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Rechtsnatur und Rechtswirkungen des Flächennutzungsplans

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Gerrit Krupp

Der Autor untersucht Rechtsnatur und Rechtswirkungen des Flächennutzungsplans. Diesem kommt nach der Rechtsprechung als vorbereitender Bauleitplan eine wichtige Leitfunktion für die städtebauliche Entwicklung in den Gemeinden zu. Trotzdem wird der Flächennutzungsplan durch die herrschende Meinung zumeist als hoheitliche Maßnahme eigener Art ohne Außenwirkung eingestuft. Die Untersuchung hinterfragt diese über Jahrzehnte gefestigte Dogmatik. Sowohl seine Stellung im Gefüge der zweistufigen Bauleitplanung als auch seine Bedeutung für das Zulässigkeitsregime im Außenbereich zeigen, dass die Rechtswirkungen des Flächennutzungsplans zum Teil erheblich sind und seiner Einordnung durch die herrschende Meinung nicht uneingeschränkt gefolgt werden kann.

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2. Teil: Der Ausgangspunkt: Der Plan als Instrument des Verwaltungshandelns

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2. Teil:   Der Ausgangspunkt: Der Plan als Instrument des Verwaltungshandelns

Ausgangspunkt der Bestimmung der Rechtsnatur des Flächennutzungsplans ist die Position, die Pläne im Kanon der Instrumente hoheitlichen Handelns grundsätzlich einnehmen. Hoheitliche Pläne finden sich heute in vielen Erscheinungsformen und bilden verschiedene Planungssysteme.57 Sie sind fester Bestandteil des öffentlichen Rechts.58 Planung und Plan sind im Verwaltungsrecht zu gängigen Fachausdrücken geworden.59 Praxis und Literatur haben trotz der ursprünglich nur fragmentarisch vorhandenen dogmatischen Grundlagen60 gemeinsame Merkmale61 der verschiedenen verwaltungsrechtlichen Pläne herausgearbeitet. Hieraus ist ein Planungsrecht entstanden62, dessen Entwicklung nicht abgeschlossen ist. Pläne bereiten sowohl wegen der Vielfalt ihrer Erscheinungsformen63 und Funktionen als auch wegen der besonderen Struktur von Planungsnormen64 der verwaltungsrechtlichen Literatur und Rechtsprechung nicht unerhebliche Schwierigkeiten. Insbesondere die Einordnung des Plans in die klassischen Begriffe des Verwaltungsrechts bleibt problematisch.65 So ist bereits das Verhältnis der beiden Begriffe Planung und Plan ebenso wie deren Definition nicht unstrittig. ← 9 | 10 →

Im Folgenden werden diese allgemeinen Probleme des Planungsrechts aufgegriffen. Zunächst wird auf die Frage nach der rechtlichen Definition der Begriffe Planung und Plan eingegangen und die grundsätzlich zu unterscheidenden Erscheinungsformen hoheitlicher Planung – staatsleitende Planung und Verwaltungsplanung – erläutert. Im Anschluss werden die Besonderheiten der Planung im öffentlichen Recht herausgearbeitet, welche die dogmatische Einordnung des Plans als Instrument des Verwaltungshandelns erschweren. Schließlich wird aufzuzeigen sein, ob der Plan eine eigenständige Handlungsform und darüber hinaus eine eigene Rechtsform im System des Verwaltungsrechts ist....

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