Fach- und Rechtsfragen des Verfahrens und der Sicherung von Bauleitplänen

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Vorwort

Rechtsstaatliche Planungen wie die Bauleitlplanung unterliegen im Hinblick auf ihre Aufstellung, Änderung, Ergänzung sowie auch für ihre Aufhebung umfangreichen Verfahrensvorschriften, in erster Linie des Städtebaurechts, aber auch etwa des Europa- und Kommunalrechts. Ihre sachliche Berücksichtigung und rechtssichere Anwendung gewährleisten ein fehlerfreies Verfahren. Dennoch werden in der täglichen Planungspraxis nach wie vor und im Hinblick auf die Planerhaltungsvorschriften in auch nicht unerheblichem Umfang mehr oder minder auf die Rechtswirksamkeit der Planungen durchschlagende Vorschriftenverletzungen gemacht. Vor diesem Hintergrund bietet es sich an, die an das Bauleitplanverfahren gerichteten Verfahrensvorschriften näher zu betrachten und die in diesem Zusammenhang für die Planungspraxis wichtigsten Anforderungen herauszustellen. Dabei werden die mit dem Bauleitplanverfahren verflochtenen verfahrensrechtlichen Anforderungen an die Veränderungssperre sowie die Zurückstellung von Bauanträgern ebenso in den Blick genommen wie der Umgang mit UVP-Fehlern, der anlässlich der aktuellen Rechtsprechung des EuGH nach neuen Lösungen verlangt. Dieser Band enthält eine Zusammenstellung der schriftlich ausgearbeiteten Vorträge der am 14. und 15. März 2016 an der Technischen Universität Berlin durchgeführten wissenschaftlichen Fachtagung unter der Themenstellung „Fach- und Rechtsfragen des Verfahrens und der Sicherung von Bauleitplänen“. Thematisch behandeln sie die Risiken möglicher Verfahrensfehler, wie sie bei der Aufstellung von Bauleitplänen aufgrund einzelner Anforderungen, insbesondere auch der europarechtlichen Vorgaben sowie der aktuellen Rechtsprechung, auftreten können. Nicht nur den Tagungsteilnehmern sondern auch allen, die mit der Aufstellung und Sicherung von Bauleitplänen beruflich umgehen, soll dieser Tagungsband eine Hilfestellung bieten.

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Wolfgang Schrödter

Kommunalrecht und Bauleitplanung – Unterschätzte Risiken

Abstract: Unter Bezugnahme auf die einschlägige Rechtsprechung befasst sich der folgende Beitrag mit den verfahrensrechtlichen Fehlern bei der Aufstellung von Bauleitplänen und bei sonstigen städtebaulichen Entscheidungen. Der Autor reflektiert dies vor dem Hintergrund der unterschiedlichen Kommunalgesetze der Länder.

Referring to relevant court ruling the following article deals with procedural errors, which can be made at drawing up binding land-use plans or at other urban development decisions. The author demonstrates these mistakes in context of the different municipal laws in the states of Germany.

Einleitung

Das BauGB¹ hat den Gemeinden in § 1 Abs. 3 Satz 1 BauGB die Bauleitplanung und damit die Aufgabe übertragen, für ihr Gebiet die Bauleitpläne und auch die sonstigen städtebaulichen Satzungen aufzustellen.² Die hierfür zuständigen Organe der Gemeinde sowie das Verfahren der Bauleitplanung bestimmen sich nach dem Landesrecht, also den sehr unterschiedlichen Kommunalgesetzen der Länder sowie den auf ihnen beruhenden Hauptsatzungen und Geschäftsordnungen der Gemeinden.³ Ein Blick in die umfangreiche Rechtsprechung zeigt, dass Bauleitpläne und sonstige städtebauliche Satzungen, insbesondere auch die besonders rechtsmittelanfälligen Veränderungssperren nach § 14 BauGB, immer wieder für unwirksam erklärt wurden, weil die Gemeinden bei der Aufstellung dieser Pläne und Satzungen kommunalrechtliche Fehler begangen haben.⁴ In dem folgenden Beitrag ← 9 | 10 → sollen im Wege einer Übersicht typische und regelmäßig vermeidbare kommunalrechtliche Fehler angesprochen werden.5

