfähigkeit eingegriffen, so werde nicht der Schutzbereich des Art. 14 Abs. 1 S. 1 GG betroffen, sondern nur der Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG.

Dass BVerfG führte sodann aus, dass die Vermittlertätigkeit der Klägerinnen in den Schutzbereich des Art. 12 Abs. 1 GG fiel. Daran könnten die einfachgesetzlichen Strafvorschriften nichts ändern. Eine Begrenzung des Schutzbereichs von Art. 12 Abs. 1 GG in dem Sinne, dass dessen Gewährleistung von vornherein nur erlaubte Tätigkeiten umfasst, komme allenfalls hinsichtlich solcher Tätigkeiten in Betracht, die schon ihrem Wesen nach als verboten anzusehen sind, weil sie aufgrund ihrer Sozial- und Gemeinschaftsschädlichkeit schlechthin nicht am Schutz durch das Grundrecht der Berufsfreiheit teilhaben können. Die Rechtsordnung kenne aber die gewerbliche Vermittlung von Lotterien als erlaubte Betätigung. Diese Ausführungen hatte das BVerfG auch schon in seinem Sportwettenurteil vom 28.03.2006 getätigt. Anschließend legt es die Anforderungen an ein die Berufsfreiheit einschränkendes Gesetz dar. Diese Darlegungen sind identisch mit denen in den oben ausgeführten Entscheidungen vom 28.03.2006 und vom 14.10.2008. Das BVerfG bemängelte, dass das vorlegende Gericht nicht im Sinne der Dreistufenlehre hinreichend differenziert ausgeführt habe, ob es sich bei der angegriffenen Regelung um eine Berufsausübungsregelung oder um eine subjektive oder objektive Berufswahlregelung handele, was aber in Bezug auf die legitimen Ziele, die sie verfolgte, erheblich sei.701

Sodann erläuterte das BVerfG, dass ein Eingriff in Art. 2 Abs. 1 GG ausschied, weil Art. 12 GG spezieller hierzu ist, und Art. 2 Abs. 1 GG deswegen verdrängt.702

Schließlich vertrat das BVerfG in der vorliegenden Entscheidung die Ansicht, dass nicht ersichtlich war, dass eine verfassungskonforme Übergangsregelung für die Klägerinnen eine günstigere Position gebracht hätte, weil die Untersagungsverfügungen ← 223 | 224 → erst mehr als zwei Jahre nach Inkrafttreten des § 13 GlüG LSA ergingen. Es selber habe in seinem Sportwettenurteil vom 28.03.2006 eine Übergangsfrist von etwas mehr als einem Jahr als angemessen erachtet, und auch die Übergangsregelungen des § 25 GlüStV 2008 sähen eine Übergangsfrist von nur einem Jahr für bereits erteilte Konzessionen, Genehmigungen und Erlaubnisse vor. Die Verfassungsmäßigkeit des § 13 GlüG LSA ohne Übergangsregelung für die gewerbliche Spielvermittlung sei deswegen nicht entscheidungserheblich gewesen.703

8.  Der Nichtannahmebeschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 30.09.2013

In diesem Beschluss704 wiederholte das BVerfG, dass die Verbote der Veranstaltung von sowie der Werbung für Glücksspiele im Internet des GlüStV 2008 verfassungskonform waren. Der Beschwerdeführer war Inhaber einer DDR-Konzession für einen bestimmten Landkreis. Von dort aus veranstaltete er Sportwetten über das und warb hierfür im Internet. Die Regierung von Mittelfranken untersagte ihm unter einer Zwangsgeldandrohung mit Bescheid vom 27.03.2009 über das Internet öffentliches Glücksspiel in Bayern zu veranstalten oder zu vermitteln. Mit Verfügung vom 06.04.2009 verbot die Regierung von Mittelfranken dem Beschwerdeführer ferner im Internet für öffentliches Glücksspiel zu werben, soweit diese Werbung vom Freistaat Bayern aus abrufbar war. Die Anfechtungsklagen gegen diese Bescheide blieben zuletzt in der Revision erfolglos. Dieses Urteil vom BVerwG705 greift der Beschwerdeführer an.706

Das BVerfG nahm die Verfassungsbeschwerde mangels grds. verfassungsrechtlicher Bedeutung nicht zur Entscheidung an. Die maßgeblichen verfassungsrechtlichen Fragen seien bereits geklärt gewesen. I. Ü. habe die Verfassungsbeschwerde keine Aussicht auf Erfolg gehabt. Denn die angegriffenen Bescheide und Urteile hätten den Beschwerdeführer nicht in seiner Berufsfreiheit aus Art. 12 GG verletzt. Die Verbote der Veranstaltung von sowie der Werbung für öff. Glücksspiele im Internet des GlüStV 2008 seien mit der Berufsfreiheit vereinbar gewesen.707

9.  Der Beschluss des Ersten Senats vom 07.03.2017

In dieser Entscheidung708 erklärte das BVerfG die Erlaubnispflicht nach § 24 Abs. 1 GlüStV, § 2 Abs. 1 S. 1 SpielhG Bln., das Verbundverbot (§ 25 Abs. 2 GlüStV 2012), die ← 224 | 225 → Abstandsgebote zu anderen Spielhallen (§ 25 Abs. 1 GlüStV 2012) sowie zu Kinder- und Jugendeinrichtungen (§ 2 Abs. 1 S. 4 SpielhG Bln), die Reduzierung d. Gerätehöchstzahl in Spielhallen (§ 4 Abs. 2 S. 1 SpielhG Bln), die Pflicht zur dauernden Anwensenheit einer Aufsichtsperson (§ 6 Abs. 2 SpielhG Bln) sowie die fünf- und einjährigen Übergangsregelungen (§ 29 Abs. 4 S. 2 u. 3 GlüStV 2012 i. V. m. den LandesspielhG von Bln, Bay u. SaarL) für formell und materiell verfassungsgemäß.709

Der Beschluss erging in insgesamt vier Verfassungsbeschwerden von zwei Spielhallenbetreiberinnen in Berlin, von einer Spielhallenbetreiberin in Bayern sowie von einer Spielhallenbetreiberin im Saarland, mit denen letztere sich gegen die im vorherigen Absatz genannten Beschränkungen richteten.710 Für die angegriffenen Regelungen des SpielhG Bln hatte zuvor schon das BVerwG entschieden, dass diese verfassungskonform seien.711

a.  Formelle Verfassungsmäßigkeit

Das BVerfG beschloss, dass die angegriffenen Regelungen dem Recht der Spielhallen zuzuordnen sind, das gem. Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG ausdrücklich aus der konkurrierenden Gesetzgebung des Bundes ausgenommen worden sei und damit nach Art. 70 Abs. 1 GG der Gesetzgebungszuständigkeit der Länder unterfiele. Diese Kompetenz sei auch nicht eimschränkend auszulegen, sondern umfasse die gewerberechtlichen Anforderungen an den Betrieb u. die Zulassung von Spielhallen. Das Verbundverbot und die Abstandsgebote seien ferner nicht aufgrund der Sperrwirkung der Gesetzgebung des Bundes im Bereich des Bodenrechts und im Bereich der öffentlichen Fürsorge formell verfassungswidrig. Zum Bodenrecht gehörten nur diejenigen Vorschriften, die den Grund und Boden unmittelbar zum Gegenstand haben. Dies sei aber beim Verbundverbot sowie den Abstandsgeboten nicht der Fall. Deren Gegenstand sei vorrangig eine bei der Zulassung zu beachtende Anforderung an den Standort des Gewerbes. Deswegen stünde auch das JSchG nicht entgegen.712

b.  Materielle Verfassungsmäßigkeit

Sämtliche angegriffene Regelungen seien mit Art. 12 GG, Art. 14 Abs. 1 GG u. Art. 3 Abs. 1 GG vereinbar. ← 225 | 226 →

i.  Vereinbarkeit des Verbundverbots, der Abstandsgebote, der Reduzierung der Gerätehöchstzahl in Spielhallen und der Pflicht zur dauernden Anwesenheit einer Aufsichtsperson mit Artikel 12 und Artikel 14 Absatz 1 Grundgesetz

Zunächst wiederholte das BVerfG, dass die Bekämpfung der Spiel- u. Wettsucht sowie weiterer negativer Begleiterscheinungen des Spiel- und Wettbetriebs ein legitimes Ziel für die Berufsfreiheit einschränkende Regelungen darstellt. Es gälten insofern allerdings besondere Anforderungen, sofern der Staat zugleich auf Teilen des Spielmarktes selbst wirtschaftend tätig ist. In einer Konfliktlage mit staatlicher Beteiligung am Spiel- und Wettmarkt sei eine Ausrichtung der staatlichen Maßnahmen auf die Bekämpfung der Spielsucht erforderlich. Dabei seien andere Glücksspielformen insbes. dann einzubeziehen, wenn der Gesetzgeber (auch) eigene fiskalische Interessen verfolgt und die Glücksspielformen potentiell in Konkurrenz zueinander stehen. Auch hier könne die legitime Zielsetzung, die Wettleidenschaft zu begrenzen und die Wettsucht zu bekämpfen, in ein Spannungsverhältnis zu den fiskalischen Interessen des Staates geraten. Die suchtpräventiv ausgerichtete staatliche Regulierung in einem Glücksspielsegment dürfe nicht durch die fiskalische Ausrichtung der Regulierung in einem anderen konterkarriert werden. Dies gelte insbes. dort, wo die Regulierung priv. Angebote u. staatl. Monopole zusammentreffen, wie dies bei der Regulierung von Spielhallen einerseits und Spielbanken andererseits der Fall sein könne. Unterschiedliche Regelungen verschiedener Glücksspielformen seien jedoch zulässig, sofern der Gesetzgeber eine angemessene Suchtprävention nicht außer Acht lasse.713 Diese Aussagen des BVerfG sind neu. Bisher hatte es die verschiedenen Glücksspielsektoren immer getrennt voneinander beurteilt. Zur Begründung hierfür verweist das BVerfG auf die Rspr. d. EuGH.714

Das BVerfG beschloss, dass die Eingriffe in die Berufsfreiheit der Spielhallenbetreiber gerechtfertigt sind. Auch zur Rechtfertigung einer objektiven Berufszugangsvoraussetzungen lägen mit den besonders wichtigen Gemeinschaftsgütern der Suchtbekämpfung und dem Kinder- und Jugendschutz hinreichende Gründe des Gemeinwohls vor, die das Verbundverbot und die Abstandsgebote trügen.715 ← 226 | 227 →

Die Regelungen seien im Blick auf die unter staatlicher Beteiligung betriebenen Spielbanken hinreichend konsequent auf das legitime Ziel der Bekämpfung der Spiel- u. Wettsucht ausgerichtet. Für Spielbanken seien umfangreiche Spielerschutzvorschriften vorgesehen. Im Hinblick auf den Angebotsumfang der Spielbanken sei überdies gesetzlich geregelt, dass dieser sich nicht an fiskalischen Interessen orientieren darf, sondern an die Ziele des GlüStV 2012 gebunden ist. Dementsprechend sehe § 20 Abs. 1 GlüStV 2012 zur Erreichung der Ziele von dessen § 1 eine Begrenzung der Anzahl der Spielbanken in den Ländern vor. Dadurch sei das Spiel in Spielbanken aus dem Alltag herausgehoben, während das Spiel in Spielhallen schon aufgrund der großen Verfügbarkeit und der wesentliche zahlreicheren Standorte Bestandteil des alltäglichen Lebens sei. Dieser Unterschied werde auch bei einer Reduzierung des Bestands an Spielhallenstandorten aufgrund der Abstandsgebote nach Ablauf der Übergangsfristen grds. fortbestehen. Laut vorgelegter Untersuchungen falle die vom kleinen Spiel an Spielautomaten in Spielbanken ausgehende Suchtproblematik sehr viel geringer aus, als beim Spiel an Geldspielgeräten in Spielhallen. Zusätzlich bestünden durch die Aufsicht der für Inneres zuständigen Landesministerien hinreichende strukturelle Sicherungen dafür, dass die inhaltlichen Vorgaben bzgl. d. Ziele d. Suchtbekämpfung sowie der Kanalisierung des Spieltriebs vom Staat gegenüber den Spielbanken durchgesetzt werden können.716

Verbundverbot und Abstandsgebote seien ferner verhältnismäßig. Die Einschätzung der Geeignetheit des Verbundverbots und der Abstandsgebote durch die Gesetzgeber der Länder sei verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden. Der Gesetzgeber reagiere damit in zulässiger Weise auf die deutliche Expansion dieser Branche in den Jahren vor den Neuregelungen. Gerade im Falle der generellen Zugänglichkeit und hohen Verfügbarkeit von Spielhallen komme einer Begrenzung sowie örtlichen Beschränkung von Glücksspielstätten die höchste Wirksamkeit bei der VerhinderungVerhinderung und Bekämpfung der Spielsucht zu. Verbundverbot und Abstandsgebote seien auch erforderlich. Ein milderes, gleich effektives Mittel sei nicht ersichtlich, zumal den Gesetzgebern auch diesbzgl. ein Beurteilungs- u. Prognosespielraum zukomme. Insbes. stellten rein spieler- oder gerätebezogene Maßnahmen wie die Spielerkarte kein gleich wirksames Mittel zur Spielsuchtverhinderung und –Bekämpfung dar.717 Verbundverbot und Abstandsgebote seien ferner angemessen. Bei einer Gesamtabwägung zw. der Schwere der Eingriffe und dem ← 227 | 228 → Gewicht und der Dringlichkeit der sie rechtfertigenden Gründe würden die gesetzlichen Regelungen auch unter Berücksichtigung der weiteren einschränkenden Regelungen der Spielhallengesetze insgesamt die Grenze der Zumutbarkeit wahren und die Betroffenen nicht übermäßig beschränken. Das wegen der schweren Folgen der Spielsucht und des erheblichen Suchtpotentials des gewerblichen Automatenspiels hohe Gewicht der Spielsuchtprävention u. des Spielerschutzes überwiege gegenüber dem wirtschaftlichen Interesse der Spielhallenbetreiber, von der Verpflichtung zur Einhaltung der neuen Erlaubnisanforderungen verschont zu bleiben. Danach sei auch eine deutliche Begrenzung der Einnahmemöglichkeiten durch den Betrieb von Spielhallen zugunsten der konsequenten Verfolgung des überragend wichtigen Gemeinwohlziels der Suchtprävnetion u. –Bekämpfung hinzunehmen.718

Dass BVerfG entschied, dass auch die mit der Reduzierung der Gerätehöchstzahl in Spielhallen und der Pflicht zur dauernden Anwesenheit einer Aufsichtspersonneinhergehenden Eingriffe in die Berufsfreiheit der Spielhallenbetreiber von hinreichenden Gemeinwohlzwecken getragen und verhältnismäßig sind. Die Reduzierung der Gerätehöchstzahl sei zur Erreichung des Ziels der Suchtprävention geeignet, da der Gesetzgeber im Rahmen seines Einschätzungs- u. Prognosespielraums davon ausgehen habe dürfen, dass Anreize für die Spieler zum fortgesetzten Spielen in Spielhallen umso geringer sind, je weniger Geräte sich dort befinden. Sie sei auch erforderlich. Eine gleich wirksame Regelung, die Spielhallenbetreiber weniger belastet, sei nicht ersichtlich. Insbes. stelle die bereits mit dem Verbundverbot und den Abstandsgeboten bewirkte Reduzierung der Gesamtzahl der aufgesetllten Geldspielgeräte kein milderes, gleich geeignetes Mittel dar, da diese nicht, wie vom Gesetzgeber im Rahmen seines Schutzkonzepts angestrebt, die Spielanreize innerhalb der einzelnen Spielhalle verringert. Schließlich belaste die Reduzierung der Gerätehöchstzahl die Spielhallenbetreiber nicht übermäßig. Das hohe Gewicht der Spielsuchtprävention u. des Spielerschutzes überwiege gegenüber den wirtschaftlichen Interessen der Spielhallenbetreiber. Zwar liege nahe, dass sich diese negativ auf die Rentabilität von Spielhallen auswirkt. Eine bestimmte Rentabilität gewährleiste der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz jedoch nicht. Entsprechendes wie für die Reduzierung der Gerätehöchstzahl gelte auch für die Pflicht zur Anwesenheit einer Aufsichtsperson, die das Erkennen und die unmittelbare Einflussnahme auf problematisches Spielverhalten ermöglichen solle.719 ← 228 | 229 →

Die Eigentumsfreiheit des Art. 14 Abs. 1 GG führe – soweit ihr Anwendungsbereich überhaupt eröffnet sei – jedenfalls nicht zu einem weitergehenden Schutz, als die Berufsfreiheit.720

ii.  Vereinbarkeit des Verbundverbots, der Abstandsgebote, der Reduzierung der Gerätehöchstzahl in Spielhallen und der Pflicht zur dauernden Anwesenheit einer Aufsichtsperson mit Artikel 3 Absatz 1 Grundgesetz

Das BVerfG beschloss, dass das Verbundverbot, die Abstandsgebote zu anderen Spielhallen sowie zu Kinder- u. Jugendeinrichtungen, die Reduzierung der Gerätehöchstzahl in Spielhallen und die Pflicht zur dauernden Anwesenheit einer Aufsichtsperson keine mit Art. 3 GG unvereinbare Ungleichbehandlung von Spielhallenbetreibern gegenüber den Betreibern von Spielbanekn und von Gaststätten, in denen Geldspielgeräte aufgestellt sind, bewirkt. Diese Ungleichbehandlung sei gerechtfertigt, selbst wenn angesichts der mit den spielhallenbezogenen Regelungen einhergehenden erheblichen Beeinträchtigungen der Berufsfreiheit ein über eine bloße Willkürkontrolle hinausgehender Verhältnismäßigkeitsmaßstab zugrunde gelegt werde. Dies hinsichtlich von Spielhallen aus den bereits genannten Gründen. Ungleichbehandlungen gegenüber Gaststätten, in denen Geldspielgeräte aufgestellt sind, seien aufgrund der Unterschiede der Spielorte gerechtfertigt. Der Schwerpunkt der gewerblichen Tätigkeit von Gaststätten liege nicht im Aufstellen und Bereithalten von Spielgeräten, sondern im entgeltlichen Anbieten von Speisen und Getränken. Hinzu komme, dass gem. § 3 Abs. 1 S. 1 SpielV höchstens drei, ab dem 10.11.2019 nur noch zwei Geldspielgeräte je Gaststätte aufgestellt werden dürfen. Das Gefährdungspotential in Gaststätten sei somit aufgrund der geringeren Verfügbarkeit deutlich geringer, als in Spielhallen. Die Einbettung in den Gaststättenbetrieb ermögliche darüber hinaus eine größere soziale Kontrolle.721

iii.  Die Grundrechtsvereinbarkeit der Übergangsregelungen

Das BVerfG führt aus, dass die fünfjährigen Übergangsfristen für Bestandsspielhallen in Berlin und im Saarland zwar in die Berufsfreiheit eingreifen, dass diese Eingriffe aber gerechtfertigt sind. Sie erfüllten die Anforderungen der Grundsätze der Verhältnismäßigkeit und des Vertrauensschutzes. Letzterer verleihe weder im Hinblick auf die vorherige Rechtslage, noch auf die vorhandenen Betriebserlaubnisse ein uneingeschränktes Recht auf Amortisierung getätigter Investitionen. Für ← 229 | 230 → die gesetzliche Regelung ergebe sich dies schon daraus, dass grds. nicht darauf vertraut werden könne, dass eine günstige Rechtslage unverändert bleibt. Auch ein in umfangreichen Dispositionenen bestätigtes besonderes Vertrauen in den Bestand des geltenden Rechts begründe grdsl. noch keinen abwägungsresistenten Vertrauensschutz. Weder der Gesetzgeber noch die zuständigen Behörden hätten die Spielhallenbetreiber zu bestimmten Dispositionen veranlasst. Diese seien auf eigenes unternehmerisches Risiko erfolgt. Die Schutzwürdigkeit des Vertrauens in den unbegrenzten weiteren Betrieb von Mehrfachspielhallen sei auch ohne entsprechende konkrete Reformvorhaben zumindest stark eingeschränkt gewesen. Deren Betrieb unterliefe die Begrenzung der max. Anzahl an Geldspielgeräten je Standort und stelle damit eine (wenn auch legale) Umgehung der schon zuvor bestehenden Vorschriften zur Gerätehöchstzahl dar. Das Vertrauen in eine unbeschränkte und unbefristete Fortführung des Spielhallenbetriebs sei zudem schon durch die gesetzlich vorgesehene Möglichkeit nachträglicher Auflagen zum Schutz der Allgemeinheit oder der Gäste begrenzt gewesen. An der Geeignetheit, Erforderlichkeit und Zumutbarkeit der fünfjährigen Übergangsfristen zur Erreichung der mit dem Verbundverbot und den Abstandsgeboten verfolgten Gemeinwohlbelange bestehe kein ernsthafter Zweifel. Die Landesgesetzgeber seien nicht auf eine Regelung zu verweisen, die Spielhallenbetreibern in jedem Einzelfall eine verlustfreie Abwicklung ihrer zu schließenden Spielhallen ermöglicht. Die immerhin fünfjährigen Übergangsfristen trügen dem Interesse der Betreiber, eine Amortisierung ihrer getätigten Investitionen zu erreichen und dabei einen angemessenen Gewinn zu erwirtschaften, ausreichend Rechnung. Außerdem bestehe die Möglichkeit von Härtefallbefreiungen.722

Das BVerfG entschied, dass die Unterscheidung im GlüStV zw. ein- und fünfjähriger Übergangsfrist ebenfalls gerechtfertigt ist. Sie diene legitimen Gemeinwohlzwecken und trüge auch dem Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes durch Bezug auf den Stichtag des 28.10.2011 hinreichend Rechnung. Die Schutzwürdigkeit des Vertrauens in den Fortbestand der gesetzlichen Regelung und der erteilten Erlaubnisse sei spätestens mit dem Beschluss der Ministerpräsidentenkonferenz beseitigt oder zumindest erheblich herabgesetzt gewesen. Schutzwürdiges Vertrauen in die geltende Rechtslage entfalle nicht erst dann, wenn eine Änderung sicher ist, sondern bereits dann, wenn mit der Neuregelung ernsthaft zu rechnen ist. Dies sei nach dem Beschluss der Ministerpräsidentenkonfrenz der Fall gewesen. Die betroffenen Spielhallenbetreiber hätten bei der vorherigen Verbändeanhörung sowie über die intensive Berichterstattung und Öffentlichkeitsarbeit der Verbände ← 230 | 231 → der Automaten- und Spielhallenbranche ausreichend Möglichkeiten gehabt, sich in zuverlässiger Weise über die anstehende Gesetzesänderung zu informieren.723

Das BVerfG führte außerdem aus, dass unter Vertrauensschutzaspekten der Zeitpunkt der Erlaubniserteilung für den Betrieb einer Spielhalle ein zulässiger Anknüpfungspunkt für die Bemessung der Übergangsfrist sei. Ein schutzwürdiges Vertrauen der Spielhallenbetreiber in die zukünftige Erteilung der Erlaubnis habe erst mit der Erteilung der Betriebserlaubnis nach § 33i GewO entstehen können. Der maßgebliche Zeitpunkt für die rechtliche Bewertung sei der Zeitpunkt der letzten Behördenentscheidung (bzw. der letzten gerichtlichen Entscheidung). Zwischenzeitliche Änderungen der Sach- und Rechtslage könnten dazu führen, dass die Erlaubnis nicht (mehr) oder nur für eine verkürzte Dauer erteilt werden darf. Rechtsänderungen könnten einen ursprünglich gegeben Anspruch daher auch nach Antragstellung vernichten oder einschränken, wenn das neue materielle Recht dies so vorsehe. Die Notwendigkeit der Stichtagsregelung ergebe sich aus einer an Vertrauensschutzgesichtspunkten orientierten Staffelung der Übergangsfristen und dem Interesse an der möglichst effektiven Bekämpfung der Glücksspielsucht durch eine möglichst schnelle Reduzierung des Spielhallenangebots. Angesichts des Umstands, dass bei nach dem 28.10.2011 genehmigten Spielhallen kein schutzwürdiges Vertrauen in die Fortgeltung der Rechtslage und den Fortbestand der Erlaubnis nach § 33i GewO bestand, erscheine das Abstellen auf den Zeitpunkt der Erlaubniserteilung von Verfassungs wegen jedenfalls vertretbar.724

Das BVerfG beschloss, dass die einjährige Übergangsfrist den Anforderungen des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes hinreichend Rechnung trägt. Die zeitnahe Umsetzung des Abstandsgebots und des Verbundverbots sowie die Verhinderung von zur Umgehung der Neuregelung auf Vorrat eingeholter Erlaubnisse würden durch die Übergangsregelung gefördert. Der Gesetzgeber habe die einjährige Übergangsregelung für erforderlich halten dürfen, da andere, weniger belastende Beschränkungen mit gleicher Wirksamkeit im Hinblick auf die verfolgten Ziele nicht vorgetragen worden und auch sonst nicht ersichtlich seien. Auch sei nicht erkennbar, dass die Bestandsinteressen der Spielhallenbetreiber die Veränderungsinteressen des Gesetzgebers überwögen. Die Investitionen seien von den Betreibern vor Erteilung der Spielhallenerlaubnis auf eigenes Risiko getätigt worden. Angesichts des Umstands, dass die einjährige Übergangsfrist nur für Spielhallen gelte, deren Betreiber zum Zeitpunkt der Erlaubniserteilung nicht mehr auf den Fortbestand der alten Rechtslage vertrauen konnten, sei sie nicht zu kurz bemessen, auch wenn die getätigten Investitionen nicht amortisiert werden konnten.725 ← 231 | 232 →

II.  Die Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts

Das BVerwG hat ebenfalls bereits mehrere Entscheidungen zum Glücksspielrecht getroffen.

1.  Die Urteile des Bundesverwaltungsgerichts zur Untersagung der Vermittlung von Sportwetten vom 24.11.2010

In diesen Entscheidungen urteilte das BVerwG, dass sich Werbung für ein monopolisiertes staatliches Sportwettenangebot auf sachliche Informationen über die Möglichkeit zum legalen Wetten zu beschränken hat. Eine Werbung mit dem Hinweis auf eine gemeinnützige Verwendung der Wetteinnahmen erklärte es für unzulässig.726

a.  Die Entscheidung 8 C 13/09

In diesem Fall wies das BVerwG die Revision wegen des Trennungsgrundsatzes zurück. Ein türkischer Kläger hatte sich gegen ein Verbot, in den Räumen eines Sportvereins Sportwetten an einen privaten Wettanbieter zu vermitteln, gewendet. Der Kläger war Mitglied eines türkischen Sportvereins in Nürnberg, indessen Vereinsheim er Sportwetten von Vereinsmitgliedern an einen österreichischen Sportwettenveranstalter mit Sitz in Kärnten und einer Lizenz nach Kärntner Landesrecht vermittelte. Im März 2006 begehrte der Kläger von der Stadt Nürnberg die Feststellung, dass seine Vermittlungstätigkeit keiner Erlaubnis bedürfe. Hilfsweise beantragte er die Erteilung einer Erlaubnis. Die Stadt Nürnberg untersagte ihm nach Anhörung mit Bescheid vom 12.07.2006 die Vermittlungstätigkeit im Vereinsheim des türkischen Sportvereins und forderte die Einstellung des Betriebs bis zum 27.07.2006. Die gegen diesen Bescheid gerichtete Klage blieb in der ersten Instanz sowie in der Berufung erfolglos.727

Das BVerwG entschied, dass das angegriffene Berufungsurteil auf einer unzutreffenden Anwendung des Art. 12 Abs. 1 GG sowie der Art. 49 und 65 AEUV beruht, dass die Revision aber dennoch wegen eines Verstoßes der Vermittlungstätigkeit des Klägers gegen Art. 21 Abs. 2 GlüStV 2008 unbegründet war. Art. 21 Abs. 2 GlüStV 2008 verlange die vollständige Trennung des aktiven Sports und der ihn organisierenden Vereinigungen von der Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten. Er verbiete es, Wettannahmestellen in einem Vereinsheim zu betreiben. Sowohl der Erlaubnisvorbehalt, der auch das Zuverlässigkeitserfordernis und den Trennungsgrundsatz sicherstellen solle, als auch das Zuverlässigkeitserfordernis und der Trennungsgrundsatz selber bestünden unabhängig vom staatlichen Sportwettenmonopol und seien mit den Grundrechten vereinbar. Der Trennungsgrundsatz trage dem erhöhten Suchtpotential von Sportwetten Rechnung ← 232 | 233 → u. sichere die Integrität des Sports. Außerdem diene er dem Jugendschutz, indem er ausschließt, dass der Vereinsnachwuchs zur Zielgruppe von Wettangeboten wird.728

i.  Die Unvereinbarkeit des bayerischen Sportwettenmonopols in seiner konkreten tatsächlichen Ausgestaltung mit Art. 12 Grundgestz

Das BVerwG wiederholt die Formel des BVerfG, dass ein Eingriff in Art. 12 Abs. 1 GG nur gerechtfertigt ist, wenn eine formell gesetzliche, kompetenzgerechte Regelung besteht, die durch hinreichende, der Art der betroffenen Betätigung und der Eingriffsintensität Rechnung tragende Gründe des Gemeinwohls legitimiert und verhältnismäßig ist.

1)  Zur formellen Verfassungsmäßigkeit

Das BVerwG bejahte die Gesetzgebungskompetenz des Freistaates Bayern für die Errichtung des dortigen Sportwettenmonopols durch das Zustimmungsgesetz zum GlüStV 2008 und das bayerische Ausführungsgesetz hierzu (BayAGGlüStV 2008) nach Art. 70 Abs. 1, 72 Abs. 1, 74 Abs. 1 Nr. 11 GG. Der Bund habe von seiner Gesetzgebungskompetenz jedenfalls nicht abschließend Gebrauch gemacht.729

2)  Verfolgung eines verfassungslegitimen Ziels

Das BVerwG entschied, dass das Sportwettenmonopol legitimen Zwecken diente. In der Rechtsprechung des BVerfG seien die Suchtbekämpfung und –Vorbeugung, der Spieler- und Jugendschutz sowie der Schutz vor Folge- und Begleitkriminalität als besonders wichtige Gemeinwohlziele anerkannt, die auch Eingriffe in die Berufswahlfreiheit rechtfertigen könnten. Das Ziel, die Spielleidenschaft zu kanalisieren, sei ebenfalls verfassungslegitim.

3)  Geeignetheit zur Zielerreichung

Das BVerwG führte aus, dass d. Sportwettenmonopol auch geeignet war, diese Ziele zu erreichen. Die Eignung eines Mittels setze nur voraus, dass mit seiner Hilfe der gewünschte Erfolg gefördert werden kann. Dazu genüge die Möglichkeit d. Zweckerreichung. Es verwies auf die Einschätzungsprärogative d. Gesetzgebers. Dessen Annahme, eine Marktöffnung hätte eine erhebliche Ausweitung der Spielsucht zur Folge, sei davon ebenso gedeckt, wie die Annahme, ein Monopol ermögliche eine effizientere Kontrolle, als die Überwachung einer Vielzahl von Erlaubnisnehmern. Schwierigkeiten bei d. Durchsetzung des Monopols ließen dessen Eignung nicht entfallen. ← 233 | 234 →

4)  Erforderlichkeit zur Zielerreichung

Das BVerwG vertrat ferner die Auffassung, dass das Sportwettenmonopol zur Zielerreichung erforderlich war. Auch diesbzglich verwies es auf die Einschätzungsprärogative des Gesetzgebers. Deren Grenze sei erst überschritten, wenn bekannten Tatsachen und Erfahrungen dafür sprechen, dass gleich wirksame, aber weniger einschneidende Alternativen zur Verfügung stehen. Diese Grenze beurteilte es als eingehalten.730

5)  Zur mangelnden Angemessenheit

Das BVerwG verneinte aber die Angemessenheit des Sportwettenmonopols wegen der tatsächlichen Ausgestaltung der Werbung hierfür. Das BVerwG wiederholte die Vorgaben des BVerfG für eine verfassungskonforme Ausgestaltung des Sportwettenmonopols. Erforderlich sei eine konsequente Ausrichtung am Ziel der Suchtvorbeugung und –Bekämpfung, dem der Gesetzgeber vorrangige Bedeutung beigemessen habe. Die anderen Ziele könnten keine der Suchtbekämpfung widersprechende Ausgestaltung des Monopols rechtfertigen. Die konsequente Ausrichtung am Ziel der Suchtbekämpfung müsse in der rechtlichen und tatsächlichen Ausgestaltung des Sportwettenmonopols positiv zum Ausdruck kommen. Hierfür seien materiell-rechtliche Regelungen und strukturelle Sicherungen erforderlich, die auch gewährleisten, dass fiskalische Interessen im Konfliktfall zurücktreten. Die normative Ausgestaltung des Monopols müsse hinreichende inhaltliche Kriterien betreffend die Art und den Zuschnitt der Sportwetten festlegen sowie Vorgaben zur Beschränkung ihrer Vermarktung enthalten. Die Vertriebswege seien so auszuwählen und einzurichten, dass Möglichkeiten zur Verwirklichung des Spieler- und Jugendschutzes genutzt werden. Auch die Einzelausgestaltung sei am Ziel der Suchtbekämpfung und des Spielerschutzes auszurichten. Dies verlange eine aktive Prävention, die über das Bereithalten von Informationsmaterial hinausgeht und eine angebotsimmanente Aufklärung, Früherkennung und Förderung der Motivation zur Verhaltensänderung, etwa durch die Möglichkeit einer Selbstsperre, vorsieht. Die Werbung habe sich auf sachliche Informationen und Aufklärung über legale Wettmöglichkeiten zu beschränken. Sie dürfe keinen Aufforderungscharakter haben. Schließlich müsse organisatorisch eine Kontrolle durch geeignete Instanzen mit ausreichender Distanz zu fiskalischen Interessen des Staates sichergestellt werden.731

Die inhaltlichen Kriterien betreffend Art und Zuschnitt der Sportwetten beurteilte das BVerwG als ausreichend. Die Bindung an die Ziele des § 1 GlüStV 2008 gewährleiste dass keine die Suchtvorbeugung u. -Bekämpfung beeinträchtigende Wettform zuzulassen war. Der GlüStV 2008 sowie das zu seiner Ausführung erlassene BayAGGlüStV 2008 seien auch im Hinblick auf die rechtlichen Vorgaben zur Beschränkung der Vermarktung von Sportwetten dem Verhältnismäßigkeitsprinzip ← 234 | 235 → gerecht geworden, soweit sie die Vertriebswege begrenzten und sicherstellten, dass bei der Einzelausgestaltung der Wettgelegenheiten dem Spieler- und Jugendschutz Rechnung getragen wurde. Hierfür benannte das BVerwG die Einschränkung auf terrestrische Vertriebswege durch den Ausschluss des Internet- und SMS-Vertriebs in den §§ 4 Abs. 4, 21 Abs. 2 S. 3 GlüStV 2008 und die Reduzierung der Zahl der Annahmestellen. Der Gesetzgeber habe den Verbundvertrieb über mittelständische Einzelhandelsbetriebe nicht völlig aufgeben müssen, sondern habe davon ausgehen dürfen, die verfassungsrechtlich geforderte Abkehr vom Vertrieb des Sportwettenangebots als allerorts verfügbarer normaler Gegenstand des täglichen Bedarfs lasse sich dadurch erreichen, dass die Zahl der Vertriebsstellen begrenzt und gleichzeitig Maßnahmen zur qualitativen Beschränkung der Vermarktung getroffen würden. Der Gesetzgeber sei verfassungsrechtlich nicht verpflichtet gewesen, weitere Vertriebsbeschränkungen zu regeln. Die konsequente Ausrichtung am Ziel der Suchtbekämpfung verlange keine Optimierung. Vielmehr genügten zur Zielverwirklichung ausreichende Maßnahmen. Dem Erfordernis einer unabhängigen effektiven Kontrolle genüge die Einrichtung einer Glücksspielaufsicht, die bei einem anderen Ministerium als dem für die Lotterieverwaltung zuständigen Finanzministerium ressortiert.

Das BVerwG führte weiterhin aus, dass die Rechtfertigung des Sportwettenmonopols zwar auch von dessen tatsächlicher Ausgestaltung abhing, dass aber nicht jeder Vollzugsmangel schon genügte, eine Abweichung von der erforderlichen Ausrichtung zu belegen. Nur wenn das Umsetzungsdefizit bereits in der Regelung angelegt ist oder wenn gehäufte oder gar systematische Verstöße nicht konsequent geahndet und unterbunden werden, präge dies die tatsächliche Handhabung der Monopolregelung und ließe auf Defizite der normativen Sicherung schließen.732

Nicht mit den verfassungsrechtlichen Anforderungen vereinbar hielt das BVerwG die Auslegung des BayVGH zur Werberegelungen in § 5 Abs. 1 u. 2 GlüStV 2008, soweit dieses nur den gezielten Anreiz zum Wetten als unzulässig und eine Werbung mit der gemeinnützigen Verwendung von Wetteinnahmen als rechtlich unbedenklich einstufte. Eine konsequente, am Ziel der Begrenzung der Wettleidenschaft u. der Bekämpfung der Spielsucht ausgerichtete Werbung dürfe nicht zum Wetten auffordern, ermuntern oder anreizen. Damit sei nicht zu vereinbaren, die Teilnahme an Wetten als sozialadäquate oder gar positiv bewertete Unterhaltung darzustellen. Die Werbung für ein Monopolangebot habe sich bei Wahrung des Ziels, legale Wettmöglichkeiten anzubieten, auf eine Information u. Aufklärung über die Möglichkeit zum Wetten zu beschränken. Die sachliche Werbung dürfe nur auf eine Lenkung des bereits vorhandenen Wettwillens gerichtet sein, ohne noch nicht zum Wetten Entschlossene zur Teilnahme anzureizen, und müsse den Jugendschutz beachten sowie über die Risiken u. Gefahren des Wettens belehren. Entscheidend sei nicht die Intention eines Wettanreizes, sondern der nach dem Horizont des Durchschnittsempfängers zu bestimmende Aussagehalt. Die aus Text u. Aufmachung zusammengesetzte ← 235 | 236 → Werbeaussage dürfe vom Durchschnittsempfänger nicht als Wettanreiz verstanden werden, sondern nur als Hinweis auf eine legale Möglichkeit, einen vorhandenen Entschluss zum Wetten umzusetzen. Danach seien Darstellungen d. Wettens als aussichtsreiche Möglichkeit materiellen Zugewinns, als attraktive Unterhaltung od. als sozialadäquate Beschäftigung unzulässig. Erst recht dürfe die Teilnahme an Wetten nicht als positiv zu bewertendes, wünschenswertes od. sozial verantwortliches Handeln aufgewertet werden. Das schließe zwar nicht die Verwendung einer Dachmarke aus, wohl aber jede Form der Image- od. Sympathiewerbung, die über den Hinweis auf die Legalität der Monopolangebote hinaus Sympathien für das Wetten selbst weckt. Ein Hinweis auf die gemeinnützige Verwendung von Erlösen aus den Wettveranstaltungen könne daher nicht zulässig sein. Ein solcher Hinweis stelle die Spielteilnahme als positiv zu wertendes Handeln i. S. e. Unterstützung gemeinnütziger Zwecke dar. Gleichzeitige Hinweise auf das Wettrisiko und die Gefahren des Wettens könnten dazu kein ausreichendes Gegengewicht bilden. Dieser Hinweis relativiere nur die Verharmlosung der Suchtgefahr, lasse jedoch die moralische Aufwertung des Wettens unberührt.733

ii.  Die Vereinbarkeit des Sportwettenmonopols mit Art. 3 Grundgesetz

Das BVerwG entschied außerdem noch, dass das Sportwettenmonopol nicht Art. 3 GG verletzte. Da der Gleichheitssatz nur den jeweils zuständigen Normgeber verpflichte, vergleichbare Sachverhalte gleich zu regeln, begründeten die Unterschiede zur bundesrechtlichen Normierung der Pferdesportwetten und des Betriebs der Geldspielautomaten keinen Gleichheitsverstoß.734

iii.  Die restlichen Entscheidungsgründe

Die restlichen Entscheidungsgründe befassen sich mit der Unionsrechtskonformität des Sportwettenmonopols, des Erlaubnisvorbehalts, und des Trennungsgrundsatzes. Das BVerwG kommt diesbezüglich zum Ergebnis, dass das Sportwettenmonopol des GlüStV 2007 zwar gegen die Grundfreiheiten der Art. 49 und 56 AEUV verstoßen hat, dass sich der Kläger aber nicht auf die Grundfreiheiten des AEUV berufen konnte, weil er keine Unionsbürgerschaft besaß. Deswegen kam es nach Meinung des BVerwG auch nicht auf die Vereinbarkeit des Erlaubnisvorbehalts, des Zuverlässigkeitserfordernisses und des Trennungsgrundsatzes mit der Dienst- und Niederlassungsfreiheit an.735 ← 236 | 237 →

b.  Die Entscheidung 8 C 14/09

In dieser Entscheidung hatte die Revision Erfolg. Das BVerwG verwies die Sache wg. mangelnder Tatsachenfeststellungen zu anderen Glücksspielbereichen zur weiteren Verhandlung u. Entscheidung an den BayVGH zurück.736

Die Klägerin dieses Falles war eine polnische Staatsangehörige, die in Nürnberg in einer Wettvermittlungsstelle Sportwetten insbes. an eine österreichische Sportwettenveranstalterin vermittelte. Nach vorheriger Anhörung untersagte die Stadt Nürnberg der Klägerin mit sofort vollziehbarem Bescheid vom 12.07.2006 die Vermittlung von Sportwetten an in Bayern nicht zugelassene Wettunternehmen und verlangte von ihr die Betriebseinstellung bis zum 31.07.2006. Das VG Ansbach wies die von der Klägerin gegen diesen Bescheid erhobene Klage mit Urteil vom 31.01.2007 ab, der BayVGH die Berufung mit Urteil vom 18.12.2008.737

Das BVerwG entschied, dass das Berufungsurteil auf einer unzutreffenden Anwendung des Art. 12 Abs. 1 GG beruhte, soweit der BayVGH davon ausging, diese Vorschriften ließen eine Werbung des Monopolanbieters mit der gemeinnützigen Verwendung von Wetteinnahmen zu.738 Die Ausführungen in diesem Fall zur Verletzung des Art. 12 Abs. 1 GG sind identisch mit den Ausführungen in der Entscheidung 8 C 13/09.739 Das BVerwG urteilte ferner, dass das Berufungsurteil auf einer fehlerhaften Anwendung der Art. 49 und 56 AEUV beruhte, soweit der BayVGH annahm, diese beiden Grundfreiheiten verlangten eine Kohärenz der Monopolregelung nur im betroffenen Glücksspielsektor und im jeweiligen Bundesland. Das BVerwG legte die Grundsätze dar, die der EuGH in seiner Rechtsprechung entwickelt hat und schloss sich dieser Rechtsprechung an. Er stellte fest, dass die Kohärenzprüfung nicht sektoral auf den von der Monopolregelung erfassten Sportwettenbereich beschränkt werden darf, sondern vielmehr die Bundesrechtlichen Regelungen im Bereich des Automatenspiels mit einbeziehen muss.740

c.  Die Entscheidung 8 C 15/09

Die Klägerin dieses Falles war eine deutsche GmbH mit Sitz in München. In Nürnberg vermittelte sie in zwei Geschäftslokalen Sportwetten an eine Firma, die ihren Sitz in Malta hatte und dort über eine Lizenz zur Wettvermittlung im In- und Ausland verfügte. Nach vorheriger Anhörung untersagte die Stadt Nürnberg der Klägerin mit sofort vollziehbarem Bescheid vom 03.05.2006 die Vermittlung von ← 237 | 238 → Sportwetten an in Bayern nicht zugelassene Wettunternehmen und verlangte von ihr die Betriebseinstellung bis zum 16.05.2006. Nach einem erfolglosen Verfahren im vorläufigen Rechtsschutz kam die Klägerin diesem Verlangen nach. Das VG Ansbach wies die von der Klägerin gegen diesen Bescheid erhobene Hauptsacheklage mit Urteil vom 30.01.2007 ab, der BayVGH die Berufung mit Urteil vom 18.12.2008. Die Entscheidungsgründe in diesem Fall sind identisch mit den Entscheidungsgründen im Fall 8 C 14/09, NVwZ 2011, 554ff. Auch in dieser Sache entschied das BVerwG, dass sich die Werbung für das staatliche Monopolangebot auf sachliche Informationen über die Möglichkeit zum legalen Wetten zu beschränken hat. Eine Werbung mit dem Hinweis auf eine gemeinnützige Verwendung der Einnahmen bei einem bestehenden Staatsmonopol sei unzulässig. Die Kohärenzprüfung dürfe sich nicht sektoral auf den von der Monopolregelung erfassten Glücksspielbereich beschränken, sondern müsse auch Regelungen im Bereich anderer Glücksspiele mit vergleichbarem oder höherem Suchtpotenzial einbeziehen.741

2.  Die Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts vom 01.06. und 11.07.2011

In den Rs. 8 C 2/10 und 8 C 4/10 entschied das BVerwG am 01.06.2011 sowie in den Rs. 8 C 11/10 und 8 C 12/10 am 11.07.2011, dass Werbung für das staatliche Sportwettenmonopol nach dem GlüStV 2008, die in stimulierender Weise auf herausragende Sportereignisse Bezug nahm, unzulässig war. Allgemeine Imagewerbung und die Verwendung einer Dachmarke sei nicht zwangsläufig unzulässig. Eine solche Werbung müsse sich aber ebenfalls auf sachliche Informationen u. Aufklärung über legale Wettmöglichkeiten beschränken. Sie dürfe auf die Legalität u. Seriosität des Monopolangebots hinweisen, aber nach ihrem Aussagegehalt nicht zum Wetten motivieren. Die zulässige Kanalisierung der Spielleidenschaft rechtfertige nur, bereits zum Wetten Entschlossene zum Monopol hin zu lenken, nicht jedoch, noch Unentschlossene zur Teilnahme an Wetten anzureizen oder zu ermuntern. Ebenso unzulässig ist nach diesen Entscheidungen die Verknüpfung auch rein informativer Hinweise auf bestimmte Sportereignisse mit der Ankündigung von Sonderausschüttungen oder anderer höherer oder zusätzlicher Gewinnchancen. Als unzulässig beurteilte das BVerwG ferner eine Aufmachung, die dem Empfänger Entscheidungsdruck suggerierte. Es urteilte, dass es unbedenklich ist, wenn der Monopolträger auf eine Verwendung der Wetteinnahmen hinweist, wenn es sich nach der konkreten Aufmachung nur um eine sachliche Information i. S. e. Rechenschaftslegung ohne Bezug zu konkreten Spielmöglichkeiten handelt. Dagegen darf der Monopolträger nach diesen Urteilen den Hinweis nicht mit einem solchen Bezug zu konkreten Spielmöglichkeiten verknüpfen, und das Wetten selbst nicht zum ← 238 | 239 → sozialadäquaten oder gar wünschenswerten, positiv zu beurteilenden, sozialverantwortlichen Handeln aufwerten.742

Ferner entschied das BVerwG in diesen Fällen, dass das unionsrechtliche Kohärenzgebot bei Einschränkungen der Dienst- und Niederlassungsfreiheit durch die Errichtung eines staatlichen Sportwettenmonopols weder die Uniformität sämtlicher Glücksspielregelungen noch eine Optimierung der mit dem Monopol verfolgten Ziele gebiete. Es verlange, dass die rechtliche oder tatsächliche Ausgestaltung anderer Glücksspielbereiche mit vergleichbarem oder höherem Suchtpotenzial der Monopolregelung nicht mit der Folge entgegenwirken darf, dass das Monopol zur Verwirklichung der mit ihm verfolgten Ziele nicht mehr beitragen kann. Es verwies die Sachen zur Feststellung weiterer Tatsachen zu anderen Glücksspielsektoren mit vergleichbarem oder höherem Suchtpotenzial sowie zur weiteren Verhandlung und Entscheidung an den VGH BaWü zurück.743

3.  Die weitere Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts vom 01.06.2011

In diesem Urteil entschied das BVerwG, dass das Internetverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV 2008 weder aus verfassungs- noch aus europarechtlicher Sicht zu beanstanden war. Es erstrecke sich auch auf Pferdewetten sowie auf Inhaber einer fortgeltenden DDR-Erlaubnis zum Betrieb eines Wettbüros.744

Der Kläger dieses Falles war Inhaber einer nach dem Gewerbegesetz der DDR erlassenen Genehmigung zur Eröffnung eines Wettbüros für Sportwetten und veranstaltete Glücksspiele im Internet. Die bayerische Glücksspielaufsichtsbehörde untersagte ihm dies für Bayern. Der Kläger ging gegen diese Untersagung der Veranstaltung und Vermittlung von öff. Glücksspielen über das Internet sowie der Internetwerbung für Bayern mit einer Sprungrevision vor. Streitig war insbes., ob das in § 4 Abs. 4, § 5 Abs. 3 GlüStV 2008 enthaltene Internetverbot für die Veranstaltung und Vermittlung von Glücksspielen sowie die Werbung hierfür verfassungs- und europarechtskonform war.745

Das BVerwG entschied, dass die in § 4 Abs. 4, § 5 Abs. 3 GlüStV 2008 enthaltenen Internetverbote für die Veranstaltung und Vermittlung von Glücksspielen sowie die Werbung hierfür verfassungskonform waren. Diese Regelungen verstießen nach Ansicht des BVerwG nicht gegen Art. 12 GG. Sie dienten dem Ziel der Wettsuchtbekämpfung sowie einem effektiven Jugendschutz. Hierbei handele es sich um besonders wichtige Gemeinwohlbelange, die selbst obj. Berufswahlregelungen rechtfertigen könnten. Die Internetverbote seien geeignet und erforderlich diese ← 239 | 240 → Ziele zu erreichen. Das BVerwG vertrat die Auffassung, dass die Internetverbote auch verhältnismäßig waren. Die Schwere des Eingriffs in die Berufswahl- oder Berufsausübungsfreiheit stehe nicht außer Verhältnis zu der Bedeutung der mit ihnen verfolgten Ziele. Das BVerwG war außerdem der Ansicht, dass die Internetverbote auch nicht gegen Art. 3 GG verstießen. Art. 3 GG verpflichte nur den jeweils zuständigen Normgeber, innerhalb seines Kompetenzbereichs vergleichbare Sachverhalte gleich zu regeln. Die Internetverbote erfassten alle vom GlüStV 2008 umfassten Glücksspiele und begründeten für alles diese Glücksspiele ein generelles Veranstaltungs-, Vermittlungs- und Werbeverbot.746

Das BVerwG war ferner der Meinung, dass die Internetverbote auch nicht europäischem Recht widersprachen. Die mit ihnen verfolgten Ziele seien auch unionsrechtlich legitime Gemeinwohlziele. Sie seien ferner geeignet und erforderlich, um diese Ziele zu erreichen, und verstießen nicht gegen das Kohärenzgebot. Dieses stelle zwei Anforderungen an die nationale Gesetzgebung: Erstens müsse der Mitgliedstaat die Gemeinwohlziele, denen die die Dienstleistungsfreiheit beschränkende Regelung dienen soll und die diese legitimieren sollen, im Anwendungsbereich der Regelung auch tatsächlich verfolgen und dürfe nicht in Wahrheit andere (vor allem finanzielle) Ziele anstreben. Zweitens dürfe die in Rede stehende Regelung nicht durch die Politik in anderen Glücksspielbereichen konterkariert werden. Das BVerfG urteilte, dass die Internetverbote diesen Anforderungen genügten. Es habe außer Zweifel gestanden, dass die angegebenen Ziele auch die tatsächlich verfolgten Ziele waren, und dass die Länder mit den Internetverboten nicht in Wahrheit fiskalische Interessen verfolgten. Die Erreichbarkeit der verfolgten Ziele sei nicht durch andere Regelungen und deren tatsächliche Handhabung konterkariert worden, weil es für sämtliche Glücksspiele gegolten habe, auch für Spielbanken und Pferdewetten.747

Außerdem entschied das BVerwG, dass der Kläger sich nicht auf die DDR-Erlaubnis berufen konnte. Diese bliebe auf das Gebiet der ehemaligen DDR beschränkt, und entfalte keine Wirkung für die westdeutschen Bundesländer. Außerdem regelte die DDR-Erlaubnis nach ihrem Inhalt nur die Zulassung des Gewerbes, nicht aber die Art und Weise seiner Ausübung. Deswegen bestünde kein Widerspruch der Untersagungsverfügung zu der Erlaubnis.748

4.  Die Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts vom 17.10.2012

Das BVerwG hat am 17.10.2012 in mehreren Entscheidungen beschlossen, dass sich die Auslegungsfragen zu den Grenzen zulässiger Werbung nach den neuen, die Werbebeschränkungen lockernden Regelungen des § 5 GlüStV 2012 nicht offensichtlich ← 240 | 241 → in gleicher Weise stellen, wie unter der Geltung des § 5 GlüStV 2008.749 Das BVerwG führte in diesen Entscheidungen aus, dass die fünfzehn vertragsschließenden Bundesländer die Grenzen zulässiger Werbung, insbes. deren Beschränkung auf Information und Aufklärung, in den Wortlaut des § 5 GlüStV 2012 nicht übernommen haben, und auch das ausdrückliche Verbot zum Glücksspiel gezielt anreizender oder ermunternder Werbung in der Neufassung des § 5 GlüStV 2012 fehlt. Nach Abs. 1 dieser Neufassung sei Werbung lediglich an den Zielen des geänderten GlüStV 2012 auszurichten. Abs. 3 S. 2 ermächtige dazu, ausnahmsweise auch die zuvor absolut verbotene Werbung im Fernsehen, im Internet und über Telekommunikationsanlagen zuzulassen. Das BVerwG vertrat in den Beschlüssen die Ansicht, dass sich die Frage der Verhältnismäßigkeit – einschließlich der neuen Werberegelungen – der Beschränkung auf zwanzig Anbieter durch das Konzessionsmodell der Experimentierklausel des § 10a GlüStV 2012 nicht mehr offenkundig in gleichem Umfang stellt, wie bei dem Sportwettenmonopol des GlüStV 2008.750

Diese Entscheidungen ergingen in Verfahren zur Zulassung der Revision. In den Ausgangsverfahren begehrten die jeweiligen Klägerinnen und Kläger die Feststellung, dass die Untersagungsverfügungen von rheinland-pfälzischen bzw. nordrhein-westfälischen Ordnungsbehörden rechtswidrig waren. Diese Verfügungen untersagten den Klägerinnen und Klägern die Vermittlung von Sportwetten an in RPF nicht konzessionierte Sportwettenveranstalter fortzuführen und verlangten die Betriebseinstellung. Die mit den Fällen befassten VGe gaben den Klagen statt. Die Berufungen der beklagten Städte zum OVG RPF blieben ebenfalls erfolglos. Dieses ließ ferner die Revision nicht zu. Es hat seine Berufungsurteile nicht mit einer Inkohärenz wegen des Erlasses oder der Anwendung von Regelungen in einem andern Glücksspielsektor begründet, sondern hielt die Untersagungsverfügungen wegen Nichteinhaltung der Grenzen zulässiger Werbung für das monopolisierte staatliche Sportwettenangebot für unzulässig.751

Das BVerwG ließ die Revisionen ebenfalls nicht zu und wies die Beschwerden zurück. Seiner Ansicht nach legten die Beschwerdebegründungen keine grds. Bedeutung der Rechtssachen dar. Sie hätten keine höchstrichterlich noch ungeklärten und für die Revisionsentscheidung erheblichen Rechtsfragen des revisibelen Rechts, denen allgemeine, über den Einzelfall hinausgehende Bedeutung zukäme, betroffen. Die zur Werbung für das Sportwettenangebot aufgeworfenen Fragen wären, soweit sie sich auf den Begriff der Werbung beziehen, im angestrebten Revisionsverfahren ← 241 | 242 → nicht entscheidungserheblich. Die angegriffenen Urteile hätten sich nicht auf eine einschränkende Begriffsdefinition, sondern auf eine strenge Konkretisierung der Grenzen, in denen Werbung für Sportwetten nach § 5 Abs. 1 Abs. 2 S. 1 GlüStV 2008 zulässig war, gestützt. Die Fragen zur Vereinbarkeit dieser Zulässigkeitsgrenzen mit Verfassungs- und Unionsrecht und die daran anknüpfenden Fragen zur Erheblichkeit, zur Definition sowie zur Feststellung struktureller Defizite beim Vollzug der Werbebeschränkungen hätten nicht zur Zulassung der Revision führen können. Sie hätten bei Beschwerdeeinlegung bereits auslaufendes und seit dem Inkrafttreten des GlüStV 2012 zum 01.07.2012 ausgelaufenes Recht betroffen. Die Beklagten hätten keine Umstände dargelegt, deretwegen die Klärung dieser Fragen nach dem alten Recht dennoch grds. Bedeutung zugekommen wäre.752

5.  Die Urteile des Bundesverwaltungsgerichts vom 16.05.2013

Diese Urteile ergingen in denselben Verfahren, in denen d. BVerwG schon in seinen Urteilen vom 24.11.2010753 entschieden und sie zur erneuten Verhandlung u. Entscheidung an den BayVGH zurückverwiesen hatte. Das BVerwG urteilte, dass die Kläger kein Feststellungsinteresse hatten, und ihre Anträge daher unzulässig waren. Es setzt hiermit einen endgültigen Schlusspunkt in diesen Verfahren.754

a.  Zum weiteren Verfahrensverlauf

Nach der Zurückverweisung durch das BVerwG änderte der BayVGH mit Urteilen vom 17.02.2012 die erstinstanzlichen Urteile ab, hob die Untersagungsverfügungen auf und stellte fest, dass diese im Zeitraum vom 01.01.2008 (Zeitpunkt des Inkrafttretens des GlüStV 2008) bis zum Zeitpunkt seiner Entscheidung wg. d. Unionsrechtswidrigkeit des Sportwettenmonopols ebenfalls rechtswidrig waren. Hiergegen hatte die Landesanwaltschaft Bayern Revision eingelegt. Der BayVGH habe zu Unrecht ein Feststellungsinteresse der Kläger bejaht. Mit Schriftsatz vom 13.11.2012 erklärten die bayerischen Bezirksregierungen, dass sie aus den angefochtenen Untersagungsverfügungen für die Zeit ab dem 01.07.2012 (Zeitpunkt des Inkrafttretens des GlüStV 2012) keine Rechte mehr herleiten. Die Parteien erklärten die Rechtsstreite deswegen in der Hauptsache ab diesem Zeitpunkt für erledigt. Das BVerwG hatte aus diesem Grund nur noch für den Zeitraum vom 01.01.2008 ← 242 | 243 → bis zum 30.06.2012 zu entscheiden. Die Kläger begehrten die Feststellung, dass die angegriffenen Untersagungsverfügungen für diesen Zeitraum rechtswidrig waren.755

b.  Zur Begründetheit der Revisionen der Landesanwaltschaft

Das BVerwG gab den Revisionen der Landesanwaltschaft Bayern statt, hob die Urteile des BayVGH auf und stellte die klageabweisenden erstinstanzlichen Urteile wieder her. Zur Begründung führte es aus, dass die aufgehobenen Urteile des BayVGH wegen der Bejahung eines Feststellungsinteresses der Kläger gegen revisibles Recht verstoßen hatten. Denn ein solches Feststellungsinteresse der Kläger habe nicht bestanden. Die Fortsetzungsfeststellungsklagen müssten deswegen als unzulässig abgewiesen werden.

i  Keine Wiederholungsgefahr

Ein Feststellungsinteresse habe sich nicht mit einer Wiederholungsgefahr begründen lassen. Für eine Wiederholungsgefahr sei neben der konkreten Gefahr, dass künftig ein vergleichbarer Verwaltungsakt erlassen wird, erforderlich, dass die für die Beurteilung maßgeblichen rechtlichen und tatsächlichen Umstände unverändert geblieben sind. Wegen der Einführung des Konzessionsmodells für Sportwetten sowie der Lockerung der Internetverbote hätten sich die für die Beurteilung einer glücksspielrechtlichen Untersagung maßgeblichen rechtlichen Umstände seit dem Inkrafttreten des GlüStV 2012 sowie des bayerischen Umsetzungsgesetzes grundlegend geändert.756

ii.  Kein Rehabilitierungsinteresse

Ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse der Kläger habe nicht aus einem Rehabilitierungsinteresse der Kläger hergeleitet werden können. Ein berechtigtes ideelles Interesse an einer Rehabilitierung bestehe nur, wenn sich aus der angegriffenen Maßnahme eine Stigmatisierung des Betroffenen ergibt, die geeignet ist, sein Ansehen in der Öffentlichkeit oder im sozialen Umfeld herabzusetzen. Die Stigmatisierung müsse Außenwirkung erlangt haben und noch in der Gegenwart andauern. In der Feststellung obj. Strafbarkeit des untersagten Verhaltens liege noch keine Stigmatisierung. Eine solche erschöpfe sich in der Aussage, die unerlaubte Veranstaltung ← 243 | 244 → und Vermittlung der Sportwetten erfülle den obj. Tatbestand des § 284 Abs. 1 StGB und rechtfertige deshalb ein ordnungsbehördliches Einschreiten. Damit enthalte sie kein ethisches Unwerturteil, das geeignet wäre, das soziale Ansehen des Betroffenen herabzusetzen. Diese Schwelle würde erst mit dem konkreten, personenbezogenen Vorwurf eines schuldhaft-kriminellen Verhaltens überschritten. Ein solcher Vorwurf sei nicht erhoben worden. Es sei offen geblieben, ob angesichts der umstrittenen und seinerzeit ungeklärten Rechtslage ein unvermeidbarer Verbotsirrtum als Entschuldigungsgrund vorlag. Die Einschätzung, die untersagte Tätigkeit sei objektiv strafbar, habe überdies keine Außenwirkung erlangt. Die Bescheide seien ausschließlich an die Kläger gerichtet gewesen und seien nicht an Dritte weitergegeben worden.757

iii.  Kein tiefgreifender Eingriff in die Berufsfreiheit

Ein Fortsetzungsfeststellungsinteresse aufgrund eines tiefgreifenden Eingriffs in die Berufsfreiheit oder Dienstleistungsfreiheit sei ebenfalls abzulehnen gewesen. Das Grundrecht auf effektiven Rechtsschutz gebiete grundsätzlich nicht, den Rechtsweg gegen erledigte Maßnahmen zu eröffnen, wenn dies für die Beseitigung über den Wegfall der Beschwer durch den Bescheid hinaus fortwirkender Nachteile für den Betroffenen sich nicht vorteilhaft auswirken kann. Anders sei dies nur bei Eingriffen, die sich typischerweise kurzfristig endgültig erledigen. Die glücksspielrechtlichen Untersagungsverfügungen seien aber als Verwaltungsakte mit Dauerwirkung auf eine langfristige Geltung angelegt. Aus den unionsrechtlichen Grundfreiheiten und der Gewährleistung eines wirksamen Rechtsbehelfs nach der Europäischen Grundrechtecharta lasse sich keine Verpflichtung herleiten, in solchen Fällen die Anforderungen an ein berechtigtes Feststellungsinteresse großzügiger auszulegen.758

iv.  Offenkundig keine Staatshaftungsansprüche

Die Kläger hatten insbesondere argumentiert, durch die Betriebseinstellungen sei ihnen ein erheblicher Schaden entstanden, den sie vom Freistaat Bayern erstetzt verlangen wollen. Aber auch ein solches Feststellungsinteresse wegen einer Präjudizwirkung für Staatshaftungsprozesse ließ das BVerwG nicht gelten. Derartige Staatshaftungsklagen seien offensichtlich aussichtslos. Im Zeitraum vom 01.01.2008 bis zum Herbst 2010 habe nach der zivilgerichtlichen Rechtsprechung weder ein für die Amtshaftung erforderliches Verschulden der zuständigen Amtswalter vorgelegen, noch eine qualifizierte Verletzung unionsrechtlicher Bestimmungen. Die unionsrechtlichen Anforderungen an das Sportwettenmonopol seien bis zu den ← 244 | 245 → Entscheidungen des EuGH vom 08.09.2010 sowie den daran anknüpfenden Urteilen des BVerwG vom 24.11.2010 noch nicht hinreichend geklärt gewesen.

Für den daran anschließenden Zeitraum bis zum 30.06.2012 habe es jedenfalls an der Ursächlichkeit einer etwaigen Rechtswidrigkeit der Verbotsverfügungen für den geltend gemachten Schaden gefehlt. Bei Ermessensentscheidungen wie den glücksspielrechtlichen Verboten sei der erforderliche Ursachenzusammenhang zwischen Rechtsverletzung und Schaden nur zu bejahen, wenn feststeht, dass die Behörde bei fehlerfreier Ermessensausübung eine andere, nicht zum Schaden führende Entscheidung getroffen hätte. Dies sei bei den vorliegenden Verfahren nicht der Fall. Die Behörden hätten die nicht genehmigte Sportwettenvermittlung unabhängig von der Rechtmäßigkeit des Veranstaltermonopols ermessensfehlerfrei untersagen können, um den ordnungsrechtlichen Erlaubnisvorbehalt im Interesse effektiver Gefahrenabwehr durchzusetzen. Der Erlaubnisvorbehalt selbst sei nämlich verfassungs- sowie unionsrechtskonform gewesen. Die Durchsetzung des Erlaubnisvorbehalts wäre nach Ansicht des BVerwG ferner nicht unverhältnismäßig gewesen. Anders zu beurteilen sei dies nur dann, wenn die untersagte Tätigkeit offensichtlich erlaubnisfähig gewesen wäre, was in den vorliegenden Verfahren nicht der Fall gewesen sei.

Die Ungewissheit, ob die Tätigkeit erlaubnisfähig war, habe eine Untersagung nicht ausgeschlossen. Der Erlaubnisvorbehalt bezwecke gerade eine Sicherstellung, dass offene Fragen zur Gefährlichkeit der Tätigkeit im Erlaubnisverfahren geklärt werden. Seine Durchsetzung solle verhindern, dass unkontrollierte Tätigkeiten vollendete Tatsachen schaffen und unüberprüfbare Gefahren realisieren können. Eine Klärung im Erlaubnisverfahren sei den Klägern auch zumutbar gewesen. Der Freistaat Bayern habe das Erlaubnisverfahren nach den Urteilen des EuGH vom 08.09.2010 für private Wettanbieter und deren Vermittler geöffnet. Gegen etwaige rechtsfehlerhafte Entscheidungen in diesem Verfahren habe effektiver Rechtsschutz zur Verfügung gestanden.759

6.  Urteile des Bundesverwaltungsgerichts vom 16.12.2016

Die Klägerinnen dieser Verfahren waren Spielhallenbetreiberinnen in Bln. und RPF, u. a. die Gauselmann-Gruppe. Letztere betrieb bisher elf Spielhallenkomplexe in Berlin, auf die sich die neuen Regelungen d. GlüStV 2012 u. d. SpielhG Bln. nachteilige auswirken.760 Sie griffen mit ihren Klagen das Erlöschen der ihnen bisher für den Spielhallenbetrieb erteilten Erlaubnisse zum 31.07.2016761 und die Versagung des ← 245 | 246 → Erlasses von Erlaubnissen für acht weitere geplante Verbund-Spielhallen in einem Gebäudekomplex in Bln. an.762 Außerdem betrieb eine der Klägerinnen mit einer Genehmigung vom 31.05.2012 eine Spielhalle in RPF. Letzteres Bundesland versagte ihr nach Inkraftreten d. GlüStV 2012 und des hieran angepassten LGlüG RPF unter Hinweis auf zwei nahegelegene, überwiegend von Minderjährigen besuchte Einrichtungen den Erlass einer Erlaubnis zum Weiterbetrieb dieser Spielhalle nach dem 30.06.2013. Hiergegen wendete sich diese Klägerin mit einer Klage zum VG Neustadt a. d. Weinstraße.763

Die Klägerinnen vertraten die Ansicht, dass folgende Regelungen sie in ihrer Berufsfreiheit sowie in ihrem Eigentumsgrundrecht verletzen, und dass sie gegen den Gleichheitssatz verstoßen:

Die Erlaubnispflicht nach § 24 Abs. 1 GlüStV, § 2 Abs. 1 S. 1 SpielhG Bln.

der von anderen Spielhallen einzuhaltenden Mindestabstand von 500m (§ 25 Abs. 1 GlüStV 2012, § 2 Abs. 1 S. 3 SpielhG Bln.);

das Verbot von Mehrfachkonzessionen (§ 25 Abs. 2 GlüStV 2012, § 2 Abs. 1 S. 2 SpielhG Bln.);

die Werberegelungen in § 26 Abs 1 GlüStV 2012 u. § 4 Abs. 1 S. 2 SpielhG Bln.;

das Verbot des Spielhallenbetriebs in der räumlichen Nähe von Kinder- od. Jugendeinrichtungen (§ 2 Abs. 1 S. 4 SpielhG Bln);

die Reduzierung der zugelassenen Höchstzahl an aufstellbaren Geldspielgeräten mit Gewinnmöglichkeit in einer Spielhalle auf acht Stück (§ 4 Abs. 2 S. 1 SpielhG Bln.) bzw. auf drei Stück bei einer entgeltlichen Verabreichung von Speisen und Getränken (§ 6 Abs 1 S. 1 SpielhG Bln);

die Pflicht zur Anbringung eines Sichtschutzes zwischen den Spielgeräten und zur Einhaltung eines Mindestabstands von einem Meter (§ 4 Abs. 2 S. 3 SpielhG Bln);

das Verbot der unentgeltlichen Abgabe von Speisen und Getränken in Spielhallen (§ 6 Abs 1 S. 2 SpielhG Bln);

dass Gebot, dass während der Öffnungszeiten stets mindestens eine Aufsichtsperson anwesend sein muss (§ 6 Abs. 2 SpielhG Bln.);

dass Gebot der Kontrolle der Identität und/oder des Alters der Gäste durch Eingangskontrollen und Prüfung des Personalausweises oder anderer Dokumente (§ 6 Abs. 4 S. 2 GlüStV);

die Pflicht zum Ausschluss von Personen, die um eine Selbstsperre baten, für mind. 1 Jahr (§ 6 Abs. 6 SpielhG Bln.);

die Sperrzeitregelung in § 26 Abs. 2 GlüStV 2012, § 5 SpielhG Bln;

die Pflichten aus §§ 6 u. 7 GlüStV 2012 (Sozialkonzept und Aufklärung);

die Übergangsfristen aus § 29 Abs. 4 GlüStV 2012, § 8 SpielhG Bln.;

der gemäß § 11 Abs. 1 S. 1 Nr. 4 LGüG RPF zu überwiegend von Minderjährigen besuchten Einrichtungen einzuhaltende Mindestabstand von 500m. ← 246 | 247 →

Das VG Bln. wies die Klagen mit Urteilen vom 15.02.2013764, 01.03.2013765, 12.04.2013, 05.07.2013 und 29.11.2013 ab. Es entschied, dass die angegriffenen Normen die Klägerinnen nicht in ihren Grundrechten verletzen.766 Die sich hieraus ergebenden Beschränkungen seien verfassungsgemäß. Sie seien durch gewichtige Gemeinwohlbelange, insbes. durch den Belang der Spielsuchtbekämpfung, gerechtfertigt. Das VG Bln. vertrat die Ansicht, dass das SpielhG Bln. die Interessen der Spielhallenbetreiber durch die zwei- bis fünfjährigen Übergangsfristen in ausreichendem, verhältnismäßigem Maße berücksichtigt.767 Es ließ aber die Berufung zu. Die Gauselmann-Gruppe kündigte umgehend an, alle Rechtsmittel ausschöpfen zu wollen.768 Dies tat sie dann auch. Die Berunfungen führten jedoch ebenfalls nicht zu den erhofften stattgebenden Urteilen.769

Das VG Neustadt a. d. Weinstraße wies die Klage gegen die Versagung des Erlasses einer Erlaubnis zum Weiterbetrieb der dortigen Spielhalle nach dem 30.06.2013 mit Urteil vom 20.05.2014 ab.770 Die hiergegen erhobene Berufung blieb erfolglos. Das OVG Koblenz vertrat in seinem Urteil vom 10.03.2015 die Auffassung, dass die Mindestabstandsregelung des § 11 Abs. 1 S. 1 Nr. 4 LGüG RPF verfassungsgemäß ist. Die behördliche Entscheidung, dass eine Ausnahme von diesem Erfordernis wegen der besonderen Suchtgefährdung Minderjähriger nicht erteilt werden könne, sei ermessensfehlerfrei und trage dem gesetzlichen Ziel des Jugendschutzes Rechnung. Sie werde durch die Ergebnisse einer Studie über problematisches Glücksspiel bei Kindern und Jugendlichen in RPF gestützt.771

Auch die Revisionen gegen die genannten Berufungsurteile blieben erfolglos. In insgesamt sechs paralellen Urteilen772 entschied das BVerwG, dass die Beschränkungen der Berufsfreiheit und des Eigentumsrechts der Spielhallenbetreiber sowie die Ungleichbehandlung mit Spielbanken und Gaststätten, in denen sich Geldspielgeräte befinden, verhältnismäßig sind. Das unionsrechtliche Kohärenzgebot stehe ihnen ebenfalls nicht entgegen. ← 247 | 248 →

a.  Zur Verfassungsmäßigkeit

Die Verfassungsmäßigkeit bejahte das BVerwG im Großen und Ganzen mit den gleichen Argumenten, die auch das BVerfG in seinem Beschluss vom 07.03.2017 heranzog. Insoweit wird auf die obigen Ausführungen verwiesen.773

b.  Zur Unionsrechtskonformität

Hinsichtlich der Unionsrechtskonformität urteilte das BVerwG, dass ein Verstoß gegen Art. 56 AEUV schon deshalb nicht vorgelegen habe, weil kein grenzüberschreitender Sachverhalt gegeben war. Selbst bei Unterstellung eines grenzüberschreitenden Sachverhalts würden die angegriffenen Regelungen jedoch nicht gegen das unionsrechtliche Kohärenzgebot verstoßen. Der EuGH habe das unionsrechtliche Kohärenzgebot für das Glücksspiel in seiner bisherigen Rechtsprechung lediglich im Bereich staatlicher Monopolregelungen für relevant gehalten. Er habe die unionsrechtlichen Anforderungen aus dem Kohärenzgebot für den Bereich des Glücksspiels dahin konkretisiert, dass Regelungen im Monopolbereich zur Sicherung ihrer Binnenkohärenz an einer tatsächlichen Verfolgung unionsrechtlich legitimer Ziele ausgerichtet sein müssen. Über den Monopolsektor hinausgreifend fordere das Kohärenzgebot, dass Monopolregelungen nicht durch eine gegenläufige mitgliedstaatliche Politik in anderen Glücksspielbereichen mit gleich hohem oder höherem Suchtpotenzial in einer Weise konterkariert werden dürfen, die ihre Eignung zur Zielerreichung aufhebt. Das BVerwG ließ offen, ob das Kohärenzgebot auch in nicht monopolisierten Bereichen des Glücksspielsrechts Wirkung entfaltet. Seine Vorgaben seien jedenfalls erfüllt. Es hätten keine Anhaltspunkte dafür bestanden, dass die angegriffenen Beschränkungen für Spielhallen lediglich „scheinheilig“ zur Suchtbekämpfung eingeführt worden wären, tatsächlich aber einem anderen, insbes. fiskalischen, Zweck dienten. Zu ihnen gäbe es auch bereichsübergreifend keine gegenläufigen landesgesetzlichen Regelungen oder eine sie konterkarierende Politik, für die zu prüfen wäre, ob sie die Wirksamkeit der für Spielhallen geltenden Einschränkungen beeinträchtigen könnten.774

Das BVerwG entschied außerdem, dass die streitgegenständlichen Anforderungen an Spielhallen keine technischen Vorschriften i. S. d. Richtlinie 98/34/EG über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der Normen und technischen Vorschriften und der Vorschriften für die Dienste der Informationsgesellschaft darstellen. Der EuGH sehe nationale Vorschriften, die bestimmte Verwendungsmöglichkeiten eines Erzeugnisses nach seinem Inverkehrbringen einschränken, nur dann als notifizierungspflichtige „sonstige Vorschrift“ an, wenn sie auf das Erzeugnis selbst bezogen sind und dessen Zusammensetzung, Art od. Vermarktung wesentlich beeinflussen können. Ob die Größe des Marktes für das Erzeugnis durch diesem nicht selbst ← 248 | 249 → anhaftende Anforderungen beeinflusst wird, sei dagegen für die Notifizierungspflicht unerheblich. Die Verwendungsbeschränkung müsse sich demnach auf jedes Exemplar des betreffenden Erzeugnisses beziehen und ihm dadurch kraft seiner Beschaffenheit im weiteren Lebenszyklus anhaften. Dies werde auch daran deutlich, dass eine nationale Verwendungsbeschränkung nur dann als „sonstige Vorschrift“ mitteilungspflichtig sei, wenn sie die Nutzungskanäle für das betreffende Erzeugnis verringert. Dies sei nur dann der Fall, wenn in einem bestimmten Nutzungskanal kein Exemplar des betreffenden Erzeugnisses mehr verwendet werden darf. Die angegriffenen Regelungen würden dem Erzeugnis der Spielautomaten als solches nicht anhaften und keine Verringerung der Nutzungskanäle bewirken. Sie hätten damit nicht der Notifizierungspflicht unterlegen. Deswegen seien sie auch nicht wegen Verstoßes gegen die Richtlinie98/34/EG unanwendbar.775

III.  Rechtsprechung von Landesverfassungsgerichten

Von Interesse sind zwei Entscheidungen des bayerischen Verfassungsgerichtshofs vom 28.06.2013776 sowie vom 25.09.2015777.

