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Die bundeseinheitliche Glücksspielbehörde im europäischen Binnenmarkt und in der föderalen Verfassungsordnung

Überlegungen zu einer europa- und verfassungsrechtskonformen Neuordnung der Glücksspielaufsicht in Deutschland

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Tobias Klemm

Das Glücksspielrecht in Deutschland steckt in einer Sackgasse. Den Glücksspielaufsichtsbehörden gelingt es nicht, den GlüStV umzusetzen und das Wachstum des nicht regulierten Marktes einzudämmen. Es wird darüber diskutiert, wie die Glücksspielregulierung weiterentwickelt werden soll.

Die Publikation greift die Diskussion über die Schaffung einer bundeseinheitlichen Glücksspielbehörde auf und unterzieht sie einer rechtlichen Prüfung auf drei Ebenen: auf Ebene des Verwaltungsrechts, auf Ebene des Verwaltungsorganisationsrechts und auf Ebene des Verfassungsrechts. Fragen des Europarechts behandelt der Autor dabei nicht isoliert, sondern im gegebenen Kontext.

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Erster Teil: Einleitung

Erster Teil: Einleitung

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Das Glücksspielrecht in Deutschland steckt in einer Sackgasse. Den Glücksspielaufsichtsbehörden gelingt es nicht, den GlüStV umzusetzen.1 Stattdessen wächst der nicht regulierte Markt maßgeblich aufgrund legislativer Defizite immer weiter und weiter.2 Gleichzeitig sind Ansätze einer Zersplitterung in der instanz- und obergerichtlichen Rechtsprechung in den Ländern zu beobachten, die die Verwaltung weiter in ihrer Handlungsfähigkeit einschränken.3 Die Länder haben versucht, diese Defizite mit einer „kleinen Reform“ zu beheben. Damit sind sie jedoch gescheitert, da der 2. GlüÄndStV-E nicht wie vorgesehen bis zum 31. Dezember 2017 von allen 16 Ländern ratifiziert wurde. So hat u. a. der Landtag des Landes Schleswig-Holstein den 2. GlüÄndStV-E nicht ratifiziert.4 Wie es weitergeht ist unklar. Es stellt sich jedoch die Frage, wie es dazu überhaupt kommen konnte.

Einer der Hauptgründe für diese Entwicklung dürfte im fiskalischen Interesse der Länder liegen, die Einnahmen aus Steuern und Abgaben aus Glücksspielen von jährlich über EUR 5 Mrd. nicht zu gefährden.5 Mit diesen fördern die Länder öffentliche, gemeinnützige, kirchliche und mildtätige Zwecke. So stellen die Länder etwa zur Finanzierung des Sports erhebliche Mittel zur Verfügung.6 Durch diese „Zweckbindung“ sind Abhängigkeiten entstanden, wie eine Aussage des Ministerpräsidenten des Freistaats Bayern, Horst Seehofer, deutlich macht:

„Ich sage ganz offen, dass das fiskalische Interesse ein großes ist, nämlich die finanziellen Mittel für den Staat nicht zu verlieren. Ich...

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