1 Die für den Satzungs- und Feststellungsbeschluss zuständigen Organe der Gemeinde

Ein Bebauungsplan wird nach der bundesrechtlich zwingenden Vorgabe des § 10 Abs. 1 BauGB als Satzung beschlossen. Für diesen Satzungsbeschluss ist nach den insoweit übereinstimmenden Gemeindeordnungen der Länder die Gemeindevertretung als das oberste Beschlussorgan der Gemeinde zuständig, das aber diese Aufgabe in einzelnen Ländern auf beschließende Ausschüsse übertragen kann.⁶ Zu diesem Satzungsbeschluss gehört auch die Abwägung nach § 1 Abs. 7 BauGB und damit insbesondere auch die Entscheidung über die Stellungnahmen der Öffentlichkeit und der Träger öffentlicher Belange, die im Verfahren nach den §§ 3 Abs. 1 und 2 sowie § 4 a BauGB vorgetragen wurden.⁷ Diese Abwägung darf somit nicht auf andere Gremien, die Verwaltung oder sonstige „informelle Gesprächskreise“ der Gemeindevertretung oder der Ausschüsse ausgelagert werden. Diese Zuständigkeitsregelung gilt mit gewissen Modifikationen auch für alle anderen städtebaulichen Satzungen, etwa die Veränderungssperre (§ 14 BauGB), die Vorkaufssatzung (§ 35 BauGB) sowie die Satzungen, die im Rahmen des Stadtumbaus und der Stadtsanierung erlassen werden. ← 10 | 11 →

Der Flächennutzungsplan nach § 5 BauGB ist zwar keine Satzung oder sonstige Rechtsnorm, sondern nach der bisher h. M. eine „Planung sui generis“.8 Die Gemeindeordnungen der meisten Länder haben aber den „Feststellungsbeschluss“ über Darstellungen des Flächennutzungsplanes i. d. R. ebenfalls der Gemeindevertretung übertragen.⁹

Aus dieser Zuständigkeit der Gemeindevertretung bzw. beschließender Ausschüsse für die Bauleitplanung und alle sonstigen Satzungen nach dem BauGB folgt zwingend, dass für das Verfahren und auch die gemeinderechtliche Vorbereitung dieser Beschlüsse die Regelungen der Gemeindeordnungen und der Hauptsatzung „buchstabengenau“ anzuwenden sind. Fehler in diesen Verfahren, etwa bei der Ladung, der Anwendung der landesrechtlichen Mitwirkungsverbote sowie der Verkündung der Pläne und Satzungen, „infizieren“ regelmäßig den betroffenen Plan bzw. die Satzung. Sie können, soweit das Landesrecht die Möglichkeit eröffnet, anschließend nur in einem regelmäßig schwierigen und zeitaufwändigen Verfahren behoben werden (unten 3. 7.).

2 Keine zwingende Notwendigkeit eines Aufstellungsbeschlusses oder eines Auslegungsbeschlusses für die Bauleitplanung

In der Praxis wird ein Bauleitplanverfahren regelmäßig durch einen förmlichen Aufstellungsbeschluss der Gemeindevertretung sowie die ortsübliche Bekanntmachung dieses Beschlusses eingeleitet. Trotz des nicht eindeutigen Wortlautes des § 2 Abs. 1 BauGB¹⁰ hat das BVerwG zu Recht entschieden, dass ein Aufstellungsbeschluss i. S. d. Bestimmung bundesrechtlich keine zwingende Voraussetzung eines Bauleitplanverfahrens ist.¹¹ Diese Auslegung ← 11 | 12 → des § 2 Abs. 1 BauGB hat den Vorteil, dass kommunalrechtliche Fehler eines „freiwillig“ gefassten Aufstellungsbeschlusses, etwa bei der Ladung oder Beteiligung befangener Ratsmitglieder (unten 3 1. und 3 6.), sich nicht auf die Rechtmäßigkeit des Bauleitplans auswirken, dessen Aufstellung mit dem Beschluss eingeleitet wurde.12

Ein Aufstellungsbeschluss und seine ortsübliche Bekanntmachung sind allerdings zwingende Voraussetzungen für städtebauliche Satzungen und sonstige Entscheidungen, die nach dem BauGB ausdrücklich an diesen Beschluss und seine Bekanntmachung geknüpft sind. Neben der in der gemeindlichen Praxis besonders bedeutsamen Veränderungssperre nach § 14 Abs. 1 BauGB und der Zurückstellung von Baugesuchen nach § 15 Abs. 1 und Abs. 3 BauGB sind zu nennen die Ausübung bestimmter Vorkaufsrechte während des Planaufstellungsverfahrens (§ 24 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 und Nr. 5 i. V. m. Satz 2 und 3 BauGB), die Entstehung der Planreife nach § 33 Abs. 1 BauGB sowie die Bestimmung des für die Anwendung der jeweiligen Fassung des BauGB maßgeblichen Zeitpunktes nach den §§ 233 ff. BauGB.¹³

Auch der in der Praxis übliche förmliche „Auslegungsbeschluss“ der Gemeindevertretung über den nach § 3 Abs. 2 BauGB auszulegenden Planentwurf ist weder bundesrechtlich noch nach den Gemeindeordnungen der Länder die zwingende Voraussetzung eines Bauleitplanverfahrens.¹⁴ Kommunalrechtliche Fehler dieses Aufstellungsbeschlusses können daher den entsprechenden Bauleitplan nicht „infizieren“.¹⁵