1.  Die Entscheidung vom 28.06.2013

Diese Entscheidung erging in mehreren Popularklageverfahren, mit denen die Antragsteller den Erlaubnisvorbehalt für Spielhallen des § 24 GlüStV 2012, die Mindestabstandsregelung sowie das Verbot von mehreren Spielhallen in einem baulichen Verbund des § 25 GlüStV 2012, die Übergangsregelungen des § 29 Abs. 4 GlüStV 2012 und die betreffenden Ausführungsvorschriften im BayAGGlüStV 2012 angriffen. Der BayVerfGH erklärte diese Regelungen aber für mit der bayerischen Verfassung im Einklang. Der BayVGH schloss sich dieser Rechtsprechung des BayVerfGH in einem Beschluss vom 28.08.2013 an.778

a.  Kein Verstoß gegen das Rechtsstaatsprinzip gemäß Artikel 3 Absatz 1 Satz 1 Bayerische Verfassung

Der BayVerfGH vertrat die Ansicht, die angegriffenen Bestimmungen seien mit dem Rechtsstaatsprinzip vereinbar. Es lägen keine Verstöße gegen höherrangiges Bundesrecht vor, die als Verletzung des Art. 3 Abs. 1 S. 1 BV zu einer Verfassungswidrigkeit führen würden. Der BayVerfGH könne die Frage, ob der bayerische Gesetzgeber höherrangiges Bundesrecht verletzt hat, nur am Maßstab des Rechtsstaatsprinzips ← 249 | 250 → der BV überprüfen. Nicht jeder Verstoß gegen Bundesrecht sei zugleich als Verletzung dieses Prinzips anzusehen. Art. 103 Abs. 1 S. 1 BV sei vielmehr erst dann verletzt, wenn der Widerspruch des bayerischen Landesrechts zum Bundesrecht offen zutage tritt und darüber hinaus auch inhaltlich nach seinem Gewicht als schwerwiegender Eingriff in die Rechtsordnung zu werten ist. Nur besonders krasse Verletzungen höherrangigen Rechts könnten somit dazu führen, einen Verstoß gegen das Rechtsstaatsprinzip anzunehmen. Solche Verstöße lägen bei den angegriffenen Normen nicht vor.779

Der Landesgesetzgeber könne für sich die Kompetenznorm des Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 i. V. m. Art. 70 Abs. 1 GG (Recht der Spielhallen) in Anspruch nehmen, die Spielhallen seit der Föderalismusreform explizit aus dem Recht der Wirtschaft ausklammert. Die angegriffenen Regelungen würden sich im Rahmen dieser Kompetenz halten. Sie fielen unter den Regelungsbereich des bisherigen § 33i Abs. 2 GewO, weil sie nach ihrem Regelungsziel mit einer Beschränkung der räumlichen Verteilung von Spielhallen eine übermäßige Ausnutzung des Spieltriebs verhindern sollen, ohne in den Bereich der im Wesentlichen gerätebezogenen Regelungen der §§ 33c bis 33h GewO überzugreifen. Auch die Kompetenz für das Bodenrecht aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG sei nicht verletzt. Städtebauliche Regelungen des Baugesetzbuches oder in Bebeauungsplänen über die Zulässigkeit von Vorhaben sollten Bodennutzungen einander sachgerecht zuordnen. Auch soweit sie Spielhallen betreffen, solle das Bauplanungsrecht sicherstellen, dass eine solche Nutzung unter städtebaulichen Gesichtspunkten im Einklang mit dem Gebietscharakter und anderen Nutzungen ausgeübt wird. Mit den Zielen des § 1 GlüStV 2012 befassten sich die §§ 29ff. BauGB nicht. Die Einbeziehung der Spielhallen in das Gesamtregelungskonzept habe eine kohärente Regelung für alle Bereiche des öffentlichen Glücksspiels geschaffen, fokussiert auf die Bekämpfung der Spielsucht. Den angegriffenen Regelungen komme eine eigenständige glücksspielrechtliche Bedeutung zu.780

Außerdem liege auch kein offenkundiger und krasser, schwerwiegender Widerspruch der angegriffenen Regelungen für Spielhallen zum EU-Recht und damit auch keine diesbzgl. Verletzung des Rechtsstaatsprinzips der BV vor. Die Landesgesetzber hätten mit der glücksspielrechtlichen Erlaubnispflicht, dem Abstandsgebot sowie dem Verbot von Spielhallen in einem baulichen Verbund einen Regelungsrahmen für das Betreiben von Spielhallen geschaffen, der auf objektiven, unionsrechtlich nicht diskriminierenden und im Voraus bekannten Kriterien beruhe. Das Unionsrecht erlaube nationale Regelungen, die darauf abzielen, übermäßige Ausgaben für Glücksspiele zu vermeiden, die Spielsucht zu bekämpfen und jugendschützend zu wirken. Die Mitgliedstaaten könnten dabei einen weiten Gestaltungsspielraum beanspruchen. Regelungen, die zulässigerweise die innerstaatliche Berufsfreiheit ← 250 | 251 → beschränken, verstießen jedenfalls nicht offenkundig und schwerwiegend gegen EU-Recht.781

Die Befreiungs- und Ausnahmetatbestände des § 29 Abs. 4 S. 4 GlüStV 2012 sowie d. Art. 9 Abs. 3 S. 2 (Möglichkeit der Befreiung vom Mindestabstand) verstießen weder unter dem Gesichtspunkt des Gesetzesvorbehalts noch im Hinblick auf das Bestimmtheitsgebot gegen Art. 3 Abs. 1 S. 1 BV. Weder aus dem Rechtsstaatsprinzip noch aus den Grundsätzen der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung u. der Gewaltenteilung ergebe sich ein Verbot für den Gesetzgeber, unbestimmte Rechtsbegriffe zu verwenden. Gerade bei der Regelung von Übergangsvorschriften und einzelfallbezogenen Ausnahmen könne sich der Gesetzgeber zulässigerweise auf die Verwendung unbestimmter Rechtsbegriffe wie die Vermeidung unbilliger Härten zurückziehen, zu deren Konkretisierung der Normanwender das Gesamtkonzept und die Zielbestimmung in § 1 GlüStV 2012 heranziehen könne. Auch der Umstand, dass § 29 Abs. 4 GlüStV 2012 keine Regelung für d. Lösung von Konkurrenzsituationen bei bestehenden Spielhallen enthält, wenn diese den Mindestabstand nicht einhalten od. in einem baulichen Verbund mit weiteren Spielhallen stehen, führe zu keiner Verletzung des Rechtsstaatsprinzips. Eine verfassungsrechtliche Pflicht d. Gesetzgebers, detaillierte Vorgaben in das Gesetz aufzunehmen, um eine nach Ablauf der Übergangsfristen ggf. auftretende Konkurrenzsituation zw. mehreren Bewerbern um eine Erlaubnis zu regeln, bestehe nicht. Auch ohne ausdrückliche gesetzliche Regelung verstehe es sich von selbst, dass die Verwaltungsbehörden eine Auswahlentscheidung nach sachlich gerechtfertigten Gründen zu treffen haben. Dabei seien betroffene grundrechtlich geschützte Positionen in die jeweiligen Erwägungen einzubeziehen.782

Weiterhin führte der BayVerfGH aus, es läge keine unzulässige Rückwirkung durch die angegriffenen Bestimmungen vor. Hierbei handele es sich um eine tatbestandliche Rückanknüpfung, nicht um eine Rückbewirkung von Rechtsfolgen. Der Vertrauensschutz der Bürger gehe nicht so weit, den Bürger für die Zukunft vor jeder nachteiligen Änderung einer bisher gewährten Rechtsposition zu bewahren. Auf noch nicht abgeschlossene Sachverhalte dürfe der Gesetzgeber grds. einwirken. Die Bedeutung des Anliegens des Normgebers für das Wohl der Allgemeinheit sei gegen das Vertrauen des Bürgers auf den Fortbestand der bisherigen Rechtslage abzuwägen. Hinsichtlich der Ausgestaltung von Übergangsvorschriften komme dem Gesetzgeber dabei ein breiter Gestaltungsspielraum zu. Die Differenzierung zwischen Fällen, in denen bis zun 28.10.2011 eine gewerberechtliche Erlaubnis erteilt worden ist, und solchen, die erst nach diesem Zeitpunkt genehmigt worden sind, sei sachgerecht. Nach der Beschlussfassung der Ministerpräsidenten sei in den informierten Kreisen mit dem Inkrafttreten des GlüStV 2012 zu rechnen gewesen. ← 251 | 252 → Die Regelung der Übergangsfristen sei deswegen inhaltlich nicht zu beanstanden. Der Gesetzgeber habe darin sein Interesse an einer kohärenten und wirksamen Regelung des Glücksspiels in einer Weise gegen die wirtschaftlichen Interessen der Spielhallenbetreiber abgewogen, die nicht als fehlerhaft anzusehen sei.783

b.  Kein Verstoß gegen die allgemeine Handlungsfreiheit nach Artikel 101 Bayerische Verfassung

Die angegriffenen Regelungen der §§ 24, 25 und 29 Abs. 4 GlüStV 2012 sowie des BayAGGlüStV 2012 verstießen außerdem nicht gegen die Berufsfreiheit der Spielhallenbetreiber, die in der BV von der allgemeinen Handlungsfreiheit mitumfasst ist. Die Bestimmungen zur glücksspielrechtlichen Erlaubnispflicht, zum Abstandsgebot und zum Verbot von Spielhallenkomplexen stellten Berufsausübungsregelungen dar. Den Spielhallenbetreibern obläge es, sich in der Ausgestaltung ihrer Unternehmen an diese neue Rechtslage anzupassen. Der Gesetzgeber verfolge mit der von ihm beabsichtigten Verhinderung und Bekämpfung der Spielsucht ein besonders wichtiges Gemeinwohlziel. Die getroffenen Maßnahmen seien zur Erreichung dieses besonders wichtigen Gemeinwohlziels ferner geeignet und erforderlich. Durch den Erlaubnisvorbehalt werde sichergestellt, dass im Rahmen eines präventiven Genehmigungsverfahrens geprüft werden kann, ob und inwieweit das jeweilige Vorhaben mit den Zielen des Gesetzgebers vereinbar ist. Die zuständigen Behörden würden zu diesem Zweck in die Lage versetzt, unmittelbar Einfluss auf Zahl und Gestaltung der Spielhallen zu nehmen. Ein milderes Mittel sei insoweit nicht ersichtlich. Die angegriffenen Regelungen seien auch verhältnismäßig im engeren Sinne. Die durch den Erlaubnisvorbehalt, das Abstandsgebot und das Verbot von Spielhallen in einem baulichen Verbund bewirkten Grundrechtsbeeinträchtigungen stünden in einem angemessenen und vernünftigen Verhältnis zu dem dadurch erreichbaren Rechtsgüterschutz. Dass die Interessen der Spielhallenbetreiber und –Unternehmer gegenüber dem verfolgten, besonders wichtigen Gemeinwohlziel der Spielsuchtprävention und –Bekämpfung zurücktreten müssen, sei verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden.784

Die allgemeine Handlungsfreiheit der Spieler sei ebenfalls nicht verletzt. Der Eingriff in die Handlungsfreiheit der Spieler sei gering. Der Sozialstaat nehme sich auch in vielen anderen Lebensbereichen derer an, die der Hilfe bedürfen. Angesichts der überragenden Wichtigkeit des verfolgten Gemeinwohlbelangs sei der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz gewahrt.785 ← 252 | 253 →

c.  Keine Verletzung des Eigentumsrechts

Die Spielhallenbetreiber würden nicht in ihrem Eigentumsgrundrecht verletzt. Bei den angegriffenen Regelungen handele es sich um verfassungsrechtlich zulässige Inhaltsbeschränlungen des Eigentums. Der Gesetzgeber habe die Grenzen von Inhaltsbeschränkungen in verfassungsrechtlich nicht zu beanstandender Weise beachtet. Auch nach Ablauf der Übergangsfristen würden die bestehenden Möglichkeiten zur Nutzung der Spielhallen nicht beseitigt, sondern nur eingeschränkt. Zum einen könnten dann Befreiungs- und Ausnahmetatbestände in Betracht kommen. Zum anderen sei eine wirtschaftliche Verwertung der bestehenden Spielhallen, ggf. nach einer Nutzungsänderung, weiterhin möglich. Angesichts des überragend wichtigen Gemeinschaftsguts, das der Gesetzgeber mit der Bekämpfung der Spielsucht verfolge, müsse es ihm möglich sein, das von ihm vertretene Schutzkonzept innerhalb eines vertretbaren Zeitraums in die Tat umzusetzen.786

d.  Keine Verletzung des Gleichheitssatzes aus Artikel 118 Absatz 1 Satz 1 Bayerische Verfassung

Der Gesetzgeber verstoße nicht dadurch gegen den Gleichheitssatz, dass er unterschiedliche Regelungen für Spielhallen und Spielbanken vorsieht. Beide unterlägen nun einem Erlaubnisvorbehalt. Die Voraussetzugen hierfür bräuchten aber nicht identisch zu sein. Der Gesetzgeber könne ein kohärentes Regelungskonzept anbieten, das auf den jeweiligen Charakter des Spielangebots in Spielbanken und Spielhallen zugeschnitten ist. Bei der Auswahl der Zweckverwirklichungsmittel komme dem Normgeber ein weiter Gestaltungsspielraum zu, der nicht überschritten sei. In Spielbanke würden nämlich nach der Spielbankordnung strenge Regelungen für den Zugang bestehen, die auch eine Kontrolle von Spielersperren sicherstellen. Bereits damit sowie mit der Beschränkung der Erlaubniserteilung auf Staatsbetriebe werde bei Spielbanken die Verfügbarkeit des Spielangebots für Spielsüchtige stark begrenzt. Hinzu komme die Begrenzung der Anzahl an Spielhallen.787

2.  Die Entscheidung vom 25.09.2015

Diese Entscheidung erging in drei Popularklageverfahren, in denen sich die Antragsteller gegen das Glücksspielkollegium, das hiervon vorgenommene ländereinheitliche Verfahren, die zahlenmäßige Beschränkung der Sportwettenveranstalterkonzessionen sowie der Erlaubnisse für Wettvermittlungsstellen, die Werberichtlinie sowie die Werbebeschränkungen für Spielhallen wendeten. Der BayVerfGH urteilte, dass das Glücksspielkollegium und das hiervon durchgeführte ländereinheitliche Verfahren mit der Bayerischen verfassung vereinbar sind. ← 253 | 254 → Gleiches gelte für die zahlenmäßige Beschränkung der Sportwettenveranstalterkonzessionen und der Erlaubnisse für Wettvermittlungsstellen, nicht jedoch für die Möglichkeit der Ministerpräsidentenkonferenz, die Konzessionsanzahl anzupassen. Auch der Erlass der Werberichtlinie durch das Glücksspielkollegium widerspreche der Bayerischen Verfassung. Die speziell für Spielhallen geltenden Werbebeschränkungen seien hingegen nicht zu beanstanden.788

a.  Verfassungskonformität der §§ 9a und 19 Abs. 2 GlüStV 2012

Die im GlüStV 2012 getroffenen Regelungen über das ländereinheitliche Verfahren bei der Erteilung glücksspielrechtlicher Erlaubnisse bzw. Konzessionsn und der Ausübung der Aufgaben der Glücksspielaufsicht (§ 9a) sowie über die Bündelung der Erlaubnisverfahren für gewerbliche Spielvermittler (§ 19 Abs. 2) verstoßen nach der Rechtsauffassung des BayVerfGH nicht gegen zwingende verfassungsrechtliche Vorgaben.789

Die genannten Bestimmungen sind nach Ansicht des BayVerfGH mit dem Rechtsstaatsprinzip vereinbar. Insbes. lägen keine Verstöße gegen höherrangiges Bundesrecht vor. Der für das Bund-Länderverhältnis anerkannte Verfassungsgrundsatz, dass die im GG geregelten Verwaltungskompetenzen nicht abdingbar sind, sodass es auch mit Zustimmung der Länder keine Kompetenzverschiebung geben darf und die zugewiesenen Zuständigkeiten grds. mit eigenem Personal, eigenen Sachmitteln und eigener Organisation wahrzunehmen sind, solle die Länder vor einem eindringen des Bundes in den ihnen vorbehaltenen Verwaltungsbereich schützen. Dieser Grundsatz gelte daher nicht in gleichem Maße für die horizontale Beziehung zwischen den einzelnen Bundesländern. Vielmehr bestehe prinzipielle Einigkeit darüber, dass im Rahmen staatsvertraglicher Zusammenarbeit auch einzelne Länderaufgaben und die zu ihrer Erfüllung notwendigen Hoheitsbefugnisse den Behörden eines anderen Bundeslandes oder einer Gemeinschaftseinrichtung übertragen werden können. Eine vertraglich vereinbarte Übertragung von Exekutivbefugnissen verstoße jedenfalls dann nicht gegen den Grundsatz der Unverzichtbarkeit verfassungsrechtlich begründeter Kompetenzen, wenn sie nur zur vorübergehenden Ausübung und damit grds. rückholbar erfolgt. Da die Länder den GlüStV 2012 kündigen können, ist dies aber der Fall. Ferne bleibe die intraföderale Zusammenarbeit auf klar definierte, eng begrenzte Verwaltungsmaterien beschränkt, weswegen von einer Preisgabe der Eigenstaatlichkeit der Bundesländer keine Rede sein könne und auch keine bundesstaatswidrige „dritte Ebene“ geschaffen werde.790 ← 254 | 255 →

Das verfassungsrechtliche Erfordernis der Zuständigkeits- und Verantwortungsklarheit sei gewahrt. Im Außenverhältnis ist die staatliche Aufgabenwahrnehmung stets den Behörden eines einzelnen Bundeslandes zurechenbar. Deswegen lasse sich immer eindeutig bestimmen, welches Landesrecht jeweils anwendbar ist, wer für die getroffenen Entscheidungen im Verhältnis zu Dritten einzustehen hat und welches Gericht zuständig ist.791

Auch bestehe eine hinreichende demokratische Legitimation. Zwar sei die personelle demokratische Legitimation der Handelnden eingeschränkt, da nur die Bediensteten der Glücksspielaufsichtsbehörden eines einzelnen Landes nach außen hin tätig werden. Jedoch bestehe neben der gesetzlichen Bindung an die von allen Ländern ratifizierten Vorschriften des GlüStV 2012 eine zusätzliche sachlich-inhaltliche demokratische Legitimation, die über das Glücksspielkollegium der Länder vermittelt werde und sich damit auf die einzelnen Landesregierungen und die demokratisch gewählten Landesparlamente zurückführen lässt. Die Befugnisse des Glücksspielkollegiums könnten als Instrument einer gemeinschaftlich auszuübenden Fachaufsicht der glücksspielrechtlich zuständigen Landesministerien über die länderübergreifend tätigen Vollzugsbehörden verstanden werden. Die Landesparlamente könnten über den zuständigen Ressortminister Kontrolle über den Verwaltungsvollzug ausüben und ggf. auf das Abstimmungsverhalten des einer ministeriellen Weisungsgewalt unterliegenden Landesvertreters im Glücksspielkollegium Einfluss nehmen. Ein der parlamentarischen Kontrolle gänzlich entzogener „ministerialfreier Raum“ bestehe demnach nicht. Ein Einstimmigkeitserfordernis sei verfassungsrechtlich nicht geboten. Der von der Verfassung eröffnete Weg, einzelne länderübergreifend anfallende Aufgaben durch Staatsvertrag auf gemeinschaftliche Einrichtungen zur einheitlichen Erfüllung zu übertragen, wäre in der Praxis versperrt, wenn die Ausübung der damit verbundenen Entscheidungsbefugnisse vom Konsens aller Vertragspartner abhinge. Ein Einstimmigkeitserfordernis würde dem partikularen Willen Vorrang einräumen gegenüber dem Willen der föderalen Gemeinschaft und damit diese Gemeinschaft von Grund auf infrage stellen. Solange es nur um den administrativen Vollzug geht, sei die Möglichkeit einer Überstimmung daher verfassungsrechtlich hinnehmbar. Der hierdurch bedingte partielle Verlust an einzelstaatlicher Souveränität werde immerhin teilweise kompensiert durch die vertraglich garantierte Mitwirkung am kollektiven Willensbildungsprozess.792

Außerdem ergebe sich ein erheblicher faktischer Koordinierungsbedarf aus der bundesweiten Ausrichtung des Glücksspielmarkts, insbes. hinsichtlich der neuen Medien. Nach Ansicht des BayVerfGH durften die Länder aus diesem Grund bei Vertragsabschluss davon ausgehen, dass das unionsrechtliche Kohärenzgebot ein ← 255 | 256 → Mindestmaß an Einheitlichkeit auch in Zuständigkeits- und verfahrensrechtlicher Hinsicht verlangt.793

b.  Verfassungskonformität der zahlenmäßigen Beschränkung der Sportwettenkonzessionen sowie der Erlaubnisse für Wettvermittler

Die Kontingentierung der Sportwettenkonzessionen und der Erlaubnisse für die zugehörogen Wettvermittlungsstellen ist nach Ansicht des BayVerfGH mit der BV vereinbar, soweit die jeweilige Zahl durch den GlüStV 2012 auf 20 bzw. durch das Landesgesetz auf 400 begrenzt worden ist.794

Jedenfalls liege kein offenkundiger und schwerwiegender Widerspruch des Landesrechts zu vorrangigem EU-Recht vor. Eine Limitierung der Zahl der Anbieter sei ein aus dem Glücksspielrecht vieler Mitgliedstaaten bekanntes Instrument, das vom EuGH ausdrücklich für zulässig erklärt worden sei. Die Ziele der Verminderung der Spielgelegenheiten, einer effektiven Kontrolle der Anbieter und einer Vorbeugung von Straftaten könnten die zahlenmäßige Beschränkung rechtfertigen. Dabei handele es sich um objektive, nicht diskriminierende und im Voraus bekannte Vergabekriterien. Dass durch die Höhe der festgelegten Zahlen die unionsrechtlichen Grenzen eindeutig überschritten wären, könne angesichts des den Mitgliedstaaten insoweit zustehenden weiten Gestaltungsspielraums nicht angenommen werden. In einem zum Vorabentscheidungsersuchen in der Rs. C-336/14 eingereichten Schriftsatz vom 06.11.2014 erhebe die Kommission ebenfalls keine Einwände gegen die festgelegten Obergrenzen bei Wettkonzessionen und Vermittlungserlaubnissen, sondern äußere lediglich Bedenken im Hinblick auf den bisherigen Verlauf des ländereinheitlichen Verfahrens, die insbes. etwaige Interessenkonflikte sowie die Einhaltung des Transparenzgebots zum Gegenstand hätten. Da dies allein die Vollzugsebene betreffe, könne sich daraus eine Unionsrechtswidrigkeit der angegriffenen Normen nicht ergeben.795

Die Kontingentierungsregeln verstoßen außerdem nach der Auffssung des BayVerfGH nicht gegen die Grundrechte der BV. Das Grundrecht der Sportwettenanbieter- und vermittler aus Art. 101 BV auf Handlungsfreiheit sei nicht verletzt. Mit der Kontingentierung würden verfassungslegitieme Ziele verfolgt, für deren Erreichung sie geeignet und erforderlich sei. Der parlamentarische Gesetzgeber verfüge in der Frage der Geeignetheit und Erforderlichkeit suchtpräventiver Regelungen über einen weiten Beurteilungsspielraum. Eine offensichtlich fehlerhafte oder eindeutig widerlegbare Einschätzung des Gesetzgebers bei der Bewertung der Geeignetheit und Erforderlichkeit der getroffenen Regelungen liege nicht vor. Die Kontingentierungen seien auch verhältnismäßig im engeren Sinne. Die Kontingentierungen ← 256 | 257 → würden den Spielraum für private Anbieter nicht in unzumutbarer Weise verengen; sie stünden in einem angemessenen Verhältnis zu dem dardurcher erreichbaren Rechtsgüterschutz. Da die staatliche Monopolisierung des Sportwettensektors grds. verfassungsgemäß war, liege in der bloßen Kontingentierung der Wettkonzessionen und Vermittlungserlaubnisse, die einen weniger schweren Eingriff in die Berufswahlfreiheit darstellen, erst recht keine unzumutbare Belastung der privaten Anbieter.796

Die Eigentumsgarantie sei ebenfalls nicht verletzt. Private Betriebe seien bisher illegal gewesen. Daher habe bisher kein legales Eigentum (am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb) bestanden. Auch der Gleichheitsgrundsatz sei nicht verletzt.797

c.  Verfassungswidrigkeit der Ermächtigung der Ministerpräsidentenkonferenz zur Anpassung der Konzessionsanzahl

Die Ermächtigung der Ministerpräsidentenkonferenz zur verbindlichen (Neu-)Festlegung der Konzessionsanzahl verstößt hingegen nach Meinung des BayVerfGH gegen das bundes- und landesverfassungsrechtliche Gebot, dass es auch bei föderalem Zusammenwirken der Bundesländer möglich bleiben muss, einen außenwirksamen Hoheitsakt dem jeweiligen Land zuzurechnen. Daher sei diese Ermächtigung mit dem Rechtsstaatsprinzip nicht vereinbar. Das Gremium der Ministerpräsidentenkonferenz beruhe auf keiner gesetzlichen Grundlage. Die Beschlüsse ließen sich im Außenverhältnis keinem Bundesland zurechnen, weil kein bestimmtes Bundesland im Außenverhältnis tätig wird. Eine gerichtliche Kontrolle der Beschlüsse sei nicht möglich, weil weder die einzelnen Landesverfassungen noch sonstiges vorrangiges Landesrecht als Prüfungsmaßstab herangezogen werden könnte. Ein „landesrechtsfreies“ gemeinsames Tätigwerden müsse den Bundesländern aber auch auf staatsvertraglicher Grundlage verwehrt bleiben. Ferner hielte die Ermächtigung in § 4a Abs. 3 S. 2 GlüStV 2012 nicht die allgemeinen rechtsstaatlichen Anforderungen ein, die für Verordnungsermächtigungen gelten.798

d.  Verfassungswidrigkeit des Erlasses der Werberichtlinie durch das Glüscksspielkollegium

Die Ermächtigung des § 5 Abs. 4 GlüStV 2012 zum Erlass einer WerbeRL ist nach Auffassung des BayVerfGH nicht mit der BV vereinbar. Diese Ermächtigung verstieße gegen das Rechtsstaatsprinzip. Sie sei im Außenverhältnis keinem bestimmten ← 257 | 258 → Bundesland, sondern nur der Ländergesamtheit zuzurechnen. Dies verstoße gegen das Gebot, dass es auch bei föderaler Kooperation möglich sein muss, die von den Bundesländern im Bereich der unmittelbaren Staatsverwaltung erlassenen Hoheitsakte, soweit ihnen Außenwirkung zukommt, einem einzelnen Land und nicht bloß einer Ländergesamtheit zuzuordnen. Werde durch einen (Mehrheits-)Beschluss eine WerbeRL erlassen, aus der sich ohne weitere Vollzugsakte rechtliche Schranken bzw. Rechtspflichten für die Anbieter und Vermittler von Glücksspielen ergeben, so habe dafür nach außen hin keines der im Kollegium vertretenen Bundesländer rechtlich einzustehen. Die gemeinsame RL der Länder könne trotz ihrer unmittelbaren Rechtsverbindlichkeit weder auf ihre Vereinbarkeit mit vorrangigem Landesrecht überprüft, noch lach dem lex posterior Grundsatz durch ein nachfolgendes Landesgesetz derogiert werden. Eine solche „landesrechtsfreie“ intraföderale Rechtssetzung setze sich über die im Rechtsstaatsprinzip wurzelnde Bindung aller staatlichen Organe an die Rechtsordnung des eigenen Landes hinweg und verstoße damit gegen die bundesstaatliche Kompetenzordnung ebenso wie gegen zwingendes Landesverfassungsrecht. Die WerbeRL sei zu keinem Zeitpunkt Gegenstand einer Ländervereinbarung und eines Zustimmungsbeschlusses der Länderparlamente gewesen. Eine Rechtssetzung bedürfe aber einer parlamentarischen Zustimmung. Eine Freistellung von gerichtlicher Kontrolle in Ermangelung einer solchen Zustimmung, weswegen das (vorrangige) Landesrecht in anwendbar sei, dürfe es nicht geben.799

I. Ü. sind die Werberegelungen in § 5 Abs. 3, insbes. die Internetwerbebeschränkungen, aber nach Meinung des BayVerfGH verfassungskonform.800

e.  Verfassungskonformität der speziellen Werbebeschränkungen für Spielhallen

Die speziellen Werbebeschränkungen für Spielhallen in § 26 Abs. 1 GlüStV 2012 verstoßen nach Ansicht des BayVerfGH nicht gegen die BV. Die Gestaltungsvorgaben entsprächen den allgemeinen rechtstaatlicehn Anforderungen. Das Bestimmtheitsgebot sei nicht verletzt. Weder aus dem Rechtsstaatsprinzip, noch aus den Grundsätzen der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung und der Gewaltenteilung ergebe sich ein Verbot, unbestimmte Rechtsbegriffe zu verwenden. Die genaue Reichweite des Werbeverbots bei der äußeren Gestaltung von Spielhallen lasse sich durch Auslegung anhand des Wortlauts sowie systematischer und teleologischer Erwägungen hinreichend bestimmen. Die Werbebeschränkungen verstießen auch nicht gegen Grunderechte. Die Berufsfreiheit sei nicht verletzt. Die Werbebeschränkungen stellten Berufsausübungsregelungen dar, die verfassungskonforme Ziele verfolgen und für deren Erreichung auch geeignet, erforderlich und angemessen seien. Ferner griffen sie nicht in das aus dem Eigentumsgrundrecht folgende Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb ein. Es handele sich um Inhalts- und ← 258 | 259 → Schrankenbestimmungen, die dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit genügen und den Kernbereich der Eigentumsgarantie, nämlich die Privatnützigkeit des Eigentums, nicht berühren. Auch das Gleichbehandlungsrecht sei nicht verletzt. Eine Gleichbehandlung mit Spielbanken sei nicht geboten. Spielbanken seien aufgrund der Beschränkung der Erlaubniserteilung auf Staatsbetriebe, aufgrund der zahlenmäßigen Begrenzung sowie wegen des durch Zugangskontrollen sichergestellten Ausschlusses gesperrter Spieler nicht mit Spielhallen vergleichbar.801

IV.  Rechtsprechung von Oberverwaltungsgerichten

Hinsichtlich der Beurteilung der Verfassungs- und Europarechtskonformität des GlüStV 2012 ergingen zum einen Entscheidungen zu den Spielhallenregelungen sowie dem Grundsatz der Trennung von Spielhallen und Sportwettenvermittlung. Hierzu werden im Folgenden zwei Entscheidungen des BayVGH besprochen. Zum anderen ergingen Entscheidungen zum Internetvertrieb von sowie zur Internetwerbung für Sportwetten. Hierzu werden im Folgenden eine Entscheidung des OVG Berlin-Brandenburg, eine Entscheidung des VGH Baden-Württemberg, zwei Entscheidungen des BayVGH sowie drei Entscheidungen des OVG NRW aus der Zeit nach dem Inkrafttreten des GlüStV 2012 besprochen.

1.  Bayerischer Verwaltungsgerichtshof, Beschluss vom 25.06.2013

In diesem Beschluss802 wies der BayVGH eine Beschwerde gegen einen Beschluss des VG Augsburg vom 21.12.2012, Az. Au 5 S 12.1460, ab. Hierin hatte das VG Augsburg einen Antrag auf Anordnung der aufschiebenden Wirkung der Hauptsacheklage gegen eine Verfügung mit der Untersagung der Vermittlung von Sportwetten in einer Spielhalle, einer Verpflichtung zur Entfernung aller zur Vermittlung von Sportwetten installierten Anlagen binnen Wochenfrist sowie einer Zwangsgeldandrohung für den Fall der Nichtbefolgung abgewiesen. Es beurteilte den Erlaubnisvorbehalt des § 4 Abs. 1 GlüStV 2012 sowie den Trennungsgrundsatz des § 21 Abs. 2 GlüStV 2012 nach summarischer Prüfung als verfassungs- und unionsrechtskonform. Dieser Ansicht trat der BayVGH bei.

Der Antragsteller betrieb ein Billardcafé, in dem er außerdem Geldspielautomaten aufgestellt hatte. Ferner waren dort Spielautomaten installiert (zwei Automaten und drei Bildschirme), an denen er Sportwetten an eine ausländische Sportwettenveranstalterin vermittelte. Die Antragsgegnerin untersagte dem Antragsteller mit Bescheid vom 19.10.2012 die Vermittlung von Sportwetten und Werbung hierfür in jeglicher Form in seinem Billardcafé. Außerdem verpflichtete sie ihn, innerhalb einer Frist von einer Woche sämtliche technische Einrichtungen, Systeme und schriftliche Unterlagen, die für die Ausübung der Sportwettenvermittlung erforderlich sind, aus ← 259 | 260 → den Räumlichkeiten des Billardcafés zu entfernen. Für den Fall, dass der Antragsteller der Untersagungsverfügung und der Beseitigungsverpflichtung nicht innerhalb der gesetzten Frist nachkommt, ordnete die Antragsgegnerin Zwangsgelder in Höhe von jeweils EUR 5000,- an. Gegen diesen Bescheid erhob der Antragsgegner eine Anfechtungsklage. Am 13.11.2012 beantragte er beim VG Augsburg die aufschiebende Wirkung dieser Anfechtungsklage anzuordnen. Das VG Augsburg lehnte den Antrag in seinem Beschluss vom 21.12.2012 ab.

Das VG Augsburg führte in seiner Entscheidung aus, dass der Antragsteller nicht die erforderliche Erlaubnis für die Vermittlung öffentlicher Glücksspiele durch die zuständige Behörde besaß. Die der Sportwettenveranstalterin, für die er Sportwetten vermittelte, erteilte ausländische Konzession ersetze nicht die für die Tätigkeit des Antragstellers in Bayern notwendige Erlaubnis durch die bayerischen Behörden. Das VG Augsburg wies darauf hin, dass der Erlaubnisvorbehalt des § 4 Abs. 1 schon während der Geltung des GlüStV 2008 nicht von der Unionsrechtswidrigkeit des Sportwettenmonopols und dem Anwendungsvorrang des Europarechts erfasst wurde, sondern unabhängig vom Staatsmonopol bestand, und dass unter der Geltung des GlüStV 2012 sowie dem hierin geregelten Konzessionsmodell nichts anderes gelten könne. Schon bisher habe der Erlaubnisvorbehalt nicht allein dazu gedient, das staatliche Monopol durchzusetzen, sondern habe stets auch gewährleisten sollen, dass die ordnungsrechtlichen Beschränkungen der Vermittlung und Veranstaltung von Glücksspielen Beachtung finden.803

Das VG Augsburg erläuterte, dass der glücksspielrechtliche Vorbehalt eine vollständige Untersagung der Vermittlung von Sportwetten nur bei Fehlen von deren Erlaubnisfähigkeit gebiete. Die Untersagung der Vermittlungstätigkeit des Antragstellers sei aber im entschiedenen Fall jedenfalls deshalb gerechtfertigt, weil die Sportwettenvermittlung durch den Antragsteller in einem Gebäude erfolgte, in dem sich bereits eine ebenfalls vom Antragsteller betriebene Spielhalle, in der mehrere Geldspielautomaten aufgestellt waren, befand. Insoweit stehe einer Erlaubnisfähigkeit der Sportwettenvermittlung durch den Antragsteller das in § 21 Abs. 2 GlüStV 2012 geregelte strikte Trennungsgebot von Spielhallen und Wettvermittlungsstellen entgegen. Dieses Vermittlungsverbot von Sportwetten in der näheren Umgebung von Spielhallen u. Spielbanken diene insbes. dem Schutz der im hohen Maße suchtgefährdeten Personen durch eine räumliche Trennung unterschiedlicher Glücksspielgelegenheiten. Nach Ansicht des VG Augsburg bestanden bei der im Eilrechtsschutz gebotenen summarischen Prüfung der Sach- u. Rechtslage keine ernsthaften Zweifel an der Verfassungs- u. EU-Rechtskonformität d. Trennungsgrundsatzes. Anhaltspunkte für einen Verstoß des Trennungsgrundsatzes gegen Verfassungs- bzw. EU-Recht seien für das Gericht nicht ersichtlich gewesen. Das VG Augsburg ging davon aus, dass der Trennungsgrundsatz eine Berufsausübungsregelung darstellt, die durch das Ziel der Suchtprävention ← 260 | 261 → verfassungs- u. unionsrechtlich gerechtfertigt ist. Ferner sei d. Trennungsgebot nicht diskriminierend, weil es für In- u. Ausländer gleichermaßen gelte.804

Gegen diese Beurteilung legte der Antragsteller erfolglos Beschwerde zum BayVGH ein. Der BayVGH führte ergänzend zu den Erwägungen des VG Augsburg aus, dass das Verbot der Sportwettenvermittlung in Spielhallen und Spielbanken nicht erst dann als geeignet anzusehen ist, wenn feststeht, dass Personen, die an Geldspielgeräten spielen, auch immer Interesse an Sportwetten haben. Die Möglichkeit, innerhalb eines Gebäudes oder Gebäudekomplexes nicht nur an Geldspielgeräten zu spielen, sondern auch Sportwetten abzuschließen, biete gerade denjenigen Spielern, die bisher nicht an Sportwetten teilgenommen haben, einen Anreiz, dies bequem auszuprobieren, ohne dazu das Gebäude, in dem sie an den Gelspielautomaten spielen, verlassen und ein anderes Gebäude aufsuchen zu müssen. Indem § 21 Abs. 2 GlüStV 2012 diese Möglichkeit, die das Ausprobieren anderer Glücksspielarten erleichtere, auschließt, trüge er aber seinem Zweck entsprechend zur Suchtprävention bei. § 21 Abs. 2 GlüStV 2012 erscheine zur Verwirklichung dieses Zwecks auch erforderlich. Ein dazu ebenso gut geeignetes Mittel sei nicht ersichtlich. Nur, wenn Sportwetten nicht im gleichen Gebäude oder Gebäudekomplex angeboten werden dürfen wie Automatenspiele, lasse sich die von einem solchen gleichzeitigen Angebot dieser Glücksspielarten ausgehende Anreizwirkung vermeiden. Die vom Trennungsgebot ausgehende Beschränkung stelle sich ferner nicht als unangemssen dar. Dem mit der Regelung verfolgten Zweck der Suchtprävention komme angesichts der gravierenden Folgen pathologischen Spiel- und Wettverhaltens für den Einzelnen und die Allgemeinheit hohes Gewicht zu. Demgegenüber wiege die den Vermittlern durch § 21 Abs. 2 GlüStV 2012 auferlegte Beschränkung ihrer Tätigkeit nicht besonders schwer. Diese werde nicht vollständig verboten. Sie dürfe lediglich nicht in einem Gebäude oder Gebäudekomplex erfolgen, in dem sich bereits eine Spielhalle oder eine Spielbank befindet. Vor diesem Hintergrund werde sich die Regelung des § 21 Abs. 2 GlüStV 2012 voraussichtlich nicht als unzumutbarer und damit auch nicht unangemessener Eingriff in die Grundrechte aus Art. 12 Abs. 1 und Art. 2 Abs. 1 GG erweisen.805

2.  Bayerischer Verwaltungsgerichtshof, Urteil vom 23.07.2013

In diesem Urteil806 lehnte der BayVGH mehrere Normenkontrollanträge von Spielhallenbetreibern gegen die Sperrzeitverordnung der Stadt Augsburg ab. In dieser am 08.01.2013 erlassenen sowie am 25.01.2013 bekannt gemachten Verordnung verlängerte die Stadt Augsburg auf Grundlage der Ermächtigung in Art. 11 Abs. 2 S. 2 BayAGGlüStV 2012 die Sperrzeit für Spielhallen um drei Stunden auf sechs Stunden von 3.00 Uhr bis 9.00 Uhr. Die Antragsteller machten geltend, die Verordnung ← 261 | 262 → beeinträchtige sie in ungerechtfertigter Weise in ihrer Berufsausübung und sei nicht von der Ermächtigungsgrundlage gedeckt. Sie beantragten gleichzeitig mit der Stellung ihrer Normenkontrollanträge die Sperrzeitverordnung durch eine einstweilige Anordnung bis zur Hauptsacheentscheidung außer Vollzug zu setzen. Den Erlass einer solchen einstweiligen Anordnung hatte der BayVGH bereits mit Beschluss vom 07.05.2013 abgelehnt.

a.  Formelle Verfassungsmäßigkeit der Ermächtigungsgrundlage in Artikel 11 Absatz 2 Satz 2 Bayerisches Ausführungsgestz zum Glücksspielstaatsvertrag 2012

Der BayVGH urteilte, die Ermächtigungsgrundlage in Art. 11 Abs. 2 S. 2 BayAGGlüStV 2012 sei formell verfassungsmäßig. Der Landesgesetzgeber besitze die Gesetzgebungskompetenz für den Erlass einer Sperrzeitverordnung für Spielhallen. Es liege kein Verstoß gegen Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG vor. Das Recht der Spielhallen falle nach der Neuordnung der Gesetzgebungszuständigkeiten durch die Föderalismusreform 2006 in die Gesetzgebungszuständigkeit der Länder. Nach h. A. knüpfe Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG mit der Herausnahme des Rechts der Spielhallen aus dem Katalog der konkurrierenden Gesetzgebung des Bundes auf dem Gebiet des Rechts der Wirtschaft unmittelbar an § 33i GewO an, und überlasse daher nur die Regelung des Spielhallenbetriebs den Ländern. Mit der Verordnungsermächtigung zum Erlass einer Sperrzeitverordnung in Art. 11 Abs. 2 S. 2 BayAGGlüStV 2012 halte sich der Gesetzgeber im Rahmen der so verstandenen Gesetzgebungszuständigkeit. Hiernach dürfe der Landesgesetzgeber auch Regelungen zur Eindämmung des Spielbetriebs treffen. Diesem Ziel diene die Verordnungsermächtigung, wonach die Öffnungszeiten von Spielhallen verkürzt werden können.807

b.  Materielle Verfassungsmäßigkeit der Ermächtigung in Artikel 11 Absatz 2 Satz 2 Bayerisches Ausführungsgestz zum Glücksspielstaatsvertrag 2012

Der BayVGH hatte keine Bedenken gegen die materielle Verfassungsmäßigkeit d. Ermächtigungsgrundlage in Art. 11 Abs. 2 S. 2 BayAGGlüStV 2012. Diese räume den Gemeinden die Möglichkeit ein, die landesweite Sperrzeit für Spielhallen aus Art. 11 Abs. 2 S. 1 BayAGGlüStV 2012 bei Vorliegen eines öffentlichen Bedürfnisses oder besonderer örtlicher Verhältnisse durch Verordnung zu verlängern.

i.  Einhaltung der Vorgaben des § 26 Absatz 2 Glücksspielstaatsvertrag 2012

Die Ermächtigungsgrundlage halte sich im Rahmen der in § 26 Abs. 2 GlüStV 2012 den Ländern eingeräumten Befugnis, Sperrzeiten für Spielhallen festzusetzen, die ← 262 | 263 → drei Stunden nicht unterschreiten dürfen, und verstoße daher nicht gegen den sich aus dem Verfassungsrecht ergebenden, für die Länder verbindlichen Grundsatz der Bundestreue bzw. des bundes- u. länderfreundlichen Verhaltens. Hiernach seien die Länder zur Rücksichtnahme auf die Interessen der anderen Länder, die sich im Staatsvertrag vertraglich gebunden haben, verpflichtet. § 26 Abs. 2 GlüStV 2012 verbiete dem Landesgesetzgeber nicht, längere Sperrzeiten als drei Stunden festzusetzen, und enthalte insbes. keine weiteren Vorgaben für darüber hinausgehende Sperrzeitverlängerungen. Er schließe auch die Befugnis zur Delegation der Regelungskompetenz an die Gemeinden ein.808

ii.  Kein Verstoß gegen den Bestimmtheitsgrundsatz

Art. 11 Abs. 2 S. 2 BayAGGlüStV 2012 erfülle die Anforderungen an die Bestimmtheit bzgl. Inhalt, Ausmaß und Zweck der Ermächtigung. Die Verwendung unbestimmter Rechtsbegriffe in Ermächtigungsnormen sei zulässig. Hierbei gelte, dass die Anforderungen an Inhalt und Ausmaß umso geringer sind, je konkreter der gesetzliche Zweck bestimmt ist, und dass die Anforderungen an den Bestimmtheitsgrad der gesetzlichen Ermächtigungsnorm umso höher sind, je höher die Eingriffsintensität der Verordnung ist. Art. 11 Abs. 2 S. 2 BayAGGlüStV 2012 bestimme selbst seinen Zweck eindeutig. Hiernach werden die Sperrzeiten für Spielhallen zur Sicherstellung der Ziele des § 1 GlüStV 2012 festgesetzt. Der Inhalt der zu erlassenden Verordnung sei ebenfalls mit dem Begriff der Sperrzeiten konkret festgelegt. Die Bestimmtheit der unbestimmten Rechtsbegriffe des „öffentlichen Bedürfnisses“ sowie der „besonderen örtlichen Verhältnisse“ sei aus der Gesamtansicht des Gesetzes und durch Auslegung anhand der einschlägigen Gesetzgebungsmaterialien in einer dem Rechtsstaatsprinzip genügenden Weise zu ermitteln.809

iii.  Einhaltung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes

Die Verordnungsermächtigung bewege sich innerhalb der durch den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit vorgegebenen materiellen Grenzen der Einschränkbarkeit von Grundrechten. Die in ihr vorgesehene Maßnahme des Erlasses einer gemeindlichen Verordnung zur Sperrzeitverlängerung für Spielhallen sei ein verhältnismäßiges Mittel, um das Erreichen der in § 1 GlüStV 2012 genannten Ziele zu fördern. Die durch die Ermächtigungsnorm eingeräumte Möglichkeit, die Sperrzeit für Spielhallen durch Rechtsverordnung zu verlängern, stelle eine Berufsausübungsregelung dar. Der Gesetzgeber verfolge dadurch mit der Prävention gegen das Entstehen von Spielsucht und dem Spielerschutz nicht nur vernünftige Gründe des Allgemeinwohls, sondern sogar ein besonders wichtiges Gemeinwohlziel. Die hierdurch für ← 263 | 264 → Spielhallen bedingte Beeinträchtigung der Berufsfreiheit sei zur Erreichung des verfolgten Zwecks geeignet und erforderlich sowie verhältnismäßig im engeren Sinn. Die gesetzliche Regelung, die mit einer zeitweiligen Schließung der Spielhallen zwar nicht zu einer Veränderung der Angebotsstruktur, aber zumindest zur Einschränkung der Verfügbarkeit von Geldspielgeräten beitrage, habe als eine Maßnahme der Verhältnisprävention ein deutlich höheres Wirkungspotential, als eine Maßnahme der Verhaltensprävention (z. B. Aufklärungsmaßnahmen). Derselbe Zweck könne nicht durch ein weniger beeinträchtigendes Mittel erreicht werden. Die Grenze der Zumutbarkeit für die Betroffenen sei bei einer Gesamtabwägung zwischen der Schwere des Eingriffs durch die Verordnungsermächtigung und dem Gewicht der ihn rechtfertigenden Gründe ebenso gewahrt. Der durch eine etwaige Sperrzeitverordnung bewirkte Eingriff wiege angesichts einer nur zeitlichen Beschränkung des Betriebs gering.810

c.  Einhaltung der Vorgaben der Ermächtigungsgrundlage

Die Sperrzeitverordnung der Stadt Augsburg halte sich in dem durch die Verordnungsermächtigung vorgegebenen Rahmen. Besondere örtliche Verhältnisse oder ein öff. Bedürfnis i. S. d. Art. 11 Abs. 2 S. 2 BayAGGlüStV 2012 lägen schon dann vor, wenn in der jeweiligen Gemeinde eine Zunahme und Verbreitung von Automatenspielgeräten zu beobachten ist, die mehr als geringfügig über dem Landesdurchschnitt liegt. Der Gesetzgeber habe mit der ihm zukommenden Einschätzungsprärogative davon ausgehen dürfen, dass mit einem größeren Angebot und einer besseren Verfügbarkeit von Geldspielgeräten ein höheres Gefährdungspotential bzgl. des Entstehens und der Aufrechterhaltung von Spielsucht vorliegt. Die für das Stadtgebiet Augsburg festgestellten Tatsachen zu den in Spielhallen verfügbaren Geldspielautomaten rechtfertigten die Annahme besonderer örtlicher Verhältnisse in diesem Sinne. Als Beleg für eine über dem Landesdurchschnitt liegende Expansion bzw. Verbreitung von Spielgeräten zur Rechtfertigung besonderer örtlicher Verhältnisse für den Erlass einer Sperrzeitverordnung könnten u. a. sowohl ein überproportionaler Anstieg an Geldspielgeräten, als auch eine gegenüber dem landesdurchschnitt erhöhte Dichte solcher Automaten bezogen auf die Bevölkerungszahl dienen. Wegen der mit einem erhöhten und dichteren Angebot an Geldspielautomaten für den Spieler verbundenen günstigeren „Griffnähe“ und größeren Verfügbarkeit steige auch das Suchtpotential, ohne dass es zusätzlich des Nachweises bedürfe, das dem Automatenspiel innewohnende Suchtpotential habe sich auch bereits durch einen wahrnehmbaren Anstieg an spielsüchtigen Personen im Gemeindegebiet manifestiert. Als Vergleichszeitraum sei der Zeitraum vom 01.01.2006 bis zum Inkrafttreten des GlüStV 2012 heranzuziehen. Der vom Gesetzgeber für die Regelungen in §§ 24 bis 26 GlüStV 2012 zum Anlass genommene Zustand im Bereich des Automatenspiels sei im Wesentlichen durch die zum ← 264 | 265 → 01.01.2006 in Kraft getretene fünfte Novelle der SpielV eingetreten. Angesichts der hierdurch im Bereich des Automatenspiels verursachten Zäsur und der diese Zäsur aufgreifenden Neuregelung im GlüStV 2012 seien etwaige Zahlen vor 2006 für das vom Landesgesetzgeber verfolgte Ziel, durch die neuen Bestimmungen eine Kohärenz zwischen dem Automatenspiel sowie den Lotterien und Sportwetten bzgl. der Bekämpfung der Glücksspielsucht herzustellen, nicht mehr aussagekräftig. Die von der Stadt Augsburg zur Begründung ihrer Sperrzeitverordnung herangezogenen Zahlen der Landesstelle für Glücksspielsucht zum Anstieg der Anzahl der Geldspielautomaten und zum Verhältnis Einwohner/Spielgerät seien geeignet, ein gegenüber dem Landesdurchschnitt erhöhtes Gefährdungspotential und somit besondere örtliche Verhältnisse im Sinne der Ermächtigungsgrundlage zu belegen. Die Stadt Augsburg habe von ihrem Rechtsetzungsermessen in einer der Verordnungsermächtigung entsprechenden Weise Gebrauch gemacht.811

d.  Verhältnismäßigkeit der Sperrzeitverordnung

Die Sperrzeitverordnung der Stadt Augsburg wahre den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Sie sei geeignet, um das verfolgte Ziel zu erreichen, und auch erforderlich, weil kein milderes Mittel zur Verfügung stehe. Der Verordnungsgeber könne hiermit unmittelbar auf die zeitliche Verfügbarkeit der Geldspielautomaten in Spielhallen Einfluss nehmen und so dem gesetzgeberischen Ziel der Verknappung des Angebots zum Zweck der Suchtprävention Rechnung tragen. Ein milderes, genauso effektives Mittel sei nicht ersichtlich. Generell gelte, dass Maßnahmen d. Verhältnisprävention (Regulierungsmaßnahmen zur Begrenzung d. Verfügbarkeit von Glücksspielen) wirksamer sind, als Maßnahmen der Verhaltensprävention (Aufklärungsmaßnahmen). Die Sperrzeitverordnung sei außerdem verhältnismäßig im engeren Sinne. Der Eingriff in die Berufsfreiheit sei nicht übermäßig belastend und wahre bei einer Gesamtabwägung zw. der Schwere des Eingriffs und dem Gewicht der ihn rechtfertigenden Gründe die Grenze der Zumutbarkeit.812

3.  Die erste Entscheidung zum Glücksspielstaatsvertrag 2012: Oberverwaltungsgerichts Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 24.08.2012

In einem Beschluss vom 24.08.2012813 entschied das OVG Bln-Bbg, dass auf der Grundlage des zum 01.07.2012 in Bln. in Kraft gesetzten GlüStV 2012 eine nach alter Rechtslage erlassene umfassende Untersagungsverfügung gegenüber einem Konzessionsbewerber für die Veranstaltung von Sportwetten nicht mehr aufrecht ← 265 | 266 → erhalten werden kann. Es beschloss, dass die umfassende Untersagung eines Internetangebots eines Veranstalters aus einem anderen EU-Mitgliedstaat, das auch Sportwetten beinhaltet, nach Inkrafttreten des Ersten GlüÄndStV eine unverhältnismäßige Beschränkung der europäischen Dienstleistungsfreiheit ist, ohne dass es darauf ankommt, ob das Konzessionsverfahren als solches mit höherrangigem Recht vereinbar ist.814 Der Erste GlüÄndStV sieht ein Konzessionsverfahren für eine begrenzte Anzahl privater Anbieter vor und ermöglicht damit grundsätzlich die Veranstaltung von Lotterien und Sportwetten im Internet.

Die zuständige Aufsichtsbehörde in Berlin hatte der Antragstellerin, einer Sportwettanbieterin aus einem EU-Mitgliedstaat, verboten, Sportwetten in Berlin über das Internet zu veranstalten und/oder zu bewerben, und das Verbot für sofort vollziehbar erklärt. Das VG Bln. hatte im Eilverfahren dem Begehren der Klägerin auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung des Hauptsacherechtsbehelfs stattgegeben.

Das OVG Bln.-Bbg. hat die Beschwerde des Landes Bln. gegen diesen erstinstanzlichen Beschluss zurückgewiesen.815 Es führte in seiner Entscheidung aus, dass der GlüStV 2012 zwar in § 4 Abs. 4 GG weiterhin ein Internetverbot vorsieht, dass er dieses aber zugunsten von Lotterien und Sportwetten nach Maßgabe des § 4 Abs. 5 aufweicht. Die Antragsgegnerin könne sich jetzt daher nicht mehr auf ein allgemeines Verbot der Sportwettenveranstaltung im Internet berufen. Es könne auch deshalb nicht mehr von einem bundeseinheitlich geltenden Internetverbot die Rede sein, weil das Land SH derzeit auf Grundlage des GlüG SH den Internetvertrieb zulasse.816 Mit dieser Argumentation deutet das OVG Bln.-Bbg. an, dass es die unterschiedliche Rechtslage in SH einerseits und den 15 anderen Bundesländern andererseits für inkohärent, und damit unionsrechtswidrig hielt.817

Das OVG Bln.-Bbg. argumentiert weiter, dass in Bln., das den GlüStV 2012 zum 01.07.2012 in Kraft gesetzt hat, ein Vertrieb von Sportwetten über das Internet materiell nicht mehr generell verboten und für konzessionierte Veranstalter grds. Erlaubnisfähig ist, sowie dass zu erwarten ist, dass die Antragstellerin als Großanbieterin gute Chancen auf einen Zuschlag hat. Um dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz zu genügen, müsse sich eine Ordnungsverfügung ggenüber der Antragstellerin bis zur Vergabeentscheidung über d. Konzessionen an den Maßgaben für die Öffnung des Internets für konzessionierte Sportwettenveranstalter orientieren. Das Verbot ließe sich gegenüber nicht konzessionierten Anbietern auch noch nach Abschluss der Konzessionsvergabe mit den vorgesehenen glücksspielaufsichtsrechtlichen Maßnahmen durchsetzen. Das Urteil ließ ausdrücklich offen, ob für die Veranstaltung von Sportwetten im Internet durch Anbieter, die sich nicht am Konzessionsverfahren ← 266 | 267 → beteiligen, etwas anderes gilt. Offen blieb außerdem, ob das Konzessionsverfahren mit höherrangigem Recht vereinbar ist.818

Der Beschluss des OVG Bln.-Bbg. ist unanfechtbar. Berlin darf die Untersagungsverfügung vorläufig bis zur Beendigung der Hauptsache nicht vollziehen.819

4.  Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, Beschluss vom 19.11.2012

In diesem Fall beschloss der VGH BaWü, dass unter der Geltung des GlüStV 2012 unerlaubtes Glücksspiel, dessen Bewerbung untersagt werden darf, nicht schon dann vorliegt, wenn Sportwetten über das Internet angeboten werden, sondern nur dann, wenn dieses Angebot nicht erlaubnisfähig ist.820

Bei diesem Verfahren handelte es sich um ein einstweiliges Rechtsschutzverfahren gem. § 80 Abs. 5 VwGO. Die Antragstellerin war die Fußballbetriebsgesellschaft eines Fußballvereins, die dessen Internetauftritt betrieb. Sie hatte einen Sponsoringvertrag mit einem maltesischen Veranstalter von Sportwetten, sonstigen Wetten und Casinospielen, die dieser auch über das Internet vertrieb. Auf der Internetseite des Fußballvereins war das Logo des maltesischen Glücksspielveranstalters eingefügt, das mit dessen Internetauftritt verlinkt war. Bei Heimspielen des Fußballvereins, von denen Fernsehübertragungen berichteten, waren Banner für den maltesischen Glücksspielanbieter an den Stadionbanden angebracht. Das Regierungspräsidium Karlsruhe untersagte der Antragstellerin mit Verfügung vom 15.08.2011 jegliche Werbung in BaWü für unerlaubtes Glücksspiel, insbes. für den maltesischen Glücksspielanbieter, verlangte die Einstellung von begonnenen Werbemaßnahmen sowie die unverzügliche Mitteilung hiervon an das Regierungspräsidium Karlsruhe. Ferner drohte es ein Zwangsgeld i. H. v. EUR 10.000 für den Fall an, dass die Antragstellerin nicht binnen zwei Wochen nach Bekanntgabe der Verfügung den darin genannten Verpflichtungen nachkommt. Gegen diese Verfügung erhob die Antragstellerin Klage vor dem VG Karlsruhe, und beantragte, die aufschiebende Wirkung der Zwangsgeldandrohung anzuordnen. Das VG Karlsruhe lehnte diesen Antrag mit Beschluss vom 03.02.2012 ab. Dagegen wendete sich die Antragstellerin mit ihrer Beschwerde. Nach Inkrafttreten des GlüStV 2012 hat der maltesische Glücksspielveranstalter eine Sportwettenkonzession gem. dessen §§ 4aff., 10a beantragt.821

Der VGH BaWü legte seiner Entscheidung ausschließlich die Rechtslage nach dem GlüStV 2012 zugrunde.822 Er wies darauf hin, dass für Sportwetten durch die Experimentierklausel die Veranstaltung von Sportwetten und deren Vertrieb über ← 267 | 268 → das Internet auch für Private erlaubnisfähig ist. Der Antragsgegner könne sich daher auf den das Staatsmonopol enthaltenden § 10 Abs. 2 GlüStV 2012 nur noch insoweit berufen, als es nicht um Sportwetten sowie Lotterien und Ausspielungen mit einem geringen Gefährdungspotential geht. Der VGH BaWü führte aus, dass unerlaubtes Glücksspiel i. S. d. Verbotes d. § 5 Abs. 5 GlüStV 2012 neben dem Fehlen einer Erlaubnis auch das Fehlen der Erlaubnisfähigkeit voraussetzt. Bei Zweifeln über die Beachtung von Vorschriften über die Art und Weise der Gewerbetätigkeit kämen zunächst Nebenbestimmungen in Betracht. In § 4 Abs. 5 GlüStV 2012 komme zum Ausdruck, dass die besonderen Gefahren des Glücksspiels im Internet nicht mehr nur bei einem generellen Verbot beherrschbar erscheinen, sondern gerade auch durch ein kontrolliertes Online-Angebot einzelner Glücksspielarten wie Sportwetten beherrscht werden können. Das Angebot von Sportwetten über das Internet könne dann aber nicht schon unerlaubt i. S. d. § 5 Abs. 5 GlüStV 2012 sein, wenn hierfür (noch) keine Genehmigung vorliegt, sondern nur dann, wenn es derzeit nicht erlaubnisfähig ist.

Nach Auffassung des VGH BaWü hätte der Antragsgegner deswegen in seinen Ermessenserwägungen berücksichtigen müssen, dass die Werbung der Antragstellerin für einen Glücksspielveranstalter erfolgte, der zwar noch über keine Erlaubnis verfügt, dessen Angebot aber teilweise erlaubnisfähig ist, und der eine Konzession beantragt hat.823 Weiterhin beschloss der VGH BaWü, dass § 5 Abs. 3 GlüStV 2012 die Möglichkeit eröffnet, Werbung für Sportwetten im Internet zu erlauben, und dass es der Antragstellerin nicht zum Nachteil gereichen konnte, dass sie zum Entscheidungszeitpunkt noch keine solche Erlaubnis beantragt hatte. Denn zu diesem Zeitpunkt stand der Erlass der Werberichtlinie noch aus, die das Erlaubnisverfahren ausgestaltet sowie materielle Vorgaben für zulässige Werbung enthält.824

5.  Der Beschluss des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs vom 29.11.2012

In diesem Verfahren hatte der BayVGH über eine Beschwerde gegen einen Beschluss des VG München über die Ablehnung der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung einer Hauptsacheklage gegen eine Untersagungsverfügung von Fernsehwerbung für Glücksspiele zu entscheiden. Der BayVGH wies die Beschwerde zurück, weil er die Erfolgsaussichten der Hauptsache für offen hielt.825 Er entschied, dass die Frage, ob das Werbeverbot des § 5 Abs. 3 GlüStV 2012 wegen einer nicht kohärenten und systematischen Zielverfolgung die unionsrechtliche Dienstleistungsfreiheit rechtswidrig beschränkt, dem Hauptsacheverfahren vorbehalten bleiben muss.826 ← 268 | 269 →

Die Antragstellerin war eine Veranstalterin eines bundesweit empfangbaren, von der Antragsgegnerin genehmigten Sport-Spartenprogramms. Sie hatte Werbespots für Sportwettenveranstalter ausgestrahlt. Die Antragsgegnerin stellte fest, dass die Antragsstellerin durch diese Einspielung von Werbespots für Sportwettenveranstalter gegen das Verbot der Werbung für öff. Glücksspiel im Fernsehen d. § 5 Abs. 3 GlüStV 2008 verstoßen hatte und missbilligte dies. Mit Bescheid vom 31.05.2012 untersagte sie der Antragsstellerin die weitere Ausstrahlung aller Fernsehwerbeformen für Sportwettenveranstalter, und ordnete die sofortige Vollziehbarkeit an. Die Antragsgegnerin änderte den Bescheid nach Inkrafttreten des GlüStV 2012 zwei Mal, zuletzt am 23.10.2012. In diesen Änderungen konkretisierte sie die Untersagung durch den Klammerzusatz „§ 7 RStV“, und stellte sie unter die auflösende Bedingung der vollziehbaren Erteilung einer glücksspielrechtl. Fernseh-Werbeerlaubnis gem. § 5 Abs. 3 S. 2 GlüStV 2012. Dem ursprünglichen Bescheid sowie den beiden Änderungsbescheiden lagen Beschlüsse der ZAK zugrunde. Das VG München lehnte die Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Hauptsacheklage gegen den Untersagungsbescheid mit Beschluss vom 27.06.2012 ab.827 Die Antragstellerin vertrat die Ansicht, § 5 Abs. 3 GlüStV 2012 diene einem unionsrechtswidrigem staatlichen Glücksspielmonopol, und sei wegen Inkohärenz unionsrechtswidrig, weil andere Werbemöglichkeiten als Fernsehen, Internet und Telemedien mit vergleichbarer Breitenwirkung zulässig blieben sowie wegen der abweichenden Regelung SHs. Außerdem bestehe wegen der Duldung von Verstößen staatlicher Glücksspielanbieter gegen Werbebeschränkungen ein strukturelles Vollzugsdefizit.828

Der BayVGH legte seiner Entscheidung ausschließlich die Rechtslage nach dem GlüStV 2012 zugrunde. Er führte aus, dass ausgehend von dieser Rechtslage das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung der Untersagungsverfügung das Interesse der Antragstellerin an der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ihrer Klage überwiegt.829 Der BayVGH legte dar, dass es den Mitgliedstaaten nach der Rechtsprechung des EuGH frei steht die Ziele ihrer Politik auf dem Gebiet des Glücksspiels festzulegen und das angestrebte Schutzniveau zu bestimmen. Er erläuterte, dass nach der Rspr. des EuGH die sittlichen, religiösen oder kulturellen Besonderheiten sowie die mit Spielen und Wetten einhergehenden sittlich und finanziell schädlichen Folgen rechtfertigen, dass die Mitgliedstaaten im eigenen Ermessen und im Einklang mit ihrer eigenen Wertordnung festlegen, was der Schutz der Verbraucher sowie der Sozialordnung erfordert.830 Der BayVGH hatte keine Zweifel daran, dass die Ziele des § 1 GlüStV 2012 zwingende Gründe des Allgemeininteresses sind, die Beschränkungen der Grundfreiheiten nach der Rspr. des EuGH rechtfertigen können. Er bezweifelte ferner nicht, dass das Verbot der Werbung für ← 269 | 270 → öffentliches Glücksspiel im Fernsehen grds. geeignet und erforderlich ist, die mit ihm verfolgten Ziele der Bekämpfung der Spielsucht sowie der Gewährleistung des Jugendschutzes zu erreichen.831

Weiterhin vertrat der BayVGH in dieser Entscheidung die Ansicht, dass das Werbeverbot für Glücksspiele im Fernsehen unabhängig vom staatlichen Lotteriemonopol ist, und seine Verfassungs- u. EU-Rechtskonformität unabhängig von diesem beurteilt werden muss. Er ließ die Frage offen, ob die Werberichtlinie verfassungs- sowie unionsrechtsgem. ist, weil auch bei einer Unwirksamkeit der Werberichtlinie kein Anspruch auf eine schrankenlose Werbung bestünde. Es würde auch in diesem Fall beim Fernsehwerbeverbot mit Befreiungsvorbehalt, das bereits aus § 5 Abs. 3 GlüStV 2012 resultiert, verbleiben. Die Frage, ob das grds. Werbeverbot für öff. Glücksspiel im Fernsehen auch dem unionsrechtlichen Kohärenzgebot entspricht, sah der BayVGH nach der im vorläufigen Rechtsschutzverfahren gebotenen summarischen Prüfung als offen an.832 Er führte aus, dass das GlüG SH die Ziele des GlüStV 2012 seiner Ansicht nach nicht konterkariert. Die dort erteilten Sportwettenlizenzen hätten keinen Einfluss auf die Werbeverbote des GlüStV 2012. Inwieweit ein strukturelles Vollzugsdefizit im Hinblick auf Werbung für Glücksspiel von staatlichen Anbietern nach Inkrafttreten des GlüStV 2012 besteht, könne er im Rahmen der summarischen Prüfung nicht feststellen.833

6.  Die Entscheidung des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs „Werbeverbot für öffentliches Glücksspiel im Fernsehen“

Auch in dieser Entscheidung834 ging es um eine Beschwerde gegen die erstinstanzliche Ablehnung der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung einer Hauptsacheklage gegen eine Untersagungsverfügung von Fernsehwerbung für Sportwetten. Der BayVGH wies die Beschwerde zurück, und entschied, dass die Beantwortung der Frage, ob das grds. Werbeverbot für öffentliches Glücksspiel im Fernsehen des § 5 Abs. 3 S. 1 GlüStV 2012 dem unionsrechtlichen Kohärenzgebot entspricht, erst nach entsprechenden tatsächlichen Ermittlungen im Rahmen des Hauptsacheverfahrens möglich ist. Bis dahin überwiege das öffentliche Interesse an der sofortigen Vollziehung der Untersagungsverfügung das Interesse der Antragstellerin an der Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ihrer Hauptsacheklage.835 Der BayVGH ging in dieser Entscheidung außerdem näher auf den Werbebegriff des GlüStV 2012 sowie die Zulässigkeit von Sponsoring durch Sportwettenveranstalter ein. ← 270 | 271 →

Die Antragstellerin dieses Falles war eine Veranstalterin eines von der Antragsgegnerin genehmigten bundesweiten Fernsehprogramms. Sie sendete anlässlich eines in ihrem Fernsehprogramm übertragenen Fußballspiels Sponsorenhinweise und Splitscreen-Werbung für einen Sportwettenveranstalter. Mit Bescheid vom 14.05.2012 stellte die Antragsgegnerin fest und missbilligte, dass die Antragstellerin damit gegen das Verbot der Fernseh-Werbung für öff. Glücksspiel des § 5 Abs. 3 GlüStV 2008 verstoßen hat, und untersagte ihr darin, „die weitere Ausstrahlung von allen Fernsehwerbeformen“ für den Sportwettenveranstalter. Der Bescheid enthielt außerdem die Anordnung der sofortigen Vollziehung der Untersagungsverfügung. Nach Inkrafttreten d. GlüStV 2012 änderte die Antragstellerin den Bescheid vom 14.05.2012 zweimal. Mit Änderungsbescheid vom 04.07.2012 fasste sie die Untersagungsverfügung neu und fügte eine Verweisung auf § 7 RStV 2012 ein. Mit Bescheid vom 15.10.2012 stellte sie die Untersagungsverfügung unter die auflösende Bedingung einer vollziehbaren Erteilung einer glücksspielrechtl. Fernseh-Werbeerlaubnis nach § 5 Abs. 3 S. 2 GlüStV 2012. Das VG München stellte mit Beschluss vom 13.07.2012 die aufschiebende Wirkung der Hauptsacheklage insoweit wieder her, als die Untersagungsverfügung auch die Ausstrahlung von Sponsorenhinweisen umfasste. I. Ü. wies es den Antrag der Antragstellerin ab. Beide Parteien legten Beschwerde gegen diesen Beschluss ein, soweit sie darin beschwert waren.836

Der BayVGH führte in der Entscheidung aus, dass der glücksspielrechtliche Werbebegriff vom Inkrafttreten des Ersten GlüÄndStV unberührt geblieben, und unabhängig davon ist, dass § 5 Abs. 3 S. 1 GlüStV 2012 nur noch auf § 7 RStV 2012 verweist, und nicht mehr, wie noch der GlüStV 2008, auch auf § 8 RStV. Für den glücksspielrechtlichen Werbebegriff gelte, dass jeder Art von Werbung ein gewisses Aufforderungs- bzw. Anreizmoment immanent ist. Werbung sei nach der Definition des Gesetzgebers und des BGH „jede Äußerung bei der Ausübung eines Handels, Gewerbes, Handwerks oder freien Berufs mit dem Ziel, den Absatz von Waren oder die Erbringung von Dienstleistungen zu fördern.“ Jede Form von Werbung für öffentliches Glücksspiel im Fernsehen sei grds. verboten, weshalb die Antragsgegnerin zu Recht alle Fernseh-Werbeformen untersagt habe.

Der BayVGH beschloss, dass Sponsorenhinweise dann zu den verbotenen Fernseh-Werbeformen gehören, wenn sie zum Wetten auffordern oder anreizen und somit den dargelegten glücksspielrechtlichen Werbebegriff erfüllen.837 Er wies darauf hin, dass Werbung für Sportwetten im Fernsehen zwar unter Beachtung der Werbegrundsätze nach § 5 Abs. 1 u. 2 GlüStV 2012 gem. § 5 Abs. 3 S. 2 GlüStV 2012 erlaubt werden kann, erläuterte aber, dass es mit dem Verbot der Werbung für öff. Glücksspiel im Fernsehen solange sein Bewenden hat, wie eine solche Werbeerlaubnis noch nicht erteilt wurde. Der Antragstellerin sei es zumutbar, die Erteilung der Werbeerlaubnis abzuwarten. Der Umstand, dass der GlüStV 2012 den Sportwettenmarkt auch für private Veranstalter öffnet, der Werbepartner der Antragstellerin ← 271 | 272 → möglicherweise eine der 20 Sportwetten-Konzessionen erteilt bekommt, und bereits über eine Lizenz nach dem GlüG SH sowie über eine DDR-Genehmigung verfügt, sei für die Untersagung unerheblich. Selbst wenn dem Werbepartner der Antragstellerin bereits jetzt bundesweit die Veranstaltung von Sportwetten gestattet sei, würde für ihn trotzdem unverändert das Fernseh-Werbeverbot hierfür gelten. Solange eine die Werbung im Fernsehen erlaubende Genehmigung nicht erteilt worden ist, bliebe die Untersagungsverfügung rechtmäßig.838 Die von der Antragstellerin vorgetragenen verfassungs- und unionsrechtlichen Einwände gegen die Werberichtlinie hielt der BayVGH für nicht geeignet, die Rechtmäßigkeit der Untersagungsverfügung zweifelhaft erscheinen zu lassen. Auch bei einer Unanwendbarkeit der Werberichtlinie aus verfassungs- oder europarechtlichen Gründen würde nach Auffassung des BayVGH kein Anspruch auf schrankenlose Werbung bestehen, sondern es würde bei dem Grundsatz des gesetzlichen Fernseh-Werbeverbots für öffentliches Glücksspiel verbleiben.839

Der BayVGH entschied, dass die Klärung der Frage, ob die Regelung zur Sportwettenkonzessionierung u. –Werbung wegen ihrer Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit unionsrechtswidrig sind, dem Hauptsacheverfahren vorbehalten bleiben muss. Er hatte aber keinen Zweifel daran, dass die damit verfolgten Ziele der Spielsuchtbekämpfung sowie der Gewährleistung des Jugend- u. Spielerschutzes zwingende Gründe des Allgemeininteresses darstellen, die Beschränkungen der Grundfreiheiten nach der Rspr. des EuGH rechtfertigen können. Ebenso wenig bezweifelte er, dass das Fernsehwerbeverbot für öffentliches Glücksspiel grds. geeignet und erforderlich ist, diese Ziele zu erreichen. Die Beantwortung der Frage, ob das Fernsehwerbeverbot für öffentliches Glücksspiel auch dem unionsrechtlichen Kohärenzgebot entspricht, sei erst nach entsprechenden tatsächlichen Ermittlungen im Hauptsacheverfahren möglich. Er habe aber keinen Grund schon jetzt anzunehmen, dass der Gesetzgeber diese Ziele tatsächlich nicht verfolgt, oder dass das Verbot wegen eines strukturellen Vollzugsdefizits tatsächlich nicht mehr zur Erreichung dieser Ziele beitragen könne.840

Der BayVGH bewertete auch die Beschwerde der Antragsgegnerin als begründet. Er stimmte der Antragsgegnerin darin zu, dass „Sponsoring“ wegen einer konkret werbenden oder anreizenden Ausgestaltung verbotene Werbung darstellen könne. § 5 Abs. 3 S. 1 GlüStV 2012 weise aber lediglich noch auf § 7 RStV hin u. nicht mehr auch auf § 8 RStV. Das VG habe daher zu Recht ausgeführt, dass jedenfalls nach dem GlüStV 2012 die Sponsorenhinweise i. S. d. § 8 RStV nicht mehr per se dem Werbeverbot unterfallen, sondern nur noch dann, wenn sie zur Wettteilnahme auffordern oder anreizen und dadurch dem glücksspielrechtlichen Werbebegriff unterfallen. Laut dem BayVGH muss sich der Hinweis auf die finanzielle Unterstützung einer ← 272 | 273 → Sendung auf die schlichte Namensnennung des Sponsors beschränken, und darf keinen speziellen Hinweis auf das Glücksspielangebot enthalten.841

7.  Die Urteile des Oberverwaltungsgerichts Nordrhein-Westfalen vom 25.02.2014

In diesen drei Entscheidungen hielt das OVG NRW Untersagungsverfügungen aus der Zeit vor dem Inkrafttreten des GlüStV 2012 aufrecht. Es urteilte, diese seien auch nach der neuen Rechtslage rechtmäßig. Den Sportwettenveranstaltern dürfe das Fehlen einer Erlaubnis entgegengehalten werden, weil der Sportwettenmarkt durch ein Konzessionssystem für private Anbieter geöffnet worden ist. Die Behörden seien nicht verpflichtet, die nach deutschem Recht illegalen Sportwettenveranstaltungen zu dulden, bis das Konzessionsverfahren abgeschlossen ist. Die Werbung für (noch) nicht konzessionierte Sportwettenanbieter sei ebenfalls rechtswidrig und könne untersagt werden.842

Die Klägerinnen in zwei dieser Fälle waren Veranstalter von Online-Sportwetten, die Klägerin im Verfahren mit dem Az. 13 A 2018/11 auch von Online-Casinospielen, mit maltesischen Genehmigungen, die ihre Angebote über ihre Webseiten auch in NRW vertrieben. Diese Webseiten erschienen bei einem Aufruf aus Deutschland in deutscher Sprache und mit deutscher Flagge. Eine der beiden Klägerinnen besaß eine Konzession für SH, die ihr dort auf Grundlage des GlüG SH erteilt worden ist. Ihr Angebot war aber nicht nur in SH abrufbar, sondern eben auch in NRW, ebenso wie das der zweiten Klägerin. Im dritten Fall warb die Klägerin auf ihrer Webseite für Sportwettenanbieter. In allen drei Fällen erließ die zuständige Bezirksregierung eine Untersagungsanordnung. Die hiergegen gerichteten Klagen blieben in erster Instanz erfolglos.843 Das OVG NRW wies die Berufungen gegen die erstinstanzlichen Urteile ebenfalls zurück.

Das OVG NRW urteilte, dass die angefochtenen Untersagungsverfügungen auch rechtsmäßig sind, soweit sie Wirkung ex nunc beanspruchen. Die Klägerinnen würden unerlaubtes Glücksspiel veranstalten, respektive dafür werben. Die ihr für SH erteilte Genehmigung berechtige die Klägerin des Verfahrens 13 A 2018/11 nicht dazu, in NRW Glücksspiele zu veranstalten. Der Erlaubnisvorbehalt in § 4 Abs. 1 S. 1 GlüStV 2012 sei anwendbar. Er sei schon in seiner a. F. verfassungs- u. unionsrechtskonform gewesen und habe unabhängig von der Anwendbarkeit des Sportwettenmonopols bestanden. Für die aktuelle Rechtslage gelte nichts anderes. Zusammen mit einem Konzessionsverfahren könne ein Erlaubnisvorbehalt zulässig sein, um die im Glücksspielsektor tätigen Wirtschaftsteilnehmer mit dem Ziel zu kontrollieren, der Ausnutzung dieser Tätigkeit zu kriminellen oder betrügerischen ← 273 | 274 → Zwecken vorzubeugen. Das Ermessen der Bezirksregierung sei zu lasten der Klägerinnen dahingehend reduziert gewesen, dass zwingend das Veranstalten des öff. Glücksspiels im Internet sowie die Werbung hierfür untersagt werden musste. Die Ermessensreduktion auf Null ergebe sich aus § 284 Abs. 1 bzw. Abs. 4 StGB, weil die Klägerinnen öff. Glücksspiele ohne Erlaubnis der dafür zuständigen Behörde veranstaltet, respektive beworben, und damit den objektiven Tatbestand verwirklicht hatten. Dieser Umstand habe den Ermessensspielraum der Behörde auf die verfügten Untersagungen verengt, weil der Erlaubnisvorbehalt anwendbar sei und den Klägerinnen das Fehlen der Erlaubnis auch entgegengehalten werden könne.844

Das OVG NRW führte aus, dass das sonstige Glücksspiel, das die Klägerin in dem Verfahren mit dem Az. 13 A 2018/11 neben den Sportwetten im Internet anbietet, offensichtlich nicht erlaubnisfähig sei, weil es gegen das generelle Internetverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV 2012 verstoße. Die Erlaubnismöglichkeit nach § 4 Abs. 5 GlüStV 2012 bestehe hierfür nicht. Die Beschränkung in § 4 Abs. 4 GlüStV 2012 sei – wie die wortgleiche Vorgängerregelung in § 4 Abs. 4 GlüStV 2008 auch – ihrerseits unionsrechts- und verfassungskonform. Dass nunmehr nach § 4 Abs. 5 GlüStV 2012 der Eigenvertrieb und die Vermittlung von Lotterien sowie die Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten im Internet erlaubt werden könne, führe nicht zur Inkohärenz des § 4 Abs. 4 GlüStV 2012. Die Lieberalisierung betreffe mit Lotterien und Sportwetten Glücksspiele, die als weniger gefährlich gelten, als etwa Automaten- und Casinospiele, diene der besseren Erreichung der Ziele des § 1 GlüStV 2012 und knüpfe die Erlaubniserteilung an strenge Voraussetzungen.845

Auch hinsichtlich des Angebots von bzw. der Werbung für Sportwetten könne den Klägerinnen das Fehlen der Erlaubnis gem. § 4 Abs. 1 S. 1 GlüStV 2012 entgegengehalten werden, so das OVG NRW. Dies folge zwar nicht mehr aus dem generellen Internetverbot des § 4 Abs. 4, weil dieses nach Maßgabe des § 10a Abs. 4 S. 1 u. 2 GlüStV 2012 für Sportwetten gelockert werde. Über eine Sportwettenkonzession verfügten die Klägerinnen sowie die beworbenen Angebote aber nicht. Die Erlangung der erforderlichen Erlaubnis sei nicht faktisch oder rechtlich unmöglich. Die Veranstalter und Vermittler von Sportwetten könnten nunmehr nach § 4ff. GlüStV 2012 eine Erlaubnis erhalten. Gem. § 10a GlüStV 2012 dürften Sportwetten für einen Zeitraum von sieben Jahren ab Inkrafttreten des GlüStV 2012 nur mit einer Konzession veranstaltet werden. Die Klägerinnen sowie die beworbenen Angebote nähmen auch am laufenden Konzessionsverfahren in Hessen teil. Die normative Ausgestaltung des Konzessionserteilungsverfahrens in den §§ 4a bis 4e GlüStV 2012 biete eine ausreichende gesetzliche Grudlage für die Durchführung des Erlaubnisverfahrens und sei unionsrechtlich nicht zu beanstanden. Als eine die Dienstleistungsfreiheit nach Art. 56 AEUV beschränkende Regelung genüge der Erlaubnisvorbehalt nur dann den Anforderungen dieser Bestimmung, wenn das Erlaubnisverfahren auf obj., nicht ← 274 | 275 → diskriminierenden und im Voraus bekannten Kriterien beruht, die der Ermessensausübung durch die nationalen Behörden zum Schutz vor Willkür hinreichende Grenzen setzen. Der Grundsatz der Gleichbehandlung sowie das Transparenzgebot seien zu beachten. Zudem müsse jedem, der von einer auf einem solchen Eingriff beruhenden Maßnahme betroffen ist, ein wirkungsvoller Rechtsweg offen stehen.

Nach Ansicht des OVG NRW tragen die §§ 4a bis 4e GlüStV 2012 diesen Vorgaben Rechnung, insbes. das in § 4b GlüStV 2012 geregelte Verfahren. Ob das Konzessionsverfahren beim Innenministerium des Landes Hessen nach diesen Kriterien verläuft bzw. ob eine auf dieser Grundlage erteilte bzw. abgelehnte Konzessionsentscheidung rechtmäßig ist, könne der Bewerber gerichtlich überprüfen lassen. Die von den Klägerinnen vorgebrachten Einwände gegen die tatsächliche Durchführung des Verfahrens durch das hessische Innenministerium betreffe in diesem Sinne allein die Rechtmäßigkeit einer zukünftigen Konzessionsentscheidung, wenn diese nicht entsprechend den gesetzlichen Verfahrensvorgaben im GlüStV 2012 ergangen ist. Aus verfassungs- u. unionsrechtlicher Sicht genüge es, dass eine grundrechts- u. grundfreiheitskonforme Anwendung der Vorschriften mit der Folge einer Erlaubniserteilung an priv. Anbieter und Vermittler möglich ist, und dass diesen gegen rechtsfehlerhafte Ablehnungsentscheidungen effektiver gerichtlicher Rechtsschutz zur Verfügung steht. Entgegen der Auffassung der Klägerinnen führe auch die – aus ihrer Sicht – überlange Dauer des Konzessionsverfahrens beim hessischen Innenministerium nicht dazu, dass anzunehmen wäre, die Erlangung einer Konzession sei unmöglich. Die Verfahrensdauer begründe nicht die Annahme systematischer Rechtsmängel der normativen Ausgestaltung des Konzessionsverfahrens. Sie könne sich auch daraus ergeben, dass bislang alle Bewerber die Erteilungsvoraussetzungen in § 4a GlüStV 2012 nicht erfüllen und die Möglichkeit der Nachbesserung ihrer Bewerbung erhalten sollen. Zudem könnten die Klägerinnen Untätigkeitsklagen erheben, so dass Rechtsschutz zur Verfügung stehe.846

Das OVG NRW entschied, dass der Umstand, dass in der Zwischenzeit der staatliche Lottoblock nach § 29 Abs. 1 S. 3 GlüStV 2012 den Wettbetrieb aufrecht erhält, die Behörde ebenfalls nicht verpflichtet, von einer Durchsetzung des Erlaubnisvorbehalts abzusehen. Hierbei handele es sich um eine verfassungs- u. unionsrechtskonforme Übergangsregelung. Zudem sei diesem nicht gestattet, seine Wetten über das Internet zu vertreiben. Dies sei ihm schon unter dem GlüStV 2008 verboten gewesen, und dieses Verbot bestehe auch noch mangels Konzessionserteilung fort.847 ← 275 | 276 →

Das OVG NRW führte aus, dass der Erlass einer auf das Fehlen der erforderlichen Erlaubnis gestützten Untersagungsverfügung nicht deshalb ausscheidet, weil die materielle Erlaubnisfähigkeit der Veranstaltungs- bzw. Werbetätigkeit dem Grunde nach offensichtlich gegeben ist oder aber mit Nebenbestimmungen gesichert werden könnte, so dass die Erlaubnis sogleich erteilt werden müsste. Für die Behörde sei ein Erlaubnisanspruch der Klägerinnen bzw. der Beworbenen für ihr Sportwettenangebot im Internet nicht offensichtlich, d. h. ohne weitere Prüfung, erkennbar. Es hätte zumindest einer weiteren Prüfung bedurft, ob die Klägerinnen bzw. die Beworbenen die persönlichen und sachlichen Erlaubnisvoraussetzungen nach § 4a Abs. 4 GlüStV 2012 erfüllen. Eine nähere Prüfung der Erlaubnisfähigkeit habe die Bezirksregierung nicht vornehmen können, weil nicht das beklagte Land, sondern gem. § 9a Abs. 2 Nr. 3 GlüStV 2012 das Land Hessen für die Erteilung der Konzessionen und damit auch für die Prüfung der Erteilungsvoraussetzungen zuständig ist. Es sei völlig ungewiss, ob die Klägerinnen bzw. die Beworbenen eine Konzession erhalten, da die Höchstzahl der Konzessionen für Sportwetten gem. § 10a Abs. 3 GlüStV 2012 auf 20 begrenzt ist. Diese Begrenzung sei außerdem nach der Rechtsprechung des EuGH unionsrechtlich nicht zu beanstanden.848

Das OVG NRW urteilte weiter, selbst wenn man keine Ermessensreduktion auf Null annehme, seien die Untersagungsverfügungen derzeit rechtmäßig. Die Bezirksregierung habe die Begründungen der Untersagungsverfügungen im Hinblick auf die neue Rechtslage in formell ordnungsgemäßer Weise durch Gesichtspunkte ergänzt, die das Wesen der Verwaltungsakte nicht verändert habe und materiell nicht zu beanstanden seien.849

Die angeführte formelle Illegalität der Veranstaltung von öff. Glücksspielen im Internet durch die Klägerinnen und deren fehlende offensichtliche Erlaubnisfähigkeit rechtfertigten die durch die Bezirksregierung verfügten Untersagungen. Diese überschreite damit nicht die Grenzen ihres Ermessens. Weder das Verhältnismäßigkeitsgebot, noch das EU-Recht schlössen eine ordnungsrechtliche präventive Untersagung bis zur Konzessionserteilung aus. Sie verstoße damit außerdem nicht gegen Art. 3 Abs. 1 GG. Zwar schreite die Bezirksregierung aktuell gegen andere Sportwettenveranstalter sowie hierfür Werbende im Internet nicht ein. Gleichwohl liege hierin kein strukturelles Vollzugsdefizit, das einem Festhalten an den Untersagungsverfügungen gegenüber den Klägerinnen entgegenstünde. Sie sei mit den bereits ergangenen Untersagungsverfügungen gegen alle derzeit bekannten priv. Veranstalter von Sportwetten sowie hierfür Werbende im Internet vorgegangen, während die staatlichen Anbieter keine Sportwetten im Internet anböten. Ferner unterschieden sich etwaige „Neufälle“ auch von bereits bei Gericht anhängigen „Altfällen“, zu denen auch die hier entschiedenen Fälle zählten. Aufgrund der derzeit ← 276 | 277 → unsicheren Rechtslage sei es aus Sicht der Behörde sachgerecht, diese zunächst im Rahmen der bereits anhängigen Gerichtsverfahren klären zu lassen, bevor etwaige weitere Veranstalter ermittelt und neue Untersagungsverfügungen ausgesprochen werden. Auch weil sich einige davon durch die Erteilung einer Sportwettenkonzession erledigen werden, sei es nicht sachwidrig, den Ausgang des Konzessionsverfahrens abzuwarten, bevor neue Untersagungsverfügungen ergehen. Die Untersagungsverfügungen seien i. Ü. verhältnismäßig.850

Letztlich verlange die Bezirksregierung von den Klägerinnen auch nichts rechtlich oder tatsächlich Unmögliches. Sie könnten die Geolokalisation, die das OVG NRW als ein geeignetes Mittel einstufte, auf NRW beschränken, so dass sie in SH weiterhin ihre Angebote vertreiben könnten.851

Außerdem urteilte das OVG NRW hinsichtlich der Werbung für derzeit nicht konzessionierte und deswegen illegale priv. Sportwettenangebote, dass es auf einen Verstoß gegen § 5 Abs. 3 S. 1 GlüStV 2012 – und dort insbes. auf die Frage der Werbepraxis der staatlichen bzw. staatlich konzessionierten Glücksspielanbieter – im Rahmen einer einheitlichen Durchsetzung des Internetwerbeverbots nicht mehr ankommt, wenn bereits ein Verstoß gegen § 5 Abs. 5 GlüStV 2012 eine Untersagungsverfügung trägt.852

V.  Verwaltungsgerichtliche Entscheidungen

Auch die Entscheidungen der Verwaltungsgerichte handeln von der neuen Spielhallenregulierung sowie von dem Konzessionsmodell und der Werbung für Sportwetten. Das VG Saarlouis entschied, dass die neue Spielhallenregulierung verfassungskonform ist.853 Das VG Ansbach hatte über das Internetwerbevebrot für öff. Glücksspiele i. S. v. § 3 GlüStV 2008 zu befinden.854

1.  Der Beschluss des Verwaltungsgerichts Saarlouis vom 19.11.2013

Diese Entscheidung855 betraf ein einstweiliges Verfügungsverfahren, in dem die Antragstellerin beantragt hatte festzustellen, dass ihre zwei Spielhallen in derselben Straße bis zum rechtskräftigen Abschluss des Hauptsacheverfahrens einstweilen als mit den §§ 24 und 25 GlüStV 2012 als vereinbar gelten. Die Antragstellerin erhielt die Erlaubnisse für ihre beiden Spielhallen am 14.11.2011. Daher bedurfte sie zum 01.07.2013 einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis, die ihr allerdings nicht ← 277 | 278 → beide erteilt werden konnten, weil die Spielhallen den Mindestabstand von 500m nicht einhielten.

Das VG Saarlouis beschloss, dass die Antragstellerin den zum Erlass der einstweiligen Verfügung erforderlichen Anordnungsanspruch nach summarischer Prüfung nicht hinreichend glaubhaft gemacht habe. Es sei nicht überwiegend wahrscheinlich, dass das in § 25 Abs. 1 GlüStV 2012 festgelegte Verbot der Mehrfachkonzessionen und der darin enthaltenen Vorgabe über einen Mindestabstand verfassungswidrig wäre. Die Verfassungswidrigkeit der Übergangsregelung in § 29 Abs. 4 S. 3 GlüStV 2012 wegen Verstoßes gegen das Rechtsstaatsprinzip in Form des Rückwirkungsverbots sei ebenfalls nicht überwiegend wahrscheinlich. Hierbei handle es sich um eine Regelung mit unechter Rückwirkung, die voraussichtlich zulässig sei. Die Veränderungsgründe des Gesetzgebers überwögen die Bestandsinteressen der Betroffenen. Mit der beabsichtigten Verhinderung und Bekämpfung der Spielsucht verfolge der Gesetzgeber ein besonders wichtiges Gemeinwohlziel. Die betroffenen Kreise seien frühzeitig über die glücksspielrechtlichen Entwicklungen im Bereich der Spielhallen informiert gewesen. Dadurch sei ihr Vertrauen in die bestehende Rechtslage nicht mehr geschützt gewesen.

Außerdem entschied das VG Saarlouis, dass die Verfassungswidrigkeit der Übergangsregelung in § 29 Abs. 4 S. 3 GlüStV 2012 wegen Verstoßes gegen Art. 14 GG nicht überwiegend wahrscheinlich sei. Der Gesetzgeber könne im Rahmen des Art. 14 Abs. 1 S. 2 GG durch eine angemessene und zumutbare Überleitungsregelung individuelle Rechtspositionen umgestalten, wenn Gründe des Gemeinwohls vorliegen, die den Vorrang vor dem berechtigten Vertrauen auf den Fortbestand eines wohlerworbenen Rechts verdienen. In dem vom ihm entschiedenen Fall hat der Gesetzgeber nach Ansicht des VG Saarlouis durch die Übergangsregelung in § 29 Abs. 4 GlüStV 2012 das Glücksspielrecht in angemessener Weise umgestaltet. Er stelle hiermit eine Inhalts- und Schrankenbestimmung für die Nutzung des Eigentums der Spielhallenbetreiber auf. Diese sei jedoch nicht verfassungswidrig, da die einjährige Übergangsfrist und die Festlegung des Stichtags auf den 28.10.2011 verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden seien. Zur Begründgung bediente das VG Saarlouis sich derselben Erwägungen, wie der BAyVerfGH. Darüber hinaus führte es in dem Beschluss aus, der Gesetzgeber habe den ihm zukommenden Spielraum zur Festlegung eines Stichtags wohl in sachgerechter Weise genutzt. Ihm sei bewusst gewesen, dass durch die Neuordnung der für Spielhallen geltenden Rechtslage aufgrund des GlüÄndStV Übergangsregelungen erforderlich wurden, um die Einschnitte für die bestehenden Spielhallen abzumildern. Der Zustimmungsbeschluss der Ministerpräsidentenkonferenz vom 28.10.2011 stelle einen Stichtag dar, der als Anknüpfungspunkt für die Berechnung der Übergangsregelung in sachgerechter Weise geeignet sei. Er sei ein einschneidendes Ereignis im Rahmen des Prozesses des GlüÄndStV. Der Gesetzgeber gehe berechtigterweise davon aus, dass durch den Zustimmungsbeschluss der Ministerpräsidentenkonferenz die zukünftige Rechtslage sicher abzusehen war, so dass Spielhallen, für die nach diesem Stichtag die gewerberechtliche Erlaubnis erteilt worden ist, der kürzeren Übergangsfrist unterfallen sollten. Dies erscheine dem Gericht nicht fehlerhaft. I. Ü. seien die zukünftigen ← 278 | 279 → Entwicklungen der Spielhallenregulierung in den informierten Kreisen aus den in der Öffentlichkeit diskutierten Entwürfen schon lange vor dem Zustimmungsbeschluss bekannt gewesen.

Auch ein Verstoß gegen Art. 12 GG sei nicht überwiegend wahrscheinlich. Die glücksspielrechtliche Erlaubnispflicht, das Abstandsgebot sowie das Verbot von Spielhallenkomplexen seien Berufsausübungsregelungen. Der BayVerfGH habe ausgeführt, dass diese verfassungsgemäß seien. Dem hat sich das VG Saarlouis angeschlossen. Ein Verstoß gegen Art. 3 Abs. 1 GG sei ebenfalls nicht überwiegend wahrscheinlich. Zwar liege wohl eine Ungleichbehandlung der Spielhallen durch die unterschiedlichen Übergangsfristen vor. Jedoch bestehe hierfür ein sachlich rechtfertigender Grund. Nach dem 28.10.2011 sei der Entwurf des GlüÄndStV bereits in den Medien gewesen, insbes. durch die Verbreitung auf div. Internetportalen. Daher sei in den informierten Kreisen nach der Beschlussfassung der Ministerpräsidenten mit einem Inkrafttreten zu rechnen gewesen.

Ebenso wie das VG Saarlouis entschied auch das OVG LSA in einem Beschluss vom 14.11.2013 über eine Beschwerde gegen die Ablehnung einer einstweiligen Verfügung. Auch dieses führte aus, die informierten Kreise seien frühzeitig informiert gewesen, und nach der Beschlussfassung in der Ministerpräsidentenkonferenz sei mit einem Inkrafttreten des GlüStV 2012 zu rechnen gewesen. Daher sei die Stichtagsregelung nach summarischer Prüfung als verfassungskonform zu bewerten.856

2.  Das Urteil des Verwaltungsgerichts Ansbach vom 28.01.2014 zur Glücksspielwerbung auf der Webseite des FC Schalke

In diesem Fall griff der FC Schalke einen Bescheid der Regierung von Mittelfranken vom 20.09.2011 an, in dem ihm letztere unter Zwangsgeldandrohung untersagt hatte, nach dem Ablauf einer Frist von vier Wochen ab Zustellung des Bescheids im Internet für öff. Glücksspiele i. S. v. § 3 GlüStV 2008 zu werben, soweit diese Werbung vom Freistaat Bayern aus abrufbar war. In der mündlichen Verhandlung vom 24.01.2014 erklärten die Parteien den Rechtsstreit mit Wirkung für die Vergangenheit übereinstimmend für erledigt. Der FC Schalke beantragte nur noch den streitigen Bescheid mit Wirkung ex nunc aufzuheben. Die Regierung von Mittelfranken beantragte die Klage abzuweisen. Das VG Ansbach gab der Klage statt und hob den Untersagungsbescheid auf.857 Es urteilte, die auf der Internetseite www.schalke04.de enthaltene Werbung für die auf der Internetseite www.bet-at-home.com angebotenen Glücksspiele habe gegen das prinzipielle Verbot der Werbung für die Veranstaltung u. Vermittlung öff. Glücksspiele im Internet (§ 5 Abs. 3 GlüStV 2012) verstoßen. Daher könne Schalke 04 grds. auf Unterlassung in Anspruch genommen werden. Allerdings gehe der Freistaat Bayern seit dem Inkrafttreten des GlüStV 2012 nicht mehr gegen Werbetreibende für Glücksspiel im Internet vor. Es sei seither ← 279 | 280 → zu keiner neuen Untersagungsverfügung mehr gekommen. Zwar sei angesichts der unüberschaubaren Vielzahl nicht erforderlich, dass die Behörden gegen jeden Werbetreibenden, dessen Angebot von Bayern aus abrufbar ist, vorgehen. Allerdings bedürfe die Auswahl der Störer, gegen die Untersagungsverfügungen erlassen werden, gegenüber den weitaus zahlreicheren Störern, gegen die keine Verfügungen ergehen, einer Begründung und eines schlüssigen Konzepts. Beides sei im Fall des FC Schalke 04 nicht ersichtlich.

Das VG Ansbach entschied weiter, dass der Bescheid deswegen Bedenken begegnete, weil der GlüStV 2012 sowohl das Veranstaltungsverbot, als auch das Werbeverbot im Internet lockert, und die Möglichkeit von Ausnahmegenehmigungen vorsieht. Das Konzessionsverfahren in Hessen sei noch nicht abgeschlossen. Ob es 2014 noch zu einer Lizenzvergabe kommt, sei offen. Die Regierung von Mittelfranken hätte sich in dem angefochtenen Bescheid jedenfalls seit dem 01.07.2012 mit der Frage auseinandersetzen müssen, ob eine vollständige Untersagung der Internetwerbung durch Schalke 04 angesichts der neuen Rechtslage noch vor Abschluss des Konzessionsverfahrens verhältnismäßig sowie unionsrechtskonform ist. Der angefochtene Bescheid enthalte aber keine Ausführungen dahingehend, dass die Regierung von Mittelfranken bei ihrer Ermessensentscheidung die neue Sach- und Rechtslage berücksichtigt hätte.

Das VG Ansbach äußerte außerdem Zweifel an der Verhältnismäßigkeit der Untersagungsverfügung. Es stelle sich die Frage, ob die Untersagungsverfügung auch heute noch unter den veränderten Umständen geeignet ist, die Ziele des GlüStV 2012 sowie das in § 5 Abs. 3 GlüStV 2012 normierte grds. Werbeverbot für nicht erlaubtes Glücksspiel im Internet in Bayern durchzusetzen. Es sei praktisch ausgeschlossen, dass das selektive Vorgehen der Behörden gegen einzelne Werbetreibende eine geeignete und effektive Maßnahme zur Durchsetzung der damit verfolgten Ziele darstelle. Zahlreiche weitere Werbeangebote für nicht in Bayern zugelassenes Glücksspiel im Internet, etwa auf von zahlreichen Bundesligavereinen betriebenen Internetseiten, bspw. d. Hamburger SV, d. SV Werder Bremen, d. SC Freiburg, d. TSG Hoffenheim, d. VfB Stuttgart sowie d. FC Bayern München, blieben in den populären Sportarten wie Fußball, Handball und Basketball ungeahndet. Ferner sei fraglich, ob das Geolokalisationsverfahrens angesichts der heute gerichtsbekannt weit verbreiteten Anonymisierungsprogramme überhaupt eine geeignete Möglichkeit darstellt, damit in hinreichendem Umfang Spieler mit Aufenthalt in Bayern von der Teilnahme am unerlaubten Glücksspiel im Internet auszuschließen. Angesichts des Nichterlasses von weiteren Untersagungsverfügungen seit dem 01.07.2012 liege es des Weiteren Nahe, einen Verstoß gegen den Gleichheitsgrundsatz anzunehmen.

Das VG Ansbach bezweifelte auch die Unionsrechtskonformität der Internetregelungen des GlüStV 2012. Nach Auffasung der Kammer spreche vieles dafür, dass im Hinblick auf die nach wie vor massive Werbung für Glücksspiele und Sportwetten, auch im Internet, durch die staatlich lizenzierten Veranstalter wie Toto, Lotto, Faber und Oddset erhebliche Zweifel an der Kohärenz der Regelungen und deren Durchsetzung bestehen. ← 280 | 281 →

VI.  Die Entscheidungen des Bundesgerichtshofs vom 28.09.2011

In seinen Entscheidungen vom 28.09.2011 urteilte der BGH, dass der GlüStV 2008 und insbes. das Internetverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV 2008 sowie das Internetwerbeverbot des § 5 Abs. 3 GlüStV 2008 formell und materiell verfassungskonform waren. Die Internetverbote seien geeignet, erforderlich und angemessen gewesen, ein Gemeinwohlziel hohen Ranges zu fördern.858 In diesen Fällen verklagten staatliche Sportwettenanbieter mehrerer Bundesländer ausländische Anbieter von Sportwetten (sowie teilweise noch anderer Glücksspiele), die diese im Inland (teilweise unter Zwischenschaltung inländischer Vermittler) über das Internet vertrieben. Die Kläger begehrten Unterlassung, Auskunft sowie die Feststellung der Schadensersatzpflicht wegen Verstoßes gegen § 3, 4 Nr. 11 UWG i. V. m. § 284 StGB und §§ 4 Abs. 4 u. 5 Abs. 3 GlüStV 2008.859 Der BGH wies die Revisionen gegen die stattgebenden erst- und zweitinstanzlichen Urteile zurück.860 Das abweisende erstinstanzliche Urteil des LG München sowie das abweisende Berufungsurteil des OLG München hob er auf, und untersagte das Anbieten und Vermitteln von Sportwetten über das sowie die Werbung hierfür im Internet.861

VII.  Subsumtion unter die Rechtsprechungsgrundsätze

Die Beurteilung der Verfassungsmäßigkeit der Glücksspielregulierung des GlüStV 2012 und des GlüG SH erfolgt immer hintereinander, geordnet nach den Regeln für die jeweiligen Glücksspielsegmente. ← 281 | 282 →

1.  Das ländereinheitliche Verfahren des Glücksspielstaatsvertrags 2012

Das ländereinheitliche Verfahren, das § 9a GlüStV 2012 vorsieht, widerspricht nicht dem Bundesstaats- und Demokratieprinzip des Grundgesetzes. Die Eigenstaatlichkeit der Länder ist nicht beeinträchtigt. Das ländereinheitliche Verfahren bedeutet keine Kompetenzübertragung von eigenen Aufgaben auf andere Bundesländer, sondern lediglich eine im Rahmen der Organisationshoheit der Länder vereinbarte Indienstnahme der Behörde eines anderen Landes als Alternative zur Wahrnehmung durch eine eigene Behörde, um den Verwaltungsvollzug der Regelungen des GlüStV 2012 effektiver zu gestalten und für die Erlaubnisnehmer zu vereinfachen. Jedes Land kann an den Entscheidungen des Glücksspielkollegiums mitwirken, dessen Beschlüsse für die Vollzugsbehörde bindend sind. Die Landesparlamente haben das Verfahren durch ihre Zustimmung zum GlüStV 2012 demokratisch legitimiert, und können durch Beschluss ein bestimmtes Abstimmungsverhalten des Landesvertreters im Glücksspielkollegium vorgeben. Außerdem können sie den GlüStV 2012 wieder kündigen, wenn sie die Anwendung des ländereinheitlichen Verfahrens auf dem Gebiet ihres Bundeslandes nicht länger wünschen, da nach den allgemeinen Grundsätzen der „clausula rebus sic stantibus“ auch bei intraföderalen Staatsverträgenein Recht auf Vertragsanpassung besteht, wenn einer Vertragspartei infolge nachträglich grundlegend geänderter Verhältnisse das unveränderte Festhalten an dem Vertrag nicht mehr zumutbar ist. Nach außen hin ist der Vollzug immer einer bestimmten Landesbehörde zurechenbar, die verantwortlich ist. Hiernach bestimmen sich das anwendbare Landesrecht sowie die gerichtliche Zuständigkeit. Daher besteht die rechtsstaatlich gebotene Zuständigkeits- und Verantwortungsklarheit.862

2.  Das staatliche Lotteriemonopol des Glücksspielstaatsvertrags 2012

Das staatliche Lotteriemonopol des GlüStV 2012 ist verfassungskonform. Es hält die Vorgaben des Sportwetten-Urteils des BVerfG und der Urteile des BVerwG zur verfassungsmäßigen Ausgestaltung von staatlichen Glücksspielmonopolen ein.863 ← 282 | 283 →

a.  Zu den Zielen des Monopols

Der GlüStV 2012 rechtfertigt das Lotteriemonopol nicht mehr nur mit der Suchtprävention und –Bekämpfung, sondern vor allem auch mit der Abwehr von Manipulationsgefahren, die dadurch entstehen, dass die Veranstaltung der Lotterie und ihre Durchführung in einer Hand liegen. Beide Ziele stehen nach dem neuen § 1 GlüStV 2012 gleichrangig nebeneinander. Beide Ziele haben das BVerfG und das BVerwG als verfassungslegitime Ziele zur Einschränkung der Berufswahlfreiheit angesehen.864

b.  Kontrollinstanz mit ausreichender Distanz zum Finanzministerium

Es besteht eine Kontrollinstanz mit einer ausreichenden Distanz zu den fiskalischen Interessen des Staates. Die Glücksspielaufsichtsbehörden ressortieren nicht bei den Finanzministerien, sondern bei den Innenministerien.

c.  Inhaltliche Kriterien betreffend Art und Zuschnitt der Monopolangebote

Der GlüStV 2012 enthält inhaltliche Kriterien betreffend Art und Zuschnitt der Monopolangebote. Der GlüStV 2012 enthält in § 22 Abs. 2 inhaltliche Vorgaben für die staatlichen Jackpot-Lotterien. Diese dürfen nicht öfters als zweimal wöchentlich veranstaltet werden, und die Höhe der Jackpots ist zu begrenzen. Sämtliche staatlichen Angebote dürfen den Zielen des § 1 GlüStV 2012 sowie dem Jugendschutz nicht widersprechen.

d.  Einzelausrichtung am Ziel der Suchtbekämpfung sowie des Spieler- und Jugendschutzes

Der GlüStV 2012 enthält Vorgaben zur Suchtbekämpfung sowie zum Spieler- und Jugendschutz, nach denen sich insbes. auch die staatlichen Veranstalter großer Lotterien mit besonderem Gefährdungspotenzial richten müssen. Die Lotterieveranstalter müssen sich nach dem GlüStV 2012 zur Abwehr von Suchtgefahren an dem übergreifenden Sperrsystem beteiligen, in dem sie dort Selbst- u. Fremdsperren vornehmen sowie die hierfür erforderlichen Daten in die Sperrdatei eintragen. Veranstalter von Lotterien, die öfters als zweimal wöchentlich stattfinden, müssen den Ausschluss gesperrter Spieler durch Identitätskontrollen und Abgleich mit der Sperrdatei sicherstellen. Alle staatlichen Veranstalter großer Lotterien müssen den Ausschluss Minderjähriger von der Spielteilnahme gewährleisten. Außerdem müssen sie ein Sozialkonzept anwenden, die Mitarbeiter darin schulen und die Spieler aktiv über die Suchtgefahren und Therapie- sowie Beratungsmöglichkeiten informieren. ← 283 | 284 →

e.  Beschränkungen des Lotterievertriebs, Realisierung des Jugend- und Spielerschutzes beim Vertrieb

Der GlüStV 2012 beschränkt weiterhin den Vertrieb von Lotterien. Hierfür bedarf es auch zukünftig einer Erlaubnis. Die Zahl der Annahmestellen und Lotterieeinnehmer der staatlichen Veranstalter ist beschränkt, so dass die staatlichen Lotterien kein allerorts verfügbares „normales“ Gut des täglichen Lebens mehr sind. Gewerbliche Spielvermittler können eine Vertriebserlaubnis bei der Erfüllung bestimmter Voraussetzungen erteilt bekommen. Der Ausschluss Minderjähriger ist von allen Lotterievermittlern sicherzustellen. Sie unterliegen den gleichen Informationspflichten, wie die Lotterieveranstalter, und müssen ein Sozialkonzept entwickeln und anwenden. Sie müssen ferner in der Weise am Sperrsystem mitwirken, dass sie die bei ihnen eingereichten Anträge auf eine Selbstsperre unverzüglich an den staatlichen Veranstalter einer großen Lotterie weiterleiten, in dessen Geltungsbereich der Spieler seinen Wohnsitz hat. Aber nur Vermittler von Lotterien, die häufiger als zweimal wöchentlich veranstaltet werden, unterliegen der Pflicht zur Durchsetzung der Spielersperren mittels Identitätskontrollen und Abgleich mit der Sperrdatei.

Für den vom BVerfG besonders kritisch gesehenen Online-Vertrieb von Lotterien benötigen nach dem GlüStV 2012 sowohl die Veranstalter, als auch alle Vermittler eine zusätzliche, gesonderte Genehmigung, die nur unter strengen, zusätzlich zu erfüllenden Voraussetzungen erteilt werden kann. Diese Voraussetzungen entsprechen den Voraussetzungen der Übergangsregelung des § 25 Abs. 6 GlüStV 2008, ergänzt um die Möglichkeit der Selbstlimitierung. Hierbei müssen alle Lotterieanbieter den Ausschluss gesperrter Spieler gewährleisten. Allerdings ist an den Internetangeboten der staatlichen Lotterieanbieter, insbesondere an deren Nutzung von sozialen Netzwerken, problematisch, dass sie entgegen der Rechtsprechung des BverfG wieder zu einer allerorts und jederzeitigen Verfügbarkeit der Möglichkeit zur Lotterieteilnahme führen, und diese hierdurch wieder zu einem „normalen“ Gut des täglichen Lebens geworden ist.

f.   Werbebeschränkungen

Die Werberichtlinie beschränkt die Werbung in erster Linie auf sachliche Informationen über das Unternehmen, Spielangebote und Spielregeln, deren Änderung und Vertrieb, sowie Suchtprävention und Jugendschutz. Sie verbietet Werbung, die das Glücksspiel als Gut des täglichen Lebens erscheinen lässt. Werbung im Fernsehen und im Internet für Lotterien bedarf einer zusätzlichen Genehmigung. Werbung über Telekommunikationsanlagen ist vollständig verboten. Der Jugend- und Spielerschutz ist durch mehrere Werbebeschränkungen sichergestellt. Allerdings erlaubt die Werberichtlinie den werbenden Veranstaltern und Vermittlern, bei Werbung für Lotterien, die sie nicht häufiger als zweimal wöchentlich veranstalten, sowie bei Werbung für Lotterien mit geringem Gefährdungspotential, den gemeinnützigen Charakter der Lotterien in den Vordergrund zu stellen. Für eine verfassungskonforme Ausgestaltung des Lotteriemonopols ist diese Regelung ← 284 | 285 → aber verfassungskonform dahin auszulegen, dass dies nur dann möglich ist, wenn es sich nach der konkreten Aufmachung ausschließlich um eine sachliche Information im Sinne einer Rechenschaftslegung ohne Bezug zu konkreten Spielmöglichkeiten handelt. Dagegen ist eine Verknüpfung des Hinweises auf den gemeinnützigen Charakter mit einem Bezug zu konkreten Spielmöglichkeiten unzulässig. Die Aufwertung der Lotterieteilnahme zum sozialadäquaten oder gar wünschenswerten, positiv zu beurteilenden, sozial verantwortlichen Handeln ist ebenfalls im Wege einer verfassungskonformen, allgemeineren Auslegung der speziellen Verbote der Werberichtlinie als nicht erlaubt anzusehen. Auch die übrigen Werbevorgaben aus der Rechtsprechung des BVerfG und des BVerwG sind für eine verfassungskonforme tatsächliche Ausgestaltung des Lotteriemonopols zu beachten. D. h. die Werbung für die staatl. Monopolangebote darf v. a. nicht zur Lotterieteilnahme anreizen und ermuntern. Diesen Vorgaben genügt die tatsächliche Werbepraxis der staatlichen Lotterieveranstalter jedoch häufig nicht. Auch dies ist problematisch, und kann langfristig zu einer verfassungswidrigkeit des Lotteriemonopols führen, wenn die tatsächliche Lage dauerhaft von der Rechtslage abweicht. Denn dann fehlt es an der vom BVerfG verlangten Konsistenz der rechtlichen und tatsächlichen Ausgestaltung.

g.  Die Verfassungskonformität der Vertriebs- und Werbebeschränkungen

In seinem Urteil vom 14.10.2008 hat das BVerfG den Erlaubnisvorbehalt für den Lotterievertrieb, den fehlenden Rechtsanspruch auf die Erlaubniserteilung, die Erlaubnisvoraussetzungen inkl. des Regionalitätsprinzips und die Voraussetzungen der Übergangsregelung des § 25 Abs. 6, das Internetverbot und die Werbebeschränkungen des GlüStV 2008 für verfassungskonform erklärt. Der Erlaubnisvorbehalt für den Lotterievertrieb, der fehlende Rechtsanspruch auf die Erlaubniserteilung und die Erlaubnisvoraussetzungen samt des Regionalitätsprinzips des GlüStV 2012 entsprechen denjenigen des GlüStV 2008, und sind deswegen ebenfalls als verfassungsgemäß anzusehen. Wenn das absolute Internetverbot d. GlüStV 2008 verfassungskonform war, dann ist es das durch eine Ausnahmeregelung aufgeweichte Internetverbot d. GlüStV 2012 erst recht. Die Voraussetzungen für die Ausnahmeerlaubnis für den Internetvertrieb d. GlüStV 2012 entsprechen denjenigen der Übergangsregelung d. § 25 Abs. 6 GlüStV 2008, und sind deswegen ebenfalls als verfassungsgemäß einzustufen. Sie sind transparent und nicht diskriminierend.

Auch die Werbebeschränkungen des GlüStV 2012 sowie der Werberichtlinie sind weniger streng, als die Werberestriktionen des GlüStV 2008, und sind mithin als mit Art. 12 Abs. 1 GG einzustufen.865 Allerdings ist das Erfordernis einer vorherigen behördlichen Erlaubnis für Werbung für Lotterien, Sport- und Pferdewetten im Fernsehen und im Internet verfassungswidrig. Es verstößt gegen das Zensurverbot ← 285 | 286 → des Art. 5 Abs. 1 S. 3 GG.866 Der Schutz der Meinungsfreiheit erstreckt sich auch auf Werbung.867 Das Zensurverbot verbietet eine Vorzensur. Eine Vorzensur ist eine einschränkende Maßnahme vor der Verbreitung einer Meinung. Hierunter fallen v. a. Verbote mit Erlaubnisvorbehalt, und zwar unabhängig davon, ob allgemein oder unter bestimmten Voraussetzungen ein Anspruch auf die Erteilung der Erlaubnis besteht.868 § 5 Abs. 3 GlüStV 2012 und § 14 der Werberichtlinie beinhalten ein Verbot mit Erlaubnisvorbehalt. Hieran ändert auch die Möglichkeit der Erteilung einer Rahmengenehmigung nichts. Es bleibt auch bei dieser Möglichkeit bei einer vorherigen behördlichen Prüfung, die eine Vorzensur darstellt. Dabei bleibt es auch dann, wenn die behördlichen Praxis der Erlaubniserteilung lediglich die Vorlage eines groben Werbekonzepts mit einer Beschreibung der zu bewerbenden Glücksspielprodukte, der beabsichtigten Art der Werbung (Banner-Werbung, TV-Sports) unter Angabe der Häufigkeit und Dauer der geplanten Werbesendungen und –maßnahmen, der Zielgruppe sowie des geplanten Werbezeiraums, aber nicht die Nennung von konkreten Inhalten, wie bspw. des Werbeslogans, verlangt.869 Dies stellt immer noch eine einschränkende Maßnahme vor der Verbreitung einer Meinung dar. Denn es wird auch dann noch geprüft, ob für ein bestimmtes Glücksspiel in einem bestimmten Medium mit einem bestimmten Werbemittel geworben werden darf, und ob sich diese Werbung an eine bestimmte Zielgruppe richten darf. Dies ist immer noch eine Inhaltskontrolle.870

Dieses glücksspielrechtliche Erlaubnisverfahren ist ferner nicht vergleichbar mit der Zulassung von Healthclaims nach Art. 10, 13ff. der Verordnung (EG) Nr. 1924/2006 des EU Parlaments und des Rates vom 20.12.2006 über nährwert- und gesundheitsbezogene Angaben über Lebensmittel. Denn bei der Zulassung von Healthclaims findet keine Vorabkontrolle von Meinungen statt, sondern eine Vorabkontrolle von Tatsachen. Es wird geprüft, ob hinreichend wissenschaftliche Belege für die mit dem Healthclaim behaupteten ernährungsphysiologischen Wirkungen bestehen. Eine Vorabzensur ist aber nur eine Präventivkontrolle von Meinungen. ← 286 | 287 →

h.  Kein Wegfall der Verfassungskonformität des Lotteriemonopols des Glücksspielstaatsvertrags 2012 durch die Öffnung des Sportwettenmarktes für private Veranstalter

Die Öffnung des Sportwettenmarktes auch für private Anbieter führt nicht zum Wegfall der Verfassungskonformität des Lotteriemonopols des GlüStV 2012.871 Zwar haben Sportwetten ein höheres Suchtpotential als Lotterien. Dies ist aber gerade das Ergebnis des traditionellen Monopols für letztere, das über die Jahrzehnte zu einem stark begrenzten, strikt kontrollierten Markt geführt hat. Ohne diese durch das Monopol bewirkte Entwicklung hätten Lotterien heute ein deutlich höheres Suchtpotential. Die bei einer Abschaffung des Lotteriemonopols entstehenden Suchtrisiken wären nicht überschaubar.872 Ferner begründet der Gesetzgeber die Öffnung des Sportwettenmarktes auch für private Anbieter nicht mit der geringen Suchtgefahr, sondern mit der Notwendigkeit zur Bekämpfung des Schwarzmarktes. Die Begrenzung auf 20 Anbieter soll gerade sicherstellen, dass keine Ausweitung des Angebots stattfindet, sondern dass das bisher schon bestehende illegale Angebot in legale, kontrollierte Bahnen gelenkt wird. Ferner bestehen beim Lotto wegen der Ermittlung des Ergebnisses (der Lottozahlen) durch den Lotterieveranstalter andere, größere Betrugs- und Manipulationsgefahren als bei Sportwetten, bei denen der Wettveranstalter nichts mit den Sportereignissen zu tun hat, auf die er Wetten anbietet. Es gilt ein strikter Trennungsgrundsatz.

3.  Das Lotteriestaatsmonopol des Glückspielgesetzes Schleswig-Holsteins

Das Lotteriestaatsmonopol des GlüG SH war nicht verfassungskonform. Es erfüllte nicht die Anforderungen des Sportwetten-Urteils d. BVerfG u. d. Urteile d. BVerwG an eine verfassungskonforme Ausgestaltung von staatlichen Glücksspielmonopolen. Das GlüG SH stützte das Lotteriemonopol, genauso wie der GlüStV 2012, auf die Suchtprävention und die Verhinderung von Manipulationsgefahren. Es enthielt aber weder inhaltliche Vorgaben für die staatlichen Lotterien, noch mussten sich diese am Sperrsystem beteiligen. Bei ihnen bestand nicht die Möglichkeit einer Selbstsperre. Allerdings mussten die Lotterieveranstalter auch nach dem GlüG SH die Spielteilnehmer aktiv über die Suchtgefahren und Behandlungs- u. Therapiemöglichkeiten informieren, ein Sozialkonzept anwenden sowie den Ausschluss Minderjähriger durch Identitätskontrollen sicherstellen.

Die Vertriebsbeschränkungen waren weitgehend aufgehoben. Nach dem GlüG SH unterlag nur noch der Vertrieb von Lotterien mit einer hohen Ereignisfrequenz einem Erlaubnisvorbehalt. Für den Vertrieb der übrigen Lotterien normierte es nur noch ein Anzeigeerfordernis bei der zuständigen Behörde. Der Online-Vertrieb unterlag keinem gesonderten Erlaubniserfordernis und war an keine zusätzlichen Voraussetzungen geknüpft. Er war von der Erlaubnis für den ← 287 | 288 → stationären Vertrieb mitumfasst, sofern ein Erlaubnisvorbehalt überhaupt noch bestand. Ansonsten war er der zuständigen Behörde mit anzuzeigen. Der Vertrieb von Klassenlotterien unterlag immer nur noch einem Anzeigeerfordernis bei der zuständigen Behörde. Die Einwilligung des Veranstalters war nachzuweisen. Die Anzahl der Annahmestellen war nicht begrenzt. Gewerbliche Vermittler mussten nach dem GlüG SH dieselben Voraussetzungen erfüllen, wie nach dem GlüStV 2012 für den stationären Vertrieb. Nach dem GlüG SH mussten die Vertreiber von Lotterien nur noch über das Verbot der Teilnahme Minderjähriger aufklären. Sie mussten es nicht mehr sicherstellen. Die Verpflichtung hierzu durch die GGVO war nicht mehr von der Ermächtigungsgrundlage gedeckt und somit rechtswidrig, weil der schleswig-holsteinische Gesetzgeber die Lotterievermittler gerade von dieser Bürde befreien wollte. Die Lotterievermittler mussten ferner nach dem GlüG SH nicht am übergreifenden Sperrsystem mitwirken und auch beim Online-Vertrieb nicht den Ausschluss gesperrter Spieler durchsetzen. Soweit für sie nur noch ein Antragserfordernis bestand, brauchten sie keinen Informationspflichten gegenüber den Spielteilnehmern nachkommen. Informationspflichten mussten nach dem GlüG SH nur Vermittler von Lotterien mit einer hohen Ereignisfrequenz erfüllen. Jedoch mussten alle Lotterievermittler ein Sozialkonzept entwickeln und anwenden. Die Werbebeschränkungen waren nach der Rechtslage in SH deutlich liberaler, als nach dem GlüStV 2012 sowie der Werberichtlinie. Es bestanden keine speziellen Restriktionen für Werbung im Fernsehen, im Internet und über Telekommunikationsanlagen.

Diese Ausgestaltung war nicht mehr am Spielerschutz ausgerichtet, wie das BVerfG es verlangt. Dass die Aufhebung der Vertriebsbeschränkungen die Rechtfertigung des Staatsmonopols verstärkt, widerspricht den Erwägungen des BVerfG, nach dem der Vertrieb von Monopolangeboten zu beschränken ist, um den Spieler- u. Jugendschutz zu garantieren, und das monopolisierte Spiel nicht als „normales“ Gut des täglichen Lebens allerorts verfügbar zu machen. Allerdings war der Spieler- u. Minderjährigenschutz nach den Werberegelungen des GlüG SH und den Werbegrundsätzen des Deutschen Werberates in einem vergleichbaren Umfang gewährleistet, wie nach der Werberichtlinie. Dies galt jedoch nicht für den Minderjährigenschutz bei der Vermittlung von Lotterien.

4.  Die Verfassungsmäßigkeit des Konzessionsmodells des Glückspielstaatsvertrags 2012 für Sportwetten

Das BVerfG hat nach einer vorläufigen Bewertung das Staatsmonopol für Sportwetten des GlüStV 2008 als verfassungsgem. eingestuft.873 Dann ist das Konzessionsmodell als weniger schwerer Eingriff in die Berufswahlfreiheit a majore ad minus ← 288 | 289 → erst recht mit Art. 12 Abs. 1 GG im Einklang.874 In seinem Sportwetten-Urteil hat das BVerfG explizit gesagt, dass auch die Öffnung des Marktes bei der Einführung der erforderlichen Kontrollvorkehrungen verfassungsgem. ist.875 Bei der Einschätzung der Geeignetheit u. Erforderlichkeit der Beschränkung auf 20 Anbieter für die Bekämpfung des Schwarzmarktes bei einer Vermeidung der Ausweitung des bestehenden (legalen und illegalen) Angebots steht dem Gesetzgeber eine Einschätzungsprärogative zu.876 Die Ausgestaltung des Konzessionsmodells ist angemessen und dient neben der Kriminalitätsbekämpfung auch dem Spielerschutz. Der GlüStV 2012 sieht ein detailliert geregeltes, transparentes, für alle Bewerber gleiches Konzessionsverfahren vor. Es enthält hinreichende Absicherungen der finanziellen Leistungsfähigkeit (v. a. auch durch eine Sicherheitsleistung) ebenso, wie für die Zuverlässigkeit und Sachkunde der Konzessionsnehmer. Letztere unterliegen strengen Transparenz- sowie nach der Konzessionserteilung Mitteilungspflichten. Ob die konkrete Durchführung des Konzessionsverfahrens verfassungskonform verlief, erscheint äußerst zweifelhaft, ist aber eine andere Frage, für deren Klärung effektiver Rechtsschutz zur Verfügung steht. An der grds. Verfassungskonformität der Regelungen im GlüStV 2012 zum Konzessionsverfahren ändert dies aber nichts.877 Die Konzessionsnehmer müssen am Sperrsystem teilnehmen, und der Ausschluss minderjähriger u. gesperrter Spieler ist von allen Konzessionsnehmern und ihren Wettannahmestellen durchzusetzen. Ebenso ist für diese die Anwendung eines Sozialkonzepts vorgeschrieben. Sie unterliegen einer aktiven Informationspflicht über die Gefahren der Wettteilnahme sowie über Beratungs- u. Therapiemöglichkeiten. Beim Online-Vertrieb besteht die Möglichkeit einer Selbstlimitierung. Werbung für Sportwetten im Fernsehen sowie im Internet bedarf einer gesonderten Erlaubnis. Zur Verfassungswidrigkeit dieses Werbeerlaubniserfordernisses siehe schon oben bei der Verfassungskonformität der Ausgestaltung des Lotterievertriebs unter 2. g.

Als inhaltliche Vorgabe für Sportwetten verbietet der GlüStV 2012 Ereigniswetten und bei Live-Wetten ferner Wetten auf Abschnittsergebnisse. Außerdem verbietet er die Verknüpfung von Wettmöglichkeiten mit der Fernsehübertragung von Sportereignissen und normiert auch diesbzgl. einen strikten Trennungsgrundsatz. Der GlüStV 2012 und die Werberichtlinie verbieten Werbung für Sportwetten im Fernsehen und im Internet unmittelbar vor oder während der Live-Übertragung von Sportereignissen, soweit gerade die Bewettung des konkreten Sportereignisses ← 289 | 290 → beworben werden soll. Damit erfüllt der GlüStV die inhaltlichen Anforderungen an Sportwetten, die das BVerfG für ein monopolisiertes Staatsangebot gefordert hat.878

Die Regelungen des GlüStV 2012 zum Online-Vertrieb von Sportwetten sind – abgesehen vom Verbot mit Erlaubnisvorbehalt von Internet- und Fernsehwerbung – ebenfalls verfassungskonform. Das Verbot mit Erlaubnisvorbehalt von Internet- und Fernsehwerbung ist wegen Verstoßes gegen das Zensurverbot verfassungswidrig, (siehe hierzu bereits oben unter 2. lit. g). Der GlüStV 2012 gleicht ferner erstmals die Regelungen für den Internetvertrieb von Pferdewetten ausdrücklich denjenigen für Sportwetten an, und trägt damit dem Gleichheitssatz Rechnung.

Das Konzessionsmodell für Sportwetten lässt nicht die Rechtfertigung des Lotteriemonopols entfallen. Zwar dient dieses u.a. auch dem Spielerschutz, weil es eine Angebotsausweitung verhindern soll. Aber in erster Linie dient das Konzessionsmodell der Bekämpfung des Schwarzmarktes, der sich für Sportwetten entwickelt hat. Bei Sportwetten bestehen wegen der Trennung zwischen dem Wettveranstalter und den Beteiligten des Sportereignisses ferner keine Manipulationsgefahren, wie sie bei der Lotterieveranstaltung bestehen.879

Jedoch hat die Beschränkung der Anzahl der Sportwettenkonzessionen auf 20 Stück den Praxistest nicht bestanden. Die Konzessionen konnten bisher wegen zahlreicher Gerichtsverfahren von nicht ausgewählten Konzessionsbewerbern nicht vergeben werden. Aufgrund dieser Nichtvergabe der Konzessionen bei gleichzeitiger Duldung von Sportwettenangeboten sowohl offline als auch online wegen der im Hinblick auf die rechtlichen Unsicherheiten Unmöglichkeit des Vollzugs hat sich ein erheblicher grauer und schwarzer Markt für Sportwetten entwickelt, der mittlerweile zehnmal so groß ist, wie der regulierte Sportwettenmarkt.880 Bei Anbietern aus anderen EU-Mitgliedstaaten mag der Jugend- und Spielerschutz durch die gesetzlichen Vorgaben und aufsichtsrechtlichen Maßnahmen dieser Länder noch gewährleistet sein, bei den Schwarzmaktangeboten aus nicht-EU-Ländern ist dies jedenfalls nicht der Fall.881 Aus diesen Gründen besteht keine Konsistenz zwischen der rechtlichen und tatsächlichen Ausgesetaltung des Glücksspielmarktes, wie das BVerfG sie verlangt, mithin ein verfassungswidriger Zustand.

Die Vergabe von vorläufigen gesetzlichen Lizenzen an die Top-35-Anbieter dürfte einen verfassungswidrigen Verstoß gegen den Gleichheitssatz darstellen. ← 290 | 291 → Das Konzessionsverfahren verlief nach Einschätzung mehrerer Gerichte nicht verfassungskonform, sondern verstieß gegen das Transparenzgebot sowie das Diskriminierungsverbot. Eine Differenzierung auf seiner Grundlage erscheint daher sachlich nicht gerechtfertigt. Es steht zu befüchten, dass Anbieter, die nicht an diesem Verfahren teilnahmen oder – ggf. wegen der mangelnden Transparenz bzgl. der Anforderungen – es nicht in seine zweite Runde schafften, Wettbewerbsnachteile durch den zeitlich (ggf. bis zu einem Jahr) verzögerten Markteintritt haben werden.882

5.  Die Verfassungskonformität des zahlenmäßig unbeschränkten Erlaubnismodells für Sportwetten des Glücksspielgesetzes Schleswig-Holsteins

Wenn das beschränkte Konzessionsmodell des GlüStV 2012 als verfassungskonform anzusehen ist, dann muss dies erst recht für das zahlenmäßig unbeschränkte Erlaubnismodell des GlüG SH gelten. Auch das GlüG SH sah ein detailliert geregeltes, transparentes, für alle Antragsteller gleiches Erlaubnisverfahren mit weitgehend denselben Regelungen zur Absicherungen der finanziellen Leistungsfähigkeit sowie zur Zuverlässigkeit und Sachkunde der Erlaubnisnehmer vor, wie der GlüStV 2012. Allerdings mussten nach dem GlüG SH nur die Vertreiber von Sportwetten eine Sicherheit leisten, nicht aber die Veranstalter. Die Erlaubnisnehmer unterlagen strengen Transparenz- sowie nach der Erlaubniserteilung Mitteilungspflichten. Die Erlaubnisnehmer mussten am Sperrsystem teilnehmen, und der Ausschluss minderjähriger und gesperrter Spieler war von allen durchzusetzen. Ebenso war die Anwendung eines Sozialkonzepts vorgeschrieben und sie unterlagen einer aktiven Informationspflicht über die Gefahren der Wettteilnahme sowie über Beratungs- und Therapiemöglichkeiten. Das GlüG SH normierte ebenfalls einen strikten Trennungsgrundsatz. Dieser ist durch den Schutz der Integrität des Sports gerechtfertigt und auch verfassungsrechtlich geboten.

Das GlüG SH machte allerdings keine Einschränkungen hinsichtlich der zulässigen Wettinhalte. Hiernach waren auch Ereigniswetten zulässig, sogar bei Live-Wetten. Außerdem verbot das GlüG SH nicht die Verknüpfung von Wettmöglichkeiten mit der Fernsehübertragung von Sportereignissen. Nach der schleswig-holsteinischen Rechtslage gab es keine Beschränkung für Werbung für Sportwetten im Fernsehen und im Internet unmittelbar vor oder während der Live-Übertragung von Sportereignissen, soweit gerade die Bewettung des konkreten Sportereignisses beworben werden sollte. Dies hätte die Rechtfertigung für das Lotteriestaatsmonopol gefährden können. Zwar stützte der schleswig-holsteinische Gesetzgeber das Erlaubnismodell für Sportwetten nur noch auf die Schwarzmarktbekämpfung, nicht mehr auf die Suchtprävention. Allerdings könnte es sein, dass das BVerfG für eine ← 291 | 292 → Verhältnismäßigkeit eines auch auf die Suchtprävention gestützten Staatsmonopols für die Lotterieveranstaltung Mindestanforderungen an die Suchtprävention bei allen vom selben Gesetzgeber geregelten Glücksspielsegmenten stellt. Hierfür spricht das Verlangen nach einem Mindestmaß an Konsistenz der Regelungen desselben Gesetzgebers.

6.  Die Verfassungskonformität der Regelungen zu den Pferdewetten nach dem Glücksspielstaatsvertrag 2012

Der GlüStV 2012 schränkt das Angebot an Pferdewetten nicht ein. Er bindet nur die nach dem RennwLottG ohnehin erforderliche Erlaubnis an zusätzliche Erlaubnisvoraussetzungen. Diese Erlaubnisvoraussetzungen sind aber verfassungsgemäß (siehe oben unter 2.). Der Internetvertrieb war bislang nach dem RennwLottG verboten. Der GlüStV 2012 lockert diese Beschränkung. Ebenso lockert er das Verbot der Internet- und Fernsehwerbung zugunsten eines Erlaubniserfordernisses hierfür auch für Pferdewetten. Die Voraussetzungen für eine Erlaubnis für den Onlinevertrieb sind verfassungskonform (siehe oben unter 2. lit. g.). Allerdings ist das Verbot mit Erlaubnisvorbehalt von Internet- und Fernsehwerbung wegen Verstoßes gegen das Zensurverbot verfassungswidrig, siehe oben unter 2. lit. g.

Das GlüG SH enthielt keine Regelungen zu den Pferdewetten.

7.  Die Verfassungskonformität der Spielbankregelungen nach dem Glücksspielstaatsvertrag 2012

Die Erlaubnispflicht, die Bindung an die Ziele des § 1 und die Erfordernisse des Jugendschutzes, die Voraussetzung der Anwendung eines Sozialkonzepts, die Informationspflichten, die Pflicht zur Teilnahme am Sperrsystem und zum Ausschluss gesperrter Spieler, das Internetveranstaltungs- und Vertriebsverbot sowie das Fernseh- und Internetwerbeverbot für Spielbanken bestanden schon nach dem GlüStV 2008. Die Verfassungsmäßigkeit dieser Anforderungen stand nie in Zweifel. Sie zählen zu den Regelungen, die das BVerfG für die Vermittlung von Lotterien als verfassungskonform eingestuft hat. Da Casinospiele eine höhere Suchtgefahr aufweisen, als Lotterien, entsprechen diese Anforderungen beim Betrieb von Spielbanken grds. erst recht der Verfassung. Das Internetveranstaltungs- und Vertriebsverbot sowie das Fernseh- und Internetwerbeverbot für Spielbanken nach dem GlüStV 2012 verstoßen nicht gegen den Gleichheitssatz, da sie sich durch das höhere Suchtpotential von Casinospielen im Vergleich zu Lotterien od. Sportwetten rechtfertigen. Für diese Annahme müssen allerdings wissenschaftliche Nachweise erbracht werden.883 Die Schwierigkeiten bei der Durchsetzbarkeit des Verbots lassen nicht ← 292 | 293 → dessen Geeignetheit für die Erreichung des Ziels der Suchtprävention entfallen. Die Spielbanken unterliegen ferner nach den Spielbankgesetzen der Länder weiteren strengen Voraussetzungen, die die Regulierung des GlüStV 2012 ergänzen. Sie sind auch tatsächlich am Erfordernis der Suchtprävention ausgerichtet. Ihre Anzahl ist begrenzt. Sie sind nicht als normales Gut des täglichen Lebens allerorts verfügbar.

Jedoch fällt auch das absolute Verbot der Veranstaltung und Vermittlung von Casinospielen im Internet mangels des Bestehens der vom BVerfG verlangten Konsistenz der rechtlichen und tatsächlichen Ausgestaltung des Glücksspielmarkts im Praxistest durch. Denn faktisch besteht ein erhebliches Vollzugsdefizit, das zur Entstehung eines erheblichen Grau- und Schwarzmarkts geführt hat, mithin zu einem verfassungswidrigen Zustand. Das Online-Casinosegment macht mittlerweile mehr als die Hälfte des gesamten nicht-regulierten Marktes (aus Anbietern mit einer EU-Lizenz aber ohne (gesamt-)deutsche Erlaubnis) aus: Die Bruttospielerträge im nicht regulierten Markt beliefen sich 2015 auf insgesamt EUR 2,270 Mrd. Darauf entfielen auf das Online-Casinosegment EUR 1,288 Mrd. (EUR 123 Mio. für Online-Poker und EUR 1,165 Milliarden für Online-Casinospiele). Die Bruttospielerträge im regulierten Markt aller in Deutschland lizenzierten Angebote beliefen sich im Jahr 2015 auf insgesamt EUR 10,448 Mrd., die Bruttospielerträge des regulierten und nicht regulierten Marktes zusammen auf EUR 12,7 Mrd. Zu diesen Zahlen kommen noch die Angebote des Schwarzmarktes (Anbieter ohne jegliche Lizenz oder mit Lizenz eines Nicht-EU-Staates) hinzu. Mithin macht das nicht-regulierte Online-Casino-Segment (inkl. Online-Poker) mittlerweile über 10% des Gesamtmarktes aus. Der nicht-regulierte Markt wuchs im Jahr 2015 um 30%, der regulierte Markt nur um 4%. Das Verhältnis von 85% regulierter Markt zu 15% nicht-regulierter und Schwarzmarkt hat sich im Vergleich zum Vorjahr auf 82% zu 18% geändert.884

8.  Die Verfassungskonformität der Spielbankenregelungen nach dem Glücksspielgesetz sowie dem Spielhallengesetz Schleswig-Holstein

Die Erlaubnisvoraussetzungen für Präsenz-Spielbanken entsprachen weitestgehend denen nach dem GlüStV 2012, und waren verfassungsgemäß. Auch nach dem GlüG SH i. V. m. dem SpielbG SH war ihre Anzahl beschränkt, und sie waren am Erfordernis der Suchtprävention ausgerichtet.