Ungeachtet der kommunalpolitischen Vorteile der förmlich in öffentlicher Sitzung gefassten Aufstellungs- und Aufstellungsbeschlüsse für ein Bauleitplanverfahren kann eine Gemeinde daher einen Satzungs- bzw. Feststellungsbeschluss für einen Bauleitplan auch treffen, wenn kein Aufstellungsbeschluss gefasst wird und/oder die Verwaltung den Planentwurf nach § 3 Abs. 2 BauGB ohne „Absegnung“ durch die Gemeindevertretung ausgelegt hat. Es liegt auf der Hand, dass durch den Verzicht auf diese beiden Beschlüsse das Verfahren ← 12 | 13 → der Bauleitplanung erheblich beschleunigt werden kann. Zumindest in den Fällen, in denen die Gemeinde nicht die an einen Aufstellungsbeschluss gebundenen Entscheidungen, insbesondere eine Veränderungssperre, erlassen will, kann nach der Öffentlichkeitsbeteiligung nach § 3 Abs. 1 BauGB der Planentwurf unmittelbar nach § 3 Abs. 2 BauGB durch die Verwaltung ausgelegt werden.

3 Vermeidbare kommunalrechtliche Fehler bei der Aufstellung von Bauleitplänen und sonstigen städtebaulichen Satzungen – Übersicht

Im folgenden Teil sollen im Wege einer Übersicht, also unter Verzicht auf eine abschließende Darstellung der Besonderheiten der Gemeindeordnungen der Länder, einige typische kommunalrechtliche Fehler bei der Bauleitplanung benannt werden, die zur Unwirksamkeit des jeweiligen Planes oder der Satzung führen können.16

3.1 Fehler bei der Ladung und der Feststellung der Tagesordnung für einen Satzungs- oder Feststellungsbeschluss

Die landesrechtlichen, im Wesentlichen übereinstimmenden Vorschriften über die Ladung der Gemeindevertretung, die öffentliche Bekanntmachung von Zeit, Ort und Tagesordnung der Sitzung sowie die Feststellung der Tagesordnung in der Sitzung sind „ernst“ zu nehmen. Diese Regelungen dienen der Information der Öffentlichkeit über planungsrechtliche Entscheidungen der Gemeinde und sollen zugleich die Mitglieder der Gemeindevertretung in die Lage versetzen, sich auf die Sitzung vorzubereiten.¹⁷ Kritisch zu bewerten ist daher eine nicht seltene Praxis, die Tagesordnung mit Zustimmung aller anwesenden Mitglieder um „bauplanungsrechtliche“ Tagesordnungspunkte zu erweitern, Tagesordnungspunkte zu ändern oder Entscheidungen im „Umlaufverfahren“ zu treffen. Über diese Änderungen würde nämlich die ← 13 | 14 → Öffentlichkeit regelmäßig nicht mehr rechtzeitig informiert werden.18 Wurde etwa, um ein leicht abgewandeltes Beispiel aus der Praxis zu nennen, der Tagesordnungspunkt „Aufstellung des Bebauungsplans Nr. 3 - Industriegebiet an der A1 -“ öffentlich bekannt gemacht, kann unter diesem Tagesordnungspunkt auch mit Zustimmung aller Mitglieder der Gemeindevertretung rechtsicher kein Beschluss über eine Veränderungssperre oder den Satzungsbeschluss für den Bebauungsplan getroffen werden.

3.2 Risiken einer Abkürzung von Ladungsfristen oder städtebaulicher „Eilentscheidungen“

Zu warnen ist auch davor, bauplanungsrechtliche Entscheidungen, etwa den Satzungs- oder Feststellungsbeschluss, eine Veränderungssperre oder die Zurückstellung von Bauanträgen von § 15 Abs. 1 und 3 BauGB, aufgrund einer verkürzten Ladungsfrist oder im Wege landesrechtlich unterschiedlich geregelter „Eilentscheidungen“ zu erlassen. Denn die landesrechtlichen Voraussetzungen dieser Entscheidungen, etwa

sind kaum zu rechtfertigen, wenn „aus heiterem Himmel“ ein oft seit Jahren laufendes Planungsverfahren durch diese Eilentscheidungen und damit unter Ausschluss der Öffentlichkeit abgeschlossen werden soll. Die hierfür in der Praxis oft vorgetragenen Gründe (Überlastung der Verwaltung, keine weitere Sitzung vor den Ferien, Wünsche des Investors usw.), rechtfertigen weder eine Abkürzung der Ladungsfrist noch, eine an besonders strenge Voraussetzungen geknüpfte Eilentscheidung der hierfür im Normalfall nicht zuständigen Gemeindeorgane.²² Hinzuweisen ist im Übrigen darauf, dass die Voraussetzungen einer Verkürzung der Ladungsfrist oder einer an noch strengere ← 14 | 15 → Bedingungen geknüpften Eilentscheidung, gerichtlich uneingeschränkt überprüft werden können.23