Die Möglichkeit einer Erlaubniserteilung für die Online-Veranstaltung und den Online-Vertrieb von Casinospielen ohne Bankhalter war im Vergleich zum verfassungsgemäßen absoluten Verbot des GlüStV 2012 als weniger schwerer Eingriff in Art. 12 Abs. 1 GG a majore ad minus erst recht verfassungskonform. ← 293 | 294 →

9.  Die Verfassungskonformität der Spielhallenregelung des Glücksspielstaatsvertrags 2012

Die Einführung der Erlaubnispflicht, die Erteilungsvoraussetzungen, das Internetveranstaltungs- u. Vertriebsverbot, sowie das Fernseh- u. Internetwerbeverbot für Spielhallen nach dem GlüStV 2012 sind als dem GG entsprechend anzusehen. Spielhallen weisen ein Casinospielen vergleichbares, wenn nicht noch höheres Suchtpotenzial auf. Es ist deswegen gerechtfertigt, sie denselben allgemeinen Erlaubnisvoraussetzungen sowie Veranstaltungs- u. Vertriebsbeschränkungen zu unterwerfen. Abgesehen vom Internetveranstaltungs- und Vertriebsverbot sowie vom Fernseh- und Internetwerbeverbot gelten diese allgemeinen Erlaubnisvoraussetzungen für alle Glückspielsegmente. Das BVerfG hat sie als mit Art. 12 Abs. 1 GG im Einklang stehend angesehen. Dass für Spielhallen das Internet nicht als Vertriebsweg geöffnet ist u. hierfür ein Fernseh- u. Internetwerbeverbot besteht, rechtfertigt sich, wie bei Spielbanken, durch das außerordentlich hohe Suchtpotenzial, wofür es allerdings wissenschaftlicher Nachweise bedarf. Im Gegensatz zum erhöhten Suchtpotenzial von Casinospielen ist das außerordentlich hohe Suchtpotential von Geldautomatenspielen in Spielhallen jedoch empirisch belegt.885 Auch das Verbot von Mehrfachkonzessionen im selben Gebäudekomplex, der Mindestabstand, die Möglichkeit der Begrenzung der Anzahl an Spielhallen in einer Gemeinde, die zusätzlichen Werbebeschränkungen und die Sperrzeitenregelung rechtfertigen sich durch das außerordentlich hohe Suchtpotenzial der Spielhallen. Diese Vorgaben sind geeignet, erforderlich u. verhältnismäßig, um das Ziel der Suchtprävention zu erreichen. Gleiches gilt für das Verbot der Sportwettenvermittlung in Spielhallen.886 Die fünfjährige Übergangsfrist für Alt-Erlaubnisse sorgt für einen angemessenen Ausgleich zw. den Interessen der derzeitigen Erlaubnisinhaber und dem Interesse der Begrenzung des Angebots an Spielhallen. Außerdem können die Länder Härtefallklauseln vorsehen, um unbillige Härten zu vermeiden. Für Inhaber einer Erlaubnis, die diese erst nach dem Zustimmungsbeschluss der Ministerpräsidentenkonferent zum GlüStV 2012 erteilt bekamen, ist eine Übergangsfrist von einem Jahr ausreichend. In diesen Fällen ist nur ein sehr eingeschränkter Vertrauensschutz notwendig, weil das Inkrafttreten dieser Regelungen für die informierten Kreise ← 294 | 295 → absehbar war. Die Anknüpfung an diesen Stichtag ist sachgerecht.887 Dies haben d. BVerfG u. d. BVerwG bestätigt.888

10.  Die Verfassungskonformität der Spielhallenregelungen des Spielhallengesetzes Schleswig-Holstein alter Fassung

Die Regelungen des SpielhG SH a. F. waren als im Vergleich zum GlüStV 2012 weniger strikte Regelungen und damit minder schwere Eingriffe in das Grundrecht aus Art. 12 Abs. 1 GG erst recht verfassungskonform.

B.  Europarechtskonformität

Für die Beurteilung der Europarechtskonformität des deutschen Glücksspielrechts ist vor allen Dingen die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs zu analysieren. Von Bedeutung sind ferner die Notifizierungen d.1. u. 2. GlüÄndStV sowie des GlüG SH bei der EU-Kommission, die Urteile des BGH vom 28.09.2011 u. 18.10.2012 sowie eine Entscheidungen des OLG Naumburg. An deren Erörterung anschließend findet eine Bewertung der Europarechtskonformität des GlüStV 2012 sowie des GlüG SH statt.

I.  Die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs

Die ersten Entscheidungen des EuGH zum Glücksspielrecht ergingen zum britischen, finnischen, italienischen, protugiesischen, niederländischen sowie schwedischen Glücksspielrecht. Für die Beurteilung der Europarechtskonformität des deutschen Glücksspielrechts sind aber vor allem drei Urteile des EuGH vom 08.09.2010, in den Rs. C-46/08 – „Carmen Media“, C-316, 358, 359, 360, 409, 410/07 – „Markus Stoß u. a.“ sowie C-409/06 – „Winner Wetten“ relevant. Denn damit hat der EuGH erstmals ausdrücklich eine Gesamtkohärenz der Glücksspielregulierung unter Einbeziehung sämtlicher Glücksspielsegmente gefordert. Nach seinen früheren Urteilen war unklar geblieben und in der Folge strittig, ob er schon darin eine solche Gesamtkohärenz gefordert hatte, oder ob er hierin eine kohärente Ausgestaltung nur innerhalb desselben Glücksspielsegments ausreichen ließ.889 Die Konsequenzen aus dem Verbot einer Übergangsfrist aus dem Urteil Winner Wetten hat der EuGH allerdings mittlerweile in einem Urteil vom 24.01.2013 in den Rs. C-186/11 und C-209/11 „OPAP“ zum griechischen Sportwettenmonopol wieder relativiert.890 Außerdem ← 295 | 296 → von Interesse für das deutsche Glücksspielrecht sind die Vorabentscheidungen des EuGH auf Vorlage des BGH in der Rs. C-156/13 – „digibet“ sowie auf Vorlage des AG Sonthofen im Rahmen eines Strafverfahrens in der Rs. C-336/14 – „Sebat Ince“, zwei Entscheidungen zum österreichischen Glücksspielrecht, das für Lotterien und Ausspielungen sowie Online-Casinospiele ein Monopol vorsieht und für stationäre Casinos eine Beschränkung auf 12 Konzessionen, sowie zum französischen Monopol für Pferdewetten außerhalb von Rennbahnen – was Online-Pferdewetten mit einschließt.

1.  Die Urteile in den Rechtssachen Schindler, Läärä und Zenatti

In der Rs. Schindler891 zum britischen Verbot der Einfuhr ausländischer Lotterielose entschied der EuGH erstmals892, dass die Veranstalter sowie der Vertrieb von Glücksspielen unter die Dienstleistungsfreiheit fallen, und dass diese Tätigkeiten beschränkende Gesetze die Dienstleistungsfreiheit beeinträchtigen.893 Allerdings sah er die Beschränkung in diesem Fall als gerechtfertigt an. Der EuGH führte aus, dass der Verbraucherschutz im Allgemeinen, der Spielerschutz im Besonderen sowie der Schutz der Sozialordnung zwingende Gründe des Allgemeininteresses sind, die Beschränkungen der Dienstleistungsfreiheit rechtfertigen können. Er verwies auf die sittlichen, religiösen oder kulturellen Erwägungen, die alle Mitgliedstaaten zu Glücksspielen anstellen, sowie auf die besondere Natur des Glücksspiels, insbes. die sozialschädlichen Folgen der Spielsucht und die Betrugsgefahr. Diese Besonderheiten würden Beschränkungen der Dienstleistungsfreiheit rechtfertigten, sofern sie nicht diskriminierend sind. I. Ü. sei nicht ohne Bedeutung, dass Glücksspiele zu Gemeinwohltätigkeiten wie den Sport, zu karitativen und kulturellen Projekten beitragen. Allerdings könne dieses Argument nicht allein als sachliche Rechtfertigung angesehen werden.894

In seinem Urteil in der Rs. Läärä u. a. zum finnischen Monopol für Geldspielautomaten895 wiederholte der EuGH diese Rspr.896 Er unterwarf die finnische Glücksspielregelung einer Verhältnismäßigkeitsprüfung und urteilte in deren Rahmen, dass allein der Umstand, dass ein Mitgliedstaat ein anderes Schutzsystem gewählt hat, als ein anderer Mitgliedstaat, keinen Einfluss auf die Beurteilung der Notwendigkeit und ← 296 | 297 → der Verhältnismäßigkeit der einschlägigen Bestimmungen haben kann. Deswegen bejahte er die Verhältnismäßigkeit des finnischen Geldspielautomatenmonopols.897

Diese Rspr. aus seinen Entscheidungen in den Rs. Schindler und Läärä wiederholte der EuGH in seinem Urteil in der Rs. Zenatti898 zum italienischen Glücksspielrecht. Er fügte aber hinzu, dass die Beschränkung auch wirklich dem Ziel dienen muss die Gelegenheit zum Spiel zu vermindern sowie, dass die Finanzierung sozialer Aktivitäten nur eine erfreuliche Nebenfolge, nicht aber der eigentliche Grund der Beschränkung sein darf. Es sei Sache des nat. Gerichts zu überprüfen, ob die nat. Vorschriften angesichts ihrer konkreten Anwendungsmodalitäten wirklich den angegebenen legitimen Zielen dienen und ob die Beschränkungen nicht außer Verhältnis zu diesen Zielen stehen.899

2.  Die Urteile des Europäischen Gerichtshofs in den Rechtssachen Gambelli, Placanica und Costa/Cifone

Zum italienischen Glücksspielrecht, das für die Teilnahme an der Veranstaltung von Glücksspielen einschließlich des Sammelns und Verwaltens von Wetten den Erhalt einer Konzession sowie einer polizeilichen Genehmigung voraussetzt, ergingen in den Jahren 2003, 2007 u. 2012 noch drei weitere Entscheidungen.900 Die polizeiliche Genehmigung darf ausschließlich Konzessionsinhabern erteilt werden. Die Konzessionen wurden bis 2002 vom italienischen Olympischen Komitee für von diesem veranstaltete Sportwettkämpfe sowie vom italienischen Nationalverband zur Verbesserung der Pferderassen für Pferdewetten vergeben. Die Vergabe erfolgte im Wege einer Ausschreibung. Zur Gewährleistung einer transparenten Eigentumsstruktur waren börsennotierte Aktiengesellschaften von der Teilnahme an den Ausschreibungen ausgeschlossen.901 ← 297 | 298 →

a.  Das Urteil in der Rechtssache Gambelli

Im Jahr 2000 wurden die strafrechtl. Sanktionen für die widerrechtliche Ausübung von Spieltätigkeiten auf diejenigen ausgeweitet, die das Sammeln oder die Annahme oder deren Erleichterung betreiben, auch wenn dies per Telefon oder per Datenübertragung aus dem Inland erfolgt und die Wetten im Ausland abgeschlossen werden. Herr Gambelli u. a. betrieb Datenübermittlungszentren. Die Staatsanwaltschaft sowie der Ermittlungsrichter beschuldigte sie im Ausgangsverfahren, über diese Datenübermittlungszentren beim Sammeln von Wetten des englischen Buchmachers Stanley International Betting Ltd. widerrechtlich mitgewirkt zu haben. Der Ermittlungsrichter ordnete eine Beschlagnahme an, wogegen die Beschuldigten Beschwerde einlegten. Das Beschwerdegericht setzte das Verfahren aus und legte dem EuGH die Frage nach der Unionsrechtskonformität der neuen strafrechtl. Regelungen vor.902 Dieser wiederholte zunächst seine Rspr. aus den Urteilen in den Rs. Schindler, Läärä und Zenatti. Dann führte er jedoch erstmals auch für die Glücksspielregulierung das Kohärenzkriterium an.903 Der EuGH erläuterte, dass Beschränkungen der Spieltätigkeit durch zwingende Gründe des Allgemeininteresses wie den Verbraucherschutz, die Betrugsvorbeugung und die Vermeidung von Anreizen für die Bürger zu überhöhten Spielausgaben gerechtfertigt sein können. Jedoch müssten die Beschränkungen, die auf solche Gründe sowie auf die Notwendigkeit gestützt sind, Störungen der sozialen Ordnung vorzubeugen, auch geeignet sein, die Verwirklichung dieser Ziele in dem Sinne zu gewährleisten, dass sie kohärent und systematisch zur Begrenzung der Wetttätigkeit beitragen. Er urteilte weiter, dass die Behörden eines Mitgliedstaates im Hinblick auf die Notwendigkeit, die Gelegenheit zum Spiel zu verringern, sich nicht auf die öffentliche Sozialordnung berufen können, um Beschränkungen zu rechtfertigen, soweit sie selber die Verbraucher dazu anreizen und ermuntern, an Lotterien, Wetten oder sonstigen Glücksspielen teilzunehmen, damit der Staatskasse daraus Einnahmen zufließen. Ob dies der Fall ist, müsse das nationale Gericht prüfen.904

b.  Das Urteil in den Rechtssachen Placanica unter anderem

Im Jahr 2002 erhielt die autonome Verwaltung der Staatsmonopole die Befugnis zur Konzessionsvergabe. Außerdem änderte die Reform die Teilnahmebedingungen für die Ausschreibungen derart, dass nun alle Gesellschaften unabhängig von ihrer Rechtsform daran teilnehmen können. Das italienische Olympische Komitee hatte 1998 1000 Konzessionen für die Veranstaltung von Sportwetten auf von ihm veranstaltete Wettkämpfe vergeben. Für Pferdewetten wurden 1999 in einem Ausschreibungsverfahren nach altem Recht 671 neue Konzessionen für die Dauer von sechs ← 298 | 299 → Jahren vergeben und 329 bereits bestehende Konzessionen verlängert. Alle diese Konzessionen verlängerte die autonome Verwaltung der Staatsmonopole 2005 bzw. 2006 um weitere sechs Jahre. Stanley konnte an den Ausschreibungsverfahren 1998 und 1999 nicht teilnehmen, weil sie zu einer börsennotierten Unternehmensgruppe gehörte. Die Herren Placanica und Sorricchio waren Betreiber von Datenübermittlungszentren („DÜZ“), die vertraglich mit Stanley verbunden waren und für diese Wetten annahmen und übermittelten. Anträge auf die Erteilung einer polizeilichen Genehmigung zum Sammeln von Wetten dieser Herren waren unbeantwortet geblieben. Die Staatsanwaltschaft leitete ein Strafverfahren gegen Herrn Placanica ein. Die Herren Placanica und Sorricchio ihrerseits klagten gegen die Beschlagnahme von Räumlichkeiten und Geräten.905

Zuvor hatte der Corte suprema die cassazione in einem Urteil festgestellt, dass der italienische Gesetzgeber seit Jahren mit dem offensichtlichen Ziel, die Staatseinnahmen zu erhöhen, eine expansive Politik im Bereich der Sport- u. Pferdewetten verfolgte. Deswegen hätten die italienischen Rechtsvorschriften nicht mit den Zielen des Verbraucherschutzes, der Beschränkung der Spielleidenschaft der Verbraucher od. der Eindämmung des Angebots von Spielen gerechtfertigt werden können. Dagegen hätten die italienischen Regelungen tatsächlich das Ziel verfolgt, die Glücksspieltätigkeiten in kontrollierbare Bahnen zu lenken, um ihre Ausnutzung zu kriminellen Zwecken zu verhindern. Diese Ziele konnten nach der Auffassung des Corte suprema di cassazione die Beschränkungen der Dienstleistungsfreiheit rechtfertigen.906

Das italienische Strafgericht legte dem EuGH die Frage nach der Unionsrechtskonformität dieser Entscheidung sowie der Anwendbarkeit des italienischen Glücksspiel-Strafrechts auf die Fälle der Herren Placanica, Palazzese und Sorricchio in Anbetracht der Tatsachen vor, dass Stanley wegen ihrer Rechtsform nicht an der letzten Ausschreibung teilnehmen konnte und seit der Rechtsänderung noch keine neue Ausschreibung stattgefunden hatte.907

Auch in diesem Urteil wiederholte der EuGH zunächst seine Rechtsprechung aus den Urteilen Schindler, Läärä und Zenatti. Dann führte er aus, dass Beschränkungen der Anzahl der Konzessionsnehmer zwar grds. gerechtfertigt sein können, jedoch in jedem Fall dem Anliegen gerecht werden müssen, die Gelegenheit zum Spiel wirklich zu vermindern und die Tätigkeiten in diesem Bereich kohärent und systematisch zu begrenzen. Nachdem der Corte suprema die cassazione festgestellt hatte, dass Italien eine expansive Glücksspielpolitik betrieb um die Staatseinnahmen zu erhöhen, und dass deswegen das italienische Glücksspielrecht nicht mit dem Ziel ← 299 | 300 → der Spielsuchtprävention gerechtfertigt werden konnte, kam es auf das zweite Ziel der Kanalisierung der Spielleidenschaft in kontrollierte Bahnen an. Diesbzgl. urteilte der EuGH, dass eine Politik der kontrollierten Expansion im Glücksspielsektor ohne weiteres mit dem Ziel in Einklang stehen kann, Spieler, die illegale Angebote nutzen, dazu zu veranlassen, zu erlaubten und geregelten Angeboten zu wechseln. Zur Erreichung dieses Ziels sei es erforderlich, dass die zugelassenen Betreiber eine verlässliche und zugleich attraktive Alternative zu vebotenen Tätigkeiten bereitstellen, was als solches das Angebot einer breiten Palette von Spielen, einen gewissen Werbeumfang und den Einsatz neuer Vertriebstechniken mit sich bringen könne. Ein Konzessionssystem könne unter diesen Umständen ein wirksamer Mechanismus sein, um die im Glücksspielsektor tätigen Wirtschaftsteilnehmer mit dem Ziel zu kontrollieren, der Ausnutzung dieser Tätigkeit zu kriminellen oder betrügerischen Zwecken vorzubeugen. Das italienische Gericht müsse prüfen, ob die italienische Regelung tatsächlich diesem Ziel entspricht.908

Außerdem entschied der EuGH, dass der völlige Ausschluss börsennotierter Kapitalgesellschaften von den Ausschreibeverfahren zur Erreichung des Ziels, eine Einbeziehung der im Glücksspielsektor tätigen Wirtschaftsteilnehmer in kriminelle oder betrügerische Tätigkeiten zu unterbinden, nicht erforderlich und deswegen unverhältnismäßig war. Was die Folgen dieser Unionsrechtswidrigkeit angehe, so der EuGH, sei es Aufgabe des innerstaatlichen Rechts gewesen, Verfahrensmodalitäten vorzusehen, die den Schutz der den Wirtschaftsteilnehmern aus der unmittelbaren Wirkung des Gemeinschaftsrechts erwachsenden Rechte gewährleistet. Diese Modalitäten dürften nicht weniger günstig ausgestaltet sein, als für entsprechende Sachverhalte innerstaatlicher Art (Äquivalenzgrundsatz) und dürften die Ausübung der durch die Gemeinschaftsrechtsordnung verliehenen Rechte nicht praktisch unmöglich machen oder übermäßig erschweren (Effektivitätsgrundsatz). Sowohl eine Rücknahme und eine Neuverteilung der alten Konzessionen, als auch die Ausschreibung einer angemessenen Anzahl neuer Konzessionen könnten laut EuGH eine angemessene Lösung sein. Es sei jedoch festzustellen, dass in Ermangelung eines Verfahrens der Konzessionsvergabe, das auch den bei der letzten Ausschreibung rechtswidrig ausgeschlossenen Wirtschaftsteilnehmern offenstand, der Umstand, dass sie keine Konzession besaßen, nicht zum Anlass für die Verhängung einer Sanktion gegen sie genommen werden durfte. Außerdem dürfe ein Mitgliedstaat keine strafrechtlichen Sanktionen wegen einer nicht erfüllten Verwaltungsformalität (polizeiliche Genehmigung) verhängen, wenn er die Erfüllung dieser Formalität unter Verstoß gegen das Unionsrecht abgelehnt oder vereitelt hat.909 ← 300 | 301 →

c.  Das Urteil in den Rechtssachen Costa und Cifone

Durch das Dekret Bersani vom 04.07.2006 reformierte der italienische Gesetzgeber den Glücksspielsektor, um ihn an die Anforderungen des Unionsrechts anzupassen. Dieses Dekret regelte neue Modalitäten des Vertriebs von Glücksspielen zum einen bei anderen Ereignissen als Pferderennen und zum anderen bei Pferderennen. U. a. regelte es, dass neue Annahmestellen Mindestabstände zu Annahmestellen, für die bereits nach der Ausschreibung von 1999 eine Konzession vergeben wurde, einhalten müssen. Das Dekret wurde durch Ausschreibungsverfahren durchgeführt, die die Autonome Staatsmonopolverwaltung („AAMS“) 2006 eröffnete. Sie machte die neuen Ausschreibungen im ABl. d. EU bekannt. Als Frist für die Angebotsabgabe wurde der 20.10.2016 festgesetzt. Die Ausschreibungsunterlagen umfassten u.a. eine Leistungsbeschreibung mit acht Anhängen sowie einen Mustervertrag über die Konzession betreffende Glücksspiele mit Bezug auf andere Ereignisse als Pferderennen. Letzterer sah vor, dass die AAMS eine Konzession entziehen muss, „wenn der Konzessionär selbst oder durch eine mit ihm verbundene Gesellschaft – ungeachtet der Natur dieser Verbindung – auf itlienischem Gebiet oder über Server, die sich außerhalb des Staatsgebietes befinden, Glücksspiele anbietet, die mit öff. Glücksspielen od. anderen von der AAMS verwalteten Glücksspielen od. nach italienischem Recht verbotenen Glücksspielen vergleichbar sind“. Der Entzug der Konzession führe zum Verfall der vom Konzessionär zugunsten der AAMS gestellten Bankgarantie.910

Mit Schreiben vom 21.09.2006 fragte Stanley die AAMS, ob das Geschäftsmodell der mit ihr verbundenen DÜZ als Verletzung der Grundsätze und Bestimmungen der Ausschreibungsunterlagen, insbes. d. genannten Regelung d. Mustervertrags betrachtet werde, so dass eine Teilnahme an den Verfahren und ihr etwaiger positiver Ausgang der Fortsetzung dieser Tätigkeit im Wege stehen könnten, und ob deren Fortsetzung einen Grund darstellen könnte, etwa vergebene Konzessionen zu widerrufen. Mit Schreiben vom 06.10.2006 antwortete die AAMS, die Teilnahme an den Ausschreibungen setze voraus, dass in Italien auf die Ausübung von grenzüberschreitenden Tätigkeiten verzeichtet werde, u. bestätigte insebs., dass das neue System es den Bewerbern ermögliche, Vertriebsnetze aufzubauen, die auch landesweiten Charakter haben können. Jedoch würden „diese Netze naturgemäß dazu neigen, etwa vorhandene alte Netze zu ersetzen“. Mit Schreiben vom 10.10.2006 bat Stanley die AAMS, ihren Standpunkt zu überprüfen und die Ausschreibungsunterlagen, insbes. den Mustervertrag, dahin abzuändern, dass Stanley die Teilnahme am Ausschreibungsverfahren ermöglicht werde, ohne auf ihre Dienstleistungsfreiheit verzichten zu müssen. Außerdem stellte Stanley weitere Fragen. Am 18.10.2006 wies die AAMS die Rückfragen von Stanley endgültig zurück, woraufhin Stanley beschloss, nicht an der Ausschreibung teilzunehmen. Diese wurde im Dezember 2006 mit der Vergabe von ca. 14.000 neuen Konzessionen abgeschlossen.911 ← 301 | 302 →

Obwohl Stanley (mangels Beteiligung an der Ausschreibung) keine Konzession erhalten hatte, beantragten die Herren Costa und Cifone für die Ausübung ihrer Tätigkeit als DÜZ-Betreiber eine polizeiliche Genehmigung. Daraufhin führte die Polizei von Rom im DÜZ von Herrn Costa Kontrollen durch und stellte fest, dass wegen der Annahme von Sportwetten ohne Konzession und polizeiliche Genehmigung das Vergehen der unlauteren Wetttätigkeit erfüllt sei. Jedoch sprach der Ermittlungsrichter vom Tribunale di Roma Herrn Costa wegen Unionsrechtswidrigkeit der italienischen Strafnorm von diesem Vorwurf frei. Hiergegen erhob die Staatsanwaltschaft Kassazionsbeschwerde. Ferner stellte ein Konzessionsinhaber eine Anzeige bei der Staatsanwaltschaft des Tribunale di Trani (Provinz Bari) u. a. gegen Herrn Cifone wegen des Vergehens der unerlaubten Wetttätigkeit. Die Finanzpolizei Molfetta beschlagnahmte die Geräte u. Räumlichkeiten des DÜZ von Herrn Cifone. Die Staatsanwaltschaft bestätigte die Rechtmäßigkeit dieser Beschlagnahme und beantragte beim Ermittlungsrichter des Tribunale di Trani, die vorläufige Beschlagnahme der Räumlichkeiten und Geräte aller Beschuldigten – u.a. d. Herrn Cifone – im Strafverfahren anzuordnen. Letzterer gab dem Antrag statt. Das tribunale del riesame die Bari bestätigte diese Entscheidung. Gegen diesen Beschluss legte Herr Cifone Kassationsbeschwerde ein.912

Sowohl in d. Rs. Costa, als auch in d. Rs. Cifone stellte der Corte Suprema die Cassazione Auslegungszweifel hinsichtlich der Reichweite der Niederlassungs- u. Dienstleistungsfreiheit sowie die Möglichkeit einer Verletzung dieser durch die italienischen Vorschriften fest. Es setzte daher beide Verfahren aus, und fragte den EuGH, ob besagte Freiheiten derart auszulegen sind, dass die neue Ausschreibung den unionsrechtswidrigen Ausschlusses von Wirtschaftsteilnehmern wie Stanley von der Ausschreibung 1999 aufgrund der Beschränkungen im Dekret Bersani – insbes. wg. d. Abstandsgebots – und im Mustervertrag nicht wirksam korrigieren konnte.913

Hinsichtlich des Abstandsgebots im Dekret Bersani antwortete der EuGH, dass die Dienst- u. Niederlassungsfreiheit sowie die Grundsätze der Effektivität u. Gleichbehandlung in der Tat dahin auszulegen sind, dass sie es einem Mitgliedstaat, der unionsrechtswidrig eine Gruppe von Wirtschaftsteilnehmern von der Vergabe von Konzessionen für die Ausübung einer wirtschaftlichen Tätigkeit ausgeschlossen hat und diesen Verstoß durch Ausschreibung einer großen Zahl neuer Konzessionen beheben will, verbieten, die von den bestehenden Betreibern erworbenen Geschäftspositionen u.a. durch das Vorschreiben von Mindestabständen zwischen den Einrichtungen der neuen Konzessionäre und denen der bestehenden Betreiber zu schützen. Er wies auf seine Rspr. aus dem Placanica-Urteil hin, wonach es Aufgabe des innerstaatlichen Rechts ist, Verfahrensmodalitäten vorzusehen, die den Schutz der Rechte der rechtswidrig von der ersten Ausschreibung ← 302 | 303 → ausgeschlossenen Wirtschaftsteilnehmer gewährleisten. Diese dürften nicht weniger günstig ausgestaltet sein, als für entsprechende Sachverhalte innerstaatlicher Art (Äquivalenzgrundsatz) und die Ausübung der durch die Unionsrechtsordnung verliehenen Rechte nicht praktisch unmöglich machen oder übermäßig erschweren (Effektivitätsgrundsatz). Diese Voraussetzungen seien nicht gewahrt, wenn die von den bestehenden Betreibern erworbenen Geschäftspositionen durch innerstaatliche Rechtsvorschriften geschützt werden. Bereits der Umstand, dass die bestehenden Betreiber einige Jahre früher, als die rechtswidrig ausgeschlossenen Wirtschaftsteilnehmer ihre Tätigkeit aufnehmen und sich auf dem Markt etablieren konnten, verschaffe ihnen einen ungerechtfertigten Wettbewerbsvorteil. Ihnen gegenüber den neuen Konzessionären zusätzliche Wettbewerbsvorteile einzuräumen, habe zur Folge, dass die Wirkungen des rechtswidrigen Ausschlussses dieser neuen Konzessionäre von der Ausschreibung von 1999 aufrechterhalten und verstärkt würden. Dies stelle eine weitere Verletzung der Dienst- und Niederlassungsfreiheit sowie des Grundsatzes der Gleichbehandlung dar. Eine solche Maßnahme erschwere außerdem rechtswidrig von der Ausschreibung 1999 ausgeschlossenen Wirtschaftsteilnehmern übermäßig die Ausübung der durch die Unionsrechtsordnung verliehenen Rechte, so dass sie nicht dem Effektivitätsgrundsatz genüge.914

Der EuGH urteilte, dass die Konzessionsvergabe auf obj., nicht diskriminierenden und im Voraus bekannten Kriterien beruhen muss, damit der Ermessensausübung Grenzen gesetzt werden. Der Grundsatz der Gleichbehandlung verlange i. Ü., dass alle potenziellen Bieter die gleichen Chancen haben. Somit impliziere er, dass sie denselben Bedingungen unterliegen. Das Abstandsgebot bewirke, dass die von den bereits etablierten Betreibern erworbenen Geschäftspositionen zum Nachteil der neuen Konzessionäre geschützt sind und sich letztere an Orten niederlassen müssten, die geschäftlich weniger interessant sind, als die der etablierten Betreiber. Es bedeute somit eine Diskriminierung der von der Ausschreibung 1999 ausgeschlossenen Wirtschaftsteilnehmer. Hinsichtlich einer etwaigen Rechtfertigung dieser Ungleichbehandlung könnten nach st. Rspr. wirtschaftliche Gründe wie das Ziel, den Konzessionären von 1999 Kontinuität, finanzielle Stabilität und angemessene Renditen aus den getätigten Investitionen zu gewährleisten, nicht als zwingende Gründe des Allgemeininteresses, die eine Beschränkgung der Grundfreiheiten rechtfertigen könnten, anerkannt werden.915

I. Ü. könne sich die italienische Regierung unter den Umständen des Ausgangsverfahrens nicht mit Erfolg auf das angeführte Ziel berufen, durch eine gleichmäßige Verteilung der Annahmestellen für Glücksspiele auf das Staatsgebiet solle ein Überangebot für die in der Nähe der Annahmestellen wohnenden und ein Ausweichen der an schlechter versorgten Orten lebenden Verbraucher auf illegale ← 303 | 304 → Angebote verhindert werden. Der italienische Glücksspielsektor sei lange Zeit durch eine expansive Politik gekenzzeichnet gewesen, die mit dem Ziel einer Erhöhung der Staatseinnahmen betrieben wurde. Vor diesem Hintergrund könne weder das Ziel einer Beschränkung der Spielleidenschaft der Verbraucher, noch das einer Eindämmung des Spielangebots als Rechtfertigung dienen. Der EuGH wiederholte, dass die von den Mitgliedstaaten vorgesehenen Beschränkungen dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entsprechen müssen, und dass eine Regelung nur dann geeignet ist, die Verwirklichung des geltend gemachten Ziels zu gewährleisten, wenn die eingesetzten Mittel kohärent und systematisch sind. Die Mindestabstandsregelung gelte aber ausschließlich für neue Konzessionäre, nicht für die bereits etablierten. Somit käme, selbst wenn ein Mindestabstandsgebot zwischen Annahmestellen als solches gerechtfertigt sein könnte, eine Anwendung einer solchen Beschränkung unter Umständen wie denen des Ausgangsverfahrens, wo sie nur die neuen Konzessionäre benachteiligt, nicht in Betracht.916

Hinsichtlich des Mustervertrags bemängelte der EuGH die fehlende Transparenz der Regelungen. Das Unionsrecht verlange, dass die Bedingungen und Modalitäten eines Vergabeverfahrens sowie eines Konzessionsentzugs klar, genau und eindeutig formuliert sind. Der Grundsatz der Rechtssicherheit gebiete ferner, dass Rechtsvorschriften v.a. dann, wenn sie nachteilige Folgen für Einzelne und Unternehmen haben können, klar, bestimmt und in ihren Auswirkungen vorhersehbar sind. Dies sei bei den Regelungen des Mustervertrags selbst im Lichte der von der AAMS auf Anfrage von Stanley gelieferten zusätzlichen Erläuterungen nicht der Fall. Einem Wirtschaftsteilnehmer wie Stanley können nicht vorgeworfen werden, auf eine Bewerbung um eine Konzession angesichts fehlender Rechtssicherheit verzichtet zu haben, solange hinsichtlich der Vereinbarkeit seiner Arbeitsweise mit den Bestimmungen des bei der Konzessionsvergabe zu unterzeichnenden Vertrags Unklarheiten betstanden. Soweit ein solcher Wirtschaftsteilnehmer von einer vorherigen Ausschreibung unionsrechtswidrig ausgeschlossen war, sei davon auszugehen, dass dieser Ausschluss durch die neue Ausschreibung nicht wirksam behoben wurde. Soweit keine wirksame Behebung des Ausschlusses stattfand, seien die Dienst- und Niederlassungsfreiheit außerdem dahin auszulegen, dass sie Sanktionen wegen des Sammelns von Wetten ohne Konzession oder polizeilicher Genehmigunng gegen Personen, die an den unionsrechtswidrig ausgeschlossenen Wirtschaftsteilnehmer gebunden sind, entgegenstehen.917 ← 304 | 305 →

3.  Das Urteil des Europäischen Gerichtshofs in der Rechtssache Liga Portuguesa de Futebol Profissional und Bwin gegen Departamento de Jogos da Santa Casa da Misericórdia de Lisboa

In dieser Entscheidung beurteilte der EuGH das portugiesische Glücksspielmonopol zugunsten von Santa Casa, welches insbes. auch den Onlinevertrieb von Glücksspielen umfasst, als unionsrechtskonform.918

In Portugal darf seit 1783 ausschließlich die Santa Casa Lotterien, Lottospiele und Sportwetten veranstalten. Die Einführung, Veranstaltung sowie der Betrieb der von Santa Casa angebotenen Glücksspiele wird durch eine gesetzesvertretende Verordnung der portugiesischen Regierung geregelt. Seit 2003 darf Santa Casa die von ihr veranstalteten Glücksspiele auch auf elektronischem Weg, v. a. über das Internet anbieten. Santa Casa ist eine „gemeinnützige jur. Person im administrativen Bereich“. Ihre Verwaltungsorgane werden durch die Regierung ernannt und überwacht. Sie hat die Befugnis Ordnungswidrigkeiten im Glücksspielsektor zu ahnden. Ordnungswidrig handelt insbes., wer gegen das Monopol von Santa Casa zum elektronischen Vertrieb von Glücksspielen verstößt. Bwin ist eine Anbieterin diverser Glücksspiele, u. a. von Sportwetten, insbes. von solchen auf Begegnungen der portugiesischen Fußballmeisterschaft mit Sitz u. Genehmigung in Gibraltar. Die portugiesische Fußballliga ist ein gemeinnütziger Verein. Diese hat mit Bwin 2005 einen Sponsorenvertrag abgeschlossen, in dem die Liga Bwin für vier Spielzeiten zum institutionellen Hauptsponsor ernannt hat. Santa Casa erließ Bußgeldbescheide sowohl gegen die Liga, als auch gegen Bwin wegen der Förderung von und Werbung für in Portugal unerlaubtem Glücksspiel. Beide Adressatinnen klagten gegen die Bescheide. Das portugiesische Strafgericht erster Instanz setzte das Verfahren aus und legte dem EuGH die Frage nach der Unionsrechtskonformität des portugiesischen Glücksspielmonopols, auch für den Internetvertrieb, zugunsten von Santa Casa vor.919

Zunächst wiederholte der EuGH seine Rspr. aus seinen bisherigen, unter Nr. 1 bis 3 besprochenen Urteilen zum Glücksspielrecht.920 Sodann erläuterte er, dass nach Angaben der portugiesischen Regierung sowie von Santa Casa das mit der nationalen Regelung verfolgte Ziel hauptsächlich in der Bekämpfung der Kriminalität, insbes. im Schutz der Spielteilnehmer vor Betrug durch die Anbieter besteht. Die Bekämpfung der Kriminalität könne ein zwingender Grund des Allgemeininteresses sein, der geeignet ist, Beschränkungen hinsichtlich der Wirtschaftsteilnehmer zu ← 305 | 306 → rechtfertigen, denen es gestattet ist, Dienstleistungen im Glücksspielsektor anzubieten. Glücksspiele würden in Anbetracht der Höhe der Beträge, die mit ihnen eingenommen werden können, und der Gewinne, die sie den Spielern bieten können, eine erhöhte Gefahr von Betrug und anderen Straftaten bergen. Der EuGH erkannte an, dass eine begrenzte Erlaubnis von Spielen im Rahmen eines Ausschließlichkeitsrechts den Vorteil bietet, den Spielbetrieb in kontrollierte Bahnen zu lenken und die Gefahren eines auf Betrug und andere Straftaten ausgerichteten Spielbetriebs auszuschalten. Die Verleihung von Ausschließlichkeitsrechten für den Betrieb von Glücksspielen über das Internet an einen einzigen, einer engen Überwachung durch die öff. Gewalt unterliegenden Wirtschaftsteilnehmer wie Santa Casa könne es unter Umständen wie denen des Ausgangsverfahrens ermöglichen, den Betrieb dieser Spiele in kontrollierte Bahnen zu lenken. Sie sei geeignet, die Verbraucher vor Betrug durch Anbieter zu schützen. Der EuGH stellte fest, dass der Sektor der über das Internet angebotenen Glücksspiele nicht harmonisiert ist. Er urteilte, dass ein Mitgliedstaat deshalb die Auffassung vertreten darf, dass die Rechtmäßigkeit des Online-Glücksspielangebots eines Wirtschaftsteilnehmers wie Bwin in dem Mitgliedstaat seiner Niederlassung, die dort geltenden rechtl. Anforderungen sowie die Kontrollen durch die dort zuständigen Behörden nicht als hinreichende Garantie für den Schutz der nationalen Verbraucher vor den Gefahren des Betrugs und anderer Straftaten angesehen werden können. Es seien die Schwierigkeiten zu berücksichtigen, denen sich die Behörden des ersten Mitgliedstaats in einem solchen Fall bei der Beurteilung der Qualität und Redlichkeit der Anbieter bei der Ausübung ihres Gewerbes gegenüber sehen können. Außerdem würden Glücksspiele über das Internet, verglichen mit den herkömmlichen Glücksspielmärkten, wegen des fehlenden unmittelbaren Kontakts zwischen Verbraucher und Anbieter anders geartete und größere Gefahren in sich bergen, dass die Verbraucher eventuell von den Anbietern betrogen werden. Hieraus ergebe sich, dass das portugiesische Monopol in Anbetracht der Besonderheiten, die mit dem Anbieten von Glücksspielen über das Internet verbunden sind, sowie durch das Ziel der Bekämpfung von Betrug und anderen Straftaten als gerechtfertigt angesehen werden könne.921

4.  Die Urteile des Europäischen Gerichtshofs in den Rechtssachen Ladbrokes/Niederlande und Betfair/Minister van Justitie sowie Otto Sjöberg, Anders Gerdin

In diesen Entscheidungen wiederholte der EuGH im Wesentlichen seine Rechtsprechung aus den unter 1. bis 3. besprochenen Urteilen. ← 306 | 307 →

Die beiden Entscheidungen vom 03.06.2010 in den Rs. Ladbrokes/Niederlande und Betfair/Minister van Justizie922 ergingen zum niederländischen Glücksspielmonopol. In beiden Urteilen entschied der EuGH, dass Art. 56 AEUV in Anbetracht der Besonderheiten des Glücksspielrechts dahin asuzulegen ist, dass er einer Regelung eines Mitgliedstaates nicht entgegensteht, die die Veranstaltung und die Förderung von Glücksspielen einer Ausschließlichkeitsregelung zugunsten eines einzigen Veranstalters unterwirft. Dies gelte auch dann, wenn die fragliche Regelung es allen anderen – auch den in einem anderen Mitgliedstaat ansässigen – Veranstaltern untersagt, im Hoheitsgebiete des erstgenannten Mitgliedstaats von dieser Regelung erfasste Dienstleistungen über das Internet anzubieten.923

In seiner Entscheidung zu der Rs. Ladbrokes/Niederlande924 urteilte der EuGH darüber hinaus, dass bei einer nat. Regelung wie dem niederländischen Glücksspielmonopol, die die Eindämmung der Spielsucht sowie die Betrugsbekämpfung bezweckt und wirksam zur Erreichung dieser Ziele beiträgt, davon ausgegangen werden kann, dass sie die Wetttätigkeit in kohärenter und systematischer Weise begrenzt. Dies obwohl der oder die Inhaber einer ausschließlichen Erlaubnis berechtigt sind, ihr Angebot auf dem Markt durch die Einführung neuer Spiele und durch Werbung attraktiver zu machen. Wie schon in seinem Placanica-Urteil führte der EuGH aus, eine Politik der kontrollierten Expansion im Glücksspielsektor könne durchaus mit dem Ziel in Einklang stehen, Spieler, die illegale Angebote nutzen, zu veranlassen, zu erlaubten und geregelten Angeboten zu wechseln. Zur Erreichung dieses Ziels sei erforderlich, dass die zugelassenen Veranstalter eine verlässliche und zugleich attraktive Alternative zur verbotenen Tätigkeit bereitstellen, was als solches das Angebot einer breiten Pallette von Spielen, einen gewissen Werbeumfang und den Einsatz neuer Vertriebstechniken mit sich bringen könne. Das Ziel, die Verbraucher vor der Spielsucht zu schützen, sei jedoch grds. schwer mit einer Politik der Expansion von Glücksspielen vereinbar, die insbes. durch die Schaffung neuer Spiele und die Werbung für sie gekennzeichnet ist. Daher könne eine solche Politik nur dann als kohärent angesehen werden, wenn die rechtswidrigen Tätigkeiten einen erheblichen Umfang haben und die erlassenen Maßnahmen darauf abzielen, die Spiellust der Verbraucher in rechtmäßige Bahnen zu lenken. Es müsse das richtige Gleichgewicht gefunden werden zwischen dem Erfordernis einer kontrollierten Expansion der zugelassenen Glücksspiele, um das Glücksspielangebot für die Öffentlichkeit attraktiv zu machen, und der Notwendigkeit, die Spielsucht der Verbraucher soweit wie möglich zu verringern. Es sei Sache des vorlegenden Gerichts zu prüfen, ob die illegalen Spieltätigkeiten im betreffenden Mitgliedstaat ein Problem darstellen, dem eine Expansion der zugelassenen und regulierten ← 307 | 308 → Tätigkeiten abhelfen kann, und ob diese Expansion nicht einen Umfang hat, der sie mit dem Ziel der Eindämmung der Spielsucht unvereinbar macht.925

Bei Anwendung einer mit Art. 56 AEUV vereinbaren mitgliedstaatlichen Regelung über Glücksspiele sei das nationale Gericht nicht verpflichtet, in jedem Einzelfall zu prüfen, ob die Durchführungsmaßnahme, die die Einhaltung der Regelung sicherstellen soll, zur Erreichung der mit dieser verfolgten Ziele geeignet ist und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit entspricht. Dies gelte, sofern die fragliche Maßnahme unerlässlich ist, um die praktische Wirksamkeit dieser Regelung sicherzustellen, und sie keine zusätzlichen Beschränkungen gegenüber denjenigen enthält, die sich aus dieser Regelung ergeben.926

In der Entscheidung Betfair/Minister van Justitie927 urteilte der EuGH ferner, dass der Grundsatz der Gleichbehandlung und das daraus folgende Transparenzgebot in Verfahren zur Erteilung und zur Verlängerung der Zulassung zu Gusten eines einzigen Veranstalters im Glücksspielbereich nur in zwei Fällen gelten. Nämlich nur dann, wenn es sich nicht um einen öff. Veranstalter handelt, der hinsichtlich seiner Leitung unmittelbar staatlicher Aufsicht unterliegt, und auch nicht um einen priv. Veranstalter, dessen Tätigkeit die Behörden genau überwachen können.928

Das Urteil in Sachen Otto Sjöberg und Anders Gerdin929 erging zum schwedischen Verbot der inländischen Förderung von Glücksspielen, die von privaten Anbietern in anderen Mitgliedstaaten zu Erwerbszwecken veranstaltet werden. Der EuGH urteilte, dass die Dienstleistungsfreiheit nat. Rechtsvorschriften nicht entgegensteht, die Glücksspiele einem System von ausschließlichen Rechten unterstellen, und an die Bevölkerung dieses Mitgliedstaats gerichtete Werbung für Glücksspiele verbieten, die von priv. Anbietern in anderen Mitgliedstaaten zu Erwerbszwecken veranstaltet werden, aber im Inland nicht genehmigt sind. Allerdings müsse die Werbung für Glücksspiele, die im Inland ohne Genehmigung veranstaltet werden, genauso bestraft werden, wie Glücksspiele, die im Ausland veranstaltet werden.

5.  Das Urteil in der Rechtssache Carmen Media

Mit diesem Urteil930 entschied der EuGH, dass Art. 56 AEUV dahin gehend auszulegen ist, dass die Errichtung eines regionalen staatlichen Monopols auf Sportwetten und Lotterien, welches das Ziel verfolgt, Anreize zu übermäßigen Ausgaben für das ← 308 | 309 → Spielen zu vermeiden und die Spielsucht zu bekämpfen, grds. unionsrechtskonform ist. Das nat. Gericht könne allerdings berechtigten Anlass zu der Schlussfolgerung haben, dass ein solches Monopol nicht geeignet ist, die Erreichung des mit seiner Errichtung verfolgten Ziels dadurch zu gewährleisten, dass es dazu beiträgt, die Gelegenheiten zum Spiel zu verringern und die Tätigkeiten in diesem Bereich in kohärenter und systematischer Weise zu begrenzen, wenn es sowohl feststellt, dass andere Arten von Glücksspielen von priv. Veranstaltern, die über eine Erlaubnis verfügen, betrieben werden dürfen, als auch, dass in Bezug auf andere Arten von Glücksspiel, die nicht unter das Monopol fallen und zudem ein höheres Suchtpotential aufweisen, die zuständigen Behörden eine zur Entwicklung und Stimulation der Spieltätigkeiten geeignete Politik der Angebotserweiterung betreiben, um insbes. die aus diesen Tätigkeiten fließenden Einnahmen zu maximieren. Der EuGH urteilte, dass es unerheblich ist, dass die Glücksspiele, die Gegenstand des Monopols sind, in die Zuständigkeit der Länder fallen, während für die anderen Arten von Glücksspiel der Bund zuständig ist.

Der EuGH führte in diesem Urteil aus, dass Art. 56 AEUV dahin gehend auszulegen ist, dass eine mitgliedstaatliche Regelung, nach der das Angebot bestimmter Arten von Glücksspielen einer vorherigen behördlichen Erlaubnis bedarf, als eine in den freien Dienstleistungsverkehr eingreifende Regelung nur dann den Anforderungen dieser Bestimmung genügen kann, wenn sie auf obj., nicht diskriminierenden und im Voraus bekannten Kriterien beruht. Diese Kriterien müssen der Ermessensausübung durch die nat. Behörden Grenzen setzen, damit diese nicht willkürlich erfolgen kann. Zudem muss jedem, der von einer auf einem solchen Eingriff beruhenden einschränkenden Maßnahme betroffen ist, ein effektiver gerichtlicher Rechtsbehelf offen stehen. Außerdem urteilte der EuGH in diesem Fall, dass Art. 56 AEUV dahin gehend auszulegen ist, dass eine nat. Regelung, die das Veranstalten und Vermitteln von Glücksspielen im Internet untersagt, um übermäßige Ausgaben für das Spielen zu vermeiden, die Spielsucht zu bekämpfen und die Jugendlichen zu schützen, grds. als zur Verfolgung solcher legitimer Ziele geeignet angesehen werden kann. Dies auch dann, wenn das Anbieten solcher Spiele über herkömmliche Kanäle zulässig bleibt.931

In diesem Fall hatte das Innenministerium SH den Erlaubnisantrag der Carmen Media Group Ltd. (nachfolgend als „Carmen Media“ bezeichnet) für das Anbieten von Sportwetten in SH über das Internet abgelehnt. Carmen Media hat ihren Sitz in Gibraltar, das ihr außerdem eine Lizenz zur Vermarktung von Sportwetten im Ausland erteilt hat. Das VG SH hatte Zweifel an der Europarechtskonformität des Sportwettenmonopols des GlüStV 2008, des repressiven Verbots mit Erlaubnisvorbehalt ohne Rechtsanspruch auf deren Erteilung in § 4 Abs. 1 GlüStV 2008 sowie des Internetverbots in § 4 Abs. 4 GlüStV 2008. Außerdem bezweifelte es die Europarechtskonformität der Übergangsregelung d. § 25 Abs. 6 GlüStV 2008. Hiernach ← 309 | 310 → konnten die Länder befristet auf ein Jahr nach Inkrafttreten des GlüStV 2008 die Veranstaltung und Vermittlung von Lotterien im Internet erlauben, wenn keine zwingenden Versagungsgründe entgegenstanden.932

Der EuGH urteilte zunächst, dass jeder Mitgliedstaat, auf dessen Hoheitsgebiet sich ein Wettangebot erstreckt, das ein Veranstalter über das Internet abgibt, die Befugnis behält, diesem die Beachtung der in seinen einschlägigen Regelungen aufgestellten Beschränkungen vorzuschreiben, sofern diese Beschränkungen, insbes. in Bezug auf ihre Diskriminierungsfreiheit und ihre Verhältnismäßigkeit, den Anforderungen des Unionsrechts genügen. Er führte aus, dass der Spielerschutz, der Verbraucherschutz und der Schutz der Sozialordnung zu den zwingenden Gründen des Allgemeinwohls gehören, die Eingriffe in den freien Dienstleistungsverkehr rechtfertigen können. Es sei Sache jedes Mitgliedstaats zu beurteilen, ob es erforderlich ist, Tätigkeiten vollständig oder teilweise zu verbieten, oder ob es genügt, sie zu beschränken und zu diesem Zweck mehr oder weniger strenge Kontrollen vorzusehen. Die Notwendigkeit und Verhältnismäßigkeit der erlassenen Maßnahme seien allein im Hinblick auf die verfolgten Ziele und das von den betreffenden nationalen Stellen angestrebte Schutzniveau zu beurteilen.933

Der EuGH urteilte, dass Beschränkungen der Spieltätigkeit, die auf Gründe des Allgemeininteresses wie den Verbraucherschutz, die Betrugsvorbeugung und die Vermeidung von Anreizen zu übermäßigen Spielausgaben sowie die Notwendigkeit gestützt sind, Störungen der Sozialordnung vorzubeugen, nur insoweit gerechtfertigt sein können, als sie geeignet sind, die Verwirklichung der genannten Ziele in dem Sinne zu gewährleisten, dass sie dazu beitragen müssen, die Wetttätigkeit in kohärenter und systematischer Weise zu begrenzen. Er führte aus, dass es feststeht, dass die verschiedenen Arten von Glücksspielen erhebliche Unterschiede aufweisen. Daher könne der Umstand, dass einige Arten von Glücksspielen einem staatl. Monopol und andere einer Regelung unterliegen, nach der priv. Veranstalter eine Erlaubnis benötigen, für sich genommen nicht dazu führen, dass das Monopol seine Rechtfertigung verliert. Derart divergierende rechtliche Regelungen änderten als solche nichts an der Eignung eines staatl. Monopols zur Verwirklichung des mit seiner Errichtung verfolgten Ziels, Anreize für die Bürger zu übermäßigen Spielausgaben zu vermeiden und die Spielsucht zu bekämpfen. Der EuGH hob sodann aber nochmals hervor, dass sich aus seiner Rspr. auch ergibt, dass die Errichtung einer mit dem Ziel der Spielsuchtbekämpfung begründeten Beschränkung der Grundfreiheiten nur dann gerechtfertigt werden kann, wenn die entsprechende restriktive Maßnahme geeignet ist, die Verwirklichung dieses Ziels dadurch zu gewährleisten, dass sie dazu beiträgt, die Wetttätigkeiten in kohärenter und systematischer Weise zu begrenzen. Er stellte klar, dass es den nat. Gerichten obliegt, sich im Lichte insbes. ← 310 | 311 → der konkreten Anwendungsmodalitäten der betreffenden Regelung zu vergewissern, dass sie tatsächlich dem Anliegen entspricht, die Gelegenheiten zum Spiel zu verringern sowie die Tätigkeiten in diesem Bereich in kohärenter und systematischer Weise zu begrenzen. Der EuGH stellte aber klar, dass die Behörden eines Mitgliedstaates sich nicht auf die öff. Sozialordnung mit der aus ihr folgenden Notwendigkeit, die Gelegenheiten zum Spiel zu verringern, berufen können, um restriktive Maßnahmen zu rechtfertigen, soweit sie den Verbrauchern Anreize geben und sie dazu ermuntern, an Lotterien, Glücksspielen oder Wetten teilzunehmen, damit der Staatskasse Einnahmen daraus zufließen. Der EuGH verwies auf die Feststellungen der nat. Gerichte zu der Politik der Angebotsausweitung bei Casino- und Automatenspielen sowie die erheblichen Lockerungen diesbzgl. durch die fünfte Novelle der SpielV, obwohl diese Spiele ein höheres Suchtpotential aufweisen, als Sportwetten und Lotterien. Er urteilte, dass der Umstand, dass die zuständigen Behörden in Bezug auf nicht dem staatl. Monopol unterfallende Glücksspiele eine Politik betreiben oder dulden, die eher darauf abzielt, zur Teilnahme an diesen anderen Spielen zu ermuntern, als darauf, die Gelegenheiten zum Spielen zu verringern und die Tätigkeiten in diesem Bereich in kohärenter und systematischer Weise zu begrenzen, zur Folge hat, dass das der Errichtung des Monopols zugrunde liegende Ziel, Anreize zu übermäßigen Spielausgaben zu vermeiden und die Spielsucht zu bekämpfen, mit ihm nicht mehr wirksam verfolgt werden kann. Es könne im Hinblick auf die Grundfreiheiten nicht mehr gerechtfertigt werden.934

Der EuGH erläuterte, dass, was den Umstand betrifft, dass die verschiedenen Glücksspiele zum Teil in die Zuständigkeit der Länder und zum Teil in die Zuständigkeit des Bundes fallen, sich ein Mitgliedstaat nicht auf Bestimmungen, Übungen oder Umstände seiner internen Rechtsordnung berufen kann, um die Nichteinhaltung seiner aus dem Unionsrecht folgenden Verpflichtungen zu rechtfertigen. Die interne Zuständigkeitsverteilung innerhalb eines Mitgliedstaates, namentlich zwischen zentralen, regionalen und lokalen Behörden, könne ihn nicht davon entbinden, den genannten Verpflichtungen nachzukommen. Der EuGH erklärte, dass in einem solchen Fall die Behörden des betreffenden Bundeslandes und die Bundesbehörden dementsprechend gemeinsam die Verpflichtung der Bundesrepublik Deutschland erfüllen müssen, nicht gegen die Dienstleistungsfreiheit zu verstoßen. Die verschiedenen Behörden müssten die Ausübung ihrer jeweiligen Zuständigkeiten koordinieren, soweit die Beachtung des Unionsrechts dies erfordert. Das Unionsrecht stehe aber einer internen Zuständigkeitsverteilung, nach der für bestimmte Glücksspiele die Länder zuständig sind, und für andere der Bund, nicht entgegen.935

Ferner führte der EuGH aus, dass es den Mitgliedstaaten frei steht, eine Erlaubnisregelung zu schaffen und dabei die Zahl der zugelassenen Veranstalter zu ← 311 | 312 → beschränken. Die Beschränkungen müssen aber den Anforderungen der Verhältnismäßigkeit genügen. Sie dürfen den Grundfreiheiten nicht ihre praktische Wirksamkeit nehmen. Deshalb entschied der EuGH, dass ein System der vorherigen behördlichen Erlaubnis, um trotz des Eingriffs in eine Grundfreiheit gerechtfertigt zu sein, auf obj., nicht diskriminierenden und im Voraus bekannten Kriterien beruhen muss, die der Ermessensausübung durch die nat. Behörden Grenzen setzen, damit diese nicht willkürlich erfolgt. Außerdem muss jedem, der von einer auf einem solchen Eingriff beruhenden einschränkenden Maßnahme betroffen ist, ein effektiver gerichtlicher Rechtsbehelf offenstehen. Es sei Sache des nat. Gerichts zu prüfen, ob die in Frage stehenden Vorschriften diesen Anforderungen gerecht werden.936

Der Gerichtshof erkannte an, dass eine mitgliedstaatliche Maßnahme, mit der die Ausübung einer bestimmten Form von Glücksspielen oder deren Vertrieb über bestimmte Vertriebskanäle verboten wird, mit zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gerechtfertigt werden kann. Er vertrat die Auffassung, dass über das Internet angebotene Glücksspiele, verglichen mit den herkömmlichen Glücksspielmärkten, wegen des fehlenden unmittelbaren Kontakts zwischen Verbraucher und Anbieter anders geartete und größere Gefahren in sich bergen, dass die Verbraucher eventuell von den Anbietern betrogen werden. Desgleichen könnten sich die Besonderheiten des Angebots von Internetglücksspielen als Quelle von – verglichen mit den herkömmlichen Glücksspielmärkten – anders gearteten und größeren Gefahren für den Schutz der Verbraucher erweisen, insbes. von Jugendlichen und suchtgefährdeten Personen. Der besonders leichte und ständige Zugang zu den Online-Spielen sowie die potenziell große Menge und Häufigkeit eines solchen internationalen Angebots in einem Umfeld, das durch die Isolation des Spielers, durch Anonymität und durch fehlende soziale Kontrolle gekennzeichnet ist, stellen nach Meinung des EuGH Faktoren dar, die die Entwicklung von Spielsucht und übermäßigen Spielausgaben begünstigen. Aus diesem Grund könnten diese Faktoren nach Ansicht des EuGH dazu beitragen, die mit übermäßigen Spielausgaben verbundenen negativen sozialen und moralischen Folgen zu vergrößern. Deswegen urteilte der EuGH, dass eine Maßnahme, mit der jedes Anbieten von Glücksspielen über das Internet verboten wird, grds. als geeignet angesehen werden kann, die legitimen Ziele der Vermeidung von Anreizen zu übermäßigen Spielausgaben und der Spielsuchtbekämpfung sowie des Jugendschutzes zu verfolgen. Dies auch dann, wenn das Anbieten solcher Spiele über herkömmliche Kanäle zulässig bleibt.937 ← 312 | 313 →

6.  Das Urteil in der Rechtssache Markus Stoß

In diesem Urteil938 entschied der EuGH, dass ein Mitgliedstaat, um ein staatl. Monopol auf Sportwetten und Lotterien mit dem Ziel rechtfertigen zu können, Anreize zu übermäßigen Ausgaben für das Spielen zu vermeiden und die Spielsucht zu bekämpfen, nicht unbedingt in der Lage sein muss, eine vor Erlass dieser Maßnahme durchgeführte Untersuchung vorzulegen, die ihre Verhältnismäßigkeit belegt. Außerdem urteilte der EuGH, dass der Umstand, dass ein Mitgliedstaat ein solches Monopol einem Erlaubnissystem vorzieht, nach dem priv. Veranstaltern die Ausübung ihrer Tätigkeit im Rahmen einer Regelung ohne Ausschließlichkeitscharakter gestattet würde, dem Erfordernis der Verhältnismäßigkeit genügen kann. Dies soweit unter dem Aspekt des Ziels eines hohen Verbraucherschutzniveaus die Errichtung des Monopols mit der Einführung eines normativen Rahmens einhergeht. Dieser muss dafür sorgen, dass der Inhaber des Monopols tatsächlich in der Lage sein wird, ein solches Ziel mit einem Angebot, das nach Maßgabe dieses Ziels quantitativ bemessen und qualitativ ausgestaltet ist sowie einer strikten behördlichen Kontrolle unterliegt, in kohärenter und systematischer Weise zu verfolgen. Schwierigkeiten der zuständigen Behörden eines Mitgliedstaats, die Beachtung des Monopols durch im Ausland ansässige Veranstalter von Spielen und Wetten sicherzustellen, die unter Verstoß gegen das Monopol Wetten mit Personen im örtlichen Zuständigkeitsbereich dieser Behörden über das Internet abschließen, führten nicht zu einer Beeinträchtigung der Vereinbarkeit eines solchen Monopols mit den Grundfreiheiten. Außerdem urteilte der EuGH, dass ein nat. Gericht beim Vorliegen bestimmter Indizien berechtigten Anlass zu der Schlussfolgerung haben kann, ein Monopol sei nicht geeignet, die Erreichung der mit seiner Errichtung verfolgten Ziele der Spielsuchtbekämpfung und Vermeidung von Anreizen zu übermäßigen Spielausgaben durch eine Verringerung der Gelegenheiten zum Spiel sowie eine kohärente und systematische Begrenzung der Tätigkeiten in diesem Bereich zu gewährleisten.

Das erste Indiz für berechtigte Zweifel an dieser Eignung des Monopols ist die mangelnde Begrenzung der Werbemaßnahmen des Inhabers dieses Monopols für andere, ebenfalls von ihm angebotene Arten von Glücksspielen. Solche Werbemaßnahmen müssen sich auf das beschränken, was erforderlich ist, um die Verbraucher zum Angebot des Monopolinhabers hinzulenken und sie damit von anderen, nicht genehmigten Zugangskanälen von Spielen wegzuführen. Zielen sie hingegen darauf ab, den Spieltrieb der Verbraucher zu fördern und sie zwecks Maximierung der aus den entsprechenden Tätigkeiten erwarteten Einnahmen zu aktiver Teilnahme am Spiel zu stimulieren, entfällt die Eignung des Monopols zur Erreichung der mit seiner Errichtung verfolgten Ziele der Spielsuchtbekämpfung und Vermeidung von Anreizen zu übermäßigen Spielausgaben.

Auch der Umstand, dass andere Arten von Glücksspielen von privaten Veranstaltern betrieben werden dürfen, die über eine Erlaubnis verfügen, lässt die Eignung ← 313 | 314 → des Monopols zur Zielerreichung fraglich erscheinen. Dies umso mehr, wenn die nicht unter das Monopol fallenden Glücksspielarten ein höheres Suchtpotential aufweisen, als die dem Monopol unterliegenden Spiele. Dulden oder betreiben die zuständigen Behörden zudem hinsichtlich dieser Glücksspielarten eine zur Entwicklung und Stimulation der Spieltätigkeiten geeignete Politik der Angebotserweiterung, um insbes. die aus diesen Tätigkeiten fließenden Einnahmen zu maximieren, entfällt die Eignung des Monopols zur Zielerreichung.

Schließlich stellte der EuGH noch fest, dass die Art. 49 u. 56 AEUV dahingehend auszulegen sind, dass beim gegenwärtigen Stand des Unionsrechts der Umstand, dass ein Veranstalter in dem Mitgliedstaat, in dem er ansässig ist, über eine Erlaubnis für das Anbieten von Glücksspielen verfügt, es einem anderen Mitgliedstaat nicht verwehrt, unter Beachtung der Anforderungen des Unionsrechts die Möglichkeit für solche Veranstalter, derartige Dienstleistungen den Verbrauchern in seinem Hoheitsgebiet anzubieten, vom Besitz einer von seinen eigenen Behörden erteilten Erlaubnis abhängig zu machen.939

Die Kläger der Ausgangsverfahren betrieben Geschäftslokale, in denen sie u. a. Sportwetten vermittelten. Sie taten dies für Rechnung österreichischer, britischer und maltesischer Sportwettenanbieter, die jeweils über eine Lizenz der für sie zuständigen Behörden zur Veranstaltung von Sportwetten verfügten. Die für die Geschäftslokale der Kläger zuständigen deutschen Ordnungsbehörden erließen Bescheide, in denen sie den Klägern untersagten, in ihren Geschäftslokalen Sportwetten für andere als die staatlichen Monopolveranstalter abzuschließen, dafür zu werben, oder Einrichtungen für den Abschluss solcher Wetten und die Werbung dafür bereit zu stellen. Gegen diese Verfügungen erhoben die Kläger Anfechtungsklagen zu den zuständigen VGen. Diese setzten die Verfahren aus und legten sie dem EuGH zur Vorabentscheidung vor.940

Der EuGH führte aus, dass ein Mitgliedstaat, der sich auf ein Ziel berufen möchte, mit dem sich eine Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs durch eine restriktive nat. Maßnahme rechtfertigen lässt, dem Gericht, das über diese Frage zu entscheiden hat, alle Umstände vorlegen muss, anhand derer dieses Gericht sich vergewissern kann, dass die Maßnahmen tatsächlich den sich aus dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ergebenden Anforderungen genügen. Wenn ein Mitgliedstaat keine Untersuchungen vorlegen kann, die dem Erlass der fraglichen Regelung zu Grunde lagen, nimmt ihm dies aber nicht die Möglichkeit zu belegen, dass die innerstaatliche restriktive Maßnahme verhältnismäßig ist.941 ← 314 | 315 →

Der Gerichtshof wiederholte auch in diesem Urteil, dass der Spielerschutz, der Verbraucherschutz und der Schutz der Sozialordnung zu den zwingenden Gründen des Allgemeininteresses gehören, die Eingriffe in den freien Dienstleistungsverkehr rechtfertigen können. Er führte aus, dass nationalen Rechtsvorschriften gerechtfertigt sein können, die darauf abzielen, eine Anregung der Nachfrage nach Spielen und Wetten zu vermeiden, und vielmehr die Ausnutzung der Spielleidenschaft der Menschen zu begrenzen. Der EuGH hob erneut hervor, dass die sittlichen, religiösen oder kulturellen Besonderheiten und die mit den Spielen und Wetten einhergehenden sittlich und finanziell schädlichen Folgen für den Einzelnen wie für die Gesellschaft ein ausreichendes Ermessen der staatlichen Stellen rechtfertigen können, im Einklang mit ihrer eigenen Wertordnung festzulegen, welche Erfordernisse sich aus dem Schutz der Verbraucher und der Sozialordnung ergeben. Somit stehe es den Mitgliedstaaten frei, die Ziele ihrer Politik auf dem Gebiet der Glücksspiele festzulegen und ggf. das angestrebte Schutzniveau genau zu bestimmen.942

Die Beschränkungen müssten gleichwohl den sich aus der Rspr. des EuGH ergebenden Anforderungen an ihre Verhältnismäßigkeit genügen. Daher hätten die nat. Gerichte zu prüfen, ob eine von einem Mitgliedstaat beschlossene Beschränkung geeignet ist, die Verwirklichung eines od. mehrerer der von ihm geltend gemachten Ziele auf dem von ihm angestrebten Schutzniveau zu gewährleisten, und ob sie nicht über das hinausgeht, was zu dessen Erreichung erforderlich ist. Angesichts des Ermessens, über das die Mitgliedstaaten bei der Entscheidung darüber verfügen, welches Niveau des Verbraucherschutzes u. des Schutzes der Sozialordnung sie im Glücksspielsektor gewährleisten wollen, werde nicht verlangt, dass die von den Behörden eines Mitgliedstaates erlassene restriktive Maßnahme im Hinblick auf das Kriterium der Verhältnismäßigkeit einer von allen Mitgliedstaaten geteilten Auffassung in Bezug auf die Modalitäten des Schutzes des fraglichen berechtigten Interesses entspricht. Der EuGH erkannte die Annahme der Mitgliedstaaten an, dass es ihnen die Gewährung exklusiver Rechte an eine Einrichtung der öff. Hand, die hinsichtlich ihrer Leitung unmittelbar staatl. Aufsicht untersteht, oder einen priv. Veranstalter, dessen Tätigkeit die Behörden genau überwachen können, wirksamer ermöglicht, die mit dem Glücksspielsektor verbundenen Gefahren zu beherrschen u. das legitime Ziel der Spielsuchtbekämpfung zu erreichen, als dies bei einem Erlaubnissystem der Fall wäre, nach dem Veranstaltern die Ausübung ihrer Tätigkeit im Rahmen einer Regelung ohne Ausschließlichkeitscharakter gestattet würde. Allerdings müsse eine so restriktive Maßnahme wie die Schaffung eines Monopols, die sich nur im Hinblick auf die Gewährleistung eines besonders hohen Verbraucherschutzes rechtfertigen ließe, mit der Errichtung eines normativen Rahmens einhergehen. Dieser muss gewährleisten, dass der Inhaber des Monopols tatsächlich in der Lage sein wird, das festgelegte Ziel mit einem Angebot, das nach Maßgabe dieses ← 315 | 316 → Ziels quantitativ bemessen u. qualitativ ausgestaltet ist sowie einer strikten behördlichen Kontrolle unterliegt, in kohärenter u. systematischer Weise zu verfolgen.943

Der EuGH vertrat die Auffassung, dass einem Mitgliedstaat nicht allein deshalb das Recht versagt werden kann, die Anwendung einseitiger, restriktiver Normen, die er zu legitimen, im Allgemeininteresse liegenden Zielen erlassen hat, auf das Internet zu erstrecken, weil diese technische Übertragungsform ihrem Wesen nach transnational ist. Zum anderen stehe fest, dass die Mitgliedstaaten durchaus rechtliche Mittel besitzen, die es ihnen erlauben, die Beachtung der von ihnen erlassenen Normen gegenüber im Internet tätigen und in der einen oder anderen Weise ihrer Hoheitsgewalt unterstehenden Wirtschaftsteilnehmern so wirkungsvoll wie möglich zu gewährleisten.944

Der EuGH betonte, dass Beschränkungen der Spieltätigkeit, die auf Gründe des Allgemeininteresses wie den Verbraucherschutz, die Betrugsvorbeugung und die Vermeidung von Anreizen zu übermäßigen Spielausgaben sowie die Notwendigkeit gestützt sind, Störungen der Sozialordnung vorzubeugen, nur insoweit gerechtfertigt sein können, als sie geeignet sind, die Verwirklichung der genannten Ziele in dem Sinne zu gewährleisten, dass sie dazu beitragen müssen, die Wetttätigkeit in kohärenter und systematischer Weise zu begrenzen. Es stehe fest, dass die verschiedenen Arten von Glücksspielen erhebliche Unterschiede aufweisen. Daher könne der Umstand, dass einige Arten von Glücksspielen einem staatl. Monopol und andere einer Regelung unterliegen, nach der priv. Veranstalter eine Erlaubnis benötigen, für sich genommen nicht dazu führen, dass das Monopol seine Rechtfertigung verliert. Derart divergierende rechtliche Regelungen änderten als solche nichts an der Eignung eines staatl. Monopols zur Verwirklichung des mit seiner Errichtung verfolgten Ziels, Anreize für die Bürger zu übermäßigen Spielausgaben zu vermeiden und die Spielsucht zu bekämpfen.945

Der EuGH stellte aber klar, dass die Behörden eines Mitgliedstaates sich nicht auf die öffentliche Sozialordnung mit der aus ihr folgenden Notwendigkeit, die Gelegenheiten zum Spiel zu verringern, berufen können, um restriktive Maßnahmen zu rechtfertigen, soweit sie den Verbrauchern Anreize geben und sie dazu ermuntern, an Lotterien, Glücksspielen od. Wetten teilzunehmen, damit der Staatskasse Einnahmen daraus zufließen. Der EuGH entschied, dass eine Politik der kontrollierten Expansion der Glücksspieltätigkeiten mit dem Ziel in Einklang stehen kann, sie in kontrollierte Bahnen zu lenken, in dem Spielern, die verbotenen geheimen Spiel- oder Wetttätigkeiten nachgehen, ein Anreiz gegeben wird, zu erlaubten und geregelten Tätigkeiten überzugehen. Eine gewisse Werbung könne dazu beitragen, ← 316 | 317 → die Verbraucher zu dem Angebot des Inhabers des staatl. Monopols zu lenken, bei dem davon auszugehen ist, dass es gerade so eingerichtet und ausgestaltet ist, dass es das genannte Ziel wirksamer verfolgt. Es komme insoweit darauf an, dass die vom Inhaber eines staatl. Monopols durchgeführte Werbung maßvoll und strikt darauf begrenzt bleibt, was erforderlich ist, um die Verbraucher zu den genehmigten Spielnetzwerken zu lenken.

Hingegen dürfe eine solche Werbung insbes. nicht darauf abzielen, den natürlichen Spieltrieb der Verbraucher dadurch zu fördern, dass sie diese zu aktiver Teilnahme am Spiel anregt. Die Werbung dürfe das Glücksspiel nicht verharmlosen oder ihm durch einen Hinweis auf die Verwendung der Einnahmen für Aktivitäten im Allgemeininteresse ein positives Image verleihen. Ferner dürfe sie nicht die Anziehungskraft des Spiels durch zugkräftige Werbebotschaften erhöhen, die bedeutende Gewinne in Aussicht stellen. Soweit vom Inhaber des Monopols durchgeführte Werbekampagnen für Lotterieprodukte den Umstand der Finanzierung gemeinnütziger Aktivitäten mit den Einnahmen herausstellen, sei darauf hinzuweisen, dass es zwar nicht gleichgültig sei, dass Geldspiele in erheblichem Maß zur Finanzierung solcher Aktivitäten beitragen können, dies aber nicht Beschränkungen des freien Dienstleistungsverkehrs sachlich rechtfertigen könne. Die Zulässigkeit von Beschränkungen setze voraus, dass die Finanzierung sozialer Aktivitäten nur eine erfreuliche Nebenfolge, nicht aber der eigentliche Grund der betriebenen restriktiven Politik ist. Dies habe das nat. Gericht zu prüfen. Auch das Erfordernis, einen Rückgang der Steuereinnahmen zu vermeiden zähle nicht zu den zwingenden Gründen des Allgemeininteresses, die eine Beschränkung einer Grundfreiheit rechtfertigen können.946

Der EuGH verwies auf die Feststellungen der nat. Gerichte zu der Politik der Angebotsausweitung bei Casino- und Automatenspielen und die erheblichen Lockerungen diesbzgl. durch die fünfte Novelle der SpielV, obwohl diese Spiele ein höheres Suchtpotential aufweisen, als Sportwetten und Lotterien. Er urteilte, dass der Umstand, dass die zuständigen Behörden in Bezug auf nicht dem staatl. Monopol unterfallende Glücksspiele eine Politik betreiben oder dulden, die eher darauf abzielt, zur Teilnahme an diesen anderen Spielen zu ermuntern, als darauf, die Gelegenheiten zum Spielen zu verringern sowie die Tätigkeiten in diesem Bereich in kohärenter und systematischer Weise zu begrenzen, zur Folge hat, dass das der Errichtung des Monopols zugrunde liegende Ziel, Anreize zu übermäßigen Spielausgaben zu vermeiden und die Spielsucht zu bekämpfen, mit ihm nicht mehr wirksam verfolgt werden kann. Es könne im Hinblick auf die Grundfreiheiten nicht mehr gerechtfertigt werden.947

Der EuGH vertrat außerdem die Auffassung, dass dann, wenn in einem Mitgliedstaat ein staatl. Monopol auf Glücksspiele errichtet worden ist, und diese Maßnahme ← 317 | 318 → den verschiedenen Voraussetzungen genügt, unter denen sie mit in der Rspr. anerkannten legitimen Zielen des Allgemeininteresses gerechtfertigt werden kann, jede Verpflichtung zur Anerkennung einer Erlaubnis, die priv. Veranstaltern mit Sitz in anderen Mitgliedstaaten erteilt wurde, allein aufgrund der Existenz eines solchen Monopols per se ausgeschlossen ist. Die Frage nach einer Verpflichtung zur gegenseitigen Anerkennung einer in anderen Mitgliedstaaten erteilten Erlaubnis könne sich daher nur dann stellen, wenn die staatl. Monopole mit den Grundfreiheiten unvereinbar sind. Der EuGH wies darauf hin, dass die Beurteilung der Verhältnismäßigkeit des von einem Mitgliedstaat errichteten Schutzsystems insbes. nicht dadurch beeinflusst werden kann, dass ein anderer Mitgliedstaat ein anderes Schutzniveau gewählt hat. Angesichts des Wertungsspielraums der Mitgliedstaaten und in Ermangelung jeglicher Harmonisierung des Glücksspielrechts auf Unionsebene könne es beim gegenwärtigen Stand des Unionsrechts keine Verpflichtung zur gegenseitigen Anerkennung der von den verschiedenen Mitgliedstaaten erteilten Erlaubnisse geben. Daraus folge, dass jeder Mitgliedstaat berechtigt bleibt, die Möglichkeit, den Verbrauchern in seinem Hoheitsgebiet Glücksspiele anzubieten, für alle daran interessierten Veranstalter vom Besitz einer von seinen zuständigen Behörden erteilten Erlaubnis abhängig zu machen, ohne dass der Umstand, dass ein bestimmter Veranstalter bereits über eine in einem anderen Mitgliedstaat erteilte Erlaubnis verfügt, dem entgegenstehen kann. Die Vereinbarkeit eines solchen Erlaubnissystems mit den Grundfreiheiten setze allerdings angesichts der mit ihm verbundenen Beschränkungen der Grundfreiheiten voraus, dass es den in der Rspr. insbes. bzgl. der Diskriminierungsfreiheit und der Verhältnismäßigkeit aufgestellten Erfordernissen genügt.948

Der EuGH entschied, dass ein Mitgliedstaat nach ständiger Rechtsprechung keine strafrechtlichen Sanktionen wegen einer nicht erfüllten Verwaltungsformalität verhängen darf, wenn er die Erfüllung dieser Formalität unter Verstoß gegen das Unionsrecht abgelehnt oder vereitelt hat.949

7.  Zusammenfassung der Urteile Carmen Media und Markus Stoß

Der EuGH ermöglicht mit diesen Urteilen auch weiterhin staatliche Glücksspielmonopole. Insofern weicht er nicht von seinen früheren Urteilen ab.950 Die Urteile enthalten jedoch eine deutliche Warnung. Die Mitgliedstaaten dürfen nicht ← 318 | 319 → widersprüchlich agieren und unter dem Deckmantel der Suchtbekämpfung eine Maximierung der Einnahmen betreiben.951

Die Mitgliedstaaten dürfen aber auch künftig zwischen den einzelnen Glücksspielsegmenten differenzieren, was nach dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz geboten ist.952 Ein Glücksspielmonopol muss jedoch in ein Gesamtkonzept eingebettet sein, das die Gefährdungspotenziale sämtlicher Glücksspielarten berücksichtigt und die Spielsucht sowie die sonstigen Gefahren umfassend ermittelt und bekämpft. Erforderlich ist deswegen eine Gesamtbetrachtung des kompletten Glücksspielmarktes, unter Einbeziehung sämtlicher Glücksspielsegmente.953 Dieses Erfordernis einer Gesamtkohärenz ist die Kehrseite des weiten Ermessensspielraums, den der EuGH den Mitgliedstaaten wegen der ordnungsrechtlichen Determinierung sowie der großen sittlichen, religiösen und kulturellen Unterschiede bei der Glücksspielregulierung zubilligt. Der große Wertungsspielraum und das Erfordernis der Gesamtkohärenz bilden zwei Seiten derselben Medaille.954 Liegt kein auch tatsächlich in sich schlüssiges, systematisches und kohärentes Gesamtkonzept vor, ist die Glücksspielregulierung nicht geeignet, die angestrebten Ziele zu erreichen, deswegen unverhältnismäßig und unionsrechtswidrig. Die Duldung oder Förderung expansiver Tendenzen bei einem gefährlicheren Glücksspiel, als dem Monopolangebot, widerspricht einem kohärenten und systematischen Begrenzungsansatz. Sie lässt die Rechtfertigung für ein staatl. Glücksspielmonopol aus diesem Grund entfallen.955

Dass die Gesetzgebungskompetenz für die unterschiedlichen Glücksspielsegmente teilweise dem Bund und teilweise den Ländern zusteht, ist unionsrechtlich irrelevant. Bund und Länder müssen ihre Regelungen koordinieren, und ihre unionsrechtliche Verpflichtung zu einer kohärenten und systematischen Regelung gemeinsam erfüllen.956 Werbung darf nur dem Ziel dienen, eine bereits vorhandene Spielneigung in geordnete, staatlich überwachte Bahnen zu lenken. Sie muss sich ← 319 | 320 → auf Informationen und Aufklärung über legale staatliche Angebote beschränken.957 Dies entspricht dem Urteil Ladbrokes/Niederlande. Die Mitgliedstaaten müssen Monopolangebote qualitativ und quantitativ begrenzen. Die Vollzugsschwierigkeiten im Internet lassen die Rechtfertigung des Monopols allerdings nicht entfallen.958

Wenn ein kohärentes und systematisches Gesamtkonzept vorliegt und das Glücksspielmonopol gerechtfertigt ist, dann besteht keine Verpflichtung zur Anerkennung von Erlaubnissen aus anderen EU-Mitgliedstaaten. Dasselbe gilt für ein begrenztes Konzessionsmodell, dessen Kontingentierung der Spielsuchtbekämpfung und bzw. oder der Kanalisation der Spielleidenschaft in kontrollierte Bahnen dient.959 So urteilte der EuGH auch schon in den Rs. Gambelli, Placanica u. a. und Costa/Cifone. Ob die Mitgliedstaaten EU-ausländische Erlaubnisse anerkennen müssen, wenn ihr Glücksspielmonopol oder ein Konzessionsmodell nicht den Anforderungen des Unionsrechts an die Diskriminierungsfreiheit, die Verhältnismäßigkeit und in deren Rahmen insbes. die Kohärenz genügt, hat der EuGH offen gelassen. Er führte nur aus, dass sich diese Frage überhaupt nur in diesem Fall stellen kann. Jedenfalls dürfen die Mitgliedstaaten in diesem Fall Glücksspielanbieter aus anderen EU-Mitgliedstaaten nicht mit strafrechtl. Sanktionen belegen. Dies hatte der EuGH bereits im Fall Placanica entschieden.960

Die behördlichen Erlaubnisverfahren und die Erlaubnisvoraussetzungen müssen auf objektiven, nicht diskriminierenden und im Voraus bekannten Kriterien beruhen, die der Ermessensausübung durch die nationalen Behörden Grenzen setzen, um Willkür auszuschließen. Den Antragstellern muss ein effektiver Rechtsschutz zur Verfügung stehen.961 Ein Internetvertriebsverbot hat der EuGH grds. – entsprechend seiner Urteile in den Fällen Liga Portuguesa, Ladbrokes/Niederlande und Betfair/Minister van Justitie – (abstrakt) als mit der Dienstleistungsfreiheit vereinbar angesehen.962 Der EuGH konnte die Vereinbarkeit des Internetvertriebsverbots mit der Dienstleistungsfreiheit nur abstrakt beantworten, weil das vorlegende VG SH die Frage hiernach abstrakt, ohne konkreten Bezug zur deutschen Rechtslage gestellt hat. Hieran war der EuGH gebunden.963 ← 320 | 321 →

8.  Das „Winner Wetten“ – Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 08.09.2010

In dem Urteil „Winner Wetten“964 entschied der EuGH, dass aufgrund des Vorrangs unmittelbar geltenden Unionsrechts eine nat. Regelung über ein staatliches Sportwettenmonopol, die nach den Feststellungen eines nat. Gerichts Beschränkungen mit sich bringt, die mangels kohärenter und systematischer Begrenzung der Wetttätigkeit mit den Grundfreiheiten unvereinbar sind, nicht für eine Übergangszeit weiter angewendet werden darf.965

Die Winner Wetten GmbH vermittelte Sportwetten für einen Glücksspielveranstalter mit Sitz in Malta. Die Stadt Bergheim verbot ihr die Ausübung dieser Tätigkeit. Das VG Köln hatte Bedenken hinsichtlich der vorübergehenden Aufrechterhaltung des für verfassungswidrig erklärten Sportwettenmonopols während der Übergangszeit bis zur Neuregelung d. Glücksspielwesens bei grenzüberschreitenden Sachverhalten im Hinblick auf den Vorrang d. Gemeinschaftsrechts. Es setzte das Verfahren aus und legte dem EuGH diese Frage zur Vorabentscheidung vor.966

Der EuGH führte aus, dass nach seiner st. Rspr. wegen des effet utile gemäß dem Grundsatz des Vorrangs des Unionsrechts die unmittelbar anwendbaren Vertragsbestimmungen und die unmittelbar geltenden Rechtsakte der Organe in ihrem Verhältnis zum innerstaatlichen Recht der Mitgliedstaaten zur Folge haben, dass allein durch ihr Inkrafttreten jede entgegenstehende Bestimmung des nat. Rechts ohne weiteres unanwendbar wird. Er erläuterte, dass jedes im Rahmen seiner Zuständigkeit angerufene nat. Gericht als Organ eines Mitgliedstaates verpflichtet ist, in Anwendung des in Art. 4 Abs. 3 EUV niedergelegten Grundsatzes der Zusammenarbeit das unmittelbar geltende Unionsrecht uneingeschränkt anzuwenden und die Rechte, die es den Einzelnen verleiht, zu schützen. Dies indem es jede möglicherweise entgegenstehende Bestimmung des nat. Rechts, gleichgültig, ob sie früher oder später als die Unionsnorm ergangen ist, unangewandt lässt. Der EuGH wies darauf hin, dass der Grundsatz des effektiven gerichtlichen Rechtsschutzes nach st. Rspr. ein allgemeiner Grundsatz d. Unionsrechts ist, der sich aus den gemeinsamen Verfassungsüberlieferungen der Mitgliedstaaten ergibt, u. dass die Gerichte der Mitgliedstaaten insoweit in Anwendung des Grundsatzes der Zusammenarbeit den Schutz der Rechte zu gewährleisten haben, die den Einzelnen aus dem Unionsrecht erwachsen. Der EuGH entschied, dass die Entscheidung des BVerfG ein nat. Gericht nicht daran hindern kann, die nat. Regelung in dem bei ihm anhängigen Verfahren gem. dem Grundsatz des Vorrangs des Unionsrechts unangewendet zu lassen, wenn es feststellt, dass diese Regelung unmittelbar geltende ← 321 | 322 → Bestimmungen des Unionsrechts wie die Art. 49 und 56 AEUV missachtet. Das nat. Gericht könne nicht zulassen, dass Vorschriften des nat. Rechts, auch wenn sie Verfassungsrang haben, die einheitliche Geltung u. die Wirksamkeit des Unionsrechts beeinträchtigen.967 Das BVerfG hatte entschieden, die Wirkungen des LottStV unter der Voraussetzung einer unverzüglichen Herstellung eines Mindestmaßes an Konsistenz zwischen dem verfolgten Ziel der Suchtprävention und der tatsächlichen und rechtlichen Ausgestaltung des Sportwettenmonopols vorübergehend für einen Übergangszeitraum aufrechtzuerhalten.

9.  Das „OPAP“-Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 24.01.2013

In diesem Urteil968 entschied der EuGH, dass zwar das Unionsrecht die Anwendung eines unionsrechtswidrigen Monopols während einer Übergangsfrist nicht zulässt, und dass die mitgliedstaatlichen Behörden Anträge priv. Anbieter auf Erteilung einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis prüfen müssen, dass aber keine Pflicht besteht, diese positiv zu bescheiden. Wenn ein Mitgliedstaat, was ihm möglich ist, das Glücksspielmonopol beibehalten und dieses nur unionsrechtskonform reformieren möchte, ist er nicht gezwungen, Erlaubnisse zu erlassen, die zu einer faktischen Liberalisierung führen und das zukünftige unionsrechtskonforme Monopol konterkarrieren würden.969

In Griechenland besitzt die OPAP das Monopol auf die Veranstaltung von Glücksspielen. Diese war ursprünglich ein öffentliches Unternehmen, das zu 100% im Eigentum des griechischen Staates stand. 2001 wurde die OPAP in eine AktG umgewandelt. Nach dem Börsengang hielt d. griechische Staat noch 51% des Aktienkapitals. 2005 reduzierte er diesen Anteil jedoch auf 34%. In der Folge wurde es ihm untersagt, die Mehrheit der Vorstandsmitglieder zu ernennen, weil diese ausschließlich von der Hauptversammlung gewählt werden dürfen. In der Folge weitete die OPAP ihre Tätigkeit sowohl im Inland, als auch im Ausland erheblich aus. Sie genießt Begünstigungen für Werbung, da sie berechtigt ist, bis zu 10% d. Werbeflächen in staatl. und kommunalen Stadien u. Sportanlagen unentgeltlich zu nutzen. Der griechische Staat übt seine im Rahmen der gesetzlichen Möglichkeiten bestehende Aufsicht nur oberflächlich aus. Stanleybet, William Hill und Sportingbet, drei Gesellschaften mit Sitz im UK, wo sie auch Konzessionen zur Veranstaltung von Sportwetten besitzen, erhoben am 25. November 2004 beim vorlegenden Gericht Klage auf Nichtigerklärung der stillschweigenden Zurückweisung ihrer Anträge auf die Erteilung einer Erlaubnis zur Veranstaltung von Sportwetten in Griechenland. Die OPAP wurde in allen drei Verfahren als Streithelferin zugelassen. Der ← 322 | 323 → griechische Gerichtshof „Symvoulio tis Epikrateias“ bezweifelte angesichts der geschilderten Umstände die Unionsrechtskonformität des griechischen Glücksspielmonopols, wollte diese aber vom EuGH geklärt haben. Außerdem wollte er wissen, ob es den griechischen Behörden im Falle einer Unionsrechtswidrigkeit des Sportwettenmonopols möglich ist, dieses noch für eine Übergangszeit bis zu einer unionsrechtskonformen Reform weiter anzuwenden, und wenn dies nicht zulässig ist, auf Grundlage welcher Kriterien die nat. Behörden die betreffenden Anträge prüfen müssen.970

Zur Beantwortung der Frage nach der Unionsrechtskonformität des griechischen Glücksspielmonopols zugunsten d. OPAP führte der EuGH seine Rspr. aus seinen früheren Glücksspielurteilen fort. Angesichts der beträchtlichen sittlichen, religiösen u. kulturellen Unterschiede zw. den Mitgliedstaaten im Glücksspielbereich sowie in Ermangelung einer unionsrechtl. Harmonisierung sei es Sache der Mitgliedstaaten im Einklang mit ihrer Wertordnung zu beurteilen, welche Maßnahmen sie für erforderlich erachten. Die Ziele einer Angebotsbegrenzung von Glücksspielen sowie der Bekämpfung von Straftaten im Zusammenhang mit Glücksspielen könnten Beschränkungen der Dienst- und Niederlassungsfreiheit rechtfertigen. Allerdings obliege es dem nat. Gericht die Frage zu klären, welche Ziele der Mitgiedstaat mit dem Monopol tatsächlich verfolgt. Der EuGH betonte, dass die nat. Glücksspielregelungen verhältnismäßig u. nicht diskriminierend sein müssen. Der bloße Umstand, dass andere Mitgliedstaaten liberalere Regelungen vorsehen, könne jedoch keinen Einfluss auf die Beurteilung der Verhältnismäßigkeit der vorgelegten Bestimmungen haben. Der EuGH vertrat auch in dieser Entscheidung die Ansicht, dass Monopole wegen der besseren Kontrollmöglichkeiten grds. unionsrechtskonform möglich sind. Es obliege dem nat. Gericht, sich im Licht insbes. der konkreten Anwendungsmodalitäten des Monopols sowie der Entwicklung des Glücksspielmarkts auf nat. Ebene zu vergewissern, dass das Monopol auch tatsächlich den angegebenen Zielen entspricht, und diese in systematischer und kohärenter Weise verfolgt werden.971

Zu der Frage nach der Zulässigkeit einer Anwendung eines unionsrechtswidrigen Monopols für eine Übergangszeit verwies der EuGH auf sein Winner-Wetten-Urteil und hielt daran fest, dass dies nach dem Unionsrecht nicht möglich ist.972

Bei der Beantwortung der Frage, nach welchen Kriterien die nat. Behörden denn dann die betreffenden Anträge beurteilen müssen, kam der EuGH jedoch zum dem Schluss, dass die mitgliedstaatlichen Behörden zwar verpflichtet sind, diese zu prüfen, dass dies aber nicht zwangsläufig zur Folge hat, dass sie diese auch positiv ← 323 | 324 → bescheiden müssen. Wenn der betroffene Mitgliedstaat eine Liberalisierung des Glücksspielmarkts mit dem von ihm angestrebten Schutz der Verbraucher sowie der Sozialordnung nicht für vereinbar hält, sei er zu einer solchen Liberalisierung nicht verpflichtet und brauche keine Erlaubnisse erteilen, die eine solche Liberalisierung faktisch herbeiführen und ein unionsrechtskonform reformiertes Monopol konterkarrieren würden. Der EuGH wies darauf hin, dass die staatl. Stellen in dem besonderen Bereich der Veranstaltung von Glücksspielen über ein ausreichendes Ermessen bei der Festlegung der Anforderungen verfügen, die sich aus dem Schutz der Verbraucher u. der Sozialordnung ergeben. Es stehe fest, dass ein freier u. unverfälschter Wettbewerb negative soziale Folgen, nämlich eine Erhöhung der Glücksspielsucht, haben kann. Es sei daher Sache der Mitgliedstaaten, zu beruteilen, ob sie ein Monopol für erforderlich erachten, oder ob sie es für ausreichend halten, den Markt zu liberalisieren u. mehr oder weniger strenge Kontrollformen vorzusehen. Bei der Vornahme einer Liberalisierung seien bei der Konzessionsvergabe der Gleichbehandlungsgrundsatz, das Diskriminierungsverbot sowie das Transparenzgebot zu beachten. Die Erlaubniserteilung müsse auf obj., nicht diskriminierenden Kriterien beruhen, die im Voraus bekannt sind, damit dem Ermessen der nationalen Behörden Grenzen gesetzt werden, die seine missbräuchliche Ausübung verhindern.973

Der EuGH musste in diesem Fall nicht darüber entscheiden, ob zur Wahrung eines zukünftigen unionsrechtskonformen Monopols auch Verbotsverfügungen gegen solche Anbieter erlassen werden dürfen, die sich nicht die Mühe machen, eine Erlaubnis zu beantragen, sondern ihr Angebot ungeachtet des nationalen Verbots (online) vertreiben. Auch durch solche ungenehmigten Angebote wird eine faktische Liberalisierung herbeigeführt, die ein künftiges unionsrechtskonformes Monopol konterkarieren würde. Ferner erscheint es aus rechtsstaatlichen Gesichtspunkten nicht vertretbar, diejenigen, die sich die Mühe machen eine Erlaubnis zu beantragen, schlechter zu behandeln, als diejenigen, die wissentlich ungeniert gegen das nat. Verbot verstoßen. Dann hätten nämlich diejenigen, die sich rechtskonform zu verhalten versuchen, das Nachsehen. Aus diesen Gründen wird man aus der Erwägung des EuGH heraus, dass ein Mitgliedstaat nicht zu einer faktischen Liberalisierung gezwungen werden darf, wenn er sein Monopol beibehalten u. unionsrechtskonform reformieren möchte, konsequenter Weise sagen müssen, dass die Behörden des Mitgliedstaates dann auch ungenehmigte Angebote verbieten dürfen, um eine faktische Liberalisierung zu verhindern, ohne dass diesen Verbotsverfügungen die Unionsrechtswidrigkeit des Monopols entgegen gehalten werden kann.974 ← 324 | 325 →

10.  Das Urteil des EuGH vom 30.06.2011 in dem Vorabentscheidungsverfahren „Zeturf “

In diesem Vorabentscheidungsverfahren975 begehrte der Conseil d’État eine Klärung der Unionsrechtsmäßigkeit des Monopols des Interessenverbands der Pferderennvereine „Pari mutuel urbain“ („PMU“) für Pferdewetten außerhalb von Rennplätzen sowie von dessen expansiver Geschäftspolitik.

Pferderennen sind in Frankreich im „Gesetz vom 02.06.1891 zur Regelung der Genehmigung und des Betriebs von Pferderennen“ geregelt. Hiernach dürfen Rennplätze nur mit Genehmigung des Landwirtschaftsministeriums betrieben werden. Erlaubt sind nur solche Pferderennen, die ausschließlich dem Ziel der Verbesserung der Pferderassen dienen. Rennvereine mussten zu der für das Vorabentscheidungsverfahren maßgeblichen Zeit dem Landwirtschaftsministerium ihre Satzungen vorlegen und nach Stellungnahme des obersten Rats der Gestüte genehmigen lassen. Die Satzungen mussten der Mustersatzung im Anhang des Dekrets Nr. 97–456 vom 05.05.1997 betreffend Pferderennen entsprechen. Pferdewetten unterliegen nach dem Gesetz von 1891 einem grundsätzlichen Verbot. Jedoch kann das Landwirtschaftsministerium solchen Rennvereinen, die eine festgelegte Abgabe zugunsten örtlicher Wohltätigkeits- und Zuchtvereinigungen entrichten, die Veranstaltung von Totalisatorwetten auf Rennplätzen erlauben. Für die Annahme von Wetten außerhalb von Rennplätzen – auch im Internet – besteht ein Monopol des PMU. Die Webseite des PMU ist eine der fünf größten kommerziellen Webseiten in Frankreich. Der Zweck des PMU ist laut seiner Satzung uneigennützig und nicht gewinnorientiert. Die Vorstände des PMU werden vom wird vom Landwirtschaftsminister sowie vom Haushaltsminister bestimmt. Gleiches gilt für die Modalitäten und Art der Wetten, die der PMU anbieten darf, auf Vorschlag des PMU und nach Stellungnahme des Innenministeriums. Die Kontrolle der Pferderennen und –Wetten obliegt neben dem Landwirtschaftsministerium dem Innenministerium und den leitenden Buchprüfern der Staatskasse. Die Wetteinsätze werden zu etwa 74% unter den Wettteilnehmern verteilt. Etwa 12% behält der Staat ein, ca. 8% kommen der Pferdebranche zugute und 5% decken die Verwaltungskosten des PMU.976

Die Zeturf Ltd. ist eine auf Malta ansässige und dort lizensierte Gesellschaft, die Wetten auf u.a. französische Pferderennen im Internet anbietet. Sie beantragte beim Landwirtschaftsminister die Aufhebung des Monopols des PMU. Letzteres lehnte diesen Antrag stillschweigend durch Nichtbearbeitung ab. Hiergegen richtete Zeturf eine Klage zum Conseil d’État und beantragte, den Premierminister und den Landwirtschaftsminister unter Androhung eines Zwangsgeldes zu verpflichten, das Monopol aufzuheben. Der Conseil d’État setzte das Verfahren aus und fragte den EuGH, ob Art. 49 u. 50 EG (heute: Art. 56 u. 57 AEUV) dahin auszulegen sind, dass sie dem Monopol des PMU wegen dessen dynamischer Geschäftspolitik ← 325 | 326 → entgegenstehen. Außerdem wollte er wissen, ob bei der Beurteilung der Kohärenz u. Verhältnismäßigkeit nur der Sektor der online angebotenen Pferdewetten zu berücksichtigen ist, oder ob die Beurteilung den gesamten Pferdewetten-Sektor unabhängig vom Vertriebswege zu berücksichtigen hat.977

Bei der Beantwortung der ersten Frage wiederholte der EuGH, dass es den Mitgliedstaaten wegen des Ermessens, das ihnen angesichts der sittlichen, religiösen und kulturellen Besonderheiten und der mit Glücksspielen einhergehenden sittlich und finanziell schädlichen Folgen zusteht, grds. freisteht, die Ziele ihrer Politik im Glücksspielsektor festzulegen und ggf. das angestrebte Schutzniveau genau zu bestimmen. Sie könnten Grund zu der Annahme haben, dass nur die Gewährung exklusiver Rechte an eine einzige Einrichtung, die von den Behörden genau überwacht wird, ihnen erlaubt, die mit dem Glücksspielsektor verbundenen Gefahren zu beherrschen und das Ziel, Anreize zu übermäßigen Ausgaben für das Spielen zu vermeiden und die Spielsucht zu bekämpfen, wirksam zu verfolgen. Eine so einschränkende Maßnahme wie ein Monopol könne gleichwohl nur zur Gewährleistung eines besonders hohen Schutzniveaus gerechtfertigt sein. Ferner müsse es den sich aus der Rspr. d. EuGH ergebenden Anforderungen an die Verhältnismäßigkeit genügen. Das vorlegende Gericht habe daher zu prüfen, ob die nat. Behörden zum für das Ausgangsverfahren maßgeblichen Zeitpunkt tatsächlich bestrebt waren, ein besonders hohes Schutzniveau zu gewährleisten, und ob die Einführung des Monopols im Hinblick auf dieses angestrebte Schutzniveau tatsächlich als erforderlich angesehen werden konnte. Ferner betonte der EuGH, dass die Französische Regierung sich nicht auf das Ziel der Entwicklung des ländlichen Raums berufen kann. Dieses Ziel könne mit der Finanzierung uneigennütziger od. im Allgemeininteresse liegender Tätigkeiten gleichgestellt werden. Zwar sei es nicht gleichgültig, dass Abgaben auf Einnahmen aus Glücksspielen in erheblichem Maße zur Finanzierung solcher Tätigkeiten beitragen können. Dies könne jedoch nur eine erfreuliche Nebenfolge, nicht aber der eigentliche Grund der betriebenen restriktiven Politik sein.978

Sodann führte der EuGH aus, dass offenbar ein hoher Grad an staatlicher Kontrolle über die Veranstaltung von Pferdewetten besteht. Der Staat übe eine unmittelbare Kontrolle über die Funktionsweise der PMU, die Organisation von Pferderennen, die zulässigen Arten von Wetten und ihre Vertriebskanäle, einschließlich des Verhältnisses von Gewinnen und Einsätzen, sowie den Ablauf und die Überwachung der reglementierten Tätigkeiten aus. Das vorlegende Gericht könne daher grds. zu der Feststellung gelangen, dass das Monopol geeignet ist, die Bekämpfung krimineller und betrügerischer Tätigkeiten sowie den Schutz der Sozialordnung im Hinblick auf die Folgen des Glücksspiels zu gewährleisten. Insoweit wies der EuGH jedoch erneut darauf hin, dass eine nationale Regelung nur dann geeignet ist, die Verwirklichung des geltend gemachten Ziels zu gewährleisten, wenn sie tatsächlich dem Anliegen gerecht wird, es in kohärenter und systematischer Weise zu erreichen. ← 326 | 327 → Er habe bereits entschieden, dass eine so restriktive Maßnahme wie ein Monopol mit der Errichtung eines normativen Rahmens einhergehen müsse, mit dem sich gewährleisten lässt, dass der Inhaber des Monopols tatsächlich in der Lage sein wird, das festgelegte Ziel mit einem Angebot, das nach Maßgabe dieses Ziels quantitativ bemessen und qualitativ ausgestaltet ist und einer strikten behördlichen Kontrolle unterliegt, in kohärenter und systematischer Weise zu verfolgen. Der EuGH verwies auf den Interessenkonflikt des Monopolträgers zwischen der Notwendigkeit, die Einnahmen zu vermehren, und dem Ziel, die Gelegenheiten zum Spiel zu vermindern. Das vorlegende Gericht habe daher insbes. im Lichte der Entwicklung des Glücksspielmarkts in Frankreich zu prüfen, ob die staatlichen Kontrollen, denen die Tätigkeit d. PMU grds. unterliegt, wirksam durchgeführt und damit die mit dem Monopol angestrebten Ziele in kohärenter und systematischer Weise verfolgt werden.979

Zur Verfolgung einer dynamischen Geschäftspolitik durch den PMU urteilte der EuGH, dass dieser Gesichtspunkt sicherlich für die Beurteilung der Art u. Weise, in der die Ziele verfolgt werden, erheblich ist. Er wies darauf hin, dass die Behörden eines Mitgliedstaats, soweit sie die Verbraucher dazu anreizen und ermuntern, an Glücksspielen teilzunehmen, damit der Staatskasse daraus Einnahmen zufließen, sich nicht hinsichtl. der Notwendigkeit, die Gelegenheiten zum Spiel zu vermeiden, auf die öff. Sozialordnung berufen können, um Beeinträchtigungen der Dienstleistungsfreiheit zu rechtfertigen. Eine Politik der kontrollierten Expansion von Glücksspieltätigkeiten könne aber mit dem Ziel in Einklang stehen, sie in kontrollierbare Bahnen zu lenken, indem Spielern, die verbotenen geheimen Spiel- oder Wetttätigkeiten nachgehen, ein Anreiz gegeben wird, zu erlaubten und geregelten Tätigkeiten überzugehen. Eine derartige Politik könne nämlich sowohl mit dem Ziel, die Ausnutzung von Glücksspieltätigkeiten zu kriminellen oder betrügerischen Zwecken zu verhindern, als auch mit dem Ziel der Vermeidung von Anreizen zu übermäßigen Spielausgaben u. der Bekämpfung d. Spielsucht in Einklang stehen, indem die Verbraucher zum Monopolangebot gelenkt werden. Bei diesem sei davon auszugehen, dass es vor kriminellen Elementen geschützt und darauf ausgelegt ist, die Verbraucher besser vor übermäßigen Ausgaben und vor Spielsucht zu bewahren. Zur Erreichung dieses Ziels der Lenkung in kontrollierte Bahnen sei es erforderlich, dass die zugelassenen Veranstalter eine verlässliche und zugleich attraktive Alternative zu nicht geregelten Tätigkeiten bereitstellen, was als solches das Angebot einer breiten Palette von Spielen, einen gewissen Werbeumfang und den Einsatz neuer Vertriebstechniken mit sich bringen könne. Es obliege dem vorlegenden Gericht insbes. zu untersuchen, ob zum einen die mit dem Spielen verbundenen kriminellen u. betrügerischen Tätigkeiten und zum anderen die Spielsucht zu der für das Ausgangsverfahren maßgeblichen Zeit in Frankreich ein Problem darstellten, und ob eine Ausweitung der zugelassenen und regulierten Tätigkeiten geeignet gewesen wäre, diesem Problem abzuhelfen. Der EuGH hob erneut hervor, dass ein ← 327 | 328 → Mitgliedstaat, der sich auf ein Ziel berufen möchte, mit dem sich eine Beschränkung des freien Dienstleistungsverkehrs durch eine restriktive nat. Maßnahme rechtfertigen lässt, dem Gericht, das über diese Frage zu entscheiden hat, alle Umstände vorlegen muss, anhand deren dieses Gericht sich vergewissern kann, dass die Maßnahme tatsächlich den sich aus dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ergebenden Anforderungen genügt. Die Werbung für die Monopolangebote müsse jedenfalls maßvoll u. strikt auf das begrenzt bleiben, was erforderlich ist, um die Verbraucher zu den genehmigten Spielen zu lenken. Hingegen dürfe eine solche Werbung insbes. nicht darauf abzielen, den natürlichen Spieltrieb der Verbraucher dadurch zu fördern, dass sie zu aktiver Teilnahme am Spiel angeregt werden. Dies etwa indem das Spiel verharmlost oder ihm ein positives Image verliehen wird, das daran anknüpft, dass die Einnahmen für Aktivitäten im Allgemeininteresse verwendet werden, oder indem die Anziehungskraft des Spiels durch zugkräftige Werbebotschaften erhöht wird, die bedeutende Gewinne verführerisch in Aussicht stellen.980

Bei der Beantwortung der zweiten Vorlagefrage stellte der EuGH zunächst fest, dass alle Beschränkungen, die das Glücksspielangebot im Internet betreffen, die Anbieter stärker beeinträchtigen, die außerhalb des betroffenen Mitgliedstaats, in dem die Dienstleistungsempfänger die Dienstleistungen in Anspruch nehmen, ansässig sind; diesen Anbietern würde so im Vergleich zu den in diesem Mitgliedstaat ansässigen Anbietern ein Vermarktungsmittel genommen, das für den unmittelbaren Zugang zu diesem Markt besonders wirksam ist. Aus der Rspr. d. EuGH ergebe sich i. Ü., dass das Internet lediglich ein Vertriebskanal für Glücksspiele ist. Da die im Ausgangsverfahren in Rede stehende Regelung v. a. darauf gerichtet sei, den Schutz der Glücksspielteilnehmer – insbes. den Schutz vor Betrug durch die Anbieter sowie vor Anreizen zu übermäßigen Spielausgaben und vor Spielsucht – sicherzustellen, stelle der Grad an Austauschbarkeit der verschiedenen Vertriebskanäle aus Sicht des Verbrauchers eine mit Sicherheit erhebliche Erwägung dar. Sollte festgestellt werden, dass die Verbraucher den Abschluss einer bestimmten Pferdewette über das Internet als Ersatz für den Abschluss dieser Wette über die traditionellen Vertriebskanäle ansehen, würde dies für eine Gesamtbeurteilung statt einer getrennten Beurteilung für jeden Vertriebskanal des Sektors sprechen. Der Markt für Pferdewetten sollte daher grds. in seiner Gesamtheit betrachtet werden, unabhängig davon, ob die fraglichen Wetten über die traditionellen Kanäle oder über Internet angeboten werden; eine Beschränkung der Tätigkeit der Wettannahme sollte unabhängig davon geprüft werden, auf welchem Wege die Wetten abgeschlossen werden.981

Der EuGH wies jedoch andererseits auf gewisse Besonderheiten des Anbietens von Glücksspielen über das Internet hin. Er führte insbes. aus, dass über das Internet angebotene Glücksspiele, verglichen mit den herkömmlichen Glücksspielmärkten, wegen des fehlenden unmittelbaren Kontakts zw. Verbraucher u. Anbieter anders geartete, größere Gefahren in sich bergen, dass die Verbraucher evtl. von ← 328 | 329 → den Anbietern betrogen werden. Desgleichen könnten sich die Besonderheiten des Angebots von Glücksspielen im Internet als Quelle von – verglichen mit den herkömmlichen Glücksspielmärkten – anders gearteten und größeren Gefahren für den Verbraucherschutz erweisen, insbes. von Jugendlichen u. spielsuchtgefährdeten Personen. Auch der besonders leichte u. ständige Zugang zu Online-Spielen sowie die potenziell große Menge u. Häufigkeit eines solchen Angebots mit internat. Charakter in einem Umfeld, das überdies durch die Isolation des Spielers, durch Anonymität u. durch fehlende soziale Kontrolle gekennzeichnet ist, würden Faktoren darstellen, welche die Entwicklung von Spielsucht und übermäßige Spielausgaben begünstigen, und aufgrund dessen die damit verbundenen neg. sozialen u. moralischen Folgen, die in st. Rspr. herausgestellt worden sind, vergrößern können. Folglich seien sämtliche austauschbaren Vertriebskanäle zu berücksichtigen, es sei denn, die Nutzung des Internets würde dazu führen, dass die mit dem Glücksspiel verbundenen Gefahren über diejenigen hinaus verstärkt werden, die mit den über traditionelle Kanäle vertriebenen Spielen einhergehen. Im Fall einer nat. Regelung wie das im Ausgangsverfahren strittige Monopol, das gleichermaßen für online und terrestrisch angebotene Wetten gilt, und für das der nat. Gesetzgeber eine Unterscheidung zw. den verschiedenen Vertriebskanälen nicht für erforderlich hielt, sei die Beeinträchtigung der Dienstleistungsfreiheit unter dem Blickwinkel der Beeinträchtigungen zu beurteilen, die den gesamten in Rede stehenden Sektor treffen.982

Aus dieser Antwort ergibt sich, dass der EuGH ein erhöhtes Gefährdungspotential keinesfalls als gegeben ansieht, sondern es dem vorlegenden Gericht aufgibt zu prüfen, ob die genannten Risikofaktoren tatsächlich zu einem erhöhten Gefährdungspotential führen. Auch für diese Prüfung gilt die st. Rspr. d. EuGH, wonach die Mitgliedstaaten verpflichtet sind, dem entscheidenden Gericht, alle Umstände darzulegen, anhand deren dieses Gericht sich vergewissern kann, dass die Maßnahme tatsächlich den sich aus dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ergebenden Anforderungen genügt.

11.  Das Urteil des EuGH vom 15.09.2011 in dem Vorabentscheidungsverfahren „Dickinger/Ömer“

Diese Vorabentscheidung983 erging auf Vorlage des Bezirksgerichts Linz zum österreichischen Glücksspielgesetz („öGSpG“). Dieses behält das Recht zur Durchführung von Glücksspielen dem Bund vor. Jedoch kann der Bundesfinanzminister Konzessionen für die Durchführung von Ausspielungen und für den Betrieb von Spielbanken erteilen. Sportwetten gelten nicht als Glücksspiele i. S. d. öGSpG, und unterliegen daher nicht dem Glücksspielmonopol des Bundes. Lizenzen hierfür können von den Bundesländern erteilt werden. Online-Casinospiele unterfallen der Definition des Begriffs „Elektronische Lotterien“ i. S. d. öGSpG. Letztere sind ← 329 | 330 → Ausspielungen gleichgestellt. Online-Casinospiele unterliegen deswegen der Konzessionsregelung für Ausspielungen anstatt der für Spielbanken. Eine Konzession für Ausspielungen darf nur einem einzigen Konzessionswerber für eine Dauer von 15 Jahren erteilt werden. Letzterer hat eine Kapitalgesellschaft mit Sitz im Inland zu sein, darf keine Filialbetriebe außerhalb von Österreich errichten, muss über ein Stamm- bzw. Grundkapital i. H. v. EUR 109 Mio. verfügen und muss aufgrund der Umstände erwarten lassen, für den Bund den besten Abgabenertrag zu erzielen. Die Veranstaltung von Glücksspielen zu Erwerbszwecken durch eine Person, die keine Konzession hierfür besitzt, steht unter Strafe.984

1995 erteilte das Finanzministerium der Österreichische Lotterien GmbH („Österreichische Lotterien“) die Alleinkonzession für die Durchführung der Ausspielungen in Österreich für den Zeitraum 31.12.1994–31.12.2004. Nach der Einführung von „elektronischen Lotterien“ im Jahr 1997 erstreckte das Bundesfinanzministerium die Lizenz der „Österreichische Lotterien“ hierauf und verlängerte sie bis zum 30.09.2012. Mehrheitsaktionär der letzteren ist die Casinos Austria AG („Casinos Austria“). Diese ist auch Inhaberin der zulässigen 12 Konzessionen für den Betrieb von Spielbanken. Ein Drittel der Aktien von Casinos Austria befand sich im entschiedungserheblichen Zeitraum mittelbar im Staatsbesitz, die übrigen im Privatbesitz.985

Herr Dickinger und Herr Ömer sind österreichische Staatsbürger und Gründer der multinationalen „bet-at-home.com“-Gruppe. Die Muttergesellschaft dieser Unternehmensgruppe ist die deutsche „bet-at-home.com AG“ mit Sitz in Düsseldorf. Eine von deren Tochtergesellschaften ist die österreichische „bet-at-home.com Entertainment“ mit Sitz in Linz, die im Besitz einer österreichischen Sportwettenlizenz ist. Ihre Geschäftsführer sind die Herren Dickinger und Ömer. Außerdem hat sie eine Tochtergesellschaft maltesischen Rechts, die „bet-at-home Holding Ltd.“ die ihrerseits drei Töchtergesellschaften maltesischen Rechts hat, nämlich die „bet-at-home.com Internet Ltd.“, die „bet-at-home.com Entertainment Ltd. und die „bet-at-home.com International Ltd.“ (im Folgenden zusammen „maltesische Tochtergesellschaften“). Letztere betreiben die Webseite bet-at-home.com und bieten hierüber Online-Casinospiele und Sportwetten an. Dafür besitzen sie Lizenzen der Malta Gaming Authority. Die bet-at-home.com Entertainment stellte ihnen bis mind. 2007 für den Webseitenbetrieb einen Server mit Standort in Linz zur Verfügung, wartete die Internetseite und die für die Spiele erforderliche Software und übernahm den Kundensupport. Gegen die Herren Dickinger und Ömer wurde in ihrer Funktion als Geschäftsführer der bet-at-home.com Entertainment Strafverfahren wegen der Veranstaltung von Glücksspielen zu Erwerbszwecken ohne Konzession eröffnet. Das für diese Strafverfahren zuständige Bezirksgericht Linz hatte Zweifel an der ← 330 | 331 → Unionsrechtskonformität des österreichischen Rechts, setzte daher das Strafverfahren aus und legte dem EuGH eine Reihe von Fragen zur Vorabentscheidung vor.986

Mit seiner zweiten Vorlagefrage begehrte das Bezirksgericht Linz eine Antwort darauf, ob eine Regelung eines Mitgliedstaats, die Zuwiderhandlungen gegen ein Betriebsmonopol für Glücksspiele wie das des öGSpG unter Strafe stellt, mit den im AEUV garantierten Grundfreiheiten vereinbar sein muss. Der EuGH führte aus, dass das Unionsrecht nach seiner st. Rspr. der Zuständigkeit der Mitgliedstaaten auf dem Gebiet des Strafrechts Schranken setzt. Strafrechtsnormen dürften u.a. nicht die durch das Unionsrecht garantierten Grundfreiheiten beschränken. Er antwortete daher, dass das Unionsrecht einer Regelung, die Zuwiderhandlungen gegen ein Betriebsmonopol für Glücksspiele wie das des öGSpG unter Strafe stellt, entgegensteht, wenn eine solche Regelung nicht mit den Bestimmungen des Unionsrechts vereinbar ist.987

Mit seiner vierten Frage wollte das Bezirksgericht Linz wissen, welche Grundfreiheiten bei den Beschränkungen zu beachten sind, die den maltesischen Tochtergesellschaften vom öGSpG auferlegt werden, ob trotz der von der bet-at-home.com Entertainment in Österreich erbrachten Dienstleistungen die Dienstleistungsfreiheit anwendbar ist. Der EuGH führte aus, dass die Tatsache, dass ein Anbieter von Online-Glücksspielen auf Sachmittel für die Kommunikation zurückgreift, die von einem im Aufnahmemitgliedstaat niedergelassenen Drittunternehmen zur Verfügung gestellt werden, für sich allein nicht zum Nachweis geeignet ist, dass dieser Anbieter in diesem Staat über eine feste Niederlassung vergleichbar einer Agentur verfügt, was zur Anwendbarkeit der Niederlassungsfreiheit führen würde. Aus seiner Rspr. ergebe sich außerdem, dass die Dienstleistungsfreiheit auf einen Glücksspielanbieter, der in einem Mitgliedstaat ansässig ist und seine Dienstleistungen in einem anderen Mitgliedstaat anbietet, auch dann anwendbar ist, wenn er dafür Dienste von Vermittlern in Anspruch nimmt, die in demselben Mitgliedstaat ansässig sind, wie die Dienstleistungsempfänger. Dies gelte erst recht, wenn der Glücksspielanbieter keine Dienste von Vermittlern in Anspruch nimmt, sondern sich bloß eines Erbringers von EDV-Supportleistungen im Aufnahmemitgliedstaat bedient. Daher antwortete der EuGH auf die vierte Vorlagefrage, dass Art. 56 AEUV dahin auszulegen ist, dass er auf Glücksspieldienstleistungen anwendbar ist, die ein Wirtschaftsteilnehmer mit Sitz in einem anderen Mitgliedstaat über das Internet im Hoheitsgebiet eines Aufnahmemitgliedstaats anbietet, obwohl dieser Wirtschaftsteilnehmer

sich im Aufnahmemitgliedstaat mit einer bestimmten EDV-Infrastruktur wie etwa einem Server ausgestattet hat; und

EDV-Supportleistungen eines im Aufnahmemitgliedstaat ansässigen Dienstleisters in Anspruch nimmt, um seine Dienstleistungen Verbrauchern zu erbringen, die ebenfalls in diesem Mitgliedstaat ansässig sind.988 ← 331 | 332 →

Die erste und dritte Vorlagefrage betrafen die Voraussetzungen, unter denen Art. 56 AEUV die Errichtung eines Monopols für die Durchführung von Internet-Casinospielen zugunsten eines einzigen Anbieters erlaubt. Das Bezirksgericht Linz erbat hiermit Hinweise zu den grds. Vorausetzungen, unter denen Art. 56 AEUV die Errichtung eines Monopols erlaubt, zu den Auswirkungen einer expansionistischen Geschäftspolitik, zu den speziellen Beschränkungen des öGSpG u. zur Bedeutung von in anderen Mitgliedstaaten durchgeführten Kontrollen u. dort von den Glücksspielanbietern geleisteten Sicherheiten für die Prüfung der Verhältnismäßigkeit der restriktiven Maßnahmen, die von einem Mitgliedstaat verhängt werden, der Glücksspiele in Verfolgung eines oder mehrerer der von der Rspr. d. EuGH anerkannten Ziele reglementieren möchte. Hierzu wiederholte der EuGH im Wesentlichen seine Rspr. in den bereits besprochenen Fällen. Er verwies auf den Ermessensspielraum, der den Mitgliedstaaten wegen der sittlichen, kulturellen u. religiösen Besonderheiten sowie der schädlichen Auswirkungen des Glücksspiels zusteht. Im Hinblick darauf antwortete er, dass Art. 56 AEUV dahin auszulegen ist, dass ein Mitgliedstaat, der bestrebt ist, ein besonders hohes Schutzniveau für Verbraucher im Glücksspielsektor zu gewährleisten, Grund zu der Annahme haben kann, dass nur die Errichtung eines Monopols zugunsten einer einzigen Einrichtung, die von den Behörden genau überwacht wird, ihm erlaubt, die Kriminalität in diesem Sektor zu beherrschen und das Ziel, Anreize zu übermäßigen Spielausgaben zu vermeiden und die Spielsucht zu bekämpfen, hinreichend wirksam zu verfolgen. Gleichwohl müssten die Beschränkungen durch die Mitgliedstaaten den sich aus seiner Rspr. ergebenden Anforderungen an ihre Verhältnismäßigkeit genügen, was die nat. Gerichte zu prüfen hätten. Art. 56 AEUV sei deswegen dahin auszulegen, dass, um mit den Zielen der Kriminalitätsbekämpfung und der Verringerung der Spielgelegenheiten im Einklang zu stehen, eine nat. Regelung, mit der ein Glücksspielmonopol errichtet wird, das es dem Monopolinhaber ermöglicht, eine Expansionspolitik zu verfolgen,

auf der Feststellung beruhen muss, dass kriminelle und betrügerische Aktivitäten im Zusammenhang mit den Spielen und die Spielsucht im Hoheitsgebiet des betreffenden Mitgliedstaats ein Problem darstellen, dem eine Ausweitung der zugelassenen und geregelten Tätigkeiten abhelfen könnte; und

nur den Einsatz maßvoller Werbung zulassen darf, die eng auf das begrenzt bleibt, was erforderlich ist, um die Verbraucher zu den kontrollierten Spielenetzwerken zu lenken.989

Der EuGH urteilte, dass es beim gegenwärtigen Stand d. Unionsrechts keine Verpflichtung zur gegenseitigen Anerkennung der von den verschiedenen Mitgliedstaaten erteilten Erlaubnisse und von Kontrollmaßnahmen anderer Mitligedstaaten geben kann. Angesichts der fehlenden Harmonisierung im Glücksspielsektor und der wesentlichen Unterschiede zw. den mit den Regelungen der verschiedenen Mitgliedstaaten verfolgten Zielen und den mit ihnen angestrebten Schutzniveaus ← 332 | 333 → könne der Umstand allein, dass ein Wirtschaftsteilnehmer Dienstleistungen in dem Mitgliedstaat, in dem er niedergelassen ist u. in dem er grds. bereits rechtlichen Anforderungen u. Kontrollen durch die zuständigen Behörden unterliegt, rechtmäßig anbietet, nicht als hinreichende Garantie für den Schutz der nat. Verbraucher vor den Gefahren des Betrugs und anderer Straftaten angesehen werden. Dabei seien die Schwierigkeiten zu berücksichtigen, denen sich die Behörden des Sitzmitgliedstaats in einem solchen Fall bei der Beurteilung der Eignung der Anbieter für ihr Gewerbe und ihrer Redlichkeit bei dessen Ausübung gegenübersehen können. Zudem könne ein Mitgliedstaat eine wirtschaftliche Tätigkeit in seinem Hoheitsgebiet aus guten Gründen überwachen wollen, was ihm nicht möglich wäre, wenn er sich auf die Kontrollen verlassen müsste, die von den Behörden eines anderen Mitgliedstaats anhand von Regulierungssystemen durchgeführt werden, die er selbst nicht beherrscht. Der EuGH antwortete aus diesen Gründen, dass Art. 56 AEUV dahin auszulegen ist, dass der Umstand, dass ein Mitgliedstaat ein anderes Schutzsystem als ein anderer Mitgliedstaat gewählt hat, keinen Einfluss auf die Beurteilung der Erforderlichkeit u. Verhältnismäßigkeit der einschlägigen Bestimmungen haben kann. Diese seien allein im Hinblick auf die von den zuständigen Stellen des betroffenen Mitgliedstaats verfolgten Zielen und das von ihnen angestrebte Schutzniveau zu beurteilen.990

Zu den Anforderungen d. öGSpG an die Rechtsform u. die Höhe des Gesellschaftskapitals d. Monopolinhabers entschied der EuGH, dass das Erfordernis einer bestimmten Rechtsform d. Glücksspielanbieter wg. der Verpflichtungen, denen bestimmte Arten von Gesellschaften u. a. in Bezug auf ihre Organisation, ihre Buchführung, die Kontrollen, denen sie unterzogen werden können, und ihre Beziehungen zu Dritten unterliegen, durch das Ziel der Geldwäsche- und Betrugsvorbeugung gerechtfertigt sein kann. Auch könne sich das Erdirfernis, über ein Gesellschaftskapital in einer bestimmten Höhe zu verfügen, als nützlich erweisen, um eine gewisse Finanzkraft des Anbieters zu gewährleisten und sicherzustellen, dass er in der Lage ist, die Verpflichtungen zu erfüllen, die er gegenüber Gewinnern haben könnte. Doch sei zu bedenken, dass die Beachtung des Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes u. a. erfordert, dass die auferlegte Beschränkung nicht über das hinausgeht, was erforderlich ist, um das angestrebte Ziel zu erreichen. Es werde Sache des vorlegenden Gerichts sein, die Verhältnismäßigkeit des fraglichen Erfordernisses in Anbetracht anderer Möglichkeiten, sicherzustellen, dass der Anbieter die Forderungen der Gewinner erfüllt, zu prüfen.991

Zum Erfordernis eines inländischen Sitzes erklärte der EuGH, dass dieses Erfordernis eine diskriminierende Beschränkung darstellt, die nur aus einem der in Art. 56 AEUV genannten Gründe, also dem Schutz der öff. Ordnung, der Sicherheit od. der Gesundheit, gerechtfertigt werden kann. Es sei festzustellen, dass ein Konzessionsystem, das sich auf das Kriterium d. Einnahmenmaximierung für die ← 333 | 334 → Staatskasse gründet und die in anderen Mitgliedstaaten ansässigen Anbieter allein wegen möglicherweise unterschiedlichen Steuerlasten systematisch benachteiligt, nicht als mit dem Unionsrecht vereinbar angesehen werden könne. Was das Ziel der Kontrolle u. Überwachung d. Monopolinhabers und das Argument angehe, es sei notwendig, eine effiziente Kontrolle der Anbieter zu gewährleisten, sei zu beachten, dass nach st. Rspr. der Begriff d. öff. Ordnung zum einen eine tatsächliche u. hinreichend schwere Gefährdung voraussetzt, die ein Grundinteresse der Gesellschaft berührt, und zum anderen eine enge Auslegung geboten ist, wenn eine Ausnahme vom Grundprinzip d. AUEV gerechtfertigt werden soll. Daher sei es Sache d. vorlegenden Gerichts, erstens zu entscheiden, ob die geltend gemachten Ziele unter diesen Begriff fallen können, und ggf. zweitens, ob die fragliche Verpflichtung in Bezug auf den Gleichheitssatz den von der Rspr. d. EuGH vorgesehenen Kriterien d. Erforderlichkeit u. Verhältnismäßigkeit entspricht.992

Zum Verbot, in anderen Mitgliedstaaten Filialbetriebe zu errichten, urteilte der EuGH, die Freiheit d. Mitgliedstaaten, den Betrieb von Glücksspielen in ihrem Hoheitsgebiet zu regeln, stelle für sich genommen kein legitimes Ziel des Allgemeininteresses dar, das eine Beschränkung der durch den AEUV gewährleisteten Grundfreiheiten rechtfertigen könne. Demnach sei kein stichaltiger Rechtfertigungsgrund für das dem Inhaber des im Ausgangsverfahren fraglichen Monopols auferlegte Verbot, Filialbetrieb außerhalb Österreichs zu errichten, vorgetragen worden.993

12.  Die Auswirkungen der liberaleren Regelungen des Glücksspielgesetzes Schleswig-Holstein auf die Kohärenz des Glücksspielstaatsvertrags 2012: Die Vorabentscheidung des Europäischen Gerichtshofs vom 12.06.2014 in Sachen „digibet“

Mit Vorabentscheidung vom 12.06.2014 hat der EuGH über die Vorlage des BGH entschieden. Die Entscheidung ist mit Spannung erwartet worden. Denn es war äußerst umstritten, ob die für über ein Jahr bestehenden liberaleren Regelungen des GlüG SH sowie der Fortbestand der hiernach gewährten Erlaubnisse zum Wegfall der unionsrechtlichen Kohärenz der Internet- u. Werbeverbote sowie der Begrenzung der Anzahl der Sportwetten-Konzessionen auf 20 Veranstalter des GlüStV 2012 führen. Der EuGH hatte bis zu der hier zu besprechenden Vorabentscheidung auf Vorlage des BGH bisher nur in Fällen entschieden, in denen Regelungen mit sich widersprechenden Zielen und Folgen für dasselbe Territorium sowie dieselben Regelungsunterworfenen bestanden. Er statuierte den Grundsatz, dass Bund u. Länder sich bei ihrer Glücksspielregulierung für eine kohärente Regelung hinsichtlich deren Ziele ← 334 | 335 → u. Auswirkungen absprechen müssen.994 Andererseits urteilte er, dass die Erlaubnisfähigkeit in anderen Mitgliedstaaten d. EU sowie Durchsetzungsschwierigkeiten des Lotterie- u. Wettmonopols gegenüber im Ausland ansässigen Veranstaltern die Kohärenz nicht entfallen lassen.995 Fraglich war, ob dieser Grundsatz auf das Verhältnis der unterschiedlichen Regelungen d. GlüStV 2012 für 15 Bundesländer einerseits zum GlüG SH für SH andererseits übertragbar ist.996 Die Literatur bejaht den Wegfall der Kohärenz des GlüStV 2012 deswegen überwiegend.997 Der VGH BaWü bezweifelt sie jedenfalls. Das OVG NRW in seinen oben besprochenen Entscheidungen sowie das VG Karlsruhe hingegen sahen keine Auswirkungen des GlüG SH auf die Kohärenz des GlüStV 2012. Diese Ansicht teilte auch das OLG Köln. Der BGH legte dem EuGH die Frage zur Vorabentscheidung vor.

a.  Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg, Beschluss vom 10.12.2012

Am 10.12.2012 entschied der VGH BaWü, dass im Hinblick darauf, dass das GlüG SH Online-Casinospiele und Werbung hierfür gestattete, hinreichend gewichtige Zweifel an der Vereinbarkeit des strikten Internetverbots für diese in § 4 Abs. 4 GlüStV 2012 sowie des strikten Verbots der Werbung hierfür in § 5 Abs. 3 S. 1 und Abs. 5 GlüStV 2012 mit dem unionsrechtlichen Kohärenzgebot bestehen.998

Der VGH BaWü hatte in diesem Fall über eine Beschwerde in einem einstweiligen Rechtsschutz-Verfahren nach § 80 Abs. 5 VwGO zu befinden. Die Beschwerdeführerin bot im Internet Glücksspiele in Form von Casino- u. Pokerspielen an und warb hierfür. Beides untersagte ihr der Beschwerdegegner mit Bescheid vom 31.08.2011. Er ordnete die sofortige Vollziehung dieser Verfügung an. Das VG Karlsruhe hatte mit Beschluss vom 28.11.2011 den Antrag der Beschwerdeführerin auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ihrer Hauptsacheklage gegen die Untersagung ihrer Veranstaltung der Online-Casino- u. Pokerspiele sowie ihrer Werbung hierfür abgelehnt.999

Der VGH BaWü erläuterte, dass er seiner Prüfung ausschließlich die Rechtslage nach dem 01.07.2012 gemäß dem GlüStV 2012 zugrunde zu legen hat, weil die Antragstellerin Vollstreckungsschutz nach § 80 Abs. 5 VwGO nur für die Zukunft begehrte.1000 Der VGH BaWü führte aus, dass der Ausgang des Hauptsacheverfahrens ← 335 | 336 → als offen anzusehen ist.1001 Er könne die Frage, ob die Prüfung der normativen Ausgestaltung von Regelungen, die in die Dienstleistungsfreiheit eingreifen, und deren tatsächliche Anwendung am Maßstab des unionsrechtlichen Kohärenzerfordernisses überhaupt bundeseinheitlich erfolgen muss oder wegen der vom GG gewährleisteten Eigenständigkeit der Länder länderspezifisch erfolgen darf, im einstweiligen Rechtsschutzverfahren nicht beantworten. Dasselbe gelte für die Frage, ob die Vereinbarkeit der Internetverbote des GlüStV 2012 mit dem unionsrechtl. Kohärenzerfordernis von einer Folgenabschätzung im Sinne einer Wanderbewegung nach SH mit dem liberaleren GlüG SH abhängt. Dem VGH BaWü erschien es als offen, ob der Umstand, dass vom GlüG SH nur ein relativ kleiner Anteil der deutschen Bevölkerung erfasst ist, dazu führt, dass das Internetverbot für Casinospiele und das Werbeverbote hierfür des GlüStV 2012 zur Verwirklichung der mit ihnen verfolgten Ziele wegen Verlagerungseffekten tatsächlich nicht mehr hinreichend beitragen kann.1002 Er bezweifelte ferner wegen der Möglichkeit von Ausnahmegenehmigungen für die Veranstaltung von und Werbung für Lotterien, Sport- und Pferdewetten im Internet die Geeignetheit der entsprechenden Verbote für Casinospiele.1003 Der VGH BaWü entschied, dass wegen der offenen Erfolgsaussichten im Hauptsacheverfahren mit Blick auf Art. 12 Abs. 1 GG und Art. 56 AEUV dem Suspensivinteresse der Beschwerdeführerin der Vorrang vor dem Vollzugsinteresse des Beschwerdegegners einzuräumen war.1004

b.  Die Ausführungen des Oberverwaltungsgerichts Nordrhein-Westfalen in seinen Urteilen vom 25.02.2014

Das OVG NRW entschied, dass die Rechtslage nach dem GlüG SH nicht zur Folge hatte, dass das Internetverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV 2008 sowie des GlüStV 2012 zur Verwirklichung der hiermit verfolgten Ziele tatsächlich nicht mehr beitragen konnte und die Eignung zur Zielerreichung aufgehoben wurde. Von der Neuregelung in SH sei nur ein relativ kleiner Anteil der deutschen Bevölkerung erfasst worden. Damit bestehe kein Anlass zu der Annahme, dass der durch das Internetverbot in der Mehrzahl der Bundesländer praktizierte Schutz seinen Sinn verloren hatte. Ferner könne das Unionsrecht nicht dazu führen, dass die in allen übrigen Bundesländern geltenden, i. Ü. unionsrechtskonformen Beschränkungen hinfällig werden und sämtliche Glücksspielaktivitäten erlaubt sind, nur weil in einem Bundesland zeitweise ein liberalerer Regulierungsansatz verfolgt wurde. Die unterschiedliche Ausgestaltung des Glücksspielrechts sei Ausfluss der bundesstaatl. Ordnung, auf die die Union grds. Rücksicht zu nehmen habe. Die Dienstleistungsfreiheit gebiete es außerdem nicht, dass alle Bundesländer gleichförmige Glücksspielregelungen ← 336 | 337 → erlassen.1005 Eine Inkohärenz ergebe sich auch nicht daraus, dass die nach dem GlüG SH erteilten Genehmigungen für die Veranstaltung u. den Vertrieb von Online-Casinospielen u. Sportwettenlizenzen trotz Aufhebung d. GlüG SH i. Ü. für sechs Jahre weitergelten. Dies führe nicht dazu, dass das Internetverbot zur Erreichung der mit ihm verfolgten Ziele nicht beitragen kann. Abgesehen davon, dass sie auf SH begrenzt sind, wären sie als vorübergehende „Fehlentwicklung“ unionsrechtlich hinnehmbar.1006

c.  Das Urteil des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 03.04.2012

Das VG Karlsruhe entschied, dass trotz der Zulässigkeit des Online-Spiels in SH keine Inkohärenz der Internetverbote des GlüStV 2008 bestand.1007 Das VG Karlsruhe urteilte, dass die Veranstaltung u. Bewerbung von Sportwetten, Casino- u. Pokerspielen im Internet über die gemeinsame Website einer in Deutschland ansässigen Muttergesellschaft u. ihrer in Malta ansässigen 100%igen Tochtergesellschaft ungeachtet einer insoweit fehlenden glücksspielrechtlichen Erlaubnis gem. § 4 Abs. 1 GlüStV 2008 bereits wegen Verstoßes gegen d. Internetvertriebsverbot d. § 4 Abs. 4 GlüStV 2008 u. d. Internetwerbeverbots d. § 5 Abs. 3 GlüStV 2008 unzulässig u. nicht erlaubnisfähig waren. Es führte aus, dass die Internetverbote der §§ 4 Abs. 4 und 5 Abs. 3 GlüStV 2008 verfassungs- u. unionsrechtl. nicht zu beanstanden waren. Die vom GlüStV 2008 (und jetzt vom GlüStV 2012) abweichende Regelung des GlüG SH, nach der auch die Internetveranstaltung und der Internetvertrieb in allen Glücksspielsegmenten möglich war, habe keine Auswirkungen auf die Kohärenz der staatsvertraglichen Glücksspielregulierung und die darin enthaltenen Internetverbote.

d.  Urteil des Oberlandesgerichts Köln vom 30.11.2012 „bundesweites Glücksspielverbot im Internet“

In diesem Fall entschied das OLG Köln,1008 dass die Liberalisierung des GlüG SH nicht zur Inkohärenz des Verbots des § 4 Abs. 4 GlüStV 2008 (jetzt des GlüStV 2012) führte, Glücksspiele im Internet zu veranstalten.

In diesem Fall hatte die staatl. Lotteriegesellschaft von NRW die in Gibraltar ansässige Betreiberin der Internetseiten „888sport.de“ und „888sport.com“, deren alleinige Anteilseignerin und deren Geschäftsführer verklagt. Sie nahm diese aus §§ 3, 4 Nr. 11, 8 Abs. 1, Abs. 3 Nr. 1, 9 UWG i. V. m. §§ 4 Abs. 4 GlüStV 2008/2012, 18 Abs. 1 GlüG SH i. V. m. § 242 BGB auf Unterlassung, Auskunft u. Feststellung der Schadensersatzpflicht dem Grunde nach in Anspruch. Diese boten über die ← 337 | 338 → genannten Webseiten in deutscher Sprache Sportwetten mit festen Gewinnquoten, Casino- u. Pokerspiele an und bewarben diese. Das LG Köln hatte der Klage stattgegeben. Das OLG Köln wies die Berufung hiergegen zurück.1009

Das OLG Köln urteilte, dass d. Verbot, Glücksspiele im Internet zu veranstalten u. zu vermitteln mit d. Dienstleistungsfreiheit vereinbar ist. Es führte aus, dass Einschränkungen der Dienstleistungsfreiheit durch nat. Bestimmungen der Mitgliedstaaten zum Zwecke des Verbraucherschutzes u. a. vor den Spielsuchtgefahren nicht per se unzulässig sind, dass sie die Sportwettentätigkeit aber in kohärenter u. systematischer Weise begrenzen müssen. Dies sei aber der Fall. Das Internetverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV 2008 und jetzt des GlüStV 2012, stehe mit dem Kohärenzerfordernis im Einklang. Das generelle Internetverbot sei geeignet u. erforderlich, die mit dem GlüStV 2008 (u. jetzt mit dem GlüStV 2012) verfolgten Gemeinwohlziele zu erreichen. Das OLG Köln erläuterte, dass die uneinheitliche Glücksspielregulierung in Deutschland nicht den Vorwurf mangelnder Systematik und Kohärenz der Einschränkung der Dienstleistungsfreiheit begründet. Denn sowohl die Regelung des GlüStV 2012, als auch das GlüG SH seien restriktiv und bewirkten, dass Online-Glücksspiele, wenn überhaupt, nur unter zusätzlichen Voraussetzungen betrieben werden dürfen. Die Regulierungsunterschiede lägen allein in der Intensität des Verbraucherschutzes. Die ausschließlich graduellen Unterschiede in der Einschätzung der Gefahren der Online-Glücksspiele seien nicht widersprüchlich. Alle Bundesländer teilten die Einschätzung, dass Online-Glücksspiele restriktiv zu regulieren sind. Das OLG Köln vertrat die Auffassung, dass das Gebot der Kohärenz bei Beschränkungen der Dienstleistungsfreiheit es nicht erzwingt, dass in einem Bundesstaat die Regulierung in sämtlichen Bundesländern identisch ist. Der EuGH habe lediglich klargestellt, dass widersprüchliche, nicht miteinander zu vereinbarende und daher inkohärente Regelungen nicht deswegen gerechtfertigt sein können, weil hierfür unterschiedliche Gesetzgebungskompetenzen bestehen. Die Bestimmungen des GlüStV 2012 sowie des GlüG SH widersprächen sich aber nicht in der Zielrichtung. Keine Regelung konterkariere die Ziele der anderen.1010

e.  Der Vorlage-Beschluss des Bundesgerichtshofs vom 24.01.2013 – „digibet“

Die Beklagte legte Revision gegen das Berufungsurteil des OLG Köln ein.1011 Der BGH setzte das Verfahren aus und legte den Fall dem EuGH zur Vorabentscheidung vor. Er stellte diesem vier Fragen zur Kohärenz bzw. Inkohärenz des GlüStV 2012.1012 ← 338 | 339 → Mit seinen ersten beiden Fragen wollte der BGH wissen, ob das GlüG SH, das zum Zeitpunkt des Vorlagebeschlusses noch geltendes Recht war, die Kohärenz der Internetverbote des GlüStV 2012 entfallen ließ, und ob es für die Antwort auf diese Frage darauf ankam, ob das GlüG SH die Eignung der Internetverbote des GlüStV 2012 zur Zielerreichung aufhob oder erheblich beeinträchtigte. Die dritte u. vierte Frage beziehen sich explizit auf die Fortgeltung der bereits nach dem GlüG SH erteilten Erlaubnisse bei einem Beitritt SHs zum GlüStV 2012. Mit ihnen begehrte der BGH eine Klärung der Frage, ob, wenn der EuGH bei der ersten u. zweiten Frage die Inkohärenz bejaht, der Beitritt SHs zum GlüStV 2012 diese Inkohärenz entfallen lässt, oder ob die Fortgeltung der bereits auf Grundlage des GlüG SH erteilten Genehmigungen dazu führt, dass die Inkohärenz der Internetverbote des GlüStV 2012 bestehen bleibt. Der BGH wollte außerdem wissen, ob es für die Beurteilung dieser Frage darauf ankommt, ob die Wirksamkeit der Internetbeschränkungen des GlüStV 2012 durch die Fortgeltung der Genehmigungen erheblich beeinträchtigt oder gar aufgehoben ist.1013

Der BGH äußerte die Ansicht, dass zumindest außerhalb von SH die Kohärenz der Regelungen wegen der Befristung der auf Grundlage des GlüG SH erteilten Erlaubnisse auf sechs Jahre nicht beeinträchtigt sein sollte, zumindest wenn die Beeinträchtigung im übrigen Bundesgebiet durch die Lizenzen nur unerheblich ist.1014 Dass er u. a. diese Frage dem EuGH vorgelegt hat, zeigt aber, dass er sich seiner Sache keinesfalls sicher war.1015 Ferner war der BGH der Meinung, dass insbes. die Grundsätze der loyalen Zusammenarbeit zw. Union u. Mitgliedstaaten sowie der Verhältnismäßigkeit dafür sprechen, in der bundesstaatlichen Ordnung begründete unterschiedliche Glücksspielregelungen innerhalb eines Mitgliedstaates nicht als inkohärente Beschränkungen der Dienstleistungsfreiheit anzusehen, solange und soweit dieser Sektor in der EU noch nicht harmonisiert ist.1016

f.   Die Vorabentscheidung des Europäischen Gerichtshofs vom 12.06.2013

In dieser Vorabentscheidung1017 urteilte der EuGH, dass die vorübergehende liberalere Regelung des GlüG SH die Kohärenz der Internetverbote des GlüStV 2012 ← 339 | 340 → nicht entfallen ließ. Die Verhältnismäßigkeit des GlüStV 2012 i. Ü. müsse der BGH als vorlegendes Gericht beurteilen.1018

Zunächst wiederholte der EuGH seine Rechtsprechung aus seinen bisherigen Glücksspielurteilen, wonach der Verbraucherschutz, die Betrugsvorbeugung und die Vermeidung von Anreizen für die Bürger zu übermäßigen Spielausgaben zwingende Gründe des Allgemeininteresses darstellen, die geeignet sind, Beschränkungen der Dienstleistungsfreiheit zu rechtfertigen. In Ermangelung einer unionsrechtl. Harmonisierung sowie angesichts der beträchtlichen sittlichen, religiösen u. kulturellen Unterschiede im Bereich des Glücksspiels sei es Sache der Mitgliedstaaten zu beurteilen, welche Maßnahmen sie für erforderlich halten. Erneut verwies der EuGH auf die nachteiligen sozialen Folgen, die ein freier Wettbewerb auf dem Glücksspielmarkt haben kann, weswegen die Mitgliedstaaten über ein weites Ermessen verfügen. Die getroffenen Regelungen müssten aber verhältnismäßig u. nicht diskriminierend sein. Sie seien nur dann geeignet, die Erreichung des geltend gemachten Ziels zu gewährleisten, wenn sie tatsächlich dem Anliegen gerecht werden, dieses in kohärenter u. systematischer Weise zu verfolgen. Dies zu beurteilen sei Sache des vorlegenden Gerichts.1019

Der EuGH wies sodann darauf hin, dass die Antwort auf die Frage, in welcher Weise die Ausübung unionsrechtlicher Befugnisse und die Erfüllung unionsrechtl. Pflichten innerstaatlichen Organen übertragen werden kann, sich alleine nach dem nat. Verfassungsrecht richtet. In einem Bundesstaat dürfe der Gesetzgeber die Auffassung vertreten, dass es im Interesse aller Betroffenen Sache der Länder und nicht des Bundes ist, bestimmte Vorschriften zu erlassen. Die Verteilung d. Zuständigkeiten zw. den Ländern könne nicht in Frage gestellt werden, da sie unter dem Schutz von Art. 4 Abs. 2 EUV stehe, nach dem die Union verpflichtet ist, die jeweilige Identität der Mitgliedstaaten zu achten, die in ihren grundlegenden politischen und verfassungsrechtl. Strukturen einschließlich der lokalen und regionalen Selbstverwaltung zum Ausdruck kommt. Zudem würden sich die Umstände der hier vorgelegten Rechtssache von denen im Fall Carmen Media Group unterscheiden, da es im Ausgangsverfahren nicht um das Verhältnis und die etwaige Pflicht zur vertikalen Koordinierung zwischen den Behörden des betroffenen Bundeslands und den Bundesbehörden gehe, sondern um das horizontale Verhältnis zw. den Bundesländern mit eigenen Gesetzgebungsbefugnissen im Rahmen eines föderal strukturierten Mitgliedstaats. Die Beeinträchtigung der Kohärenz durch das GlüG SH sei zudem ← 340 | 341 → zeitlich u. räumlich begrenzt gewesen. Es lasse sich somit nicht die Auffassung vertreten, dass die vorübergehende abweichende Rechtslage in SH die Eignung der in den anderen Bundesländern geltenden Internetbeschränkungen d. Glücksspiels zur Erreichung d. mit ihnen verfolgten legitimen Ziele d. Allgemeinwohls erheblich beeinträchtige. Deswegen habe aus der vorübergehenden und räumlich auf SH begrenzten Geltung des liberaleren GlüG SH nicht die Pflicht für die übrigen 15 Bundesländer resultiert, dass dortige Verbraucherschutzniveau zu übernehmen.1020

g.  Die Konsequenzen aus der Vorabentscheidung

Nicht entschieden hat der EuGH, ob der Fortbestand der schleswig-holsteinischen Genehmigungen für sechs Jahre die Kohärenz der Internetverbote des GlüStV 2012 sowie der Beschränkung der Anzahl der Konzessionen auf 20 Stück entfallen lässt. Er ging in seiner Entscheidung vielmehr davon aus, dass die abweichende Rechtslage in SH endgültig vorbei ist. Der EuGH verkannte somit in seiner Voarbentscheidung den Fortbestand der über 50 bereits auf Grundlage des GlüG SH erteilten Genehmigungen sowie die Fortgeltung des GlüG SH für die Genehmigungsinhaber für die restliche Geltungsdauer der Genehmigungen. Der Grund hierfür ist die missverständliche Vorlage des BGH. Denn dieser hat sich nur insoweit auf die Fortgeltung d. bereits erteilten Genehmigungen bezogen, als er gefragt hat, ob der Beitritt SHs zum GlüStV 2012 trotz der Fortgeltung der bereits erteilten Genehmigungen die Inkohärenz entfallen lässt, falls der EuGH diese bei der ersten Frage bejahen sollte. Da der EuGH die Inkohärenz verneint hat, sah er sich nicht mehr veranlasst, über die weiteren Fragen zu entscheiden.1021

Ebenfalls nicht entschieden hat der EuGH über die Verhältnismäßigkeit u. in deren Rahmen die Kohärenz der Internetbeschränkungen sowie der Beschränkung auf 20 Sportwettenkonzessionen d. GlüStV 2012 i. Ü. Dies zu beurteilen gab er dem BGH auf.1022 Da die Klage zwischenzeitliche zurückgenommen wurde, braucht letzterer hierüber jedoch nicht mehr entscheiden. Wäre dies nicht geschehen, hätte er nach den Vorgaben d. EuGH nur die beiden Möglichkeiten gehabt, die Unterlassungsklage entweder abzuweisen, weil Westlotto die Kohärenz des GlüStV 2012 bisher nicht dargelegt hat, od. die Sache zurück an das Ausgangsgericht zu verweisen, damit dieses die notwendigen tatsächlichen Feststellungen zur Kohärenz des GlüStV 2012 trifft. Denn als Revisionsinstanz hätte d. BGH diese bisher unterbliebenen Feststellungen nicht selber treffen können. Nachdem der EuGH mehrfach betonte, dass ← 341 | 342 → über die Kohärenz des GlüStV 2012 nach den Maßstäben seiner Rspr. zwingend noch zu entscheiden ist, hätte der BGH die Revision keinesfalls abweisen, und der Unterlassungsklage somit stattgeben können.1023

Nicht Gegenstand des Voraburteils war ferner die Rechtmäßigkeit des Beitritts SHs zum GlüStV 2012 sowie die Frage, ob durch die Fortgeltung der auf Grundlage des GlüG SH erteilten Genehmigungen eine unionsrechtswidrige Ungleichbehandlung mit Anbietern besteht, die nicht rechtzeitig Genehmigungen nach dem GlüG SH erteilt bekamen, wie sie oben bejaht wurde, weil rein fiskalische Gründe eine Ungleichbehandlung nicht rechtfertigen können. Der BGH hat in seiner dritten Vorlagefrage explizit ausgeführt, dass die Fortgeltung der bereits erteilten Genehmigungen ausschließlich fiskalische Gründe hat, weil das Land SH sich bei einer Aufhebung mit nicht schulterbaren Schadensersatzforderungen konfrontiert sähe.

13.  Das Urteil des Europäischen Gerichtshofs vom 04.02.2016 in der Rechtssache „Sebat Ince“

Mit diesem Urteil1024 führt der EuGH seine bisherige Rspr. fort. Es betrifft zwei Zeiträume, nämlich den Zeitraum vom 01.01. bis zum 30.06.2012, während dem der GlüStV 2008 bereits außer Kraft getreten war und seine Regelungen nur aufgrund der Umsetzungsgesetze der Länder weiter fortgalten, sowie den Zeitraum ab dem Inkrafttreten des GlüStV 2012 am 01.07.2012. Die Staatsanwaltschaft Kempten hatte eine in Deutschland wohnhafte türkische Staatsangehörige wegen nicht genehmigter Sportwettenvermittlung nach § 284 StGB angeklagt. Der Vorwurf lautete, dass die Angeklagte während d. Zeitraums vom 11. und 12.01.2012 sowie während d. Zeitraums vom 13.04. bis zum 07.11.2012 ohne Erlaubnis durch die zuständige Behörde Sportwetten über einen in einer bayerischen „Sportsbar“ aufgestellten Wettautomaten für einen österreichischen, in Deutschland ebenfalls nicht konzessionierten Sportwettenveranstalter, vermittelt haben soll.1025

Die Staatsanwaltschaft vertrat die Ansicht, dass während d. Zeitraums vom 01.01. bis zum 30.06.2012 nur der Ausschluss priv. Anbieter unionsrechtswidrig gewesen sei, nicht aber die Erlaubnispflicht, die weiter hätte angewendet werden können. Die bayerischen Behörden hätten ein „fiktives Erlaubnisverfahren“ durchgeführt gem. dem d. zuständigen Behörden nach einem entsprechenden Antrag prüften, ob ein priv. Anbieter nach einem fiktiven Erlaubnisverfahren eine Erlaubnis unter den Bedingungen bekommen konnte, die für die staatl. Monopolträger u. ihre Vermittler vorgesehen waren. Bei einem positiven Prüfungsergebnis erließen sie eine fiktive Erlaubnis in der Form, dass sie das Verbot von priv. Sportwetten u. ← 342 | 343 → Sportwettenvermittlungen außer Anwendung ließen. Bei der zuständigen bayerischen Landesbehörde seien fast 70 Erlaubnisanträge priv. Wirtschaftsteilnehmer eingegangen. Die Angeklagte habe jedoch keinen solchen Antrag gestellt.1026

Das AG Sonthofen hatte wegen unionsrechtlicher Erwägungen Zweifel an der Anwendbarkeit des § 284 StGB und mithin auch an der Strafbarkeit des Verhaltens der Angeklagten. Deswegen setzte das AG Sonthofen das Verfahren aus und legte dem EuGH drei Fragen zur Vorabentscheidung vor:

1. Mit seiner ersten Frage wollte das AG Sonthofen wissen, ob Art. 56 AEUV dahin auszulegen ist, dass er die Strafverfolgungsbehörden eines Mitgliedstaats daran hindert, eine Vermittlung von Sportwetten ohne entsprechende Erlaubnis durch einen priv. Wirtschaftsteilnehmer an einen priv., im EU-Ausland lizenzierten Sportwettenveranstalter zu ahnden, wenn die Erlaubnispflicht für die Veranstaltung od. die Vermittlung von Sportwetten im Rahmen eines staatl. Monopols besteht, das die nat. Gerichte für unionsrechtswidrig befunden haben. Ferner begehrte das AG Sonthofen eine Klärung der Frage, ob Art. 56 AEUV einer solchen Ahndung auch dann entgegensteht, wenn ein priv. Wirtschaftsteilnehmer theoretisch eine Erlaubnis für die Veranstaltung od. die Vermittlung von Sportwetten erhalten kann, soweit die Kenntnis von dem Verfahren zur Erteilung einer solchen Erlaubnis nicht sichergestellt ist, und das unionsrechtswidrige staatl. Sportwettenmonopol trotz der Annahme eines „fiktiven Erlaubnisverfahrens“ fortbesteht.1027

2. Mit seiner zweiten Frage wollte das AG Sonthofen geklärt haben, ob Art. 8 Abs. 1 RL 98/34/EG1028 dahin auszulegen ist, dass d. Entwurf eines Landesgesetzes, das auf der Ebene d. betreffeden Landes die Bestimmungen eines ausgelaufenen Länderstaatsvertrags aufrechterhält, der Notifizierungspflicht d. Art. 8 Abs. 1 unterliegt, soweit er technische Vorschriften i. S. d. Art. 1 dieser RL enthält, so dass der Verstoß gegen diese Pflicht dazu führt, dass diese technischen Vorschriften einem Einzelnen im Rahmen eines Strafverfahrens nicht engegengehalten werden können. Ferner wollte d. AG Sonthofen wissen, ob dies auch dann der Fall ist, wenn besagter Staatsvertrag der Kommission zuvor im Entwurfsstadium gem. Art. 8 Abs. 1 notifiziert worden war und ausdrücklich die Möglichkeit einer Verlängerung der Geltungsdauer vorsah, von der allerdings kein Gebrauch gemacht worden war.1029

3. Die dritte Frage lautete, ob Art. 56 AEUV, das Transparenzgebot, der Gleichheitssatz u. das unionsrechtl. Verbot d. Günstlingswirtschaft dahin auszulegen sind, dass sie der Sanktionierung d. Vermittlung von Sportwetten ohne deutsche Erlaubnis an einen im EU-Ausland lizenzierten Wettveranstalter in einem Fall entgegenstehen, der durch den für neun Jahre angelegten GlüÄndStV mit einer ← 343 | 344 → Experimentierklausel für Sportwetten gekennzeichnet ist, der für sieben Jahre die theoretische Möglichkeit vorsieht, maximal 20 Konzessionen auch an nichtstaatl. Wettveranstalter mit Legalisierungswirkung für alle deutschen Bundesländer als notwendige Voraussetzung für eine Vermittlungserlaubnis zu vergeben, wenn das Konzessionsverfahren durch vom AG Sonthofen aufgezählte und von diesem als nicht unionsrechtskonform angesehene Aspekte geprägt ist. Insbes. störte sich d. AG Sonthofen daran, dass die staatl. Lotterieunternehmen bis ein Jahr nach der evtl. Konzessionsvergabe – die nach wie vor nicht erfolgt ist – Sportwetten, Lotterien und andere Glücksspiele ohne Konzession veranstalten, über ihr Netz gewerblicher Annahmestellen vertreiben und bewerben dürfen.1030

Der EuGH antwortete wie folgt:

a.  Das „fiktive Erlaubnisverfahren“ genügte nicht den Anforderungen des Unionsrechts

Der EuGH wies erneut darauf hin, dass die Versagung einer Übergangszeit im Fall der Unvereinbarkeit eines staatl. Monopols mit Art. 56 AEUV nicht zwangsläufig zur Folge hat, dass der betroffene Mitgliedstaat, wenn er eine Lieberalisierung des Glücksspielmarktes mit dem von ihm angestrebten Niveau des Schutzes der Vrebraucher und der Sozialordnung nicht für vereinbar hält, zu einer derartigen Liberalisierung verpflichtet wäre. Nach dem gegenwärtigen Stand des Unionsrechts stehe es den Mitgliedstaaten frei, das bestehende Monopol zu reformieren, um es mit den Bestimmungen des AEUV in Einklang zu bringen, indem es insbes. einer wirksamen und strengen behördlichen Kontrolle unterworfen wird.1031

Bei einer Liberalisierung des Glücksspielmarktes müsse der betroffene Mitgliedstaat die Grundregeln der Verträge, insbes. Art. 56 AEUV, den Gleichbehandlungsgrundsatz, das Diskriminierungsverbot und das daraus folgende Transparenzgebot beachten. In einem solchen Fall müsse die Einführung eines Systems der vorherigen behördlichen Genehmigung für das Angebot bestimmter Arten von Glücksspielen in diesem Mitgliedstaat auf obj., nicht diskriminierenden Kriterien beruhen, die im Voraus bekannt sind, damit dem Ermessen der nationalen Behörden Grenzen gesetzt werden, die seine missbräuchliche Ausübung verhindern. Im Lichte dieser Grundsätze sei zu prüfen, ob eine Praxis wie das im Ausgangsverfahren in Rede stehende „fiktive Erlaubnisverfahren“ für die Veranstaltung u. Vermittlung von Sportwetten von objektiven, nicht diskriminierenden und im Voraus bekannten Kriterien geleitet ist. Die Praxis eines „fiktiven Erlaubnisverfahrens“ sei definitionsgemäß nicht kodifiziert. Weder aus der Vorlageentscheidung noch aus den von den Beteiligten abgegebenen Erklärungen sei hervorgegangen, dass diese Praxis Gegenstand von Publizitätsmaßnahmen gewesen wäre, um den potenziellen priv. Veranstaltern od. Annahmestellen von Sportwetten zur Kenntnis gebracht zu werden. ← 344 | 345 → Somit könne vorbehaltlich der Überprüfung durch das vorlegende Gericht nicht davon ausgegangen werden, dass die Kenntnis dieser Wirtschaftsteilnehmer von der besagten Praxis sichergestellt war. Unter diesen Umständen könne nicht ausgeschlossen werden, dass private Wirtschaftsteilnehmer weder das „fiktive Erlaubnisverfahren“ noch die Voraussetzungen, unter denen ihnen eine fiktive Erlaubnis erteilt od. versagt werden könnte, kennen können. Dann sei für die betroffenen Wirtschaftsteilnehmer der Umfang ihrer Rechte u. Pflichten aus Art. 56 AEUV nicht erkennbar, so dass das betreffende System gegen den Grundsatz der Rechtssicherheit verstoße. Bei der Praxis des fiktiven Erlaubnisverfahrens könne folglich nicht davon ausgegangen werden, dass damit die von den nat. Gerichten festgestellte Unionsrechtswidrigkeit des Sportwettenmonopols behoben worden ist. Der EuGH wies – wie bereits in seinem Urteil in der Rs. Placanica – darauf hin, dass ein Mitgliedstaat keine strafrechtl. Sanktionen wegen einer nicht erfüllten Verwaltungsformalität verhängen darf, deren Erfüllung er unter Verstoß gegen d. Unionsrecht abgelehnt od. vereitelt hat.1032

Demgemäß antwortete der EuGH auf die erste Vorlagefrage, dass Art. 65 AEUV dahin auszulegen ist, dass er die Strafverfolgungsbehörden eines Mitgliedstaats daran hindert, die ohne Erlaubnis erfolgte Vermittlung von Sportwetten durch einen priv. Wirtschaftsteilnehmer an einen im EU-Ausland lizenzierten Sportwettenveranstalter zu ahnden, wenn die Erlaubnispflicht für die Veranstaltung oder Vermittlung von Sportwetten im Rahmen eines staatl. Monopols besteht, das d. nat. Gerichte für unionsrechtswidrig befunden haben. Art. 56 AEUV stehe einer solchen Ahndung auch dann entgegen, wenn ein priv. Wirtschaftsteilnehmer theoretisch eine Erlaubnis für die Veranstaltung od. Vermittlung von Sportwetten erhalten kann, soweit die Kenntnis von dem Verfahren zur Erteilung einer solchen Erlaubnis nicht sichergestellt ist und das unionsrechtswidrige staatliche Sportwettenmonopol trotz der Annahme eines solchen Verfahrens fortbesteht.

b.  Notifizierungspflicht soweit die Ausführungsgesetze sich hinsichtlich ihres zeitlichen und räumlichen Geltungsbereichs von dem des Glücksspielstaatsvertrags unterscheiden

Zunächst betonte der EuGH, dass Art. 8 Abs. 1 RL 98/34/EG zwar verlangt, dass der Kommission ein Gesetzentwurf, der technische Vorschriften enthält, vollständig übermittelt wird. Die Unanwendbarkeit, die sich aus der Missachtung dieser Pflicht ergibt, erfasse aber nicht alle Bestimmungen eines solchen Gesetzes, sondern nur die darin enthaltenen technischen Vorschriften. Als erstes prüfte der EuGH daher, ob die Bestimmungen des GlüStV 2008, gegen die Frau Ince verstoßen haben soll und die nach dessen Auslaufen aufgrund des BayAGGlüStV 2008 als bayerisches Landesrecht weitergalten, „technische Vorschriften“ i. S. v. Art. 1 Nr. 11 RL 98/34/EG sind. Dazu sei festzustellen, dass einige der Bestimmungen des GlüStV 2008 als ← 345 | 346 → „Vorschriften betreffend Dienste“ qualifiziert werden können, da sie eine „Dienstleistung der Informationsgesellschaft“ i. S. v. Art. 1 Nr. 2 RL 98/34/EG betreffen. Dagegen stellten die übrigen Bestimmungen des GlüStV 2008, die keine „Dienstleistungen der Informationsgesellschaft“ i. S. v. Art. 1 Nr. 2 RL 98/34/EG betreffen, wie die Bestimmungen, in denen die Erlaubnispflicht für die Veranstaltung od. Vermittlung von Sportwetten u. die Unmöglichkeit der Erteilung einer solchen Erlaubnis an priv. Anbieter normiert werden, keine „technischen Vorschriften“ i. S. v. Art. 1 Nr. 11 dieser Richtlinie dar. Nat. Bestimmungen, die lediglich die Voraussetzungen für die Niederlassung od. die Erbringung von Dienstleistungen durch Unternehmen vorsehen, wie Bestimmungen, die die Ausübung einer gewerblichen Tätigkeit von einer vorherigen Erlaubnis abhängig machen, seien keine technischen Vorschriften i. S. d. Art. 1 Nr. 11 RL 98/34/EG. Das vorlegende Gericht habe zu prüfen, ob Frau Ince im Rahmen des Strafverfahrens ein Verstoß gegen manche der Bestimmungen zur Last gelegt wird, die als Normierung von Vorschriften betreffend Dienste i. S. v. Art. 1 Nr. 5 RL 98/34/EG anzusehen sind.1033

Anschließend prüfte der EuGH, ob das BayAGGlüStV 2008 der Kommission vor seinem Erlass – zusätzlich zu und unabhängig von der Notifizierung des GlüStV 2008 im Entwurfsstadium – nach Art. 8 Abs. 1 UAbs. 1 RL 98/34/EG hätte notifiziert werden müssen. Insoweit sei festzustellen, dass sich die Vorschriften über die Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten nach dem BayAGGlüStV 2008, obwohl sie inhaltlich mit den zuvor der Kommission notifizierten Vorschriften des GlüStV 2008 übereinstimmen, von diesen hinsichtlich ihres zeitlichen und räumlichen Geltungsbereichs unterscheiden. Daher sei zur Verwirklichung der mit der RL 98/34/EG verfolgten Ziele die Notifizierung des Entwurfs eines Gesetzes wie des BayAGGlüStV 2008 an die Kommission nach Art. 8 Abs. 1 UAbs. 1 dieser RL erforderlich. Angesichts dieser Ziele sei wichtig, dass die Wirtschaftsteilnehmer eines Mitgliedstaats von den Entwürfen technischer Vorschriften eines anderen Mitgliedstaats sowie dem zeitlichen und räumlichen Geltungsbereich dieser Vorschriften unterrichtet werden, damit sie den Umfang der ihnen auferlegten Pflichten kennen und durch etwaige rechtzeitige Anpassung ihrer Erzeugnisse oder ihrer Dienstleistungen vorausschauend an den Erlass dieser Texte herangehen können.1034

Aus diesen Gründen antwortete der EuGH auf die zweite Vorlagefrage, dass Art. 8 Abs. 1 RL 98/34/EG dahin auszulegen ist, dass der Entwurf eines Landesgesetzes, das auf der Ebene des betreffenden Landes die Bestimmungen eines ausgelaufenen Länderstaatsvertrags aufrechterhält, der Notifizierungspflicht des Art. 8 Abs. 1 unterliegt, soweit er technische Vorschriften i. S. d. Art. 1 dieser RL enthält. Ein Verstoß gegen diese Pflicht führe dazu, dass diese technischen Vorschriften einem Einzelnen im Rahmen eines Strafverfahrens nicht entgegen gehalten werden können. An der Notifizierungspflicht könne auch der Umstand nichts ändern, dass der besagte Staatsvertrag der Kommission zuvor im Entwurfsstadium gem. ← 346 | 347 → Art. 8 Abs. 1 RL 98/34/EG notifiziert worden war und ausdrücklich die Möglichkeit einer Verlängerung der Geltungsdauer vorsah, von der allerdings kein Gebrauch gemacht wurde.1035

c.  Bindung an den Gleichbehandlungsgrundsatz, das Diskriminierungsverbot und das daraus folgende Transparenzgebot

Als erstes erinnerte der EuGH daran, dass öff. Stellen, die Dienstleistungskonzessionsverträge schließen, die Grundregeln des AEUV im Allgemeinen, insbes. Art. 56, sowie den Gleichbehandlungsgrundsatz, das Verbot der Diskriminierung aus Gründen der Staatsangehörigkeit und das daraus folgende Transparenzgebot im Besonderen zu beachten haben. Das Transparenzgebot solle gewährleisten, dass alle interessierten Wirtschaftsteilnehmer die Entscheidung über die Teilnahme an Ausschreibungen auf der Grundlage sämtlicher einschlägiger Informationen treffen können und die Gefahr von Günstlingswirtschaft und Willkür seitens der Vergabestelle ausgeschlossen ist. Es verlange, dass alle Bedingungen und Modalitäten des Vergabeverfahrens klar, genau und eindeutig formuliert sind, so dass zum einen alle durchschnittlich fachkundigen Bieter bei Anwendung der üblichen Sorgfalt die genaue Bedeutung dieser Informationen verstehen und sie in gleicher Weise auslegen können. Zum anderen müssten dem Ermessen der konzessionserteilenden Stelle Grenzen gesetzt werden. Diese müsse tatsächlich überprüfen können, ob die Gebote der Bieter die für das Verfahren geltenden Kriterien erfüllen. Letzlich sei es Sache des vorlegenden Gerichts im Lichte dieser Grundsätze zu untersuchen, ob die von ihm angeführten Umstände, jeweils für sich oder zusammen genommen, die Vereinbarkeit eines Verfahrens zur Erteilung von Konzessionen für die Veranstaltung von Sportwetten wie des im Ausgangsverfahren in Rede stehenden mit dem Gleichheitsgrundsatz, dem Diskriminierungsverbot und dem daraus folgenden Transparenzgebot in Frage stellen können.1036

Weiter argumentiert der EuGH, dass das vorlegende Gericht festgestellt hat, dass von der Möglichkeit der Konzessionserteilung bisher noch kein Gebrauch gemacht wurde und die staatl. Anbieter aufgrund der Übergangsregelung in § 29 GlüStV 2012 weiterhin ohne Konzession Sportwetten veranstalten u. ihre Annahmestellen diese vermitteln dürfen (bis ein Jahr nach der Konzessionserteilung). Unter diesen Umständen sei d. AG Sonthofen der Ansicht, dass das nach dem GlüStV 2012 u. den Ausführungsgesetzen der Länder vorgesehene, für unionsrechtswidrig befundene staatl. Monopol auf d. Veranstaltung und Vermittlung von Sportwetten faktisch fortbestehe. Zwar verpflichte die Versagung einer Übergangszeit den betroffenen Mitgliedstaat nicht zur Liberalisierung des Glücksspielmarkts. Er könne das Monopol reformieren, um es mit dem Unionsrecht in Einklang zu bringen, oder es durch ein System der vorherigen behördlichen Genehmigung ersetzen, das auf obj., nicht diskriminierenden u. im Voraus bekannten Kriterien beruht. Jedoch könne nicht ← 347 | 348 → davon ausgegangen werden, dass eine Legislativreform wie die Experimentierklausel in § 10a GlüStV 2012 die Unvereinbarkeit eines staatl. Monopols auf die Veranstaltung u. Vermittlung von Sportwetten mit Art. 56 AEUV behebt, soweit das Monopol trotz des Inkrafttretens der Reform in der Praxis weiter Bestand hat. Ein Mitgliedstaat dürfe aber keine strafrechtlichen Sanktionen wegen einer nicht erfüllten Verwaltungsvormalität verhängen, wenn er die Erfüllung dieser Formalität unter Verstoß gegen das Unionsrecht abgelehnt oder vereitelt hat.1037

Entsprechend antwortete der EuGH auf die dritte Vorlagefrage, dass Art. 56 AEUV dahin auszulegen ist, dass er einen Mitgliedstaat daran hindert, die ohne Erlaubnis erfolgte Sportwettenvermittlung in seinem Hoheitsgebit an einen im EU-Ausland lizenzierten Sportwettenveranstalter zu ahnden,

wenn die Erteilung einer Erlaubnis für die Veranstaltung von Sportwetten daran geknüpft ist, dass der Sportwettenveranstalter eine Konzession nach einem Konzessionserteilungsverfahren wie dem im Ausgangsverfahren in Rede stehenden erhält und das vorlegende Gericht feststellt, dass dieses Verfahren den Gleichbehandlungsgrundsatz, das Diskriminierungsverbot und das daraus folgende Transparenzgebot missachtet, und

soweit trotz des Inkrafttretens einer nat. Bestimmung, nach der priv. Wirtschaftsteilnehmern eine Konzession erteilt werden kann, die von den nat. Gerichten für unionsrechtswidrig befundenen Bestimmungen, mit denen ein staatl. Monopol auf die Veranstaltung u. Vermittlung von Sportwetten eingeführt wurde, faktisch weiter angewendet werden.1038

d.  Anmerkung

Das Urteil enthält weder eine Entscheidung über Unionsrechtskonformität der Experimentierklausel d. § 10a GlüStV 2012, noch über die Vorgaben zu den Konzessionsvoraussetzungen in § 4a Abs. 4 GlüStV 2012, noch zu den weiteren Verfahrensvorgaben d. §§ 4b u. 4c GlüStV 2012 u. auch nicht zu der in § 4d geregelten Konzessionsabgabe od. den in § 4e vorgesehenen Konzessionspflichten u. aufsichtsrechtl. Maßnahmen. Der EuGH wies lediglich – wie bereits mehrfach in früheren Urteilen – darauf hin, dass die Konzessionskriterien im Voraus bekannt sein müssen, sowie dass diese obj. u. diskriminierungsfrei sein müssen. Diese Vorgabe hat in § 4b Abs. 1 GlüStV 2012 Berücksichtigung gefunden. Dazu, ob die Vorgaben d. §§ 4aff. GlüStV 2012 diese Voraussetzung erfüllen, äußerte der EuGH sich nicht. Er urteilte explizit, dass es i. Ü. dahinstehen könne, ob die einzelnen in der Vorlagefrage aufgeführten Umstände – die abgesehen von lit. e) ausschließlich die konkrete Verfahrensdurchführung durch d. hessische Innenministerium u. nicht Vorgaben ← 348 | 349 → d. GlüStV 2012 betreffen – jeweils für sich od. zusammen genommen, die Vereinbarkeit des im Ausgangsverfahren in Rede stehenden Konzessionserteilungsverfahrens mit Art. 56 AEUV in Frage stellen können.1039 Dies überließ er – ohne eine eigene Tendenz erkennen zu lassen – dem vorlegenden Gericht. Denn der EuGH stellte ausschließlich darauf ab, dass, solange die Konzessionsvergabe nicht stattfindet u. die staatl. Lotteriegesellschaften ohne Konzession ihre Sportwetten veranstalten sowie über ihre Annahmestellen vertreiben dürfen, faktisch das unionsrechtswidrige Monopol fortbesteht. Solange dies der Fall ist, ohne dass übergangsweise unionsrechtskonforme Maßnahmen ergriffen werden, die den Unionsrechtsverstoß bis zur Konzessionsvergabe beseitigen, darf aber Einzelnen ein unionsrechtswidriges Monopol nicht im Rahmen eines Strafverfahrens entgegen gehalten und diese wegen Verstoßes hiergegen verurteilt werden. Ob die Unionsrechtswidrikeit fortbesteht ist von den nat. Gerichten zu prüfen.1040

Auch aus der Aussage, dass das „fiktive Erlaubnisverfahren“, das die bayerischen Behörden vor Inkrafttreten des GlüStV 2012 anwendeten, mangels Publizitätsmaßnahmen nicht dem unionsrechtl. Transparenzgebot genügte und mithin den Verstoß gegen Art. 56 AUEV nicht beseitigte, lässt sich für die Beurteilung der Unionsrechtsknoformität der Vorgaben des GlüStV 2012 nichts ableiten. Denn § 4b Abs. 1 GlüStV 2012 regelt ausdrücklich, dass das Auswahlverfahren im Amtsblatt der EU bekannt zu machen ist, was ja auch tatsächlich erfolgte. Mithin ist die Kenntnis der priv. Wirtschaftsteilnehmer von diesem Verfahren sichergestellt. Die Konzessionsvergabe nach Durchführung des Verfahrens würde das unionsrechtswidrige Monopol im Gegensatz zu dem während der Übergangszeit bis zum Inkrafttreten des GlüStV 2012 von manchen Bundesländern praktizierte „fiktiven Erlaubnisverfahren“ gerade beseitigen. Der EuGH verdeutlicht mit diesem Urteil nur, dass unionsrechtswidrige Regelungen nicht während einer Übergangzeit weiter angewendet werden dürfen und auch alle Maßnahmen zur Beseitigung des Unionsrechtsverstoßes während der Übergangszeit bis zu einer unionsrechtskonformen Regulierung (sowie deren tatsächlicher Anwendung) dem allgemeinen Transparenz- u. Gleichbehandlungsgebot genügen müssen.1041

Schließlich hat das Urteil nicht zur Folge, dass die aktuellen Ausführungsgesetze der Länder mangels Notifizierung nicht auf die priv. Wirtschaftsteilnehmern angewendet werden könnten. Der EuGH urteilte lediglich, dass die Landesgesetze einer Notifizierungspflicht unterliegen, soweit ihr räumlicher und zeitlicher Geltungsbereich von dem des GlüStV abweicht, nämlich soweit sie die Regelungen des GlüStV nach dessen Auslaufen aufrechterhalten. Solange der GlüStV 2012 inkraft u. sein zeitlicher u. räumlicher Geltungsbereich mit denen der Ausführungsgesetze der Länder identisch ist, tritt die Notifizierungspflicht mithin nicht ein. Dies ändert sich ← 349 | 350 → jedoch nach seinem Außerkrafttreten. Ab dann besteht eine Notifizierungspflicht und die Länder können ihre Ausführungsgesetze ohne Notifizierung nicht mehr auf Glücksspielanwender anwenden.

e.  In der Folge erlassene Urteile deutscher Gerichte

In der Folge des Sebat Ince-Urteils entschieden mittlerweile sowohl das BVerwG, als auch mehrere OVGe, dass die Dienstleistungsfreiheit von EU-ausländischen Sportwettenveranstaltern derzeit nicht aufgrund der einschlägigen Regelungen des GlüStV 2012 – bzw. der diesen umsetzenden Ländergesetze – beschränkt werden kann. Weder das Fehlen einer deutschen Erlaubnis könne ihnen entgege gehalten werden, noch könnte von ihnen die Teilnahme an einem Duldungsverfahren gefordert werden, solange ein solches Verfahren nicht hinreichend bekannt gemacht worden ist, seine Voraussetzungen nicht hinreichend transparenz sind und es nicht diskriminierungsfrei durchgeführt wird.

i.  Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 15.06.2016

In diesem Fall hatte die Aufsichts- u. Dienstleistungsdirektion RPF („ADD“) der Klägerin mit Bescheid vom 19.04.2010 aufgrund des Sportwettenmonopols des GlüStV 2008 unter Androhung eines Zwangsgeldes die Vermittlung von Sportwetten an einen privaten Wettunternehmer in RPF sowie die Werbung hierfür untersagt. Hiergegen legte die Klägerin Widerspruch ein und setzte ihre Vermittlung fort. Daraufhin setzte die ADD mit Bescheiden vom 27.09.2011 und 04.11.2011 die angedrohten Zwangsgelder fest. Nachdem die ADD die hiergegen gerichteten Widersprüche der Klägerin nicht verbeschied, zahlte die Klägerin die Zwangsgelder am 27.10. und 05.11.2011 und stellte ihre Vermittlung bis zur Erteilung einer Duldung am 03.04.2012 ein. Am 27.03.2012 hatte die ADD den Widerspruch der Klägerin mit der Begründung zurückgewiesen, das Bundesland RPF habe am 08.11.2010 vorsorglich ein Erlaubnisverfahren auch für die private Sportwettenvermittlung eröffnet. Ein Vermittler könne hiernach eine Erlaubnis erhalten, wenn auch der Veranstalter eine Erlaubnis erhält. Beide Erlaubnisse hätten im Falle der Klägerin aber nicht vorgelegen. Hiergegen erhob die Klägerin eine Anfechtungsklage, in die sie auch die Zwangsgeldbescheide mit einbezog. Mit Urteil vom 20.06.2013 hob das VG die Untersagungsverfügung in der Gestalt des Widerspruchsbescheids für die Zukunft auf und stellte fest, dass diese auch im Zeitraum von ihrer Bekanntgabe bis zur Eröffnung des Erlaubnisverfahrens am 08.11.2010 rechtswidrig gewesen sei. I. Ü. wies es die Klage ab. Gegen diese Teilklageabweisung legt die Klägerin Berufung ein, woraufhin das OVG RPF das erstinstanzliche Urteil abänderte, die beiden Zwangsgeldbescheide sowie die bestriebsstättenbezogenen Anordnungen der Untersagungsverfügung für den Zeitraum 08.11.2010 bis zur Betriebseinstellung am 05.11.2011 aufhob und feststellte, dass die Untersagungsverfügung auch im Zeitraum vom 06.11.2011 bis zur Wiederaufnahme des Betriebs am 03.04.2012 rechtswidrig war. Die Änderung der Ermessenserwägungen im Widerspruchsbescheid wirke ← 350 | 351 → nicht auf den Zeitpunkt des Erlasses der Untersagungsverfügung zurück, und könne daher nicht berücksichtigt werden.1042

Die hiergegen vom beklagten Bundesland RPF eingelegte Revision hatte teilweise Erfolg. Wegen der systematischen Missachtungen der Werbebschränkungen durch die staatlichen Anbieter habe das OVG RPF zwar zutreffend angenommen, dass das rheinland-pfälzische Sportwettenmonopol unionsrechtswidrig war. Dass das Berufungsgericht aus der systematischen Missachtung der Werbebeschränkungen auf ein strukturelles Vollzugsdefizit geschlossen habe, steh im Einklang mit der Rspr. d. BVerwG, an dem es festhalte. Was die Außerachtlassung der Änderung der Ermessenserwägungen im Widerspruchsbescheid angehe, beruhe das Breufungsurteil jedoch auf einer unzutreffenden Anwendung des § 79 Abs. 1 Nr. 1 VwGO. Die Annahme, der Widerspruchsbescheid einschließlich der darin enthaltenen Ermessenserwägungen sei nicht Gegenstand der gerichtlichen Überprüfung stehe nicht im Einklagn mit § 137 Abs. 1 Nr. 1 VwGO. Danach sei Klagegegenstand der ursprüngliche VA in der Gegstalt, die er durch den Widerspruchsbescheid erhalten hat. Das OVG habe aufgrund dieses Fehlers keine ausreichenden Feststellungen dazu getroffen, ob das in RPF im Herbst 2010 für Privatanbieter eröffnete Erlaubnisverfahren geeignet war, die Unionsrechtswidrigkeit des staatlichen Monopols zu beheben. Unter Berufung auf das Sebat-Ince-Urteil des EuGH führte das BVerwG aus, dass die Dienstleistungsfreiheit der strafrechtlichen Ahndung unerlaubter Sportwettenangebote entgegenstehe, wenn das für Private eröffnete Erlaubnisverfahren nicht transparent, diskriminierungsfrei und gleichheitsgerecht ausgestaltet ist oder praktiziert wird und deshalb faktisch weiterhin ein staatliches Sportwettenmonopol besteht. Davon sei insbes. dann auszugehen, wenn ein priv. Wirtschaftsteilnehmer zwar theoretisch eine Erlaubnis für die Veranstaltung oder Vermittlung von Sportwetten erhalten kann, die kenntnis hierüber aber nicht sichergestellt ist. Insoweit verlange das unionsrechtliche Transparenzgebot, dass die Eröffnung des Erlaubnisverfahrens und die Erlaubnisvoraussetzungen in einer Weise öffentlich bekannt gemacht werden, die potentiellen priv. Sportwettenanbietern die Kenntnis ermöglicht. Ebensowenig wie letztere strafrechtlich sanktioniert werden können, sofern diese Voraussetzungen nicht erfüllt sind, könne in einem solchen Fall das Fehlen einer Erlaubnis eine Untersagungsverfügung begründen. Ob das in RPF im Herbst 2010 für priv. Sportwettenanbieter eröffnete Erlaubnisverfahren den dargelegten Anforderungen genügte, oder ob mangels öff. Bekanntgabe des Erlaubnisverfahrens und seiner Voraussetzungen ein Faktisches Sportwettenmonopol fortbestand, lasse sich auf der Grundlage der Feststellungen d. OVG nicht abschließend entscheiden. Aus diesem Grund verwies das BVerwG sie Sache zurück an das OVG, damit dieses die erforderlichen Feststellungen trifft.1043 ← 351 | 352 →

ii.  Urteil des Oberverwaltungsgerichts Nordrhein-Westfalen vom 23.01.2017

In diesem Fall hatte das Innenministerium NRW die Erteilung einer Sportwettenerlaubnis 2005 unter Hinweis auf das staatliche Sportwettenmonopol abgelehnt. Daraufhin erhob die Klägerin eine Klage auf Feststellung, dass sie berechtigt ist, Sportwetten zu feststehenden Gewinnquoten an im EU-Ausland konzessionierte Sportwettenveranstalter zu vermitteln, hilfsweise auf die Erteilung einer Genehmigung hierfür. Das VG gab dem Feststellungsantrag statt. Das OVG NRW schloss sich d. Rspr. d. BVerwG an. Es änderte das erstinstanzliche Urteil auf Berufung des beklagten Bundeslands ab und entschied, dass das Fehlen einer Vermittlungserlaubnis einen Sportwettvermittler bis zu einer Änderung der Sach- und Rechtslage, insbes. solange priv. Ambieter tatsächlich keine Konzession nach § 10a Abs. 2 GlüStV 2012 erlangen können und deshalb Vermittlungserlaubnisse in NRW weder mit Aussicht auf Erfolg beantragt noch erteilt werden können, nicht daran hindert, Sportwetten mit feststehenden Gewinnquoten an im EU-Ausland konzessionierte Sportwettenveranstalter zu vermitteln. Ein unionsrechtskonformes Erlaubnisverfahren stehe in NRW unverändert und auf absehbare Zeit nicht zur Verfügung. I. Ü. wies das OVG NRW die Klage ab.1044

Das OVG NRW führte aus, dass zwar allein der Verstoß d. staatlichen Sportwettenmonopols, das durch § 10a GlüStV 2012 nur während einer siebenjährigen Experimentierphase ausgesetzt sei, gegen die Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit noch nicht zur Unionsrechtswidrigkeit d. Erlaubnisvorbehalts nach § 4 Abs. 1 GlüStV 2012 führt. Wegen der Unionsrechtswidrigkeit des Monopols dürfe eine Erlaubnis aber auch bis zur behebung des Unionsrechtsverstoßes nich schon wegen des Erlaubnisvorbehalts, sondern nur nach Prüfung unionsrechtskonformer, monopolunabhängiger Erlaubnisvoraussetzungen ausgeschlossen werden. Deshalb könne das Fehlen einer Erlaubnis der Klägerin für ihre Sportwettenvermittlung an im EU-Ausland konzessionierte Sportwettenveranstalter nur entgegengehalten werden, wenn ihr die Erlaubnis nicht unionsrechtswidrig vorenthalten oder verweigert wird. Das setze voraus, dass nationale Behörden Anträge auf Erlaubniserteilung im Glücksspielsektor auch während einer Übergangszeit nach obj., nicht diskriminierenden Kriterien prüfen. In NRW sthe priv. Wettvermittlern ein unionsrechtskonformes Erlaubnisverfahren nicht einmal mitelbar zur verfügung, weil es keine Konzessionsnehemr gibt, die der Beklagte aber als allein antragsberechtigt ansehe.1045

Das OVG NRW erläuterte, dass auch auf absehbare Zeit ein unionsrechtskonformes Erlaubnisverfahren in NRW nicht zur Verfügung steht. Die Auftragsbekanntmachung für das Konzessionsverfahren vom 08.08.2012 habe im Widerspruch zu den Auswahlkriterien nach § 4b Abs. 5 GlüStV 2012 als Zuschlagskriterium auf „das wirtschaftlich günstigste Angebot“ abgestellt. Die angedachte Verlängerung ← 352 | 353 → der Experiemtierphase sowie die Aufhebung der Kontingenierung der Konzessionen seien den Bewerbern damals noch nicht bekannt gewesen. Dennoch solle die Ausschreibung nicht wiederholt werden. Wegen der geplanten Beschränkung der vorläufigen Gestattung auf die Bewerber in einem Verfahren, das dem Transparenzgebot nicht genügte, und dem damit verbundenen Ausschluss (jedenfalls für ein Jahr) von anderen Bewerbern trotz wesentlicher Änderungen der Bedingungen für die Konzessionserteilung werde selbst die geplante Änderung nicht zue Eröffnung des Erlaubnisverfahrens führen, das transparent, diskriminierungsfrei und gleichheitsgerecht ausgestaltet ist, insbes. auf obj., nicht diskriminierenden Kriterien beruht, die im Voraus bekannt sind. Insoweit werde die Änderung d. bestehenden Verstoßes gegen das Transparenzgebot sogar noch verschärft.1046

iii.  Beschluss des VGH Kassel vom 30.05.2017

Der VGH Kassel beschloss, dass Hessen nicht dazu berechtigt ist, von einem Sportwettenveranstalter mit Sitz in Malta die Teilnahme an einem sog. Duldungsverfahren zu verlangen, um einer auf das Veranstalten von Sportwetten bezogenen Untersagungsverfügung bzw. einem Ordnungswidrigkeitenverfahren zu entgehen. Der VGH Kassel erläuterte, dass die Antragstellerin derzeit berechtigt sei, Sportwetten in Hessen auch ohne Erlaubnis zu veranstalten. Weder das Sportwettenmonopol, noch das für eine Experimentierphase geschaffene Konzessionsvergabeverfahren, noch die nunmehr vom Land Hessen eröffnete Möglichkeit, eine Duldung im Bereich der Sportwetten zu erlangen, würden den unionsrechtlichen Anforderungen genügen. Das vom Hessischen Ministerium des Innern und für Sport durchgeführte Konzessionsverfahren für die Vermittlung von Sportwetten verletze das unionsrechtlich fundierte Transparenzgebot. Hiernach seien alle Bedingungen u. Modalitäten d. Konzessionsverfahrens vor dem Vergabeverfahren klar, genau u. eindeutig zu formulieren, so dass alle Bieter die genaue Bedeutung dieser Informationen verstehn können. Der VGH Kassel entschied, dass dies hier nicht der Fall war, weil das für die Vergabe maßgebliche Auswahlkriterium unzutreffend angegeben wurde, und auch die Gewichtung der Auswahlkriterien nicht im Einklang mit den Vorgaben des GlüStV 2012 standen. Auch das für eine Übergangszeit vom Land Hessen entwicklete Duldungsverfahren widerspreche europarechtlichen Anforderunge. Dabei gehe es nicht um die Eröffnung eines durch eine Erlaubnis rechtlich abgesicherten Marktzugangs, sondern um die Vermeidung repressiver Maßnahmen. Außerdem genüge der bloße Hinweis im Internet auf die Voraussetzungen einer Duldungserteilung nicht dem Transparenzgebot.1047 ← 353 | 354 →

14.  Das Urteil vom EuGH vom 30.06.2016 in der Rechtssache „Admiral Casinos“

Dieses Urteil1048 erging zu der österreichischen Regelung zu Geldspielautomaten. Auch hiernach besteht für diese eine Ausnahme vom Staatsmonopol. Gem. dem öGSpG kann jedes der neun Bundesländer bei Einhaltung bestimmter Voraussetzungen einem Dritten im Wege einer Konzession ein Recht zur Durchführung von Ausspielungen mittels Glücksspielautomaten erteilen. Im Augangsverfahren nahm die Admiral Casinos Entertainment AG („Admiral Casinos“), die Inhaberin einer Bewilligung für die Durchführung von Glücksspiel in Form der Ausspielung mittels Glücksspielautomaten im Bundesland Niederösterreich war, Betreiber von Cafés und Tankstellen in Niederösterreich, in denen solche Geräte aufgestellt waren, sowie die Betreiber dieser Geldspielautomaten, eine tschechische und eine slowakische Gesellschaft, wegen unerlaubten Glücksspiels auf Unterlassung in Anspruch.1049

Der EuGH hatte schon einmal auf Vorlagefragen betreffend die Regelungen des öGSpG zu Geldspielautomaten zu antoworten.1050 Das damalige Vorabentscheidungsersuchen betraf vier Verfahren wegen vorläufigen Beschlagnahmen von ohne Konzession betriebenen Geldspielautomaten im Anschluss an Kontrollen, die an verschiedenen Orten in Oberösterreich durchgeführt wurden. Die zuständigen Bezirkshauptmannschaften hatten die Beschlagnahmen anschließend alle mit Beschluss bestätigt. Gegen diese Beschlüsse legten die Betroffenen Berufung ein. Das Berufungsgericht hatte Zweifel an der Verhältnismäßigkeit der einschlägigen Normen d. öGSpG und damit an deren Vereinbarkeit mit der Dienstleistungsfreiheit und mit den in der EU-Grundrechte-Charta gewährten Grundrechten, setzte das Verfahren aus, und befragte den EuGH hiernach. Letzterer antwortete gem. seiner st. Rspr., dass Art. 56 AEUV dahin auszulegen ist, dass er einer nationalen Regelung wie der in den Ausgangsverfahren in Rede stehenden entgegensteht, sofern diese Regelung nicht wirklich das Ziel des Spielerschutzes oder der Kriminalitätsbekämpfung verfolgt und nicht tatsächlich dem Anliegen entspricht, in kohärenter und systematischer Weise die Gelegenheiten zum Spiel zu verringern oder die mit diesem Spielen verbundene Kriminalität zu bekämpfen. Ferner urteilte der EuGH in dieser Sache erstmals – weil das vorlegenden Gericht explizit hiernach gefragt hatte, dass eine im Hinblick auf Art. 56 AEUV restriktive Maßnahme auch die Berufsfreiheit, die unternehmerische Freiheit und das Eigentumsrecht, wie sie in den Art. 15–17 EU-Grundrechte Charta niedergelegt sind, einschränken kann. Nach Art. 52 Abs. 1 EU-Grundrechte Charta müsse eine solche Einschränkung, um zulässig zu sein, gesetzlich vorgesehen sein und den Wesensgehalt dieser Freiheiten und Rechte achten. Unter Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit dürfe sie außerdem nur vorgenommen werden, wenn sie erforderlich ist und den von der ← 354 | 355 → Union anerkannten, dem Gemeinwohl dienenden Zielsetzungen oder den Erfordernissen des Schutzes der Rechte und Freiheiten anderer tatsächlich entspricht. Eine den freien Dienstleistungsverkehr unverhältnismäßig einschränkende Maßnahme sei deswegen auch nicht nach Art. 52 Abs. 1 EU-Grundrechte-Charta in Bezug auf deren Art. 15–17 zulässig.1051

Die österreichischen Höchstgerichte entschieden in Folge dieser Vorabentscheidung, dass die Regelungen d. öGSpG dem wahren Anliegen des Gesetzgebers entsprechen, Glücksspiel zurückzudrängen und die damit verbundene Kriminalität zu bekämpfen, und deswegen mit Art. 56 AEUV (sowie Art. 15–17 EU-Grundrechte Charta) vereinbar sind. Dieser Judikatur schloss sich das vorlegende Landesgericht Wiener Neustadt im Fall Admiral Casinos an, nicht aber d. Rspr. d. österreichischen Obersten Gerichtshofs, wonach sich die Beurteilung der Verhältnismäßigkeit der nat. Regelung auf die seit ihrem Erlass festzustellende Entwicklung im Bereich Glücksspiel zu stützen hat. Insbes. zweifelte das Gericht hinsichtlich der zutreffenden Auslegung des Begriffs „tatsächlich“ in Rn. 56 des Urteils „Pfleger u.a.“. Es setzte daher das Verfahren aus und fragte den EuGH, ob dieser Begriff dahin auszulegen ist, dass er d. Rspr. d. Obersten Gerichtshofs bestätigt, wonach nicht nur die Zielsetzung der streitigen Regelung bei ihrem Erlass zu prüfen sei, sondern im Rahmen einer nachträglichen Beurteilung der Verhältnismäßigkeit auch ihre empirisch mit Sicherheit festzustellenden Auswirkungen.1052

Der EuGH wies zunächst darauf hin, dass der deutsche Begriff „tatsächlich“ bei einer Betrachtung im Kontext der st. Rspr., in deren Rahmen er verwendet wurde, analog zu dem Begriff „wirklich“ zu verstehen ist. Beide Begriffe erschienen in diesem Kontext austauschbar. Daraus folge, dass die bloße Verwendung des Begriffs „tatsächlich“ nicht dahin ausgelegt werden könne, dass die nat. Gerichte damit angeleitet werden, „empirisch mit Sicherheit“ das Vorhandensein von bestimmten Auswirkungen der nat. Regelung nach ihrem Ermessen festzustellen. Jedoch müsse das nat. Gericht eine Gesmatwürdigung aller Umstände vornehmen, unter denen eine restriktive Regelung erlassen worden ist und durchgeführt wird. Die Prüfung der Verhältnismäßigkeit dürfe sich daher nicht auf die Analyse der Sachlage im Moment des Erlasses der betreffenden Regelung beschränken, sondern dabei sei auch der – notwendigerweise nachfolgende – Schritt der Durchführung dieser Regelung zu berücksichtigen. Auch aus der Wendung „in kohärenter und systematischer Weise“ gehe unmittelbar hervor, dass die ebtreffende Regelung nicht nur im Moment ihres Erlasses, sondern auch danach dem Anliegen entsprechen muss, die Gelegenheiten zum Spiel zu verringern od. die mit dem Spielen verbundene Kriminalität zu bekämpfen. Der EuGH verwies auf seine Rspr. im Fall Dickinger/Ömer, wonach es im Rahmen der Prüfung der Verhältnismäßigkeit Sache des vorlegenden Gerichts ist, u.a. d. Entwicklung der Geschäftspolitik der autorisierten Unternehmen und den Stand der kriminellen und betrügerischen Aktivitäten im ← 355 | 356 → Zusammenhang mit Spielen im entscheidungserheblichen Zeitraum zu prüfen. Er stellte deswegen fest, dass der Ansatz des vorlegenden Gerichts im Rahmen der Prüfung der Verhältnismäßigkeit nicht statisch sein darf, sondern dynamisch sein muss, so dass es die Entwicklung der Umstände nach dem Erlass der genannten Regelung berücksichtigen muss. Nach alledem antwortete der EuGH, dass Art. 56 AEUV dahin auszulegen ist, dass es bei der Prüfung der Verhältnismäßigkeit einer restriktiven nat. Regelung im Bereich der Glücksspiele nicht nur auf die Zielsetzung dieser Regelung im Moment ihres Erlasses ankommt, sondern auch auf die nach ihrem Erlass zu bewertenden Auswirkungen.1053

II.  Notifizierung des Glücksspielgesetzes Schleswig-Holstein und des Glücksspielstaatsvertrags 2012

Sowohl das GlüG SH, als auch der GlüStV 2012 waren gemäß Art. 8 der Richtlinie 98/34/EG über ein Informationsverfahren auf dem Gebiet der Normen und technischen Vorschriften in der Fassung der Richtlinie 98/48/EG zur Änderung der Richtlinie 98/34/EG1054 bei der EU-Kommission (nachfolgend als „Notifizierungsverfahrens-RL“ bezeichnet) notifizierungspflichtig. Hiernach müssen die Mitgliedstaaten der EU-Kommission unverzüglich jeden Entwurf einer technischen Vorschrift übermitteln. Sowohl der GlüStV 2012 als auch das GlüG SH enthalten technische Vorschriften i. S. d. Notifizierungsverfahrens-RL. Technische Vorschriften in deren Sinne sind nach der Definition in Art. 1 Nr. 11 Vorschriften betreffend Dienste, die rechtlich für das Inverkehrbringen sowie die Erbringung der Dienste oder für die Niederlassung eines Erbringers von Diensten verbindlich sind, sowie Rechtsvorschriften, die Verbote der Erbringung oder Nutzung eines Dienstes oder die Niederlassung als Erbringer von Diensten enthalten. Gem. Art. 1 Nr. 5 der Notifizierungsverfahrens-RL sind Vorschriften betreffend Dienste im Sinne ihres Art. 1 Nr. 11 allgemein gehaltene Vorschriften über den Zugang zu Aktivitäten der Dienstleistungen der Informationsgesellschaft und über deren Betreibung, insbes. Bestimmungen über den Erbringer von Diensten der Informationsgesellschaft, über diese Dienste selber, und ihre Empfänger. Dienste der Informationsgesellschaft sind nach der Definition in Art. 1 Nr. 2 der Notifizierungsverfahrens-RL in der Regel gegen Entgelt elektronisch im Fernabsatz und auf individuellen Abruf eines Empfängers erbrachte Dienstleistungen. Die Regelungen zu Online-Wetten und Glücksspielen über das Internet des GlüG SH sowie des GlüStV 2012 sind Dienste der Informationsgesellschaft in diesem Sinne. Beide Regelwerke enthalten Vorschriften zur besonderen Regelung von diesen Diensten der Informationsgesellschaft. Sie regeln die Veranstaltung und den Vertrieb von Glücksspielen über das Internet.1055 ← 356 | 357 →

1.  Die Notifizierung des Glücksspielgesetzes Schleswig-Holstein

Das GlüG SH galt als eines der modernsten Gesetze in der EU. Das Land SH notifizierte es bei der EU-Kommission, die es unbeanstandet ließ.1056 Die Notifizierungsfrist endete am 10.06.2011 ohne eine Stellungnahme der EU-Kommission.1057 Diese hatte lediglich am 09.05.2011 zwei Bemerkungen abgegeben, in denen sie um Klarstellungen bat. Zum einen merkte sie an, dass nicht klar sei, ob die Konzessionsvergabe für die Veranstaltung regionaler Lotterien zugunsten einer betrauten priv. Gesellschaft in einem transparenten und nicht diskriminierenden Verfahren erfolgt, und regte an, diesen Punkt zu klären. Das GlüG SH klärt diesen Punkt dahingehend, dass die Veranstaltung der regionalen großen Lotterie in SH durch die NordWestLotto SH GmbH & Co KG erfolgt, deren Anteile das Land vollständig oder überwiegend mittelbar oder unmittelbar hält. Außerdem bat sie um Klarstellung, wie der Begriff der Großbank zu bestimmen ist, von der für den Sportwettenvertrieb eine selbstschuldnerische Bürgschaft zu erbringen ist, und warum vor dem Hintergrund eines relativ hohen Grades an EU-Harmonisierung von Bankvorschriften andere Banken als Großbanken daran gehindert sein sollen, eine hinreichende selbstschuldnerische Bürgschaft abzugeben.1058 Die SPD-Landtagsfraktion deutete die Bemerkungen der EU-Kommission zum GlüG SH allerdings dahin, dass die EU-Kommission habe zeigen wollen, dass das GlüG SH das bewährte Regelungsmodell für Lotterien aufs Spiel setze. Die Kommission habe klar gestellt, dass das GlüG SH ausdrücklich eine Kommerzialisierung und Privatisierung des Lotteriewesens vorsehe.1059 ← 357 | 358 →

2.  Die Notifizierung des Glücksspielstaatsvertrags 2012

Zum GlüStV 2012 gab die EU-Kommission am 20.03.2012 eine ausführliche Stellungnahme ab.1060 Hierin äußerte sie zwar keine grundsätzlichen europarechtlichen Bedenken. Sie sah darin keine Gründe, die eindeutig zu einer Unionsrechtswidrigkeit des GlüStV 2012 führen würden. Sie stellte darin aber ebenso wenig die Unionsrechtskonformität des GlüStV 2012 fest. Die EU-Kommission konnte dessen Europarechtskonformität nicht abschließend beurteilen, weil die vertragsschließenden Bundesländer ihr nicht die hierfür notwendigen Informationen geliefert hatten. Dies gilt insbes. für die Geeignetheit zur Zielerreichung und Erforderlichkeit der Begrenzung der Sportwettenkonessionen auf 20 Stück, für den Nachweis der Möglichkeit für die Konzessionsnehmer bei einer Konzessionsabgabe von 5% auf die Spieleinsätze ein attraktives und wirtschaftlich sinnvolles Angebot auf dem Markt anbieten zu können sowie für die Erforderlichkeit des Totalverbots von Online-Casinos. Die Bundesländer müssen bei ihrer Evaluierung daher weitere Nachweise für die Europarechtskonformität liefern.1061 Das Echo auf die Mitteilung der EU-Kommission in Literatur u. Politik ist gespalten. Manche vertreten die Ansicht, die Bedenken der Kommission aus ihrer ersten Stellungnahme zum ersten Entwurf des Ersten GlüÄndStV vom 18.07.2011 seien nicht ausgeräumt worden, sondern bestünden fort, weswegen der GlüStV 2012 auch weiterhin europäischem Recht widerspräche.1062 Andere vertreten die Ansicht, dass der GlüStV 2012 mangels unüberwindlicher europarechtlicher Bedenken der Kommission mit dem Unionsrecht im Einklang steht.1063

In ihrer Stellungnahme vom 18.07.2011 hatte die EU-Kommission insbes. Bedenken hinsichtlich der Begrenzung des Angebots im Zusammenhang mit Online-Sportwetten sowie hinsichtlich des Verbots von Online-Casinospielen und Online-Poker geäußert. Die EU-Kommission habe vor allen Dingen nicht erkennen können, inwiefern eine Beschränkung der Gesamtzahl der Konzessionen für das Angebot von Online-Sportwetten zur Erreichung der Ziele der Schwarzmarktbekämpfung und der Kanalisierung der Spielleidenschaft der Bevölkerung hin zu legalen Angeboten geeignet sein soll, auch wenn die EU-Kommission strengen ← 358 | 359 → Konzessionsbedingungen prinzipiell nicht ablehnend gegenüberstehe. Deswegen hatte sie die (zunächst 15 vertragsschließenden) Länder aufgefordert, eine Untersuchung zur Geeignetheit und Erforderlichkeit der begrenzten Anzahl der Konzessionsnehmer vorzulegen.1064

In der endgültigen Fassung des GlüStV 2012 haben die (zunächst 15) vertragsschließenden Länder die Anzahl der Sportwetten-Konzessionen im Vergleich zum ersten Entwurf des GlüÄndStV von 7 auf 20 erhöht. Es besteht die Möglichkeit diese Anzahl zu überprüfen. In ihrer Stellungnahme vom 20.03.2012 begrüßte die EU-Kommission diese Möglichkeit der Überprüfung der Anzahl der zugelassenen Konzessionsnehmer sowie ggf. einer Erhöhung, wenn die Beschränkung auf 20 Anbieter die verfolgten Ziele nicht erreicht. Sie teilte die Auffassung, dass die Bekämpfung des Schwarzmarktes, die Suchtprävention und die Kriminalitätsprävention einige der maßgeblichen Gründe des öff. Interesses sind, die Beschränkungen des freien Dienstleistungsverkehrs rechtfertigen können. Sie erkannte an, dass Mitgliedstaaten grds. dazu berechtigt sind, ein Genehmigungssystem einzurichten und diesbzgl. eine Beschränkung betreffend die Höchstzahl der erteilbaren Konzessionen festzulegen, wenn diese Beschränkung das Ziel verfolgt, die Gelegenheiten zum Glücksspiel zu verringern. Sie erinnerte aber daran, dass derartige Beschränkungen zur Zielerreichung geeignet sein und die Bedingungen erfüllen müssen, die der EuGH in Bezug auf die Verhältnismäßigkeit festgelegt hat. Die EU-Kommission wollte den im GlüStV 2012 verfolgten Ansatz nicht grds. in Frage stellen, wies aber darauf hin, dass die Geeignetheit und Verhältnismäßigkeit der Maßnahme ordnungsgemäß nachzuweisen ist. Sie betonte, dass das Verfahren zur Erteilung der Konzessionen in einer transparenten und nichtdiskriminierenden Art und Weise zu organisieren ist, und etablierte und neue Betreiber den gleichen Bedingungen sowie dem gleichen Zeitplan unterliegen müssen.1065

In Ihrer Stellungnahme vom 18.07.2011 hatte die EU-Kommission die Begrenzung der Anzahl der zulässigen Online-Casinos im ersten Entwurf des Ersten GlüÄndStV in Frage gestellt.1066 Darin war noch die Möglichkeit der Vergabe von 16 Konzessionen für Online-Pokerangebote vorgesehen.1067 Die EU-Kommission zweifelte außerdem die Anforderungen für die Vergabe dieser Konzessionen an und bat um ← 359 | 360 → weiterführende Informationen zum Vergabeverfahren.1068 Die endgültige Fassung des GlüStV 2012 verbietet Online-Casinospiele vollständig. Die EU-Kommission führte aus, dass der EuGH anerkannt hat, dass eine Maßnahme, mit der jedes Anbieten von Glücksspielen über das Internet verboten wird, grds. als geeignet angesehen werden kann, die legitimen Ziele der Suchtprävention sowie des Jugendschutzes zu verfolgen, auch wenn das Anbieten solcher Spiele über herkömmliche Kanäle zulässig bleibt. Sie erläuterte, dass der EuGH außerdem anerkannt hat, dass die Bekämpfung krimineller und betrügerischer Aktivitäten im Zusammenhang mit Glücksspielen zu den maßgeblichen Gründen des öff. Interesses gehören, die eine Beschränkungen des freien Dienstleistungsverkehr rechtfertigen können. Die EU-Kommission merkte aber an, dass keinerlei Daten vorgelegt wurden, um den Nachweis betreffend das tatsächliche Vorhandensein der ermittelten Gefährdung zu erbringen. Sie wies darauf hin, dass die Geeignetheit und Verhältnismäßigkeit der betroffenen Maßnahmen in hinreichender Art und Weise nachzuweisen ist. Sie mahnte eine kontinuierliche Bewertung des Verbots an und begrüßte deswegen die Zusage der Bundesländer, ihr innerhalb von zwei Jahren ab Inkrafttreten des GlüStV 2012 eine Erstbewertung betreffend der getroffenen Regelungen zukommen zu lassen, die die Geeignetheit und Effizienz des Verbots von Online-Casinospielen und Pokerspielen mit Blick auf die Erreichung der Zielsetzungen bewertet.1069

III.  Der EU Pilot 2015 und die Kritik der EU-Kommission am 2. Glücksspieländerungsstaatsvertrag in ihrer Stellungnahme zu dessen Notifizierung 2017

Am 11.11.2014 legten die Bundesländer der EU-Kommission einen Zwischenbericht zur Evaluierung des GlüStV 2012 vor. Dieser beschränkt sich jedoch auf eine Beschreibung des Status Quo. Eine Analyse der Wirksamkeit der Regulierung und der praktischen Erfahungen hiermit fehlt darin jedoch.1070 Eine solche Analyse ist mangels bisheriger Erteilung der Sportwettenkonzessionen auch nicht durchführbar. Zwar hat die EU-Kommission die Frist für deren Lieferung zwischenzeitlich aus politischen Gründen auf unbestimmte Zeit verlängert.1071 Allerdings hat sie mittlerweile ← 360 | 361 → ein EU Pilot-Schreiben an Deutschland versendet.1072 Ein EU Pilot ist die Vorstufe zu einem Vertragsverletzungsverfahren.1073 Hierin kritisierte die EU-Kommission insbesondere, dass angesichts der stark wachsenden Online-Casino- und Online-Automatenspiele-Angebote und des diesbzgl. bestehenden faktischen Vollzugsdefizits die Ziele des GlüStV 2012 nicht erreicht werden. In Anbetracht dessen bezweifelte sie die Gesmatkohärenz der deutschen Glücksspielregulierung. Sie habe nicht feststellen können, dass der von der Kommission im Notifizierungsverfahren eingeforderte Nachweis der Geeignetheit und Verhältnismäßigkeit der gesetzlichen Maßnahmen erbracht wurde. Daher forderte die EU-Kommission weitere Informationen hierzu, insbes. zur Beurteilung der Sucht-, Betrugs-, Maniuplations- und Kriminalitätsgefährdungspotentiale der verschiedenen Glücksspielarten, zu neueren Zahlen hierzu sowie zu Vollzugsmaßnahmen zur Sicherstellung der Kohärenz der deutschen Glücksspielregulierung.1074 Außerdem bezweifelte sie die Wirtschaftlichkeit der anvisiserten Konzessionen mit einer gegenüber der ursprünglichen Planung deutlich verkürzten Laufzeit.1075

In ihrer Stellungnahme zur Notifizierung des 2. GlüÄndStV begrüßt die EU-Kommision zwar den Wegfall der Beschränkung der Konzessionsanzahl auf 20 Stück. Allerdings bezweifelt sie angesichts der bis zum Ablauf der Geltung des GlüStV am 30. Juni 2021 lediglich noch verbleibenden Dauer von 3,5 Jahren und der hierdurch deutlich verkürzten Dauer der gem. dem 2. GlüÄndStV zu erteilenden Sportwettenlizenzen deren wirtschaftliche Tragfähigkeit und Attraktivität bei gleichbleibenden Konzessionsbedingungen, insbes. des Erfordernisses einer Sicherheitsleistung und der Konzessionsabgabe. Außerdem würden die Nicht-Top-35-Anbieter durch die vorläufigen gesetzlichen Lizenzen für die Top-35-Anbieter in unfairer Weise benachteiligt. Erstere hätten durch den späteren Markteintritt aufgrund der zwischenzeitlichen Etablierung der Top-35-Anbieter Wettbewerbsnachteile zu befürchten. Das Fortbestehen des vollständigen Verbots von Online-Casino- und Online-Automatenspielen bezeichnete die EU-Kommission in ihrer Stellungnahme als „keine tragfähige Lösung“. Hierfür fehle nach wie vor eine schlüssige Begründung. Gleiches gelte für eine Evaluation d. GlüStV 2012, ob seine Ziele Verbraucherschutz und Bekämpfung der Spielsucht erreicht werden.1076 ← 361 | 362 →

IV.  Die Urteile des Bundesgerichtshofs vom 28.09.2011 und 18.10.2012

In seinen Entscheidungen vom 28.09.2011 stufte der BGH den GlüStV 2008 und insbes. das Internetverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV 2008 sowie das Internetwerbeverbot des § 5 Abs. 3 GlüStV 2008 als unionsrechtskonform ein. Die Internetverbote seien formell und materiell mit dem Unionsrecht im Einklang. Der BGH entschied, dass sie zwingenden Gründen des Allgemeininteresses i. S. d. Unionsrechts dienten, und dass sie geeignet, erforderlich und angemessen seien, um diese Ziele zu erreichen.1077

In zwei Urteilen vom 18.10.20121078 bestätigte der BGH die Abweisung von Schadensersatzforderungen gegen bayerische Städte sowie den Freistaat Bayern wegen entgangenen Gewinns aufgrund von Verfügungen, mit denen die beklagten Städte Geschäftsbesorgern der klagenden Sportwettenveranstalterin mit Sitz in und Genehmigung von Gibraltar die Vermittlung von deren Sportwetten mangels behördlicher Erlaubnis untersagt hatten. Er wies die Revisionen der Klägerin gegen die abweisenden Urteile der Landgerichte Landshut und Passau sowie des OLG München zurück.1079 Der BGH urteilte, die Aufrechterhaltung des Sportwettenmonopols durch den bayerischen Gesetzgeber sowie die Untersagungen der Vermittlungstätigkeit der Geschäftsbesorger der Klägerin durch die bayerischen Behörden und Gerichte auch nach dem Oddset-Urteil des BVerfG bis zu den Urteilen des EuGH vom 08.09.2010 habe keinen hinreichend qualifizierten Verstoß gegen das Unionsrecht dargestellt. Der BGH erläuterte, dass der Gesetzgerber, die Behörden und die Gerichte davon ausgehen durften, dass bei Einhaltung der Vorgaben des BVerfG schon vor der gesetzlichen Neuregelung ein verfassungs- und – wegen der Parallelität der Anforderungen – auch unionsrechtsgemäßer Zustand hergestellt worden war. Das BVerfG hatte in seinem Oddset-Urteil auf die Parallelität der verfassungsrechtlichen und unionsrechtlichen Anforderungen an ein Glücksspielmonopol hingewiesen und dem Gesetzgeber eine Übergangsfrist bis zum 31.07.2012 für eine Neuregelung gewährt. Die Rspr. des EuGH hätte bis zu den Urteilen vom 08.09.2010 die Grenzen zulässiger staatlicher Glücksspielmonopole noch nicht so präzise geklärt, dass die bayerische Rechtslage wegen ihr als offenkundig mit dem Unionsrecht unvereinbar angesehen werden musste.1080 ← 362 | 363 →

V.  Urteil des Oberlandesgerichts Naumburg vom 27.09.2012

Von Bedeutung für die Beurteilung der Unionsrechtskonformität des GlüStV 2012 ist ferner eine Entscheidung des OLG Naumburg vom 27.09.2012 – 9 U 73/11 – „Veranstaltung und Vermittlung von Internetglücksspiel in Sachsen-Anhalt ab dem 01.01.2008 begründet keine wettbewerbsrechtlichen Schadensersatz- und Unterlassungsansprüche“.1081 In dieser Entscheidung urteilte das OLG Naumburg, dass zwar das Internetverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV 2008 eine kohärente Beschränkung der Grundfreiheiten darstellte, nicht aber das Sportwettenmonopol des GlüStV 2008. Letzteres sei inkohärent ausgestaltet gewesen und habe deswegen gegen die Dienstleistungsfreiheit des Art. 56 AUEV verstoßen. Ferner kam es zu dem Ergebnis, dass das Konzessionsmodell des GlüStV 2012 zwar aller Wahrscheinlichkeit nach nicht gegen das Unionsrecht verstößt, dass aber bis zu seiner Implementierung das frühere Staatsmonopol fort gilt, und private Veranstalter nach wie vor in ihren Rechten aus den Grundfreiheiten verletzt.

Die Klägerin dieses Verfahrens war die staatliche Anbieterin von Lotterien und Sportwetten in Sachsen-Anhalt. Die Beklagten waren die britische Bwin-Unternehmensgruppe und ihre Geschäftsführer. Sie boten unter anderem auch an Interessenten in Sachsen-Anhalt Sportwetten über das Internet an und warben hierfür. Die Klägerin vertrat die Ansicht, dass das Sportwetten-Angebot der Beklagten sowie die Werbung hierfür wettbewerbswidrig waren, und nahm sie deswegen auf Unterlassung, Auskunft und Feststellung der Schadensersatzpflicht dem Grunde nach in Anspruch.1082

Das OLG Naumburg entschied zunächst, dass die Beklagten durch die Sportwettenvermittlung über das Internet gegen das Internetverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV 2008 verstoßen hatten, und dass es davon ausgeht dass dieses Internetverbot unionsrechtskonform war. Denn § 4 Abs. 4 GlüStV 2008 sei nicht monopolakzessorisch gewesen. Das OLG Naumburg führte aus, das Internetverbot des § 4 Abs. 4 GlüStV 2008 habe eine kohärente Beschränkung der Dienstleistungsfreiheit dargestellt, die weder durch das Vollzugsdefizit im Bereich der Internet-Pferdewetten, noch durch die liberale Online-Regulierung des GlüG SH in Frage gestellt wurde. Es gewährte wegen dieses Verstoßes nur deswegen keine Ansprüche, weil die Klägerin ihn nicht gerügt hatte. Bei wettbewerbsrechtlichen Ansprüchen werde der Streitgegenstand durch die als rechtswidrig angegriffene Verhaltensweise bestimmt. Eine Abwandlung der Verletzungsform setze einen entsprechenden klägerischen Antrag voraus.1083

Dann führte das OLG Naumburg aus, dass die Beklagten gegen den Genehmigungsvorbehalt des § 4 Abs. 1 GlüStV 2008 sowie das Internetwerbeverbot des § 5 Abs. 3 GlüStV 2008 verstoßen hatten. Es habe keine inländische Genehmigung vorgelegen. Dass Konzessionen anderer Mitgliedstaaten der EU im Inland keine Anerkennung finden, sei unionsrechtlich nicht zu beanstanden. Sodann analysierte ← 363 | 364 → es das Werbeverhalten des Deutschen Lotto und Toto Blocks sowie die Rechtslage beim gewerblichen Automatenspiel und die Auswirkungen der fünften Novelle der SpielV. Das OLG Naumburg kam zu dem Schluss, dass die Klägerin und andere Mitglieder des Deutschen Lotto und Toto Blocks die Grenzen der zulässigen Werbung überschritten, und damit die mit dem Sportwettenmonopol verfolgten Zweck konterkariert hatten. Außerdem habe die Bundesrepublik trotz des hohen Suchtpotentials des gewerblichen Automatenspiels in diesem Sektor eine den Zielen des Sportmonopols ebenfalls widersprechende Politik der Angebotsausweitung betrieben. Zusätzliche führe seit dem 01.01.2012 die weitgehende Liberalisierung des GlüG SH zur Inkohärenz des Sportwettenmonopols des GlüStV 2008, das aus diesen drei Gründen die ihm zugedachte Funktion nicht mehr habe erfüllen können.1084 Da die Werbung lediglich ein Annex der Sportwettenveranstaltung und –Vermittlung sei, könne auch diese nicht wirksam verboten werden.1085

Anschließend erläuterte das OLG Naumburg, dass das Konzessionsmodell des GlüStV 2012 seiner Ansicht nach mit dem Unionsrecht im Einklang steht. Die Konzessionen würden in einem transparenten, diskriminierungsfreien Vergabeverfahren erteilt. Gegen die Ablehnung einer Konzession stehe mit der Verpflichtungsklage ein effektiver Rechtsschutz zur Verfügung. Eine Haftung komme aber solange nicht in Frage, wie dieses neue Modell noch nicht umgesetzt ist. Bis zur tatsächlichen Implementierung gelte das inkohärente Monopol faktisch weiter.1086 Da diese Entscheidung des OLG Naumburg vor dem „OPAP“-Urteil des EuGH erging, kannte das OLG Naumburg die dortige Rechtsprechung noch nicht. Dieses EuGH-Urteil hätte nämlich auch bezüglich wettbewerbsrechtlicher Ansprüche durchaus Anlass zur gegenteiligen Entscheidung gegeben.

VI.  Bewertung der Europarechtskonformität des Glücksspielstaatsvertrags 2012 und des Glücksspielgesetzes Schleswig-Holstein

Zunächst erfolgt eine Bewertung der Europarechtskonformität des GlüG SH. Daran schließt sich eine Beurteilung der Europarechtskonformität des GlüStV 2012 an.

1.  Die Europarechtskonformität des Glücksspielgesetzes Schleswig-Holstein

Beim GlüG SH bestehen aufgrund der fast vollständigen Beseitigung der Beschränkungen des Lotterievertriebs, sowie der mangelnden Verpflichtung der Lotterieveranstalter zur Teilnahme am Sperrsystem die gleichen Bedenken hinsichtlich der ← 364 | 365 → Unionsrechtskonformität des staatlichen Lotteriemonopols, wie bei dessen Verfassungsmäßigkeit. Insoweit sind die Bedenken der SPD-Landtagsfraktion nicht ganz von der Hand zu weisen. Denn auch der EuGH fordert eine quantitative und qualitative Beschränkung der Monopolangebote, aktive Aufklärungsmaßnahmen über die Gefahren des Glücksspiels sowie die Begrenzung der Werbemaßnahmen auf das zur Kanalisierung der Spielleidenschaft erforderliche Maß und ausschließlich auf Informationen und Aufklärung über legale Angebote. All das fehlt bei der Regulierung des GlüG SH. Dieses enthält keine qualitativen Beschränkungen der staatlichen Lotterieangebote, und anstelle von quantitativen und qualitativen Beschränkungen des Vertriebs sieht es dessen fast vollständige Liberalisierung und Ausweitung vor.

I. Ü. ist das GlüG SH jedoch angesichts der weitgehenden Liberalisierungen für Sportwetten u. Online-Casinospiele unionsrechtskonform. Es enthält transparente und für alle Antragsteller gleich geltende Kriterien der Erlaubnisvergabe. Auch EU-Bürger und in der EU od. dem EWR ansässige Unternehmen können eine Erlaubnis beantragen und werden im gleichen Verfahren nach den gleichen Kriterien verbeschieden, wie inländische Antragsteller. Durch die transparente Regelung des Erlaubnisverfahrens und der Erlaubnisvoraussetzungen sind dem Ermessen der Erlaubnisbehörde Grenzen gesetzt. Eine willkürliche Behandlung von Antragstellern ist hierdurch ausgeschlossen. Den Antragstellern steht der Weg zu den Verwaltungsgerichten mit einer Verpflichtungsklage auf ermessensfehlerfreie Entscheidung offen, soweit es keinen Anspruch auf die Erlaubniserteilung gibt. Soweit ein Anspruch auf die Erteilung der Vertriebserlaubnis besteht, können die Antragsteller eine Verpflichtungsklage auf die Erlaubniserteilung erheben.

2.  Die Unionsrechtskonformität des Glücksspielstaatsvertrags 2012

Das Lotteriemonopol d. GlüStV 2012 begegnet bei einer Rechtfertigung mit den Maniuplationsgefahren aufgrund der Durchführung der Ziehungen durch den Veranstalter hinsichtlich seiner Unionsrechtskonformität grundsätzlich keinen Bedenken. Das Automatenspiel erfährt erhebliche Beschränkungen, um die Kohärenz der Glücksspielregulierung sicherzustellen. Auch die Werberestriktionen sind im Vergleich zum GlüStV 2008 verschärft worden. Jedoch müssen diese auch in der Praxis auch eingehalten werden. Außerdem ist das Verbot mit Erlaubnisvorbehalt für Internet- und Fernsehwerbung für Lotterien, Sport- u. Pferdewetten wegen Verstoßes gegen das unionsrechtliche Zensurverbot aus Art. 11 EU-Grundrechte-Charta unionsrechtswidrig.

Die Experimentierklausel öffnet den Sportwettenmarkt auch für private Anbieter und stellt damit einen weniger schweren Eingriff in die Dienstleistungsfreiheit dar, als das bisherige Monopol. Für das Konzessionsverfahren bestehen transparente und nicht diskriminierende Kriterien. Ob dieses auch unionsrechtskonform durchgeführt wurde, ist eine andere Frage. Die Internetbeschränkungen für Lotterien, Sport- und Pferdewetten in § 4 Abs. 5 sowie das totale Internetverbot von Online-Casinos und Online-Spielhallen sind ebenfalls zunächst als unionsrechtskonform ← 365 | 366 → einzustufen. Allerdings müssen die deutschen Glücksspielbehörden Nachweise für die Geeignetheit und Erforderlichkeit der zahlenmäßigen Konzessionsbeschränkung sowie der Internetbeschränkungen u. –Verbote erbringen. Es erscheint angesichts des bisherigen faktischen Verlaufs und der deutlichen Kritik im EU-Pilot sowie in der Stellungnahme zum 2. GlüÄndStV allerdings eher unwahrscheinlich, dass ihnen dieser Nachweis noch gelingt. Auch der „Ergebnisbericht – Glücksspielverhalten und Glücksspielsucht in Deutschland – Ergebnisse des Surveys 2013 und Trends“ der BzgA aus dem Jahr 2014 spricht gegen die Grundannahmen, auf denen die unterschiedliche Regulierung von Sportwetten, Casinospielen und dem gewerblichen Automatenspiel basiert, und damit gegen die Gesamtkohärenz des GlüStV 2012. Ferner hat dessen Regulierung jedenfalls den Praxistest ist nicht bestanden.

a.  Zum Lotteriemonopol

Der GlüStV 2012 enthält qualitative und quantitative Beschränkungen der staatlichen Monopolangebote sowie ihres Vertriebs. Die Werberichtlinie beschränkt die Werbung in erster Linie auf sachliche Informationen über das Unternehmen, Spielangebote und Spielregeln, deren Änderung und Vertrieb, sowie Suchtprävention und Jugendschutz. Die Zulässigkeit der Hinweise auf die Verwendung der Erlöse für gemeinnützige Zwecke ist unionsrechtskonform dahin auszulegen, dass eine solche Imagewerbung nur dann zulässig ist, wenn sie nicht auf bestimmte Angebote verweist.

Der GlüStV 2012 begründet das Lotteriemonopol vor allem mit Manipulationsgefahren und Kriminalitätsabwehr. Die Beschränkungen des Monopols sind aber auch an den Zielen der Suchtprävention sowie des Jugendschutzes ausgerichtet. Die Werbemaßnahmen der staatlichen Lotterieanbieter halten jedoch die diesbezüglichen unionsrechtlichen Vorgaben nicht ein. Diese sind umfassend und darauf ausgerichtet, zum Spielen anzureizen und neue, insbes. jüngere Kundenkreise zu erschließen. Dies gilt insbes. für die Auftritte in sozialen Medien wie Facebook und YouTube. Die „LottoApp“ führt zu einer ständigen Verfügbarkeit allerorts, die das Lottospiel zu einem normalen Gut des täglichen Lebens macht. Die Werbemaßnahmen sind mithin das Gegenteil von strikt auf das begrenzt, was erforderlich ist, um einen ohnehin vorhandenen Spieltrieb in legale Bahnen zu kanalisieren. Zielt Werbung eines staatlichen Monopolisten darauf ab, den Spieltrieb der Verbraucher zu fördern und sie zwecks Maximierung der aus den entsprechenden Tätigkeiten erwarteten Einnahmen zu aktiver Teilnahme am Spiel zu stimulieren, entfällt die Eignung des Monopols zur Erreichung der mit seiner Errichtung verfolgten Ziele der Spielsuchtbekämpfung und Vermeidung von Anreizen zu übermäßigen Spielausgaben. Soll das Lotteriemonopol Bestand haben, müssen die staatlichen Lotterieanbieter ihre Werbund daher drastisch zurückfahren. ← 366 | 367 →

b.  Die Beschränkungen des Automatenspiels zur Sicherstellung der Kohärenz der Glücksspielregulierung

Die Beschränkungen des Automatenspiels im GlüStV 2012, im GewOÄndG sowie in der sechsten Novelle der SpielV führen insgesamt zu einer Reduzierung des Angebots an Automatenspielen und zu einem deutlich verstärkten Spieler- und Jugendschutz. Diese Maßnahmen sind erforderlich, aber auch ausreichend zur Herstellung der Gesamtkohärenz.

i.  Die Beschränkungen im Glücksspielstaatsvertrag 2012

Die Beschränkungen des GlüStV 2012 führen langfristig, nach Ablauf der Übergangsfristen, durch das Verbot der Mehrfachkonzessionen im selben Gebäudekomplex, dem geforderten Mindestabstand zwischen zwei Spielhallen und der Sperrzeitenregelung zu einer erheblichen Reduzierung des Angebots an Spielhallen. Die doch relativ lange Übergangsfrist von fünf Jahren kann die Unionsrechtskonformität des GlüStV 2012 höchstens für diese Dauer in Frage stellen, nicht jedoch langfristig. Die zusätzlichen Werbebeschränkungen führen dazu, dass von Spielhallen durch ihre äußerliche Gestaltung kein Spielanreiz ausgehen darf. Die Werbung im Fernsehen und im Internet für Spielhallen ist verboten. Die Erreichung der Ziele des GlüStV 2012 auch beim Automatenspiel ist durch die Einführung einer Erlaubnispflicht hierfür in Spielhallen und deren Bindung an die Ziele des § 1 sowie den Jugendschutz sichergestellt. Für sie besteht ein absolutes Internetverbot.

ii.  Die Beschränkungen durch das Gewerbeordnungänderungsgesetz

Das GewOÄndG enthält mit der Einführung der Spielerkarte und des Unterrichtungsnachweises sowie durch die Anhebung der Bußgelder spielerschützende Maßnahmen.

iii.  Die Beschränkungen durch die sechste Novelle der Spielverordnung

Auch die sechste Novelle der SpielV bringt Maßnahmen zur Reduktion des Automatenangebots, insbes. durch Reduzierung der Höchstzahl der in Gaststätten zulässigen Geldspielautomaten von drei auf zwei Stück. Sie verbessert den Jugendschutz, in dem sie technische Jugendschutzmaßnahmen für alle Geldspielgeräte in Gaststätten verlangt. Die Novelle sieht spielerschützende Maßnahmen vor, die das Automatenspiel mehr in Richtung ihres ursprünglichen Charakters als Unterhaltungsspiele zurückführen sollen. Sie senkt den Durchschnittsverlust pro Stunde von 33 Euro auf 20 Euro und führt eine völlige Spielunterbrechung mit einer Nullstellung der Geräte nach drei Stunden ein. Sie verbietet das besonders gefährliche Punktespiel und schreibt vor, dass der Gegenwert in Geld der angezeigten Spielwerte zu keinem Zeitpunkt mehr als 300 EUR betragen darf. Sie verbietet die Verwendung von Risikotasten, wodurch die Mehrfachbespielung von Geldspielgeräten eingeschränkt werden soll. Auch die Senkung des Maximalbetrags in Geldspeichern von 25 auf 10 Euro trägt zum Spielerschutz bei, ebenso wie die Reduzierung des maximalen ← 367 | 368 → Gewinns sowie des maximalen Verlusts pro Stunde und das ausdrückliche Verbot des sogenannten „Vorheizens“. Ferner sieht die Novelle Beschränkungen für Mehrplatzspielgeräte vor. Sie verkürzt außerdem die maximale Aufstelldauer von Geldspielgeräten sowie die Dauer der Bauartzulassung. Dadurch kann relativ schnell Fehlentwicklungen entgegengewirkt werden. Darüber hinaus berichtet das BMWi nach vier Jahren über die Auswirkungen der Novelle, was die Möglichkeit einer Nachjustierung eröffnet.

c.  Zum Konzessionsmodell für Sportwetten

Der GlüStV 2012 sieht die Möglichkeit vor, die Höchstzahl der erteilbaren Konzessionen anzupassen, falls sich herausstellen sollte, dass der Kanalisierungszweck mit den 20 Angeboten nicht erreicht wird. Die Kommission hat diese Möglichkeit ausdrücklich begrüßt. Der EuGH hat das Recht der Mitgliedstaaten auf Einführung eines zahlenmäßig begrenzten Konzessionsmodells, wenn eine insgesamt kohärente u. systematische Regulierung vorliegt, ausdrücklich anerkannt. Allerdings müssen die Mitgliedstaaten Nachweise für die Geeignetheit u. Erforderlichkeit der Beschränkung erbringen. Dies forderte deswegen auch die EU-Kommission in ihrer Stellungnahme vom 07.12.2012 zu den Gesetzen zum Beitritt SHs zum GlüStV 2012.1087 Sie hatte den deutschen Glücksspielbehörden ursprünglich zwei Jahre Zeit hierfür gegeben, hat diese Frist aber aus politischen Gründen zwischenzeitlich auf unbestimmte Zeit verlängert. Der Zwischenbericht an die EU-Kommission vom November 2011 beschränkte sich auf eine Zustandsbeschreibung. Eine Analyse ist mangels Erteilung der Konzessionen nicht möglich, s.o. Der EU-Pilot hat die Eröffnung eines Vertragsverletzungsverfahrens allerdings wahrscheinlicher gemacht.

Die Regulierung der Pferdewetten führt nicht zu einer Inkohärenz des Konzessionsmodells. Der GlüStV 2012 bindet zukünftig auch die Erlaubniserteilung für Totalisatorunternehmen und Buchmacher an die Ziele des § 1, und stellt damit deren Erreichung auch bei den Pferdewetten sicher. Die Internetregulierung der Pferdewetten wird an diejenige der Sportwetten angeglichen. Eine vollständige Angleichung der Sportwettenregulierung an die Pferdewettenregulierung erscheint angesichts des beschränkten Umfangs des Pferdewettenangebots nicht erforderlich. Die Beschränktheit dieses Angebots liegt wegen der begrenzten Anzahl der Pferderenn- und –Zuchtvereine sowie der überschaubaren Anzahl an Pferderennbahnen in der Natur der Sache. Eine erhebliche Ausweitung hiervon steht nicht zu befürchten.

Für das Konzessionsverfahren enthält der GlüStV 2012 transparente Regelungen, die für alle (private und staatliche, inländische und EU/EWR-ausländische) Anbieter gleichermaßen gelten. Diese sollen dem Ermessen der Erlaubnisbehörde Grenzen setzen sowie Diskriminierungen und willkürliche Behandlungen von Konzessionsbewerbern ausschließen. Den Konzessionsbewerbern steht der Weg zu den Verwaltungsgerichten mit einer Verpflichtungsklage auf ermessensfehlerfreie Entscheidung offen. Ob das Konzessionsverfahren tatsächlich unionsrechtskonform ← 368 | 369 → durchgeführt wurde, ist äußerst zweifelhaft, ist aber eine andere, von der Rechtmäßigkeit der Regelungen an sich zu trennende Frage.

Angesichts der Misere bei der gescheiterten Vergabe ist jedoch zu attestieren, dass die Beschränkung der Konzessionsanzahl sich unabhängig von ihrer grds. Unionsrechtskonformität jedenfalls als nicht praxistauglich erwiesen hat. Angesichts der Rspr. d. EuGH im Fall Admiral-Casinos, gem. der auch die Entwicklungen in der Praxis nach der Einführung einer Regelung bei der Beurteilung ihrer Kohärenz zu berücksichtigen sind, ist zu attestieren, dass durch die mangelnde Umsetzung der Konzessionsvergabe ein unionsrechtswidriger Zustand enstanden ist. Bzw. die Regelungen des § 10a GlüStV 2012 haben sich in der Praxis als tatsächlich nicht dazu geeignet erwiesen, den unionsrechtswidrigen Zustand nach dem GlüStV 2008 zu beenden und faktisch das mit der Experimentierklausel verfolgte Kanalisierungsziel dadurch zu gewährleisten, dass sie dazu beitragen, die Tätigkeiten im Bereich der Sportwetten in kohärenter u. systematischer Weise zu begrenzen.

Der 2. GlüÄndStV ist nicht dazu geeignet, die Unionsrechtswidrigkeit zu beseitigen. Hinsichtlich der von Gerichten festegestellten Verletzungen des Tranzparenzgebots sowie des Diskriminierungsverbots erscheint die Differenzierung zwischen den Top-35-Anbietern und den übrigen (nicht-Top-35)-Angeboten jedenfalls nicht sachgerecht. Insofern schafft der 2. GlüÄndStV neue unionsrechtliche Probleme.

d.  Die Unionsrechtskonformität der Internetbeschränkungen für Lotterien, Sport- und Pferdewetten

Der Bedarf einer zusätzlichen Erlaubnis für Internet- und Fernsehwerbung für Lotterien, Sport- u. Pferdewetten steht zwar mit den Grundfreiheiten im Einklang, allerdings nicht mit dem Grundrecht der Meinungsfreiheit aus Art. 11 EU-Grundrechte-Charta. Dieser sieht ein unionsrechtliches Zensurverbot vor, gegen das der Erlaubnisvorbehalt für Werbung für Lotterien, Sport- u. Pferdewetten im Fernsehen und Internet verstößt.

Die Einschränkung der Grundfreiheiten durch die Erforderlichkeit einer Internetvertriebserlaubnis sowie deren zusätzliche Voraussetzungen (Verlinkungsverbot, Höchsteinsatz, Selbstlimitierung etc.) ist durch die besonderen Gefahren des Internets gerechtfertigt. Der EuGH hat diese besonderen Gefahren aufgrund der ständigen Verfügbarkeit des Internets, seiner Anonymität und der fehlenden sozialen Kontrolle in seiner Entscheidung im Fall Carmen Media sowie in seinem Zeturf-Urteil ausdrücklich anerkannt. Gleiches gilt für das Recht der Mitgliedstaaten, das Internet als Vertriebsweg zu beschränken oder völlig zu verbieten. Die Beschränkungen dürfen nur nicht diskriminierend angewendet werden, und sie müssen Bestandteil einer insgesamt kohärenten und systematischen Glücksspielregulierung sein. Dies ist der Fall. Die Internetbeschränkungen durch die Erforderlichkeit einer Internetvertriebserlaubnis sowie deren zusätzliche Voraussetzungen gelten für alle Lotterie-, Sport- u. Pferdewettanbieter gleichermaßen. Sie sind im GlüStV 2012 für alle gleichermaßen sowie transparent geregelt. Durch die transparenten Regelungen der zusätzlichen Voraussetzungen sind dem Ermessen der Erlaubnisbehörde ← 369 | 370 → Grenzen gesetzt. Eine willkürliche Behandlung von Antragstellern ist hierdurch ausgeschlossen. Den Antragstellern steht der Weg zu den Verwaltungsgerichten mit einer Verpflichtungsklage auf ermessensfehlerfreie Entscheidung offen.

e.  Die Unionsrechtskonformität des Verbots von Online-Casinospielen

Der EuGH hat das Recht der Mitgliedstaaten, einzelne Arten u./od. Vertriebswege von Glücksspielen vollständig zu verbieten, in seinen Entscheidungen in den Fällen Liga Portuguesa, Carmen Media, Markus Stoß u. a., OPAP u. zuletzt Sebat Ince ausdrücklich anerkannt. Die Bedingung hierfür ist das Vorliegen einer kohärenten u. systematischen Gesamtregelung, sowie eine nichtdiskriminierende Anwendung dieser Regelung. Diese Voraussetzungen sind aufgrund der neuen Restriktionen für stationäre Spielhallen u. Geldspielautomaten sowie der für alle gleichermaßen geltenden transparenten Regelungen d. GlüStV 2012 grds. erfüllt. Der EuGH hat ausgeführt, dass Vollzugsschwierigkeiten eines Internetverbots nicht zum Wegfall von dessen Rechtfertigung führen. Allerdings müssen die Bundesländer dessen Verhältnismäßigkeit nachweisen. Hierfür hatte die Kommission ihnen ursprünglich zwei Jahre Zeit gegeben, hat diese Frist aber zwischenzeitlich auf unbestimmte Zeit verlängert. Dass den Bundesländern dieser Nachweis noch vor der Eröffnung eines Vertragsverletzungsverfahrens gelingt, erscheint angesichts der faktisch bestehenden Situation, der deutlichen Kritik im EU-Pilot und der Bezeichnung als „nicht tragfähige Lösung“ in ihrer Stellungnahme zum 2. GlüÄndStV nicht nur nach Ansicht der EU-Kommission als äußerst unwahrscheinlich.

Insbes. hinsichtlich des bestehenden Vollzugsdefizits gilt auch beim Verbot von Online-Casinospielen, dass dieses unabhängig von einer etwaigen Unionsrechtskonformität jedenfalls im Praxistest durchgefallen ist. Denn der Rspr. d. EuGH lässt sich ebenfalls entnehmen, dass ein faktisches Vollzugsdefizit in Bezug auf wesentliche Teile der Regulierung letztlich deren Rechtfertigung unter dem Gesichtspunkt der Kohärenz in Frage stellt.1088 Werden die mit ihr verfolgten Ziele nach ihrem Erlass faktisch nicht erreicht, so ist eine Regelung tatsächlich nicht dazu geeigent, das mit ihrer Errichtung verfolgte Ziel dadurch zu gewährleisten, dass sie dazu beiträgt, die Gelegenheiten zum Spiel zu verringern u. die Tätigkeiten in diesem Bereich in kohärenter u. systematischer Weise zu begrenzen. Der graue u. schwarze Markt für Online-Casinospiele, der inzwischen mehr als die Hälfte des unregulierten Marktes und mehr als 10% des gesamten (regulierten und unregulierten) Glücksspielmarktes ausmacht,1089 führt mithin zu einem unionsrechtswidrigen Zustand. ← 370 | 371 →

C.  Die Mitteilung und die Empfehlung der EU-Kommission zum Online-Glücksspiel sowie deren Auswirkungen auf die deutsche Rechtslage

Am 23.10.2012 hat die EU-Kommission eine Mitteilung über einen umfassenden europäischen Rechtsrahmen für das Online-Glücksspiel mit einem Aktionsplan herausgegeben (nachfolgend als „die Mitteilung“ bezeichnet).1090 Auf deren Grundlage folgte am 14.07.2014 eine Empfehlung mit Grundsätzen für den Schutz von Verbrauchern und Nutzern von Online-Glücksspieldienstleistungen und für den Ausschluss Minderjähriger von Online-Glücksspielen.1091 Die Auswirkungen dieser Maßnahmen auf das deutsche Glücksspielrecht sind strittig.

I.  Die Mitteilung der EU-Kommission über einen umfassenden europäischen Rechtsrahmen für das Online-Glücksspiel

Eine Mitteilung ist kein verbindlicher Rechtsakt der EU-Kommission. Verbindliche Rechtsakte sind gemäß Art. 288 AUEV nur Verordnungen, Richtlinie und Beschlüsse. Mit ihr verfolgt die EU-Kommission das Ziel, ohne Harmonisierungsmaßnahme gemeinsame europaweite Prinzipien für Online-Glücksspiele festzulegen. Die Regelungssysteme der Mitgliedstaaten zum Glücksspiel divergieren erheblich, was bei allen am Glücksspielsektor beteiligten Akteuren eine zunehmende Rechtsunsicherheit verursacht hat. Diese Rechtsunsicherheit will die Kommission mit Hilfe der angestrebten gemeinsamen europaweiten Prinzipien abbauen.1092 In ihrer Mitteilung identifieziert die EU-Kommission außerdem die wichtigsten Herausforderungen, die aus der Divergenz der mitgliedstaatlichen Regelungen erwachsen, und sieht eine Reihe umfassender Maßnahmen als Reaktion hierauf vor. Sämtliche Glücksspielregulierungssysteme der Mitgliedstaaten bezwecken den Schutz besonders gefährdeter Gruppen, wie bspw. Kinder, sowie den Schutz der Spieler vor Betrug. Die Mitteilung enthält darüber hinaus noch weitere gemeinsame Schutzprinzipien.1093

1.  Wichtigste Herausforderungen und vorgeschlagene Maßnahmen

Das Online-Glücksspiel hat eine grenzüberschreitende Dimension. Deswegen sind die Spieler bei der Teilnahme an (EU-) ausländischen Angeboten mitunter nicht durch die Glücksspielregulierung ihres Herkunftsstaates geschützt. Für die ← 371 | 372 → Verbraucher besteht außerdem die Gefahr, dass sie unregulierte Angebote von außerhalb der EU wahrnehmen, die sich einer Kontrolle durch die EU oder ihre Mitgliedstaaten entziehen. Aus diesen Gründen führt die EU-Kommission in der Mitteilung aus, dass sie eine Sachverständigengruppe im Bereich Glücksspiel einsetzen will, die sich aus Vertretern der Mitgliedstaaten zusammensetzt, und die Erfahrungen und vorbildliche Verfahren zum Vorgehen gegen unregulierte Glücksspielangebote austauschen, sich bei der Vorbereitung von EU-Initiativen beratend betätigen und Fachwissen einbringen soll.1094 Eine erste Sitzung dieser Expertengruppe hat zusammen mit den Mitgliedstaaten bereits im Dezember 2012 stattgefunden. 2013 hat die EU-Kommission eine Konferenz der Beteiligten ausgerichtet.1095 Die Ergebnisse sind 2014 in die Empfehlung mit eingeflossen.

a.  Die Vereinbarkeit der nationalen Regelungen mit dem Recht der Europäischen Union

Die EU-Kommission will die Konformität der nat. Glücksspielregulierungen mit dem EU-Recht überprüfen. Ihr liegen bereist Beschwerden gegen mehrere nat. Glücksspielnormen vor. Sie kündigte in der Mitteilung daher an, den Abschluss ihrer Bewertung der nat. Rechtsvorschriften im Rahmen der anhängigen Vertragsverletzungsverfahren und Beschwerden zu beschleunigen und erforderliche Maßnahmen zu ergreifen.1096 Die EU-Kommission hat auch bereits mehrere Beschwerden gegen den GlüStV 2012 erhalten. Sie hat jedoch angekündigt, eine Zweijahresfrist, mithin bis 2014, abzuwarten, binnen der die Bundesländer diesen evaluieren u. prüfen wollen, sieht ihn aber als angreifbar an. Diese Ankündigung ist rechtlich nicht bindend. Sie hätte rechtl. gesehen auch schon vor Ablauf dieser Zweijahresfrist gegen Deutschland vorgehen können. Mittlerweile hat sie ein EU Pilot-Schreiben an Deutschland verschickt, s.o. Insgesamt werden derzeit mindestens 700 Beschwerden ← 372 | 373 → gegen verschiedene Glücksspielregulierungen von EU-Mitgliedstaaten vor europäischen Gerichten verhandelt.1097

b.  Überwachungsverbesserung, Verwaltungszusammenarbeit und wirksame Durchsetzung

Außerdem will die EU-Kommission die Glücksspielaufsichtsbehörden der Mitgliedstaaten zu mehr Zusammenarbeit für eine bessere Durchsetzung der Vorschriften ermutigen. Sie gibt in der Mitteilung an, dass sie die Verwaltungszusammenarbeit der Glücksspielregulierungsbehörden der Mitgliedstaaten erleichtern, und bis 2013 prüfen will, welche Möglichkeiten die IMI-Verordnung für den Austausch von Informationen bzw. die Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten bietet. Sie führt aus, dass sie den Austausch von Informationen und bewährten Verfahren für Durchsetzungsmaßnahmen fördern, sowie die Vorteile und möglichen Grenzen von Durchsetzungsmaßnahmen, wie bspw. Blockierung von Zahlungen und Sperrungen des Zugangs zu Webseiten auf EU-Ebene prüfen wird. Sie kündigt an, die Melde- und Abhilfeverfahren bei illegalen Inhalten, die von Online-Vermittlern in der EU bereitgestellt werden, klarzustellen. Außerdem gedenkt sie den Dialog über Regulierungsfragen mit Drittländern weiterzuentwickeln. Die EU-Kommission fordert die Mitgliedstaaten nachdrücklich auf, Glücksspielregulierungsbehörden einzurichten, diese mit klaren Kompetenzen auszustatten und eine enge Zusammenarbeit mit anderen einschlägigen zuständigen Behörden zu gewährleisten. Sie fordert die Mitgliedstaaten auf, Möglichkeiten zur Information der Verbraucher über verfügbare zugelassene Angebote zu prüfen, um die Nachfrage auf den legalen Markt zu lenken.1098

c.  Schutz der Verbraucher und Bürger

Die EU-Kommission intendiert, die Verbraucher stärker zu schützen, besser zu informieren und verantwortungslose Werbung zu unterbinden. Sie kündigte deshalb an, eine Empfehlung zum gemeinsamen Verbraucherschutz und über verantwortungsvolle Glücksspielwerbung anzunehmen.1099 Da nach ihrer Auffassung ← 373 | 374 → Kinder und Jugendliche eines besonderen Schutzes bedürfen, gedenkt sie durch das Programm für ein sicheres Internet und die Fazilität „Connecting Europe“ das Benchmarking und die Prüfung von Werkzeugen der elterlichen Kontrolle zu fördern, um die Alterseinstufung und die Klassifikation von Inhalten zu verbessern. Sie will die Empfehlungen zur glücksspielbezogenen Internetsucht bei Jugendlichen im Rahmen von EU NET ADB bewerten. Die EU-Kommission hat 2014 über die betreffenden Arbeitsgruppen im Rahmen von ALICE RAP Bericht erstattet und diese Forschungsergebnisse bewertet. Seit 2013 bewertet sie fortlaufend im Rahmen der Erhebung zum Monitoring der Endverbrauchermärkte die Marktperformance der Online-Glücksspieldienste. Sie drängt auf ein verstärktes Bewusstsein der Eltern. Sie fordert die Mitgliedstaaten mit Nachdruck dazu auf, die Informations- u. Sensibilisierungsinitiativen zu den mit Glücksspielen verbundenen Risiken sowie zu den nicht regulierten Glücksspielangeboten zu stärken, die Zusammenarbeit zw. Glücksspielregulierungsbehörden u. Verbraucherorganisationen zu verbessern, die Verfügbarkeit u. Nutzung von Online-Sicherheitsverfahren zu steigern, um zu verhindern, dass Kinder u. Jugendliche Zugang zu Glücksspiel-Webseiten erhalten, sowie dazu, Erhebungen über Glücksspielstörungen durchzuführen u. einschlägige Daten zu erfassen.1100

d.  Maßnahmen gegen Betrug und Geldwäsche

Ein weiteres zentrales Ziel der EU-Kommission ist die Prävention vor und Abschreckung von Betrug und Geldwäsche im Rahmen von Online-Glücksspiel. Sie kündigt an, die Ausweitung des Geltungsbereichs der Richtlinie zur Bekämpfung der Geldwäsche auf alle Formen des Glücksspiels zu prüfen. Sie wird im Rahmen ihrer Politik zur Bekämpfung der Cyberkriminalität den Austausch von Erfahrungen und vorbildlichen Verfahren im Rahmen der Sachverständigengruppe zum Glücksspiel sowie gegebenenfalls den Austausch mit dem Europäischen Zentrum zur Bekämpfung der Cyberkriminalität fördern. Außerdem intendiert die EU-Kommission, die Möglichkeit einer EU-Norm für Glücksspielgeräte einschließlich der Glücksspielsoftware zu prüfen. Sie fordert die Mitgliedstaaten nachdrücklich dazu auf, die Weiterbildung von Richtern zu Themen im Zusammenhang mit Betrug und Geldwäsche in Verbindung mit Glücksspiel zu fördern.1101

e.  Schutz der Integrität des Sports und Verhütung von Spielabsprachen

Die EU-Kommission beabsichtigt, den Sport EU-weit durch die Bekämpfung von Spielabsprachen im Zusammenhang mit Sportwetten besser zu schützen. Aus diesem Grund kündigt sie in der Mitteilung an, 2014 eine Empfehlung zu vorbildlichen ← 374 | 375 → Praktiken bei der Prävention und Bekämpfung von Spielabsprachen in Zusammenhang mit Wetten anzunehmen. Die EU-Kommission will an der Arbeit des Europarats über ein etwaiges Übereinkommen gegen Manipulationen von Sportergebnissen teilnehmen. Außerdem wird sie einen raschen Informationsaustausch, Mechanismen für Whistle Blower, die nationale und internationale Zusammenarbeit und den Dialog von Interessenvertretern, Betreibern und Regulierungsbehörden im Bereich der Prävention von Spielabsprachen fördern. Sie fordert die Mitgliedstaaten mit Nachdruck dazu auf, nat. Kontaktstellen für die Zusammenführung aller an der Bekämpfung von Spielabsprachen beteiligten Akteure einzurichten, sowie die einzelstaatlichen Rechts- und Verwaltungssysteme mit den zur Bekämpfung von Spielabsprachen erforderlichen Instrumenten, Fachkenntnissen und Ressourcen auszustatten. Außerdem fordert sie die Mitgliedstaaten dazu auf, eine nachhaltige Finanzierung von Maßnahmen zum Schutz der Integrität des Sports in Betracht zu ziehen.1102 Angesichts dessen, dass Europol am 04.02.2013 den weltweit größten Fußball-Wettbetrug aufgedeckt hat, in den 425 Spieler, Schiedsrichter und Offizielle verwickelt sein sollen, die verdächtigt werden, zwischen 2008 und 2011 mindestens 380 Spiele manipuliert zu haben, darunter auch solche aus europäischen Topliegen, zwei Partien der UEFA-Champions-League, sowie Spiele der WM- und EM-Qualifikation,1103 erscheinen diese Maßnahmen aber auch dringend erforderlich. Betroffen ist nicht nur der Fußball. Wettbetrug ist ein Problem fast aller Sportarten.1104

2.  Das Fazit der EU-Kommission

Die EU-Kommission hält die vorgeschlagenen Maßnahmen angesichts der benannten Herausforderungen für erforderlich. Diese würden eine umfassende Strategie zur Begegnung dieser Herausforderungen bilden. Sie plädiert für eine schnelle Umsetzung und wird die Durchführung und die in der gesamten EU erzielten Fortschritte zwei Jahre nach der Annahme der Mitteilung, also im Oktober 2014, prüfen, einen Bericht hierüber veröffentlichen sowie eine Bewertung vornehmen, ob die umgesetzten Maßnahmen ausreichen, um die mit der Mitteilung verfolgten Ziele zu erreichen.1105 ← 375 | 376 →

II.  Die Empfehlung der EU-Kommission vom 14.07.2014

Diese Empfehlung ist ebenfalls ein nicht legislativer, mithin auch nicht rechtsverbindlicher Akt.1106 Die EU-Kommission bezweckt hiermit, die Gesundheit von Verbrauchern und Spielern zu schützen und somit auch mögliche wirtschaftliche Schäden, die durch Spielsucht entstehen können, zu minimieren. Sie erachtet die Legalisierung von Online-Glücksspielen als sinnvoll, hält aber präventive Maßnahmen für eine sozial verantwortungsvolle Bereitstellung und Bewerbung von Online-Glücksspieldienstleistungen für erforderlich. Um Störungen im Zusammenhang mit Glücksspielen vorzubeugen, Glücksspielangebote für Minderjährige unzugänglich zu machen und Verbraucher davon abzuhalten, unerlaubte und daher potentiell schädliche Angebote zu nutzen, fordert die EU-Kommission mit der Empfehlung die Mitgliedstaaten ebenso dazu auf, Regelungen einzuführen, damit die Verbraucher über Online-Glücksspiel informiert werden, wie zu einer wirksamen Aufsicht.1107 Ohne in die Regelungshoheit der Mitgliedstaaten einzugreifen empfiehlt sie diesen, durch die Übernahme von Grundsätzen für Online-Glücksspieldienstleistungen und eine verantwortungsvolle Werbung hierfür ein hohes Maß an Verbraucher-, Spieler-, und Minderjährigenschutz zu erreichen.1108

1.  Informationsanforderungen

Die Kommission empfiehlt, dass bestimmte Informationen gut sichtbar auf der Startseite der Glücksspiel-Webseite des Betreibers angezeigt werden und von jeder Webseite aus zugänglich sind. Sie fordert Angaben zum Unternehmen, Kontaktdaten sowie die Angabe der zuständigen Regulierungsbehörde, um zuzeigen, dass es sich um ein legales Angebot handelt. Dies gilt in Deutschland schon nach § 5 Abs. 1 TMG. Die EU-Kommission fordert die Hinweise „Keine Glücksspiele für Minderjährige“ zzgl. der Angabe des für die Teilnahme notwendigen Mindestalters sowie „verantwortungsvolles Glücksspiel“, worüber Informationen zu den Glücksspielgefahren, Unterstützungsmaßnahmen für die Spieler, ein Selbsteinschätzungstest und Informationen zu Hilfe bei Glücksspielproblemen mit einem Klick erreichbar sein sollen. Sie ist der Ansicht, dass die Bedingungen des Spielvertrages zw. dem Glücksspielveranstalter und dem Verbraucher ebenso in prägnanter und gut lesbarer Form zur Verfügung gestellt werden sollten, wie die Spielregeln.1109 ← 376 | 377 → Ein Selbsteinschätzungstest war weder vom GlüG SH vorgesehen, noch ist ein solcher im GlüStV 2012 enthalten. Nach beiden Regelwerken besteht aber eine Informationspflicht über das Verbot der Teilnahme Minderjähriger an Glücksspielen, die Glücksspielrisiken sowie Unterstützungsmöglichkeiten. Die Transparenz der Spielregeln ist im GlüStV 2012 durch die entsprechenden Informationspflichten in § 7 Abs. 1 gewährleistet. Gem. dem GlüG SH war dies nicht der Fall. Nach dem UWG gilt eine entsprechende Transparenzpflicht nur für Gewinnspiele, nicht auch für Glücksspiele. Die Bedingungen des Spielvertrages werden die Anbieter wegen § 305 Abs. 2 BGB angeben, da diese sonst nicht Bestandteil des Spielvertrages werden.

2.  Minderjährige

Die EU-Kommission empfiehlt den vollständigen Ausschluss Minderjähriger von der Teilnahme an Glücksspielen, und fordert hierfür die entsprechenden technischen Verfahren bei den Betreibern sowie Links zu Programmen der elterlichen Kontrolle auf deren Webseiten. Nach dem Willen der EU-Kommission sollen die Mitgliedstaaten sicherstellen, dass kommerzielle Kommunikation für Online-Glücksspieldienstleistungen Minderjährigen keinen Schaden zufügt und sie nicht dazu veranlasst, Glücksspiele als natürliche Freizeitbeschäftigung anzusehen. Diese sollen Glücksspielwerbung, die Minderjährige gezielt anspricht und Glücksspiel für diese als attraktiv darstellt, sowie an Orten, wo sich Minderjährige regelmäßig aufhalten, unterbinden.1110 Diesen Anforderungen werden sowohl das GlüG SH in Verbindung mit den Werbegrundsätzen des Deutschen Werberates, als auch der GlüStV 2012 in Verbindung mit der Werberichtlinie gerecht.

3.  Spielerregistrierung und –Konto

Die EU-Kommission empfiehlt, dass die Mitgliedstaaten eine zwingende Spie-lerregistrierung auf der Webseite des Betreibers vorsehen, bei der die Namen, die Anschriften, das Alter der Spieler sowie eine E-Mailadresse oder Mobilfunknummer erhoben u. vor Errichtung des Kontos verifiziert werden. Bis zur endgültigen Errichtung des Kontos nach erfolgreicher Verifizierung sollen die Spieler Zugang zu einem befristeten Konto haben.1111 Diese Voraussetzungen dürften bei Sportwetten sowohl nach dem GlüStV 2012, als auch nach dem GlüG SH erfüllt sein. Denn nach beiden Regelwerken müssen auch beim Onlinevertrieb von Sportwetten der Ausschluss gesperrter u. minderjähriger Spieler durch Identifizierung und Authentifizierung gewährleistet sein. Beim Online-Lotterievertrieb gilt dies aber nur nach dem GlüStV 2012, ← 377 | 378 → nicht jedoch nach dem GlüG SH, das allerdings entsprechende Schutzvorschriften für Online-Casinospiele bereit hielt, die nach dem GlüStV 2012 verboten sind. Die EU-Kommission fordert die Mitgliedstaaten dazu auf, Regeln zum Schutz der Spielergelder zu erlassen. Die Guthaben sollen von den Finanzmitteln des Betreibers getrennt sein u. nur an die Spielerteilnehmer ausgezahlt werden können. Geheime Absprachen und Geldtransfers sollen verhindert sowie notfalls nach Aufdeckung rückgängig gemacht werden können.1112 Diese Voraussetzungen sind nach den Transparenzregeln für die priv. Veranstalter von Sportwetten sowohl nach dem GlüStV 2012, als auch nach dem GlüG SH erfüllt. Bei der Veranstaltung von Lotterien sind sie durch das Staatsmonopol ohnehin gewährleistet. Da Online-Casinospiele nach dem GlüStV 2012 verboten sind, gabt es entsprechende Schutzvorschriften für diese nur nach dem GlüG SH.

4.  Spieleraktivität und Unterstützung

Nach dem Willen der EU-Kommission sollen die Spieler standardmäßig eine Einzahlungsgrenze und eine zeitliche Begrenzung festlegen können. Sie empfiehlt die jederzeitige Gewährleistung eines Zugangs zu dem Stand des Spielerkontos, zu Unterstützungsmöglichkeiten sowie zu einer Helpline auf der Webseite des Betreibers. Der Spieler soll über die Höhe der Gewinne und Verluste sowie die Spieldauer informiert werden. Die EU-Kommission fordert ein striktes Kreditverbot sowie Aufzeichnungspflichten.1113 Die Informationspflichten zu Unterstützungs- und Therapiemöglichkeiten bestehen sowohl nach dem GlüG SH, als auch nach dem GlüStV 2012 für alle Glücksspielanbieter. Die verpflichtende Möglichkeit der Gewährung einer Selbstlimitierung bestand nach dem GlüG SH nicht für den Online-Lotterievertrieb, sondern nur für das Online-Angebot von Sportwetten- und Casinospielen. Nach dem GlüStV 2012 ist diese Möglichkeit sowohl beim Online-Lotterievertrieb, als auch beim Online-Sportwettenvertrieb zu gewährleisten. Nachdem Online-Casinospiele hiernach verboten sind, steht diese Schutzmöglichkeit den Spielern bei diesen Spielen (mangels legalem Angebot) nicht zur Verfügung. Das Kreditverbot sowie die Aufzeichnungspflichten gelten nach beiden Regelwerken für alle legalen Online-Glücksspielanbieter.

5.  Zeitsperre und Selbstausschluss

Die Kommission empfiehlt die Einführung eines nationalen Sperrsystems mit Selbst- und Fremdsperren.1114 Nach dem GlüStV 2012 müssen sich alle Veranstalter von Lotterien und Sportwetten am Sperrsystem beteiligen und den Ausschluss gesperrter ← 378 | 379 → Spieler gewährleisten. Beim Onlinevertrieb muss der Ausschluss gesperrter Spieler gewährleistet sein. Vermittler von Lotterien und Sportwetten müssen nur Selbstsperren an den Veranstalter weiterreichen und sich nicht selber am Sperrsystem beteiligen. Nach dem GlüG SH mussten sich Lotterieveranstalter und –Vermittler nicht am Sperrsystem beteiligen und auch beim Onlinevertrieb nicht den Ausschluss gesperrter Spieler gewährleisten. Diese Pflichten galten nur für Veranstalter und Vermittler von Sportwetten und Casinospielen, und zwar sowohl bei terrestrischen, als auch bei Online-Angeboten.

6.  Kommerzielle Kommunikation

Die EU-Kommission empfiehlt Regelungen zu sozial verantwortlicher Kommunikation. Der Glücksspielanbieter soll klar erkennbar sein und auf die gesundheitlichen Risiken hingewiesen werden. Gewinnchancen sollen nicht unangemessen dargestellt, und nicht über den Zufallscharakter getäuscht werden. Außerdem sollen Darstellungen von Glücksspielen als sozial wertvolle Aktivität und Möglichkeit zur Problemlösung unterbleiben, genauso wie Werbung, die Verbraucher zur Teilnahme an Glüscksspielen drängt. Nach dem Willen der EU-Kommission soll auch kommerzielle Kommunikation, die auf gefährdete Spieler abzielt, verboten sein.1115 Letzteres gilt nur nach dem GlüStV 2012 i. V. m. der Werberichtlinie, aber nicht nach dem GlüG SH i. V. m. den Werbegrundsätzen des deutschen Werberates. Die übrigen von der Kommission empfohlenen Regelungen für sozial verantwortliche kommerzielle Kommunikation gelten nach beiden Regelwerken.

7.  Sponsoring

Die EU-Kommission empfiehlt, dass die Mitgliedstaaten sicherstellen, dass das Sponsoring der Betreiber transparent und der Betreiber eindeutig als Sponsor erkennbar ist. Das Sponsoring soll Minderjährige nicht beeinträchtigen oder nachhaltig beeinflussen.1116 Dies ist sowohl nach dem GlüStV 2012 i. V. m. der Werberichtlinie, als auch nach dem GlüG SH i. V. m. den Werberegeln des Deutschen Werberates gewährleistet. ← 379 | 380 →

8.  Aufklärung und Sensibilisierung

Die EU-Kommission fordert die Mitgliedstaaten auf, regelmäßig Aufklärungskampagnen durchzuführen, um die Verbraucher, einschließlich Minderjähriger, hinsichtlich der Gefahren von Online-Glücksspielen zu sensibilisieren und das entsprechende Problembewusstsein zu schärfen. Sie empfiehlt zu gewährleisten, dass sowohl auf Seiten der Aufisichtsbehörden, als auch bei den Online-Glücksspielanbietern nur sachkundiges, geschultes Personal zum Einsatz kommt.1117 Letzteres ist für Sportwetten nach dem GlüStV 2012 sowie nach dem GlüG SH durch die Vorschriften zur erweiterten Zuverlässigkeit geregelt. Nach dem GlüG SH war dies auch für Anbieter von Online-Casinospielen vorgesehen.

9.  Aufsicht

Die EU-Kommission hält die Mitgliedstaaten zur Benennung der zuständigen Aufsichtbehörden sowie zur Gewährleistung einer unabhängigen und effektiven Kontrolle an.1118 Dieser Anforderung genügen sowohl das GlüG SH, als auch der GlüStV 2012.

10.  Berichterstattung, Bewertung

Die EU-Kommission fordert die Mitgliedstaaten auf, ihr nach 18 Monaten nach Verkündung der Empfehlung im Amstblatt der Union (Mitte Januar 2016) über alle auf Grundlage der Empfehlung ergriffenen Maßnahmen zu berichten. Nach weiteren 6 Monaten (bis zum 14.07.2016) sollen diese ihr zu statistischen Zwecken Jahresdaten zu den Spielerschutzmaßnahmen sowie zu Verstößen gegen die Regelungen zur kommerziellen Kommunikation liefern. Sie will die Umsetzung der Empfehlung innerhalb von 30 Monaten nach ihrer Veröffentlichung im Amtsblatt der Union (bis Mitte Januar 2017) bewerten.1119 Eine regelmäßige Erhebung von statistischen Daten ist im GlüStV 2012 gemäß § 4 Abs. 6 nur bei Online-Glücksspielen vorgesehen. Hiernach müssen die Anbieter von Online-Glücksspielen der Geschäftsstelle sowie dem Glücksspielkollegium vierteljährlich die Zahl der Spieler sowie die Einsatzhöhen jeweils geordnet nach Spielen und Ländern berichten. Nach § 28 Abs. 2 Nr. 6, Abs. 3 GlüG SH sind alle Anbieter von Glücksspielen verpflichtet, der zuständigen Aufsichtsbehörde alle zwei Jahre über die von ihnen getroffenen ← 380 | 381 → Spielerschutzmaßnahmen sowie deren Erfolg zu berichten. Jährliche Daten stehen hiernach nicht zur Verfügung.

III.  Die Auswirkungen auf das deutsche Glücksspielrecht

Wegen der Aussage in der Mitteilung, dass die EU-Kommission Vorteile in der Entwicklung eines legalen Marktes sieht und von den Mitgliedstaaten mit Nachdruck die Information der Verbraucher über legale Spielangebote (die nur bei einem legalen Markt möglich sind) fordert, vertraten CDU, FDP sowie einige Pressestimmen schon nach der Mitteilung der EU-Kommission die Ansicht, dass der GlüStV 2012 nicht den hierin geforderten Mindeststandarts genügt. Die Bundesländer müssten ihn den Vorgaben der Mitteilung anpassen.1120 Ob diese Einschätzung zutrifft, wird die Zukunft zeigen. Die Aussage der EU-Kommission in ihrer Empfehlung, dass sie eine Legalisierung des Online-Glücksspiels für sinnvoll erachtet, spricht allerdings dafür. Jedenfalls sollten die Bundesländer diejenigen Anforderungen aus der Empfehlungen der EU-Kommission einführen, die der GlüStV 2012 für die hiernach bereits legalisierten Online-Glücksspiele noch nicht vorsieht. Dies gilt insbes. für die Schaffung der Möglichkeit eines Selbsteinschätzungstests, die Verpflichtung zur Benachrichtigungen der Spieler über ihr Spielverhalten, die Ausweitung der Weiterleitungspflicht der Lotterie- u. Wettvermittler von Selbstsperren auch auf Anträge Dritter auf Fremdsperren, für die Durchführung der Aufklärungskampagnen sowie für die Einführung einer verpflichtenden Erhebung der von der Kommission geforderten statistischen Werte zu den Spielerschutzmaßnahmen und der kommerziellen Kommunikation.

Ob die EU eine Kompetenz zu einer Harmonisierung der Online-Glücksspiel-Regulierung hat, ist jedoch umstritten. Die eine Ansicht sieht in der Binnenmarktkompetenz des Art. 114 AEUV eine taugliche Kompetenzgrundlage hierfür.1121 Die a. A. lehnt eine Kompetenz hieraus wegen der ordnungsrechtlichen Determinierung der Glücksspielregulierung ab. Denn für das Ordnungsrecht sind die Mitgliedstaaten alleine zuständig. Die EU darf hier nicht regelnd tätig werden. Wenn die EU verbindliche Regelungen zu Online-Glücksspielen träfe und hiermit bestimmte Wertungen festschriebe, müssten die Mitgliedstaaten diese wegen des Gebots der Gesamtkohärenz auch bei ihrer gesamten restlichen Glücksspielregulierung beachten. Dies würde in die alleinge Zuständigkeit d. Mitgliedstaaten für das Sicherheitsrecht rechtswidrig eingreifen. Das Kohärenzkriterium sei aber gerade die Kehrseite ← 381 | 382 → des großen Wertungsspielraums, den der EuGH den Mitgliedstaaten angesichts der großen sittlichen, religiösen u. kulturellen Unterschiede zw. ihren Glücksspielregulierungen zubilligt. Da die Mitgliedstaaten dieses Kohärenzkriterium erfüllen müssen, dürfe in den ordnungsrechtlich determinierten Wertungsspielraum, den der EuGH ihnen in st. Rspr. gewährt und der die andere Seite derselben Medaille bildet, nicht eingegriffen werden.1122


651 Az. 1 BvR 1054/01, abgedruckt in der NJW 2006, 1261ff.

652 BVerfG, Urteil vom 28.03.2006, NJW 2006, 1261, Urteilstenor.

653 BVerfG, Urteil vom 28.03.2006, NJW 2006, 1261, 12667, Rn. 145.

654 BVerfG, Urteil vom 28.03.2006, NJW 2006, 1261, Urteilstenor.

655 BVerfG, Urteil vom 28.03.2006, NJW 2006, 1261, Zum Sachverhalt; Holznagel/Ricke, Anmerkung zum Urteil des BVerfG, MMR 2006, 303.

656 BVerfG, Urteil vom 28.03.2006, NJW 2006, 1261, 1262 Rn. 80ff.; Pestalozza, NJW 2006, 1711.

657 BVerfG, Urteil vom 28.03.2006, NJW 2006, 1261, 1262 Rn. 92.

658 BVerfG, Urteil vom 28.03.2006, NJW 2006, 1261, 1263 Rn. 93.

659 BVerfG, Urteil vom 28.03.2006, NJW 2006, 1261, 1263 Rn. 94.

660 BVerfG, Urteil vom 28.03.2006, NJW 2006, 1261, 1263 Rn. 95–97.

661 BVerfG, Urteil vom 28.03.2006, NJW 2006, 1261, 1263 Rn. 94.

662 BVerfG, Urteil vom 28.03.2006, NJW 2006, 1261, 1263 Rn. 94.

663 BVerfG, Urteil vom 28.03.2006, NJW 2006, 1261, 1263 Rn. 97–106.

664 BVerfG, Urteil vom 28.03.2006, NJW 2006, 1261, 1264 Rn. 107–109.

665 BVerfG, Urteil vom 28.03.2006, NJW 2006, 1261, 1264 Rn. 111–114.

666 BVerfG, Urteil vom 28.03.2006, NJW 2006, 1261, 1264 Rn. 115–118.

667 BVerfG, Urteil vom 28.03.2006, NJW 2006, 1261, 1264, Rn. 119f.

668 BVerfG, Urteil vom 28.03.2006, NJW 2006, 1261, 1265f., Rn. 121–144.

669 BVerfG, Urteil vom 28.03.2006, NJW 2006, 1261, 1267, Rn. 149–154; Holznagel/Ricke, Anmerkung zum Urteil des BVerfG, MMR 2006, 303, 304.

670 Az.: 1 BvR 2218/06.

671 BVerfG, Beschluss vom 22.11.2007, NVwZ 2008, 301, 302.

672 BVerfG, Beschluss vom 22.11.2007, NVwZ 2008, 301, 302f.

673 BVerfG, Beschluss vom 21.01.2008, 1 BvR 2320/00.

674 Az. 1 BvR 2783/06.

675 BVerfG, Beschluss vom 10.11.2008, 1 BvR 2783/06, Rn. 1–10.

676 BVerfG, Beschluss vom 10.11.2008, 1 BvR 2783/06, Rn. 14–32.

677 BVerfG, Beschluss vom 10.11.2008, 1 BvR 2783/06, Rn. 16.

678 BVerfG, Beschluss vom 10.11.2008, 1 BvR 2783/06, Rn. 24.

679 BVerfG, Beschluss vom 10.11.2008, 1 BvR 2783/06, Rn. 26.

680 Beschluss vom vom 14.10.2008, Az. 1 BvR 928/08.

681 BVerfG, Beschluss vom 14.10.2008, 1 BvR 928/08, Rn. 7f.

682 BVerfG, Beschluss vom 14.10.2008, 1 BvR 928/08, Rn. 9–23.

683 BVerfG, Beschluss vom 14.10.2008, 1 BvR 928/08, Rn. 24.

684 BVerfG, Beschluss vom 14.10.2008, 1 BvR 928/08, Rn. 24.

685 BVerfG, Beschluss vom 14.10.2008, 1 BvR 928/08, Rn. 25.

686 BVerfG, Beschluss vom 14.10.2008, 1 BvR 928/08, Rn. 26.

687 BVerfG, Beschluss vom 14.10.2008, 1 BvR 928/08, Rn. 28.

688 BVerfG, Beschluss vom 14.10.2008, 1 BvR 928/08, Rn. 30.

689 BVerfG, Beschluss vom 14.10.2008, 1 BvR 928/08, Rn. 31–42.

690 BVerfG, Beschluss vom 14.10.2008, 1 BvR 928/08, Rn. 43–50.

691 BVerfG, Beschluss vom 14.10.2008, 1 BvR 928/08, Rn. 51–61.

692 Beschluss vom 20.03.2009, Az. 1 BvR 2410/08.

693 BVerfG, Beschluss vom 20.03.2009, 1 BvR 2410/08, Rn. 1–4.

694 BVerfG, Beschluss vom 20.03.2009, 1 BvR 2410/08, Rn. 7–17.

695 BVerfG, Beschluss vom 20.03.2009, 1 BvR 2410/08, Rn. 51–55.

696 BVerfG, Beschluss vom 20.03.2009, 1 BvR 2410/08, Rn. 18–50.

697 Az. 1 BvL 3/07.

698 BVerfG, Beschluss vom 30.11.2010, 1 BvL 3/07, Rn. 47–55.

699 BVerfG, Beschluss vom 30.11.2010, 1 BvL 3/07, Rn. 32.

700 BVerfG, Beschluss vom 30.11.2010, 1 BvL 3/07, Rn. 1–31.

701 BVerfG, Beschluss vom 30.11.2010, 1 BvL 3/07, Rn. 36–46.

702 BVerfG, Beschluss vom 30.11.2010, 1 BvL 3/07, Rn. 56.

703 BVerfG, Beschluss vom 30.11.2010, 1 BvL 3/07, Rn. 32.

704 Az. 1 BvR 3196/11, abgedruckt in der ZfWG 2014, 24ff.

705 BVerwG, Urteil vom 01.06.2011 – 8 C 5.10 – Vorinstanz: VG Ansbach, siehe hierzu auch unten bei der Besprechung der Rechtsprechung des BVerwG.

706 BVerfG, Beschluss vom 30.09.2013, ZfWG 2014, 24f., Rn. 1–7.

707 BVerfG, Beschluss vom 30.09.2013, ZfWG 2014, 24, 26 Rn. 20–22.

708 BVerfG, Beschluss vom 07.03.2017, Az. 1 BvR 1314/12, 1 BvR 16030/12, 1 BvR 1694/13 u. 1 BvR 1874/13.

709 Rn. 96.

710 Rubrum.

711 BVerwG, Urteile vom 16.12.2016, Az. 8 C 6.15, 8 C 7.15, 8 C 8.15, 8 C 5.16 und 8 C 8.16. Ebenso entschied das BVerwG in einer weiteren Entscheidung vom 16.12.2016 zu den entsprechenden Regelungen des SpielHG Rheinland-Pfalz: Az. 8 C 4.16.

712 BVerfG, Beschluss vom 07.03.2017, Az. 1 BvR 1314/12, 1 BvR 16030/12, 1 BvR 1694/13 u. 1 BvR 1874/13, Rn. 97–117; so entschied auch schon das BVerwG in seinen Urteilen vom 16.12.2016, Az. 8 C 6.15 Rn. 19–33, Az. 8 C 7.15 Rn. 12–13, Az. 8 C 8.15 Rn. 13–14, Az. 8 C 4.16 Rn. 16, Az. 8 C 5.16 Rn. 12–13 u. Az. 8 C 8.16 Rn. 11.

713 BVerfG, Beschluss vom 07.03.2017, Az. 1 BvR 1314/12, 1 BvR 16030/12, 1 BvR 1694/13 u. 1 BvR 1874/13, Rn. 122f.

714 BVerfG, Beschluss vom 07.03.2017, Az. 1 BvR 1314/12, 1 BvR 16030/12, 1 BvR 1694/13 u. 1 BvR 1874/13, Rn. 124. Anders entschied noch das BVerwG. Es urteilte, dass das BVerfG der Verfassung ein Konsistenzgebot lediglich für das aus ordnungsrechtlichen Gründen beim Staat monopolisierten Glücksspielangebot entnommen und überdies klargestellt habe, dass sich aus ihr kein sektorübergreifendes Gebot der Kohärenz glücksspielrechtlicher Regelungen einschließlich derjenigen zum gewerblich zugelassenen Automatenspiel ableiten lasse. Urteile vom 16.12.2016, Az. 8 C 6.15 Rn. 51, Az. 8 C 7.15, 8 C 8.15, 8 C 5.16 Rn. 20 u. Az. 8 C 8.16 Rn. 14.

715 BVerfG, Beschluss vom 07.03.2017, Az. 1 BvR 1314/12, 1 BvR 16030/12, 1 BvR 1694/13 u. 1 BvR 1874/13, Rn. 130–140. So auch das BVerwG in seinen Urteilen vom 16.12.2016, Az. 8 C 6.15 Rn. 38ff., Az. 8 C 7.15, 8 C 8.15, 8 C 5.16 Rn. 15ff., Az. 8 C 4.16 Rn. 19 u. Az. 8 C 8.16 Rn. 13f.

716 BVerfG, Beschluss vom 07.03.2017, Az. 1 BvR 1314/12, 1 BvR 16030/12, 1 BvR 1694/13 u. 1 BvR 1874/13, Rn. 141–147. So auch das BVerwG in seinen Urteilen vom 16.12.2016, Az. 8 C 6.15 Rn. 52, Az. 8 C 7.15, 8 C 8.15, 8 C 5.16 Rn. 20 u. Az. 8 C 8.16 Rn. 14.

717 BVerfG, Beschluss vom 07.03.2017, Az. 1 BvR 1314/12, 1 BvR 16030/12, 1 BvR 1694/13 u. 1 BvR 1874/13, Rn. 148–154. So auch das BVerwG in seinen Urteilen vom 16.12.2016, Az. 8 C 6.15 Rn. 42ff., Az. 8 C 7.15, 8 C 8.15, 8 C 5.16 Rn. 15ff., Az. 8 C 4.16 Rn. 20ff. u. Az. 8 C 8.16 Rn. 14.

718 BVerfG, Beschluss vom 07.03.2017, Az. 1 BvR 1314/12, 1 BvR 16030/12, 1 BvR 1694/13 u. 1 BvR 1874/13, Rn. Rn. 155–159. So auch das BVerwG in seinen Urteilen vom 16.12.2016, Az. 8 C 6.15 Rn. 48f., Az. 8 C 7.15, 8 C 8.15, 8 C 5.16 Rn. 20ff., Az. 8 C 4.16 Rn. 23f. u. Az. 8 C 8.16 Rn. 14.

719 BVerfG, Beschluss vom 07.03.2017, Az. 1 BvR 1314/12, 1 BvR 16030/12, 1 BvR 1694/13 u. 1 BvR 1874/13, Rn. 163–168. So auch das BVerwG in seinen Urteilen vom 16.12.2016, Az. 8 C 6.15 Rn. 42ff., Az. 8 C 7.15, 8 C 8.15, 8 C 5.16 Rn. 15ff., Az. 8 C 4.16 Rn. 20ff. u. Az. 8 C 8.16 Rn. 14.

720 BVerfG, Beschluss vom 07.03.2017, Az. 1 BvR 1314/12, 1 BvR 16030/12, 1 BvR 1694/13 u. 1 BvR 1874/13, Rn. 169. So auch das BVerwG in seinen Urteilen vom 16.12.2016, Az. 8 C 6.15 Rn. 72ff. sowie Az. 8 C 7.15, 8 C 8.15 u. 8 C 5.16 Rn. 24.

721 BVerfG, Beschluss vom 07.03.2017, Az. 1 BvR 1314/12, 1 BvR 16030/12, 1 BvR 1694/13 u. 1 BvR 1874/13, Rn. 170–175. So auch das BVerwG in seinen Urteilen vom 16.12.2016, Az. 8 C 6.15 Rn. 76ff., Az. 8 C 7.15 u. 8 C 5.16 Rn. 25, Az. 8 C 8.15 Rn. 26, Az. 8 C 4.16 Rn. 27ff. u. Az. 8 C 8.16 Rn. 16.

722 BVerfG, Beschluss vom 07.03.2017, Az. 1 BvR 1314/12, 1 BvR 16030/12, 1 BvR 1694/13 u. 1 BvR 1874/13, Rn. 176–195. So auch das BVerwG in seinen Urteilen vom 16.12.2016, Az. 8 C 6.15 Rn. 74 sowie Az. 8 C 7.15, 8 C 8.15 u. 8 C 5.16 Rn. 24.

723 BVerfG, Beschluss vom 07.03.2017, Az. 1 BvR 1314/12, 1 BvR 16030/12, 1 BvR 1694/13 u. 1 BvR 1874/13, Rn. 196–205.

724 BVerfG, Beschluss vom 07.03.2017, Az. 1 BvR 1314/12, 1 BvR 16030/12, 1 BvR 1694/13 u. 1 BvR 1874/13 Rn. 206–208 u. 213–215.

725 BVerfG, Beschluss vom 07.03.2017, Az. 1 BvR 1314/12, 1 BvR 16030/12, 1 BvR 1694/13 u. 1 BvR 1874/13 Rn. 209–212.

726 Az. 8 C 13/09, 8 C 14/09 und 8 C 15/09.

727 BVerwG, Urteil vom 24.11.2010 – 8 C 13/09, NVwZ 2011, 549.

728 BVerwG, Urteil vom 24.11.2010 – 8 C 13/09, Rn. 20, 70–83, NVwZ 2011, 549, 552f.

729 BVerwG, Urteil vom 24.11.2010 – 8 C 13/09, Rn. 28f. (ist identisch mit BVerwG, Urteil vom 24.11.2010 – 8 C 14/09, Rn. 24f. NVwZ 2011, 554, 555).

730 BVerwG, Urteil vom 24.11.2010 – 8 C 13/09, Rn. 31–34.

731 BVerwG, Urteil vom 24.11.2010 – 8 C 13/09, Rn. 35–38.

732 BVerwG, Urteil vom 24.11.2010 – 8 C 13/09, Rn. 39–48.

733 BVerwG, Urteil vom 24.11.2010 – 8 C 13/09, Rn. 49–56.

734 BVerwG, Urteil vom 24.11.2010 – 8 C 13/09, Rn. 57f.

735 BVerwG, Urteil vom 24.11.2010 – 8 C 13/09, Rn. 20, 59–69, 84ff., NVwZ 2011, 549, 550ff.

736 BVerwG, Urteil vom 24.11.2010 – 8 C 14/09, Rn. 87f., 93, NVwZ 2011, 554, 562f.

737 BVerwG, Urteil vom 24.11.2010 – 8 C 14/09, NVwZ 2011, 554, Ausführungen zum Sachverhalt.

738 BVerwG, Urteil vom 24.11.2010 – 8 C 14/09, Rn. 19, NVwZ 2011, 554.

739 BVerwG, Urteil vom 24.11.2010 – 8 C 14/09, Rn. 24–54, NVwZ 2011, 554, 555ff.; BVerwG, Urteil vom 24.11.2010 – 8 C 13/09, Hinweis zu den Rn. 28–58, NVwZ 2011, 549, 550.

740 BVerwG, Urteil vom 24.11.2010 – 8 C 14/09, Rn. 19, 55–86, NVwZ 2011, 554, 559–562.

741 Amtliche Leitsätze, die Entscheidung ist abgedruckt in BeckRS 2011, 47354.

742 Jeweils Rn. 34.

743 Jeweils Rn. 38ff.

744 BVerwG Urteil vom 01.06.2011 – Az. 8 C 5/10, MMR 2011, 843.

745 BVerwG Urteil vom 01.06.2011 – 8 C 5/10, MMR 2011, 843, Ausführungen zum Sachverhalt.

746 BVerwG Urteil vom 01.06.2011 – 8 C 5/10, Rn. 18–29, MMR 2011, 843, 844f.

747 BVerwG Urteil vom 01.06.2011 – 8 C 5/10, Rn. 30–44, MMR 2011, 843, 845–847.

748 BVerwG, Urteil vom 01.06.2011 – 8 C 5/10, Rn. 45–51, MMR 2011, 843, 847f.

749 BVerwG, Beschlüsse vom 17.10.2012 – 8 B 40/12; 8 B 47/12; 8 B 51/12, BeckRS 2012, 59406; 8 B 52/12,BeckRS 2012, 59407; 8 B 61/12, BeckRS 2012, 59189; 8 B 62/12, BeckRS 2012, 59190; und 8 B 63/12, BeckRS 2012, 59191.

750 BVerwG, Beschlüsse vom 17.10.12 – 8 B 40/12, 8 B 47/12, 8 B 51/12, und 8 B 52/12, jeweils Rn. 6; ders., Beschlüsse vom 17.10.2012 – 8 B 61/12, 8 B 62/12, und 8 B 63/12, jeweils Rn. 7.

751 BVerwG, Beschlüsse vom 17.10.12 – 8 B 40/12, 8 B 47/12, 8 B 51/12, und 8 B 52/12, jeweils Rn. 1, 9; ders., Beschlüsse vom 17.10.2012 – 8 B 61/12, 8 B 62/12, und 8 B 63/12, jeweils Rn. 1, 9.

752 BVerwG, Beschlüsse vom 17.10.12 – 8 B 40/12, 8 B 47/12, 8 B 51/12, und 8 B 52/12, jeweils Rn. 3f.; ders., Beschlüsse vom 17.10.2012 – 8 B 61/12, 8 B 62/12, und 8 B 63/12, jeweils Rn. 6f.

753 Siehe hierzu oben unter 1.

754 Az. 8 C 14.12, 8 C 15.12, 8 C 16.12, 8 C 20.12, 8 C 22.12, 8 C 35.12, 8 C 38.12, 8 C 40.12 und 8 C 41.12.

755 BVerwG, Urteile vom 16.05.2013, Az. Az. 8 C 14.12, 8 C 15.12, 8 C 16.12, 8 C 20.12, 8 C 22.12, 8 C 35.12, 8 C 38.12, 8 C 40.12 und 8 C 41.12, S. 3ff. Rn. 1–14; BVerwG, Pressemitteilung Nr. 27/2013 vom 16.05.2013; Hecker, ISA-GUIDE, Artikel Nr. 82058 vom 16.05.2013; Schramm, Pressemitteilung der Saarland-Sporttoto GmbH, ISA-GUIDE, Art. Nr. 82065 vom 17.05.2013.

756 BVerwG, Urteile vom 16.05.2013, Az. Az. 8 C 14.12, 8 C 15.12, 8 C 16.12, 8 C 20.12, 8 C 22.12, 8 C 35.12, 8 C 38.12, 8 C 40.12 und 8 C 41.12, S. 3ff. Rn. 21f.; BVerwG, Pressemitteilung Nr. 27/2013 vom 16.05.2013; Hecker, ISA-GUIDE, Artikel Nr. 82058 vom 16.05.2013.

757 BVerwG, Urteile vom 16.05.2013, Az. Az. 8 C 14.12, 8 C 15.12, 8 C 16.12, 8 C 20.12, 8 C 22.12, 8 C 35.12, 8 C 38.12, 8 C 40.12 und 8 C 41.12, S. 3ff. Rn. 23–26; BVerwG, Pressemitteilung Nr. 27/2013 vom 16.05.2013; Hecker, ISA-GUIDE, Artikel Nr. 82058 vom 16.05.2013.

758 BVerwG, Urteile vom 16.05.2013, Az. Az. 8 C 14.12, 8 C 15.12, 8 C 16.12, 8 C 20.12, 8 C 22.12, 8 C 35.12, 8 C 38.12, 8 C 40.12 und 8 C 41.12, S. 3ff. Rn. 27–41; BVerwG, Pressemitteilung Nr. 27/2013 vom 16.05.2013.

759 BVerwG, Urteile vom 16.05.2013, Az. Az. 8 C 14.12, 8 C 15.12, 8 C 16.12, 8 C 20.12, 8 C 22.12, 8 C 35.12, 8 C 38.12, 8 C 40.12 und 8 C 41.12, S. 3ff. Rn. 42–56; BVerwG, Pressemitteilung Nr. 27/2013 vom 16.05.2013; Hecker, ISA-GUIDE, Artikel Nr. 82058 vom 16.05.2013; Schramm, Pressemitteilung der Saarland-Sporttoto GmbH, ISA-GUIDE, Art. Nr. 82065 vom 17.05.2013.

760 Gauselmann AG, Pressemitteilung vom 01.03.2013.

761 BVerwG, Urteile vom 16.12.2016, Az. 8 C 6.15, 8 C 7.15, 8 C 8.15 u. 8 C 5.16.

762 BVerwG, Urteil vom 16.12.2016, Az. 8 C 8.16.

763 BVerwG, Urteil vom 16.12.2016, Az. 8 C 4.16.

764 Versagung des Erlasses einer Erlaubnis für den Betrieb acht weiterer geplanter Spielhallen in Berlin.

765 Az. VG 4 K 336.12, VG 4 K 342.12 und VG 4 K 344.12 – „Gauselmann-Gruppe“.

766 Gauselmann AG, Pressemitteilung vom 01.03.2013; VG Berlin, Pressemitteilung Nr. 7/2013 vom 01.03.2013.

767 VG Berlin, Pressemitteilung Nr. 7/2013 vom 01.03.2013.

768 Gauselmann AG, Pressemitteilung vom 01.03.2013; VG Berlin, Pressemitteilung Nr. 7/2013 vom 01.03.2013.

769 Das OVG Berlin-Brandenburg wies die Berufungen mit Urteilen vom 11.06.2015 (Az. OVG 1 B 13.13, OVG 1 B 5.13 u. OVG 1 B 23.14), 12.01.2016 (Az. OVG 1 B 19.13) und 10.03.2016 (Az. OVG 1 B 41.14) zurück.

770 Az. VG 5 K 782/13.NW.

771 Az.: OVG 6 A 10788/14.

772 BVerwG, Urteile vom 16.12.2016, Az. 8 C 6.15, 8 C 7.15, 8 C 8.15, 8 C 4.16, 8 C 5.16 u. 8 C 8.16.

773 Siehe oben unter II. 9., wo auch die jeweiligen Rn. der Entscheidungen d. BVerwG aufgeführt sind.

774 BVerwG, Urteile vom 16.12.2016, Az. 8 C 6.15 Rn. 83–85 u. Az. 8 C 4.16 Rn. 31f.

775 BVerwG, Urteile vom 16.12.2016, Az. 8 C 6.15 Rn. 86–88, Az. 8 C 7.15 u. 8 C 5.16 Rn. 26, Az. 8 C 8.15 Rn. 27, Az. 8 C 8.16 Rn. 17 u. Az. 8 C 4.16 Rn. 33.

776 BayVerfGH, Entscheidung vom 28.06.2013, Vf. 10-VII-12, Vf. 11-VII-12, Vf. 12-VII-12, Vf. 14-VII-12 und Vf. 19-VII-12.

777 BayVerfGH, Entscheidung vom 25.09.2015, Vf. 9-VII-13, 4-VII-14 und 10-VII-14.

778 Az. 10 CE 13.116. Siehe insbesondere Rn. 26.

779 BayVerfGH, Entscheidung vom 28.06.2013, Vf. 10-VII-12, Vf. 11-VII-12, Vf. 12-VII-12, Vf. 14-VII-12 und Vf. 19-VII-12, Rn. 76f.

780 BayVerfGH, Entscheidung vom 28.06.2013, Vf. 10-VII-12, Vf. 11-VII-12, Vf. 12-VII-12, Vf. 14-VII-12 und Vf. 19-VII-12, Rn. 79–82.

781 BayVerfGH, Entscheidung vom 28.06.2013, Vf. 10-VII-12, Vf. 11-VII-12, Vf. 12-VII-12, Vf. 14-VII-12 und Vf. 19-VII-12, Rn. 83–85.

782 BayVerfGH, Entscheidung vom 28.06.2013, Vf. 10-VII-12, Vf. 11-VII-12, Vf. 12-VII-12, Vf. 14-VII-12 und Vf. 19-VII-12, Rn. 86–89.

783 BayVerfGH, Entscheidung vom 28.06.2013, Vf. 10-VII-12, Vf. 11-VII-12, Vf. 12-VII-12, Vf. 14-VII-12 und Vf. 19-VII-12, Rn. 90–96.

784 BayVerfGH, Entscheidung vom 28.06.2013, Vf. 10-VII-12, Vf. 11-VII-12, Vf. 12-VII-12, Vf. 14-VII-12 und Vf. 19-VII-12, Rn. 97–110.

785 BayVerfGH, Entscheidung vom 28.06.2013, Vf. 10-VII-12, Vf. 11-VII-12, Vf. 12-VII-12, Vf. 14-VII-12 und Vf. 19-VII-12, Rn. 111f.

786 BayVerfGH, Entscheidung vom 28.06.2013, Vf. 10-VII-12, Vf. 11-VII-12, Vf. 12-VII-12, Vf. 14-VII-12 und Vf. 19-VII-12, Rn. 113–117.

787 BayVerfGH, Entscheidung vom 28.06.2013, Vf. 10-VII-12, Vf. 11-VII-12, Vf. 12-VII-12, Vf. 14-VII-12 und Vf. 19-VII-12, Rn. 118f.

788 BayVerfGH, Entscheidung vom 25.09.2015, Vf. 9-VII-13, 4-VII-14 und 10-VII-14, Rn. 118.

789 BayVerfGH, Entscheidung vom 25.09.2015, Vf. 9-VII-13, 4-VII-14 und 10-VII-14, Rn. 132.

790 BayVerfGH, Entscheidung vom 25.09.2015, Vf. 9-VII-13, 4-VII-14 und 10-VII-14, Rn. 133–143.

791 BayVerfGH, Entscheidung vom 25.09.2015, Vf. 9-VII-13, 4-VII-14 und 10-VII-14, Rn. 144–146.

792 BayVerfGH, Entscheidung vom 25.09.2015, Vf. 9-VII-13, 4-VII-14 und 10-VII-14, Rn. 147–157.

793 BayVerfGH, Entscheidung vom 25.09.2015, Vf. 9-VII-13, 4-VII-14 und 10-VII-14, Rn. 158.

794 BayVerfGH, Entscheidung vom 25.09.2015, Vf. 9-VII-13, 4-VII-14 und 10-VII-14, Rn. 163.

795 BayVerfGH, Entscheidung vom 25.09.2015, Vf. 9-VII-13, 4-VII-14 und 10-VII-14, Rn. 164–171.

796 BayVerfGH, Entscheidung vom 25.09.2015, Vf. 9-VII-13, 4-VII-14 und 10-VII-14, Rn. 172–186.

797 BayVerfGH, Entscheidung vom 25.09.2015, Vf. 9-VII-13, 4-VII-14 und 10-VII-14, Rn. 187–190.

798 BayVerfGH, Entscheidung vom 25.09.2015, Vf. 9-VII-13, 4-VII-14 und 10-VII-14, Rn. 192–202.

799 BayVerfGH, Entscheidung vom 25.09.2015, Vf. 9-VII-13, 4-VII-14 und 10-VII-14, Rn. 209–222.

800 BayVerfGH, Entscheidung vom 25.09.2015, Vf. 9-VII-13, 4-VII-14 und 10-VII-14, Rn. 204–208.

801 BayVerfGH, Entscheidung vom 25.09.2015, Vf. 9-VII-13, 4-VII-14 und 10-VII-14, Rn. 234–245.

802 Az. 10 CS 13.145.

803 Beschluss des VG Augsburg vom 21.12.2012 – Au 5 S 12.1460 – Rn. 24f.

804 Beschluss des VG Augsburg vom 21.12.2012 – Au 5 S 12.1460 – Rn. 26–30.

805 BayVGH, Beschluss vom 25.06.2013, 10. CS 13.145, Rn. 22–24.

806 Az. 10 N 13.210, 10 N 13.212, 10 N 13.214 sowie 10 N 13.216.

807 BayVGH, Urteil vom 23.07.2013, Az. 10 N 13.210, 10 N 13.212, 10 N 13.214 sowie 10 N 13.216, Rn. 31–35.

808 BayVGH, Urteil vom 23.07.2013, Az. 10 N 13.210, 10 N 13.212, 10 N 13.214 sowie 10 N 13.216, Rn. 36f.

809 BayVGH, Urteil vom 23.07.2013, Az. 10 N 13.210, 10 N 13.212, 10 N 13.214 sowie 10 N 13.216, Rn. 38.

810 BayVGH, Urteil vom 23.07.2013, Az. 10 N 13.210, 10 N 13.212, 10 N 13.214 sowie 10 N 13.216, Rn. 39–45.

811 BayVGH, Urteil vom 23.07.2013, Az. 10 N 13.210, 10 N 13.212, 10 N 13.214 sowie 10 N 13.216, Rn. 46–61.

812 BayVGH, Urteil vom 23.07.2013, Az. 10 N 13.210, 10 N 13.212, 10 N 13.214 sowie 10 N 13.216, Rn. 62–65.

813 Az. 1 S 44/12.

814 Leitsätze des Beschlusses des OVG Berlin-Brandenburg vom 24.08.2012 – Az.: 1 S 44/12.

815 Bongers, ISA-GUIDE, Artikel 60799, Pressemitteilung vom 11.09.2012.

816 OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 24.08.2012 – 1 S 44/12, Rn. 3.

817 Bongers, ISA-GUIDE, Artikel 60799, Pressemitteilung vom 11.09.2012.

818 OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 24.08.2012 – 1 S 44/12, Rn. 3.

819 Bongers, ISA-GUIDE, Artikel 60799, Pressemitteilung vom 11.09.2012.

820 Az. 6 S 342/12. Die Entscheidung ist abgedruckt in BeckRS 2012, 60396.

821 VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 19.11.2012 – 6 S 342/12, BeckRS 2012, 60396, Rn. 1–5.

822 VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 19.11.2012 – 6 S 342/12, BeckRS 2012, 60396, Rn. 7.

823 VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 19.11.2012 – 6 S 342/12, BeckRS 2012, 60396, Rn. 12–16.

824 VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 19.11.2012 – 6 S 342/12, BeckRS 2012, 60396, Rn. 17.

825 BayVGH, Beschluss vom 29.11.2012 – 7CS 12.1527, BeckRS 2012, 60428, S. 4.

826 BayVGH, Beschluss vom 29.11.2012 – 7CS 12.1527, BeckRS 2012, 60428, S. 6.

827 BayVGH, Beschluss vom 29.11.2012 – 7CS 12.1527, BeckRS 2012, 60428, S. 2.

828 BayVGH, Beschluss vom 29.11.2012 – 7CS 12.1527, BeckRS 2012, 60428, S. 2f.

829 BayVGH, Beschluss vom 29.11.2012 – 7CS 12.1527, BeckRS 2012, 60428, S. 4.

830 BayVGH, Beschluss vom 29.11.2012 – 7CS 12.1527, BeckRS 2012, 60428, S. 4f.

831 BayVGH, Beschluss vom 29.11.2012 – 7CS 12.1527, BeckRS 2012, 60428, S. 5 Abs. 1.

832 BayVGH, Beschluss vom 29.11.2012 – 7CS 12.1527, BeckRS 2012, 60428, S. 5 Abs. 2–4.

833 BayVGH, Beschluss vom 29.11.2012 – 7CS 12.1527, BeckRS 2012, 60428, S. 6.

834 Vom 29.11.2012, Az. 7CS 12.1642.

835 BayVGH, Beschluss vom 29.11.2012 – 7CS 12.1642, Leitsätze und Rn. 11.

836 BayVGH, Beschluss vom 29.11.2012 – 7CS 12.1642 Rn. 1–4.

837 BayVGH, Beschluss vom 29.11.2012 – 7CS 12.1642 Rn. 13.

838 BayVGH, Beschluss vom 29.11.2012 – 7CS 12.1642 Rn. 14f.

839 BayVGH, Beschluss vom 29.11.2012 – 7CS 12.1642 Rn. 16.

840 BayVGH, Beschluss vom 29.11.2012 – 7CS 12.1642 Rn. 17.

841 BayVGH, Beschluss vom 29.11.2012 – 7CS 12.1642 Rn. 18.

842 Az. 13 A 2018/11, 13 A 351/12 sowie 13 A 3027/11.

843 OVG NRW, Urteile vom 25.02.2014, Az. 13 A 2018/11 Rn. 1–48, und 13 A 351/12, Tatbestände, Rn. 1–19 sowie 13 A 3027/11 Tatbestand, Rn. 1–27.

844 OVG NRW, Urteile vom 25.02.2014, Az. 13 A 2018/11 Rn. 193–200, 13 A 351/12 Rn. 50–57 sowie 13 A 3027/11, Rn. 137–143.

845 OVG NRW, Urteil vom 25.02.2014, Az. 13 A 2018/11 Rn. 202–208.

846 OVG NRW, Urteile vom 25.02.2014, Az. 13 A 2018/11 Rn. 209–223, 13 A 351/12 Rn. 59–73 sowie 13 A 3027/11 Rn. 145–159. Diese Ansicht vertrat auch das VG Wiesbaden in seinem Zwischenurteil vom 17.12.2013, Az. 5 K 1313/12.WI, Rn. 19 sowie in seinem Teilurteil vom 19.12.2013, Az. 5 K 1244/12.WI, Rn. 15, die sozusagen den Beleg für das Bestehen der Möglichkeit eines effektiven Rechtsschutzes liefern.

847 OVG NRW, Urteile vom 25.02.2014, Az. 13 A 2018/11 Rn. 225–228, 13 A 351/12 Rn. 75–78 sowie 13 A 3027/11 Rn. 161–164.

848 OVG NRW, Urteile vom 25.02.2014, Az. 13 A 2018/11 Rn. 229–231, 13 A 351/12 Rn. 79–81 sowie 13 A 3027/11 Rn. 165–168.

849 OVG NRW, Urteile vom 25.02.2014, Az. 13 A 2018/11 Rn. 232–240, 13 A 351/12 Rn. 82–91.

850 OVG NRW, Urteile vom 25.02.2014, Az. 13 A 2018/11 Rn. 241–252, Az. 13 A 351/12 Rn. 92–102.

851 OVG NRW, Urteile vom 25.02.2014, Az. 13 A 2018/11 Rn. 252–253, Az. 13 A 351/12 Rn. 103–113 sowie Az. 13 A 3027/11 Rn. 169–175.

852 OVG NRW, Urteil vom 25.02.2014, Az. 13 A 3027/11 Rn. 176.

853 VG Saarlouis, Beschluss vom 19.11.2013, Az. 1 L 833/13.

854 VG Ansbach, Urteil vom 28.01.2014, Az. AN 4 K 12.01406.

855 Az. 1 L 833/13.

856 OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 14.11.2013 – 1 M 124/13, ZfWG 49ff.

857 Az. AN 4 K 12.01406.

858 BGH, Urteile vom 28.09.2011: I ZR 189/08 – „Erfolgreiche Revision gegen Sportwettenangebote mangels Unterlassungsansprüche“, BeckRS 2011, 28520, Rn. 28, 30; I ZR 92/09 – „Sportwetten im Internet II“, GRUR 2012, 193, 196 Rn. 30, 32; I ZR 30/10 Rn. 37, 39, 96; I ZR 43/10 Rn. 29, 31, 85; I ZR 93/10 – „Verbot des Angebots privater Sportwetten und anderer Glücksspiele im Internet“, GRUR 2012, 201, 203 Rn. 27, 29.

859 BGH, Urteile vom 28.09.2011: I ZR 189/08 – „Erfolgreiche Revision gegen Sportwettenangebote mangels Unterlassungsansprüche“, BeckRS 2011, 28520, Rn. 1ff.; I ZR 92/09 – „Sportwetten im Internet II“, GRUR 2012, 193ff., Sachverhalt; I ZR 30/10 Rn1ff.; I ZR 43/10 Rn. 1ff.; I ZR 93/10 – „Verbot des Angebots privater Sportwetten und anderer Glücksspiele im Internet“, GRUR 2012, 201ff., Sachverhalt.

860 BGH, Urteile vom 28.09.2011: I ZR 92/09 – „Sportwetten im Internet II“, GRUR 2012, 193, 194ff., Sachverhalt a. E., Rn. 13ff.; I ZR 30/10 Tenor; I ZR 43/10 Tenor; I ZR 93/10 – „Verbot des Angebots privater Sportwetten und anderer Glücksspiele im Internet“, GRUR 2012, 201, 202f. Rn. 15ff.

861 BGH, Urteil vom 28.09.2011 – I ZR 189/08 – „Erfolgreiche Revision gegen Sportwettenangebote mangels Unterlassungsansprüche“, BeckRS 2011, 28520, Tenor.

862 BayVerfGH, Entscheidung vom 25.09.2015, Vf. 9-VII-13, 4-VII-14 und 10-VII-14, Rn. 132ff.; Gebhard/Postel, ZfWG 2012, 1, 7f.; Pagenkopf, NJW 2012, 2918, 2921; Windoffer, DÖV 2012, 257, 260f.; a. A.: Degenhart, Handelsblatt Nr. 241 vom 13.12.2011, S. 18; ISA-GAMING, ISA-GUIDE, Artikel Nr. 34629 vom 14.12.2011; www.hochgepokert.com, Pressemitteilung vom 13.12.2011; naanoo magazin, Pressemitteilung vom 13.12.2011.

863 BVerfG, Urteil vom 28.03.2006, NJW 2006, 1261, 1267; BVerwG, Urteile vom 24.11.2011 – 8 C 13/09, NVwZ 2011, 549ff., – 8 C 14/09, 554ff., – 8 C 15/09, BeckRS 47354; BVerwG Urteile vom 01.06.2011 – 8 C 2/10 und 8 C 4/10 sowie die Entscheidungen des BVerwG vom 11.07.2011 – 8 C 11/10 und 8 C 12/10.

864 Diesbach/Ahlhaus, ZUM 2011, 129, 131.

865 Bzgl. des Inhalts der Werbebeschränkungen so auch BayVerfGH, Entscheidung vom 25.09.2015, Vf. 9-VII-13, 4-VII-14 und 10-VII-14, der jedoch den Erlass der WerbeRl durch das Glüscksspielkollegium als verfassungswidrig eingestuft hat.

866 Viniol/Hofmann, MMR 2013, 434, 436f.

867 Schemmer, in: BeckOK GG, Art. 5 Rn. 4; Viniol/Hofmann, MMR 2013, 434, 436.

868 Schemmer, in BeckOK GG, Art. 5 Rn. 114f.; Herzog, in Maunz/Dürig, GG-Kommentar, Art. 5 Rn. 77f.; Viniol/Hofmann, MMR 2013, 434, 437.

869 So Hübner, ZfWG 2013, 242, 248.

870 So auch Viniol/Hofmann, MMR 2013, 434, 436f., die außerdem argumentieren, es sei damit zu rechnen, dass Antragsteller zur Vermeidung zeitlicher Verzögerungen bei der Erlaubniserteilung im Zweifel ein möglichst exaktes Werbekonzept und beispielhaft zumindest einie konkrete Werbemaßnahmen vorlegen werden.

871 Diesbach/Ahlhaus, ZUM 2011, 129, 132f. a. A. Haltern, ZfWG 2011, 77ff.

872 Haltern, ZfWG 2011, 13, 14 Rn. 5.

873 BVerfG, Beschluss vom 20.03.2009 – 1 BvR 2410/08; Diesbach/Ahlhaus, ZUM 2011, 129, 132.

874 BayVerfGH, Entscheidung vom 25.09.2015, Vf. 9-VII-13, 4-VII-14 und 10-VII-14; Diesbach/Ahlhaus, ZUM 2011, 129, 132; Windoffer, DÖV 2012, 257, 264.

875 BVerfG, Urteil vom 28.03.2006 – 1 BvR 1054/01, Rn. 148, NJW 2006, 1261, 1267; Diesbach/Ahlhaus, ZUM 2011, 129, 132; Pestalozzi, NJW 2006, 1713, 1711.

876 Diesbach/Ahlhaus, ZUM 2011, 129, 131; Windoffer, DÖV 2012, 257, 264.

877 Siehe oben zu den Entscheidungen des OVG NRW sowie des VG Wiesbaden. Im Ergebnis so auch BayVerfGH, Entscheidung vom 25.09.2015, Vf. 9-VII-13, 4-VII-14 und 10-VII-14.

878 BVerfG, Urteil vom 28.03.2006 – 1 BvR 1054/01, Rn. 150, 153, NJW 2006, 1261, 1267.

879 Diesbach/Ahlhaus, ZUM 2011, 129, 131; Windoffer, DÖV 2012, 257, 264.

880 Glücksspielaufsichtsbehörden der Länder, Jahresreport 2015: „Der deutsche Glücksspielmarkt 2015 – eine ökonomische Analyse“. Hiernach betrugen die Bruttospielerträge bei den regulierten Sportwetten, d.h. d. Oddset-Angebote der staatlichen Lotteriegesellschaften, EUR 71 Mio, die für regulierte Pferdewetten EUR 12 Mio (S. 7 d. Reports). Die Bruttospielerträge des unregulierten Markts für Sport- und Pferdewetten beliefen sich hingegen im Jahr 2015 auf EUR 736 Mio (S. 13 d. Reports).

881 Kleibrink/Köster/Rürup, Handelsblatt Research Institute, Studie März 2017, S. 87ff.; Peren/Clement, ZfWG 2016, Sonderbeilage 2, S. 4.

882 So die EU-Kommission in einer Stellungnahme zur Notifizierung des 2. GlüÄndStV: Willmroth, Süddeutsche.de Wirtschaft, Artikel vom 05.03.2017, 18:57 Glücksspiel.

883 An einer Nachweisbarkeit einer erhöhten Suchtgefahr von Online-Casinospielen im Vergleich zu Online-Sportwetten bestehen erhebliche Zweifel. Der Bericht „Glücksspielverhalten und Glücksspielsucht in Deutschland, Ergebnisse des Surveys 2013 und Trends“ der BzGA, Dez. 2014, (S. 11) spricht eher für die Gegenteilige Annahme.

884 Glücksspielaufsichtsbehörden der Länder, Jahresreport 2015: „Der deutsche Glücksspielmarkt 2015 – eine ökonomische Analyse“, S. 4ff.; Kleibrink/Köster/Rürup, Handelsblatt Research Institute, Studie März 2017, S. 36ff.; Peren/Clement, ZfWG 2016, Sonderbeilage 2, S. 4ff.

885 Bundeszentrale für gesundheitliche Aufklärung, Bericht: „Glücksspielverhalten und Glücksspielsucht in Deutschland, Ergebnisse des Surveys 2013 und Trends“, Dezember 2014, S. 111.

886 Rechtsprechung des BayVerfGH, BayVGH, OVG Sachsen-Anhalt, VG Berlin und VG Saarlouis (s. o. unter III., IV. und V.); Krewer, ZfWG 2014, 77, 84; Reeckmann, ZfWG 2012, 255, 260; Wild, ZfWG 2012, 247, 253f.

887 Rspr. d. BVerfG, d. BVerwG, d. BayVerfGH, d. BayVGH, d. OVG SA, d. VG Bln u. d. VG Saarlouis.

888 BVerfG, Beschluss vom 07.03.2017, Az. 1 BvR 1314/12, 1 BvR 16030/12, 1 BvR 1694/13 u. 1 BvR 1874/13; BVerwG, Urteile vom 16.12.2016, Az. 8 C 6.15, 8 C 7.15, 8 C 8.15, 8 C 4.16, 8 C 5.16 u. 8 C 8.16.

889 Dohm, ZUM 2011, 98, 101; Streinz, ZfWG 2013, 305, 310.

890 Hecker, ISA-GUIDE, Artikel Nr. 72814 vom 01.02.2013; ders., ZfWG 2013, 91, 92.

891 EuGH, Urteil vom 24.03.1994, Rechtssache C-275/92 – „Schindler“ – Slg. 1994 I, S. 1078ff.

892 Streinz, ZfWG 2013, 305.

893 EuGH, Urteil vom 24.03.1994, Rechtssache C-275/92– „Schindler“ – Slg. 1994 I, S. 1086ff., Rn. 16–45.

894 EuGH, Urteil vom 24.03.1994, Rechtssache C-275/92– „Schindler“ – Slg. 1994 I, S. 1096f., Rn. 58–61.

895 EuGH, Urteil vom 21.09.1999, Rechtssache C-124/97 – „Läärä“ – Slg. 1999 I, S. 6104ff.

896 EuGH, Urteil vom 21.09.1999, Rechtssache C-124/97 – „Läärä“ – Slg. 1999 I, S. 6112f., Rn. 13f.

897 EuGH, Urteil vom 21.09.1999, Rechtssache C-124/97 – „Läärä“ – Slg. 1999 I, S. 6117f., Rn. 33ff.

898 EuGH, Urteil vom 21.10.1999, Rechtssache C-67/98 – „Zenatti“ – Slg. 1999 I, S. 7304ff.

899 EuGH, Urteil vom 21.10.1999, Rechtssache C-67/98 – „Zenatti“ – Slg. 1999 I, S. 7310f., Rn. 14f., 7314ff., Rn. 29–37.

900 EuGH, Urteil vom 06.11.2003, Rs. C-243/01 – „Gambelli u. a.“ – Slg. 2003 I S. 13081ff.; ders., Urteil vom 06.03.2007, Rs. C-338/04, C-359/04 u. C-360/04 – „Placanica u. a.“ – Slg. 2007 I, S. 1932ff.; ders., Urteil vom 16.02.2012, Rs. C-72/10 u. C-77/10 – „Costa/Cifone“ – Slg. 2012 I, S. 80ff.

901 EuGH, Urteil vom 06.11.2003, Rs. C-243/01 – „Gambelli u. a.“ – Slg. 2003 I S. 13081 Rn. 7f.; Urteil vom 06.03.2007, Rs. C-338/04, C-359/04 u. C-360/04 – „Placanica u. a.“ – Slg. 2007 I, S. 1936f. Rn. 4–8, S. 1938 Rn. 11–13; Urteil vom 16.02.2012, Rs. C-72/10 u. C-77/10 – „Costa/Cifone“ – Slg. 2012 I, S. 80ff. Rn. 3f. (Alle drei Urteile sind auch abrufbar unter curia.eu).

902 EuGH, Urteil vom 06.11.2003, Rechtssache C-243/01 – „Gambelli“ – Slg. 2003 I S. 13081ff. Rn. 9–24.

903 Streinz, ZfWG 2013, 305, 308; Streinz/Kruis, NJW 2010, 3745, 3747.

904 EuGH, Urteil vom 06.11.2003, Rechtssache C-243/01 – „Gambelli“ – Slg. 2003 I S. 13098ff. Rn. 61–76.

905 EuGH, Urteil vom 06.03.2007, Rs. C-338/04, C-359/04 u. C-360/04 – „Placanica u. a.“ – Slg. 2007 I, S. 1942ff. Rn. 18–26, 29.

906 EuGH, Urteil vom 06.03.2007, Rs. C-338/04, C-359/04 u. C-360/04 – „Placanica u. a.“ – Slg. 2007 I, S. 1942ff. Rn. 16.

907 EuGH, Urteil vom 06.03.2007, Rs. C-338/04, C-359/04 u. C-360/04 – „Placanica u. a.“ – Slg. 2007 I, S. 1942ff. Rn. 27–31.

908 EuGH, Urteil vom 06.03.2007, Rs. C-338/04, C-359/04 u. C-360/04 – „Placanica u. a.“ – Slg. 2007 I, S. 1952ff. Rn. 42–58.

909 EuGH, Urteil vom 06.03.2007, Rechtssache C-338/04, C-359/04 und C-360/04 – „Placanica u. a.“ – Slg. 2007 I, S. 1957ff. Rn. 59–71.

910 EuGH, Urteil vom 16.02.2012, Rs. C-72/10, u. C-77/10 – „Costa u. Cifone“ – Rn. 1–19.

911 EuGH, Urteil vom 16.02.2012, Rs. C-72/10, u. C-77/10 – „Costa u. Cifone“ – Rn. 20–17.

912 EuGH, Urteil vom 16.02.2012, Rs. C-72/10, u. C-77/10 – „Costa u. Cifone“ – Rn. 28–37.

913 EuGH, Urteil vom 16.02.2012, Rs. C-72/10, u. C-77/10 – „Costa u. Cifone“ – Rn. 38–40 u. 47–49.

914 EuGH, Urteil vom 16.02.2012, Rs. C-72/10, u. C-77/10 – „Costa u. Cifone“ – Rn. 50–55 u. 66.

915 EuGH, Urteil vom 16.02.2012, Rs. C-72/10, u. C-77/10 – „Costa u. Cifone“ – Rn. 56–59.

916 EuGH, Urteil vom 16.02.2012, Rs. C-72/10, u. C-77/10 – „Costa u. Cifone“ – Rn. 60–65.

917 EuGH, Urteil vom 16.02.2012, Rs. C-72/10, u. C-77/10 – „Costa u. Cifone“ – Rn. 67–92.

918 EuGH, Urteil vom 08.09.2009, Rechtssache C-42/07, abrufbar unter curia.europa.eu.

919 EuGH, Urteil vom 08.09.2009 in der Rs. C-42/07 – „Liga Portuguesa de Futebol Profissional und Bwin gegen Departamento de Jogos da Santa Casa da Misericórdia de Lisboa“, Rn. 3–28.

920 EuGH, Urteil vom 08.09.2009 in der Rs. C-42/07 – „Liga Portuguesa de Futebol Profissional und Bwin gegen Departamento de Jogos da Santa Casa da Misericórdia de Lisboa“, Rn. 56–61.

921 EuGH, Urteil vom 08.09.2009 in der Rs. C-42/07 – „Liga Portuguesa de Futebol Profissional und Bwin gegen Departamento de Jogos da Santa Casa da Misericórdia de Lisboa“, Rn. 62–73.

922 Rechtssachen C-258/08 und C-203/08.

923 EuGH, Urteile vom 03.06.2010 in den Rechtssachen C-258/08 und C-203/08, Leitsätze und Rn. 51–58 (Rs. C-258/08) bzw. Rn. 22–37 (Rs. C-203/08).

924 Rechtssache C-258/08, EuZW 2010, 593ff.

925 EuGH, Urteil vom 03.06.2010, Rechtssache C-258/08 – „Ladbrokes/Niederlande“ – Leitsatz und Rn. 25, 30, 32, EuZW 2010, 593, 594f.

926 EuGH, Urteil vom 03.06.2010, Rechtssache C-258/08 – „Ladbrokes/Niederlande“ – Leitsatz und Rn. 39–50, EuZW 2010, 593, 595f.

927 Rechtssache C-203/08, MMR 2010, 850ff.

928 EuGH, Urteil vom 03.06.2010, Rechtssache C-203/08 – „Betfair/Minister van Justitie“ – Leitsatz und Rn. 38–62, MMR 2010, 850, 852f.

929 EuGH, Urteil vom 08.07.2010, Rechtssache C-447, 448/08, NVwZ 2010, 1088ff.

930 vom 08.09.2010 in der Rechtssache C-46/08 – „Carmen Media“, MMR 2010, 840ff., zum deutschen Sportwettenmonopol.

931 EuGH, Urteil vom 08.09.2010, Rs. C 46/08 – „Carmen Media“, MMR 2010, 840f., NVwZ 2010, 1422, Leitsätze.

932 EuGH, Urteil vom 08.09.2010, Rs. C 46/08 – „Carmen Media“, MMR 2010, 841, Sachverhaltsdarstellung.

933 EuGH, Urteil vom 08.09.2010, Rs. C 46/08 – „Carmen Media“, MMR 2010, 841f., NVwZ 2010, 1422f., Rn. 39–46, 58.

934 EuGH, Urteil vom 08.09.2010, Rs. C 46/08 – „Carmen Media“, NVwZ 2010, 1424f., Rn. 55–68.

935 EuGH, Urteil vom 08.09.2010, Rs. C 46/08 – „Carmen Media“, NVwZ 2010, 1425, Rn. 69f.

936 EuGH, Urteil vom 08.09.2010, Rs. C 46/08 – „Carmen Media“, MMR 2010, 842f., Rn. 72–89.

937 EuGH, Urteil vom 08.09.2010, Rs. C 46/08 – „Carmen Media“, MMR 2010, 843, Rn. 91–105.

938 vom 08.09.2010, Rs. C-316, 358, 359, 360, 409, 410/07, NVwZ 2010, 1409ff.

939 EuGH, Urteil vom 08.09.2010, Rs. C-316, 358, 359, 360, 409, 410/07 – „Markus Stoß u. a.“, NVwZ 2010, 1409, Leitsätze.

940 EuGH, Urteil vom 08.09.2010, Rs. C-316, 358, 359, 360, 409, 410/07 – „Markus Stoß u. a.“, NVwZ 2010, 1409f., Sachverhaltsschilderungen.

941 EuGH, Urteil vom 08.09.2010, Rs. C-316, 358, 359, 360, 409, 410/07 – „Markus Stoß u. a.“, Rn. 70–72, NVwZ 2010, 1409, 1412.

942 EuGH, Urteil vom 08.09.2010, Rs. C-316, 358, 359, 360, 409, 410/07 – „Markus Stoß u. a.“, Rn. 73–77, NVwZ 2010, 1409, 1413.

943 EuGH, Urteil vom 08.09.2010, Rs. C-316, 358, 359, 360, 409, 410/07 – „Markus Stoß u. a.“, Rn. 77–83, NVwZ 2010, 1409, 1413f.

944 EuGH, Urteil vom 08.09.2010, Rs. C-316, 358, 359, 360, 409, 410/07 – „Markus Stoß u. a.“, Rn. 84–87, NVwZ 2010, 1414.

945 EuGH, Urteil vom 08.09.2010, Rs. C-316, 358, 359, 360, 409, 410/07 – „Markus Stoß u. a.“, Rn. 88–97, NVwZ 2010, 1409, 1414f.

946 EuGH, Urteil vom 08.09.2010, Rs. C-316, 358, 359, 360, 409, 410/07 – „Markus Stoß u. a.“, Rn. 98–105, NVwZ 2010, 1409, 1415f.

947 EuGH, Urteil vom 08.09.2010, Rs. C-316, 358, 359, 360, 409, 410/07 – „Markus Stoß u. a.“, Rn. 106f., NVwZ 2010, 1409, 1416.

948 EuGH, Urteil vom 08.09.2010, Rs. C-316, 358, 359, 360, 409, 410/07 – „Markus Stoß u. a.“, Rn. 108–114, NVwZ 2010, 1409, 1416f.

949 EuGH, Urteil vom 08.09.2010, Rs. C-316, 358, 359, 360, 409, 410/07 – „Markus Stoß u. a.“, Rn. 115, NVwZ 2010, 1409, 1417.

950 Diesbach/Ahlhaus, ZUM 2011, 129, 130; Dohm, ZUM 2011, 98, 101; Fremuth, NVwZ 2010, 1417, 1418; Streinz/Kruis, NJW 2010, 3745, 3747; Windoffer, GewArch 2012, 388, 389.

951 Brüning, NVwZ 2013, 23, 27; Fremuth, NVwZ 2010, 1417, 1418; Streinz, ZfWG 2013, 305 309; Streinz/Kruis, NJW 2010, 3745, 3748; Windoffer, GewArch 2012, 388, 389.

952 Diesbach/Ahlhaus, ZUM 2011, 129, 130; Dohm, ZUM 2011, 98, 101; Fremuth, NVwZ 2010, 1417, 1418; Michl, ZfWG 2016, 110, 112f.; Mintas, MMR 2010, 849, 850; Streinz, ZfWG 2013, 305 310; Streinz/Kruis, NJW 2010, 3745, 3747.

953 Diesbach/Ahlhaus, ZUM 2011, 129, 130; Dohm, ZUM 2011, 98, 101; Fremuth, NVwZ 2010, 1417, 1418; Michl, ZfWG 2016, 110, 111ff.; Streinz, ZfWG 2013, 305 310; Streinz/Kruis, NJW 2010, 3745, 3747f.

954 Brüning, NVwZ 2013, 23, 27f.; Streinz, ZfWG 2013, 305, 308.

955 Dohm, ZUM 2011, 98, 101; Diesbach/Ahlhaus, ZUM 2011, 129, 130; Streinz, ZfWG 2013, 305, 309; Streinz/Kruis, NJW 2010, 3745, 3747f.

956 Brüning, NVwZ 2013, 23, 27; Dohm, ZUM 2011, 98, 101; Fremuth, NVwZ 2010, 1417, 1418; Michl, ZfWG 2016, 110, 114; Mintas, MMR 2010, 843, 844.

957 Brüning, NVwZ 2013, 23, 27; Dohm, ZUM 2011, 98, 102; Fremuth, NVwZ 2010, 1417, 1418; Streinz/Kruis, NJW 2010, 3745, 3748.

958 Fremuth, NVwZ 2010, 1417, 1418; Michl, ZfWG 2016, 110, 112; Streinz/Kruis, NJW 2010, 3745, 3747.

959 Brüning, NVwZ 2013, 23, 26; Fremuth, NVwZ 2010, 1417, 1418; Mintas, MMR 2010, 843; Streinz, ZfWG 2013, 305, 308; Windoffer, GewArch 2012, 388, 389.

960 Koenig, MMR 2010, 657; Mintas, MMR 2010, 849, 850.

961 Brüning, NVwZ 2013, 23, 25; Streinz, ZfWG 2013, 305, 311; Streinz/Kruis, NJW 2010, 3745, 3748.

962 Dohm, ZUM 2011, 98, 104f.; Koenig, MMR 2010, 657; Streinz/Kruis, NJW 2010, 3745, 3748f.

963 Koenig, MMR 2010, 657.

964 vom 08.09.2010 in der Rechtssache C-409/06, auch abgedruckt in der MMR 2010, 838.

965 EuGH, Urteil vom 08.09.2010 in der Rechtssache C-409/06 – „Winner Wetten“, MMR 2010, 838, Leitsatz.

966 EuGH, Urteil vom 08.09.2010 in der Rechtssache C-409/06 – „Winner Wetten“, MMR 2010, 838, Sachverhaltsdarstellung.

967 EuGH, Urteil vom 08.09.2010 in der Rechtssache C-409/06 – „Winner Wetten“, Rn. 53–68, MMR 2010, 838ff.

968 Verbundene Rechtssachen C-186/11 und C-209/11, ZfWG 2013, 95ff., auch abrufbar unter curia.europa.eu.

969 Ennuschat/Sofiotis, ZfWG 2013, 87, 89, 91; Hecker, ISA-GUIDE, Artikel Nr. 72814 vom 01.02.2013; ders., ZfWG 2013, 91, 93f.; Mintas, causa sport 2013, 68, 69.

970 EuGH, Urteil vom 24.01.2013, verbundene Rs. C-186/11 und C-209/11 – „OPAP“, Rn. 3–19; Ennuschat/Sofiotis, ZfWG 2013, 87, 88; Mintas, causa sport 2013, 68.

971 EuGH, Urteil vom 24.01.2013, verbundene Rs. C-186/11 und C-209/11 – „OPAP“, Rn. 20–36; Ennuschat/Sofiotis, ZfWG 2013, 87, 88f.; Hecker, ISA-GUIDE, Artikel Nr. 72814 vom 01.02.2013; ders., ZfWG 2013, 91, 92f.; Mintas, causa sport 2013, 68, 69.

972 EuGH, Urteil vom 24.01.2013, verbundene Rs. C-186/11 und C-209/11 – „OPAP“, Rn. 38; Ennuschat/Sofiotis, ZfWG 2013, 87, 89; Hecker, ISA-GUIDE, Artikel Nr. 72814 vom 01.02.2013; ders., ZfWG 2013, 91, 93f.; Mintas, causa sport 2013, 68, 69.

973 EuGH, Urteil vom 24.01.2013, verbundene Rs. C-186/11 und C-209/11 – „OPAP“, Rn. 41–47; Ennuschat/Sofiotis, ZfWG 2013, 87, 89f.; Hecker, ISA-GUIDE, Artikel Nr. 72814 vom 01.02.2013; ders., ZfWG 2013, 91, 93f.

974 Hecker, ISA-GUIDE, Artikel Nr. 72814 vom 01.02.2013; ders., ZfWG 2013, 91, 94f.

975 EuGH, Urteil vom 30.06.2011, Rs. C-212/08 – „Zeturf Ltd.

976 EuGH, Urteil vom 30.06.2011, Rs. C-212/08 – „Zeturf“, Rn. 9–25.

977 EuGH, Urteil vom 30.06.2011, Rs. C-212/08 – „Zeturf“, Rn. 26–34.

978 EuGH, Urteil vom 30.06.2011, Rs. C-212/08 – „Zeturf“, Rn. 35–54.

979 EuGH, Urteil vom 30.06.2011, Rs. C-212/08 – „Zeturf“, Rn. 55–63.

980 EuGH, Urteil vom 30.06.2011, Rs. C-212/08 – „Zeturf“, Rn. 64–72.

981 EuGH, Urteil vom 30.06.2011, Rs. C-212/08 – „Zeturf“, Rn. 73–77.

982 EuGH, Urteil vom 30.06.2011, Rs. C-212/08 – „Zeturf“, Rn. 78–83.

983 EuGH, Urteil vom 15.09.2011, Rs. C-347/09 – „Dickinger/Ömer“.

984 EuGH, Urteil vom 15.09.2011, Rs. C-347/09 – „Dickinger/Ömer“, Rn. 1–17.

985 EuGH, Urteil vom 15.09.2011, Rs. C-347/09 – „Dickinger/Ömer“, Rn. 18f.

986 EuGH, Urteil vom 15.09.2011, Rs. C-347/09 – „Dickinger/Ömer“, Rn. 20–29.

987 EuGH, Urteil vom 15.09.2011, Rs. C-347/09 – „Dickinger/Ömer“, Rn. 30–32.

988 EuGH, Urteil vom 15.09.2011, Rs. C-347/09 – „Dickinger/Ömer“, Rn. 33–38.

989 EuGH, Urteil vom 15.09.2011, Rs. C-347/09 – „Dickinger/Ömer“, Rn. 39–69, 100.

990 EuGH, Urteil vom 15.09.2011, Rs. C-347/09 – „Dickinger/Ömer“, Rn. 89–100.

991 EuGH, Urteil vom 15.09.2011, Rs. C-347/09 – „Dickinger/Ömer“, Rn. 73–77.

992 EuGH, Urteil vom 15.09.2011, Rs. C-347/09 – „Dickinger/Ömer“, Rn. 78–84.

993 EuGH, Urteil vom 15.09.2011, Rs. C-347/09 – „Dickinger/Ömer“, Rn. 85–88.

994 EuGH, Urteil vom 08.09.2010, Rs. C 46/08 – „Carmen Media“, MMR 2010, 840f., NVwZ 2010, 1422ff.

995 EuGH, Urteil vom 08.09.2010, Rs. C-316, 358, 359, 360, 409, 410/07 – „Markus Stoß u. a.“, NVwZ 2010, 1409, 1409ff., Rn. 84ff.

996 So der BGH in seinem Beschluss vom 24.01.2013, Az. I ZR 171/10 – “digibet”, S. 10f. Rn. 23.

997 Dörr/Janich, K&R 2012, Beihefter 1, S. 1, 5ff., 15; Marbeth-Kubicki/Hambach/Berberich, K&R 2012, 27, 32f.; Windoffer, DÖV 2012, 257, 265, Fazit; a. A.: Pagenkopf, NJW 2012, 2918, 2923f.

998 VGH BaWü, Beschluss vom 10.12.2012, 6 S 3335/11.

999 VGH BaWü, Beschluss vom 10.12.2012, 6 S 3335/11 vom 10.12.2012, Rn. 1–4.

1000 VGH BaWü, Beschluss vom 10.12.2012, 6 S 3335/11 vom 10.12.2012, Rn. 2.

1001 VGH BaWü, Beschluss vom 10.12.2012, 6 S 3335/11 vom 10.12.2012, Rn. 3.

1002 VGH BaWü, Beschluss vom 10.12.2012, 6 S 3335/11 vom 10.12.2012, Rn. 7.

1003 VGH BaWü, Beschluss vom 10.12.2012, 6 S 3335/11 vom 10.12.2012, Rn. 8.

1004 VGH BaWü, Beschluss vom 10.12.2012, 6 S 3335/11 vom 10.12.2012, Rn. 10.

1005 VGH NRW, Urteil vom 25.02.2014, Az. 13 A 2018/11, Rn. 157–162.

1006 VGH NRW, Urteile vom 25.02.2014, Az. 13 A 2018/11, Rn. 208, Az. 13 A 3027/11, Rn. 141, Az. 13 A 351/12 Rn. 55.

1007 Az. 3 K 1991/10, ZfWG 2012, Rechtsprechung kompakt, S. 228.

1008 Az. 6 U 114/10, BeckRS 2013, 00578 = GRUR-RR 2013, 111ff.

1009 OLG Köln, Urteil vom 30.11.2012 – 6 U 114/10, BeckRS 2013, 00578 S. 2, A.

1010 OLG Köln, Urteil vom 30.11.2012 – 6 U 114/10, BeckRS 2013, 00578 S. 5ff., B. I. 3.).

1011 BGH, Pressemitteilung Nr. 12/2013 vom 24.01.2013, Az. I ZR 171/10 – „digibet“; BGH, Beschluss vom 24.01.2013, Az. I ZR 171/10 – „digibet“, S. 4f.; Hambach/Riege, in: ISA-GUIDE, Artikel 73110 vom 07.02.2013; Redaktion beck-aktuell, Pressemitteilung vom 23.11.2012, becklink 1023639.

1012 BGH, Beschluss vom 24.01.2013, Az. I ZR 171/10 – „digibet“, S. 2f.; Hundertmark, Newsletter der CDU-Fraktion im Schleswig-Holsteinischen Landtag 04/13 vom 24.01.2013; Hambach/Riege, ISA-GUIDE, Artikel 73110 vom 07.02.2013; Wilke, Pressemitteilung der FDP-Fraktion im Schleswig-Holsteinischen Landtag Nr. 29/2013 vom 24.01.2013.

1013 BGH, Beschluss vom 24.01.2013, Az. I ZR 171/10 – „digibet“, S. 2f., 13ff., ; BGH, Pressemitteilung Nr. 12/2013 vom 24.01.2013, Az. I ZR 171/10 – digibet.

1014 BGH, Beschluss vom 24.01.2013, Az. I ZR 171/10 – „digibet“, S. 13ff., Rn. 29ff.; ders., Pressemitteilung Nr. 12/2013 vom 24.01.2013.

1015 Hambach/Riege, ISA-GUIDE, Artikel 73110 vom 07.02.2012.

1016 BGH, Beschluss vom 24.01.2013, Az. I ZR 171/10 – „digibet“, S. 11f. Rn. 24ff.; ders., Pressemitteilung Nr. 12/2013 vom 24.01.2013.

1017 Rechtssache C-156/13, abrufbar unter curia.europa.eu.

1018 EuGH, Urteil vom 12.06.2014, Rs. C-156/13 – „digibet“, Leitsatz; ders., Pressemitteilung vom 12.06.2012, auch abgedruckt in: ISA-GUIDE, Artikel Nr. 113788 vom 12.06.2014; Hambach, K&R 2014, 570, 571, 573; Hecker, ISA-GUIDE, Artikel Nr. 113807 vom 12.06.2014; Karpenstein, ISA-GUIDE, Artikel Nr. 114367 vom 25.06.2014; ; NDR.de, Artikel Nr. gluecksspiel246 vom 12.06.2014.

1019 EuGH, Urteil vom 12.06.2014, Rs. C-156/13 – „digibet“, Rn. 25–32; ders., Pressemitteilung vom 12.06.2012, auch abgedruckt in: ISA-GUIDE, Artikel Nr. 113788 vom 12.06.2014; Hambach, K&R 2014, 570, 572f.; Hecker, ISA-GUIDE, Artikel Nr. 113807 vom 12.06.2014.

1020 EuGH, Urteil vom 12.06.2014, Rs. C-156/13 – „digibet“, Rn. 33–38; ders., Pressemitteilung vom 12.06.2012, auch abgedruckt in: ISA-GUIDE, Artikel Nr. 113788 vom 12.06.2014; Hambach, K&R 2014, 570, 572; Hecker, ISA-GUIDE, Artikel Nr. 113807 vom 12.06.2014.

1021 Hambach, K&R 2014, 570, 573; Karpenstein, ISA-GUIDE, Artikel Nr. 114367 vom 25.06.2014.

1022 Hambach, K&R 2014, 570, 571, 573; Karpenstein, ISA-GUIDE, Artikel Nr. 114367 vom 25.06.2014; NDR.de, Artikel Nr. gluecksspiel246 vom 12.06.2014.

1023 Karpenstein, ISA-GUIDE, Artikel Nr. 113599 vom 09.06.2014; ders., ISA-GUIDE, Artikel Nr. 114367 vom 25.06.2014.

1024 EuGH, Urteil vom 04.02.2016, Rs. C-336/14 – „Sebat Ince“, ZfWG 2016, 115ff., auch abrufbar unter www.curia.europa.eu.

1025 EuGH, Urteil vom 04.02.2016, Rs. C-336/14 – „Sebat Ince“, Rn. 23–25.

1026 EuGH, Urteil vom 04.02.2016, Rs. C-336/14 – „Sebat Ince“, Rn. 29, 57.

1027 EuGH, Urteil vom 04.02.2016, Rs. C-336/14 – „Sebat Ince“, Rn. 40, 50.

1028 Mittlerweile RL (EU) 2015/1535 vom 09.09.2015, ABl. 2015 L 241/1.

1029 EuGH, Urteil vom 04.02.2016, Rs. C-336/14 – „Sebat Ince“, Rn. 40, 66.

1030 EuGH, Urteil vom 04.02.2016, Rs. C-336/14 – „Sebat Ince“, Rn. 40, 85.

1031 EuGH, Urteil vom 04.02.2016, Rs. C-336/14 – „Sebat Ince“, Rn. 54.

1032 EuGH, Urteil vom 04.02.2016, Rs. C-336/14 – „Sebat Ince“, Rn. 55–64.

1033 EuGH, Urteil vom 04.02.2016, Rs. C-336/14 – „Sebat Ince“, Rn. 67–77.

1034 EuGH, Urteil vom 04.02.2016, Rs. C-336/14 – „Sebat Ince“, Rn. 78–84.

1035 EuGH, Urteil vom 04.02.2016, Rs. C-336/14 – „Sebat Ince“, Rn. 84.

1036 EuGH, Urteil vom 04.02.2016, Rs. C-336/14 – „Sebat Ince“, Rn. 86–88.

1037 EuGH, Urteil vom 04.02.2016, Rs. C-336/14 – „Sebat Ince“, Rn. 89–94; diese Aussagen des EuGH finden sich auch schon in seinen früheren Urteilen, insbes. im Placanica sowie im OPEC-Urteil.

1038 EuGH, Urteil vom 04.02.2016, Rs. C-336/14 – „Sebat Ince“, Rn. 95.

1039 EuGH, Urteil vom 04.02.2016, Rs. C-336/14 – „Sebat Ince“, Rn. 93.

1040 Dietlein/Peters, ZfWG 2016, 78, 79, 82f.; Hilf/Umbach, ZfWG 2016, 195, 198; Kudlich/Berberich, ZfWG 2016, 126ff.

1041 Dietlein/Peters, ZfWG 2016, 78, 79ff.; Kudlich/Berberich, ZfWG 2016, 126ff.

1042 BVerwG, Urteil vom 15.06.2016, Az. 8 C 5.15, Rn. 2–13 (Sachverhaltsschilderungen).

1043 BVerwG, Urteil vom 15.06.2016, Az. 8 C 5.15, Rn. 19–28.

1044 OVG NRW, Urteil vom 23.01.2017, Az. 4 A 3244/06, Leitsätze, Tenor, Rn. 1–18 (Tatbestand).

1045 OVG NRW, Urteil vom 23.01.2017, Az. 4 A 3244/06, Rn. 37–59.

1046 OVG NRW, Urteil vom 23.01.2017, Az. 4 A 3244/06, Rn. 60–66.

1047 Schmidt, Pressemitteilung d. VGH Kassel Nr. 7/2017 vom 30.05.2017.

1048 EuGH, Urteil vom 30.06.2016, Rs. C-464/15 – „Admiral Casinos“.

1049 EuGH, Urteil vom 30.06.2016, Rs. C-464/15 – „Admiral Casinos“, Rn. 1–12.

1050 EuGH, Urteil vom 30.04.2014, Rs. C-390/12 – „Pfleger u.a.“.

1051 EuGH, Urteil vom 30.04.2014, Rs. C-390/12 – „Pfleger u.a.“, Rn. 9–19, 56 u. 57–60.

1052 EuGH, Urteil vom 30.06.2016, Rs. C-464/15 – „Admiral Casinos“, Rn. 13–17.

1053 EuGH, Urteil vom 30.06.2016, Rs. C-464/15 – „Admiral Casinos“, Rn. 25–37.

1054 Mittlerweile RL (EU) 2015/1535 vom 09.09.2015, ABl. 2015 L 241/1.

1055 Ausführliche Stellungnahme und Bemerkungen der EU-Kommission vom 18.07.2011 – C (2011) 5319 – Notifizierung Nr. 2011/188/D des Ersten GlüÄndStV, ZfWG 2011, 325; Dünchheim/Sadowski, ZfWG 2011, 322, 323; Mitteilung 792 der EU-Kommission vom 20.03.2012 – SG (2012) D/50777 – hinsichtlich der Notifizierung Nr. 2011/188/D des Ersten GlüÄndStV, ZfWG 2012, 171; Koenig/Bovelet-Schober, ZfWG 2012, 164.

1056 Ashelm/Burdas, F.A.Z. vom 17.09.2012; Bolzen, Die Welt, Artikel 111879621 vom 07.12.2012; Brüning, NVwZ 2013, 23, 24; Deutscher Lottoverband, Pressemitteilung vom 24.01.2013, in: Archiv für Glücksspiel- und Wettrecht, Beitrag eingestellt am 24.01.2013; Landtag Schleswig-Holstein, Umdruck 17/2391 vom 09.05.2011; Dünchheim/Sadowski, ZfWG 2011, 322, 323; Hundertmark/Wilke, Pressmitteilung der Fraktionen von CDU und FDP im Schleswig-Holsteinischen Landtag vom 10.05.2011; dies., Pressmitteilung der Fraktionen von CDU und FDP im Schleswig-Holsteinischen Landtag vom 27.05.2011; dies., Pressemitteilung der Fraktionen von CDU und FDP im Schleswig-Holsteinischen Landtag Nr. 2804 vom 20.03.2012; Marbeth-Kubicki/Hambach/Berberich, K&R 2012, 27,32; Schultheis, in: Gesellschaft, Politik und Recht, politik.pr-gateway.de, Pressemitteilung vom 28.09.2012.

1057 DG Enterprise, TRIS – 98/34, Notifizierungs-Nr. 2011/63/D; Hundertmark/Wilke, Pressemitteilung der Fraktionen von CDU und FDP im Schleswig-Holsteinischen Landtag Nr. 2804 vom 20.03.2012.

1058 Landtag Schleswig-Holstein, Umdruck 17/2391 vom 09.05.2011; Hundertmark/Wilke, Pressmitteilung der Regierungsfraktionen im Landtag Schleswig-Holstein vom 10.05.2011.

1059 SPD-Fraktion im Landtag Schleswig-Holstein, Pressemitteilung Nr. 145/2011 vom 11.05.2011.

1060 Mitteilung 792 der EU-Kommission vom 20.03.2012 – SG (2012) D/50777 – hinsichtlich der Notifizierung Nr. 2011/188/D des Ersten GlüÄndStV, ZfWG 2012, 171ff.

1061 Europäische Kommission, EU Pilot-Schreiben an Deutschland vom 30.06.2015, Az. 7625/15/GROW; Heeg/Levermann, MMR 2012, 726; Hecker, ZfWG 2012, 167, 170; Mintas, causa sport 2012, 214, 218.

1062 Bolzen, Die Welt, Artikel Nr. 111879621 vom 07.12.2012; Heeg/Levermann, MMR 2012, 726, 729; Hundertmark/Wilke, Pressmitteilung der Fraktionen von CDU und FDP im schleswig-Holsteinischen Landtag Nr. 2804 vom 20.03.2012; Koenig/Bovelet-Schober, ZfWG 2012, 164ff.

1063 Hecker, ZfWG 2012, 167, 170; SPD-Fraktion im Landtag Schleswig-Holstein, Pressemitteilung Nr. 096/2012 vom 20.03.2012; Staatskanzlei LSA, Pressemitteilung Nr. 125/2012 vom 20.03.2012; Windoffer, GewArch 2010, 388, 389f.

1064 EU-Kommission, Ausführliche Stellungnahme und Bemerkungen vom 18.07.2011 – C (2011) 5319 – Notifizierung Nr. 2011/188/D des Ersten GlüÄndStV, ZfWG 2011, 325, 326f.; Mintas, causa sport 2012, 214, 215.

1065 EU-Kommission, Mitteilung 792 vom 20.03.2012 – SG (2012) D/50777 – hinsichtlich der Notifizierung Nr. 2011/188/D des Ersten GlüÄndStV, ZfWG 2012, 171f.; Mintas, causa sport 2012, 214, 216.

1066 EU-Kommission, Ausführliche Stellungnahme und Bemerkungen vom 18.07.2011 – C (2011) 5319 – Notifizierung Nr. 2011/188/D des Ersten GlüÄndStV, ZfWG 2011, 325, 327f.

1067 Dünchheim/Sadowski, ZfWG 2011, 322, 323.

1068 EU-Kommission, Ausführliche Stellungnahme und Bemerkungen vom 18.07.2011 – C (2011) 5319 – Notifizierung Nr. 2011/188/D des Ersten GlüÄndStV, ZfWG 2011, 325, 327f.

1069 EU-Kommission, Mitteilung 792 vom 20.03.2012 – SG (2012) D/50777 – hinsichtlich der Notifizierung Nr. 2011/188/D des Ersten GlüÄndStV, ZfWG 2012, 172f.; EU-Kommission, EU Pilot-Schreiben an Deutschland vom 30.06.2015, Az. 7625/15/GROW; Mintas, causa sport 2012, 214, 217.

1070 DSWV u. DOCV, Gemeinsame Stellungnahme zur Notifizierung 2016/590/D des 2. GlüÄndStV, S. 12; EU-Kommission, EU Pilot-Schreiben an Deutschland vom 30.06.2015, Az. 7625/15/GROW, S. 4.

1071 Hambach, K&R 2014, 570, 571.

1072 EU-Kommission, EU Pilot-Schreiben an Deutschland vom 30.06.2015, Az. 7625/15/GROW; ISA-GUIDE, isa-gaming, Artikel Nr. 130470 vom 08.07.2015.

1073 ISA-GUIDE, isa-gaming, Artikel Nr. 130470 vom 08.07.2015; Peren/Clement, ZfWG 2016, Sonderbeilage 2, S. 4.

1074 EU-Kommission, EU Pilot-Schreiben an Deutschland vom 30.06.2015, Az. 7625/15/GROW, S. 3ff.

1075 EU-Kommission, EU Pilot-Schreiben an Deutschland vom 30.06.2015, Az. 7625/15/GROW, S. 2 a. E.

1076 Behörden Spiegel, Fachreihe Glücksspielwesen, Bericht vom 10.04.2017; Koestler-Messaoudi, Behörden Spiegel/Mai 2017, Kommunale Ordnung, S. 28; Willmroth, Süddeutsche.de Wirtschaft, Artikel vom 05.03.2017, 18:57 Uhr Glücksspiel.

1077 BGH, Urteile vom 28.09.2011: I ZR 189/08 – „Erfolgreiche Revision gegen Sportwettenangebote mangels Unterlassungsansprüche“, BeckRS 2011, 28520, Rn. 31ff., 72f.; I ZR 92/09 – „Sportwetten im Internet II“, GRUR 2012, 193, 196 Rn. 33ff.; I ZR 30/10 Rn. 40ff., 87; I ZR 43/10 Rn. 32ff., 80; I ZR 93/10 – „Verbot des Angebots privater Sportwetten und anderer Glücksspiele im Internet“, GRUR 2012, 201, 203 Rn. 30ff.

1078 III ZR 196/11 und III ZR 197/11.

1079 BGH, Pressemitteilung Nr. 178/2012 vom 18.10.2012; BGH, Urteile vom 18.10.2012, III ZR 196/11, Tatbestand und Tenor, und III ZR 197/11 Tatbestand und Tenor.

1080 BGH, Pressemitteilung Nr. 178/2012 vom 18.10.2012; BGH, Urteile vom 18.10.2012, III ZR 196/11 Rn. 15ff. und III ZR 197/11.

1081 ZfWG 2012, 433ff.

1082 OLG Naumburg, Urteil vom 27.09.2012 – 9 U 73/11, ZfWG 2012, 433, 434 A.

1083 OLG Naumburg, Urteil vom 27.09.2012 – 9 U 73/11, ZfWG 2012, 433, 437 Abs. 5 und 6.

1084 OLG Naumburg, Urteil vom 27.09.2012 – 9 U 73/11, ZfWG 2012, 433, 441–447.

1085 OLG Naumburg, Urteil vom 27.09.2012 – 9 U 73/11, ZfWG 2012, 433, 448 B. II. 3.

1086 OLG Naumburg, Urteil vom 27.09.2012 – 9 U 73/11, ZfWG 2012, 433, 447f. B. II. 1.3.3.2.

1087 Bolzen, Die Welt, Artikel Nr. 111879621 vom 07.12.2012.

1088 DSWV u. DOCV, „Gemeinsame Stellungnahme zur Notifizierung 2016/590/D des 2. GlüÄndStV“ vom 25.01.2017, S. 15.

1089 Glücksspielaufsichtsbehörden der Länder, Jahresreport 2015, S. 7 u. 13; Kleibrink/Köster/Rürup, Handelsblatt Research Institute, Studie März 2017, S. 36 u. 40; Peren/Clement, ZfWG 2016, Sonderbeilage 2, S. 4.

1090 Bürgerinfo Online-Glücksspiel in der EU; COM (2012) 596 final.

1091 Empfehlung 2014/478/EU, L 2014/38ff.; Europäische Kommission, Pressemitteilung vom 14.07.2014, IP/14/828; Europäische Union – Nachrichten – Kalender für den 14.07.2014.

1092 Bürgerinfo Online-Glücksspiel in der EU; COM (2012) 596 final, S. 4; Europäische Kommission, Pressemitteilung Nr. 121029 vom 29.10.2012; Vertretung der Europäischen Kommission in Deutschland, Pressemitteilung vom 23.10.2012.

1093 COM (2012) 596 final, S. 4; Europäischen Kommission, Pressemitteilung vom 13.10.2012, IP/12/1135, S. 2, und Pressemitteilung Nr. 121029 vom 29.10.2012.

1094 Bürgerinfo Online-Glücksspiel in der EU; COM (2012) 596 final, S. 6; Europäische Kommission, Pressemitteilung vom 13.10.2012, IP/12/1135, S. 2, und Pressemitteilung Nr. 121029 vom 29.10.2012; Vertretung der Europäischen Kommission in Deutschland, Pressemitteilung vom 23.10.2012; Streinz, ZfWG 2013, 305, 306.

1095 COM (2012) 596 final, S. 19; Europäischen Kommission, Pressemitteilung vom 13.10.2012, IP/12/1135, S. 3; Vertretung der Europäischen Kommission in Deutschland, Pressemitteilung vom 23.10.2012; Streinz, ZfWG 2013, 305, 306.

1096 Bolzen, Die Welt Online, Artikel Nr. 13721402 vom 17.11.2011; Bolzen, Die Welt Online, Artikel Nr. 110088039 vom 21.10.2012; Bürgerinfo Online-Glücksspiel in der EU; COM (2012) 596 final, S. 8; Creutzmann, Pressemitteilung der FDP im Europäischen Parlament vom 23.10.2012; Die Welt Online, Artikel Nr. 110175683 vom 23.10.2012; Die Welt Online, Artikel Nr. 110183105 vom 24.10.2012; Europäische Kommission, Pressemitteilung vom 13.10.2012, IP/12/1135, S. 2; Vertretung der Europäischen Kommission in Deutschland, Pressemitteilung vom 23.10.2012.

1097 Bolzen, Die Welt Online, Artikel Nr. 13721402 vom 17.11.2011; Bolzen, Die Welt Online, Artikel Nr. 110088039 vom 21.10.2012; Bolzen, Die Welt, Artikel 111879621 vom 07.12.2012; Die Welt Online, Artikel Nr. 110175683 vom 23.10.2012; Die Welt Online, Artikel Nr. 110183105 vom 24.10.2012; EU-Kommission, Mitteilung 792 der EU-Kommission vom 20.03.2012 – SG (2012) D/50777 – hinsichtlich der Notifizierung Nr. 2011/188/D des Ersten GlüÄndStV, ZfWG 2012, 172f.

1098 Bürgerinfo Online-Glücksspiel in der EU; COM (2012) 596 final, S. 11; Europäische Kommission, Pressemitteilung Nr. 121029 vom 29.10.2012.

1099 Bürgerinfo Online-Glücksspiel in der EU; COM (2012) 596 final, S. 6; Europäische Kommission, Pressemitteilung vom 13.10.2012, IP/12/1135, S. 2, und Pressemitteilung Nr. 121029 vom 29.10.2012; Vertretung der Europäischen Kommission in Deutschland, Pressemitteilung vom 23.10.2012.

1100 Bürgerinfo Online-Glücksspiel in der EU; COM (2012) 596 final, S. 14f.; Europäischen Kommission, Pressemitteilung vom 13.10.2012, IP/12/1135, S. 2f.

1101 Bürgerinfo Online-Glücksspiel in der EU; COM (2012) 596 final, S. 16f.; Europäischen Kommission, Pressemitteilung vom 13.10.2012, IP/12/1135, S. 2f.

1102 Bürgerinfo Online-Glücksspiel in der EU; COM (2012) 596 final, S. 19; Europäische Kommission, Pressemitteilung vom 13.10.2012, IP/12/1135, S. 2f., und Pressemitteilung Nr. 121029 vom 29.10.2012; Vertretung der Europäischen Kommission in Deutschland, Pressemitteilung vom 23.10.2012.

1103 Sid/jr, Die Welt, Artikel Nr. 113362653 vom 04.02.2013; Gotzner, Wirtschaftswoche 2014, Sparte Technologie, Digitale Welt, Artikel Nr. 9993566 vom 23.06.2014.

1104 Gotzner, Wirtschaftswoche 2014, Sparte Technologie, Digitale Welt, Artikel Nr. 9993566 vom 23.06.2014.

1105 COM (2012) 596 final, S. 20; Europäischen Kommission, Pressemitteilung vom 13.10.2012, IP/12/1135, S. 3. Auch diese Zweijahresfrist wurde offenbar aus politischen Gründen auf unbestimmte Zeit verlängert: Hambach, K&R 2014, 570, 571, 573.

1106 Europäische Union – Nachrichten – Kalender für den 14.07.2014.

1107 Amw (mit Material der dpa), heise online, News, 2014, KW 29, Artikel vom 14.07.2014, 12:55 Uhr; Empfehlung 2014/478/EU, L 2014/38/39ff., Erwägungsgründe 8–27, Zweck, Rn. 1f.; Europäische Kommission, Pressemitteilung vom 14.07.2014, IP/14/828; Europäische Union – Nachrichten – Kalender für den 14.07.2014.

1108 Empfehlung 2014/478/EU, L 2014/38/39ff., Erwägungsgründe 9–27; Europäische Kommission, Pressemitteilung vom 14.07.2014, IP/14/828.

1109 Empfehlung 2014/478/EU, L 2014/38/42, Rn. 4–7; Europäische Kommission, Pressemitteilung vom 14.07.2014, IP/14/828.

1110 Amw (mit Material der dpa), heise online, News, 2014, KW 29, Artikel vom 14.07.2014, 12:55 Uhr; Empfehlung 2014/478/EU, L 2014/38/42f., Rn. 8–14; Europäische Kommission, Pressemitteilung vom 14.07.2014, IP/14/828.

1111 Amw (mit Material der dpa), heise online, News, 2014, KW 29, Artikel vom 14.07.2014, 12:55 Uhr; Empfehlung 2014/478/EU, L 2014/38/43f., Rn. 15–22; Europäische Kommission, Pressemitteilung vom 14.07.2014, IP/14/828.

1112 Empfehlung 2014/478/EU, L 2014/38/44, Rn. 23.

1113 Amw (mit Material der dpa), heise online, News, 2014, KW 29, Artikel vom 14.07.2014, 12:55 Uhr; Empfehlung 2014/478/EU, L 2014/38/44, Rn. 24–31; Europäische Kommission, Pressemitteilung vom 14.07.2014, IP/14/828.

1114 Amw (mit Material der dpa), heise online, News, 2014, KW 29, Artikel vom 14.07.2014, 12:55 Uhr; Empfehlung 2014/478/EU, L 2014/38/44f., Rn. 32–38; Europäische Kommission, Pressemitteilung vom 14.07.2014, IP/14/828.

1115 Amw (mit Material der dpa), heise online, News, 2014, KW 29, Artikel vom 14.07.2014, 12:55 Uhr; Empfehlung 2014/478/EU, L 2014/38/45, Rn. 39–45; Europäische Kommission, Pressemitteilung vom 14.07.2014, IP/14/828.

1116 Amw (mit Material der dpa), heise online, News, 2014, KW 29, Artikel vom 14.07.2014, 12:55 Uhr; Empfehlung 2014/478/EU, L 2014/38/46, Rn. 46–48.

1117 Amw (mit Material der dpa), heise online, News, 2014, KW 29, Artikel vom 14.07.2014, 12:55 Uhr; Empfehlung 2014/478/EU, L 2014/38/46, Rn. 49–50; Europäische Kommission, Pressemitteilung vom 14.07.2014, IP/14/828.

1118 Amw (mit Material der dpa), heise online, News, 2014, KW 29, Artikel vom 14.07.2014, 12:55 Uhr; Empfehlung 2014/478/EU, L 2014/38/46, Rn. 51.

1119 Empfehlung 2014/478/EU, L 2014/38/46, Rn. 52–54; Europäische Kommission, Pressemitteilung vom 14.07.2014, IP/14/828.

1120 Creutzmann, Pressemitteilung der FDP im Europäischen Parlament vom 23.10.2012; Hundertmark/Wilke, Pressemitteilung der Fraktionen von CDU und FDP im Schleswig-Holsteinischen Landtag vom 23.10.2012; Die Welt Online, Artikel Nr. 110175683 vom 23.10.2012; Die Welt Online, Artikel Nr. 110183105 vom 24.10.2012.

1121 Streinz, ZfWG 2013, 305, 306.

1122 Brüning, NVwZ 2013, 23, 27f.