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«Life Cycle Costing» als Instrument nachhaltiger öffentlicher Auftragsvergabe

von Anne Henzel (Autor:in)
©2019 Dissertation 414 Seiten

Zusammenfassung

Die EU-Richtlinie über die Vergabe öffentlicher Aufträge enthält erstmals Vorgaben zu „Life Cycle Costing". Die Autorin befasst sich mit der Frage, ob und wie das Instrument des „Life Cycle Costing" einen Beitrag zu einer nachhaltigen öffentlichen Auftragsvergabe durch die Berücksichtigung ökologischer und sozialer Ziele leisten kann. Dabei analysiert sie das europäische Richtlinienrecht und das nationale Umsetzungsrecht sowie die primärrechtlichen Grenzen. Sie überprüft die Voraussetzungen, die das Vergaberechtsregime an „Life Cycle Costing" Methoden stellt und bewertet diese im Hinblick auf den Einsatz im Rahmen des Zuschlags. Anschließend entwickelt die Autorin wertvolle Vorschläge hinsichtlich der Gewichtung der Ergebnisse eines Life Cycle Costing in der Zuschlagsentscheidung.

Inhaltsverzeichnis

  • Cover
  • Title Page
  • Copyright
  • Autorenangaben
  • Über das Buch
  • Zitierfähigkeit des eBooks
  • Danksagung
  • Inhaltsverzeichnis
  • Abkürzungsverzeichnis
  • Kapitel 1: Einleitung
  • A. Bedeutung
  • B. Zielsetzung
  • C. Forschungshypothese und -fragen
  • Kapitel 2: Nachhaltigkeit und LCC
  • A. Der Begriff „Nachhaltigkeit“
  • I. Herkunft und Entstehungsgeschichte des Begriffs „Nachhaltigkeit“
  • 1. Ursprünge von Nachhaltigkeit
  • 2. „Club of Rome“ und Stockholmer Umweltkonferenz54
  • 3. Brundtland Bericht
  • 4. Erdgipfel in Rio
  • 5. Rio Folgeprozess
  • II. Nachhaltigkeit im deutschen Verfassungs- und europäischen Primärrecht
  • III. Nachhaltigkeit in dem hier verwendeten Sinne
  • B. Der Begriff „Life Cycle Costing“
  • I. Geschichtliche Entwicklung und konzeptionelle Entstehung von LCC
  • II. Begriffliche Bezüge
  • 1. Terotechnology und Whole Life Costing
  • 2. Total Cost of Ownership
  • 3. Abgrenzung
  • III. LCC als ökonomische Dimension von Nachhaltigkeit
  • 1. Verschiedene Erscheinungsformen von Life Cycle Costing
  • a) Konventionelles Life Cycle Costing
  • b) Environmental LCC
  • c) Societal LCC
  • 2. Weitere lebenszyklusbasierte Modelle
  • a) Life Cycle Assessment
  • b) Social Life Cycle Assessment
  • c) Life Cycle Sustainability Assessment
  • IV. Konkretisierung des hier maßgeblichen LCC
  • 1. LCC in der Richtliniennovelle
  • a) Rückgriff auf die Nachhaltigkeitsforschung
  • b) Bereits existente Definitionen im europäischen und nationalem Recht
  • c) Übereinstimmung mit LCC im betriebswirtschaftlichen Sinne?
  • 2. LCC in der VergRModVO
  • 3. Definition
  • C. Die LCC-Analyse
  • I. Die vier Phasen des LCC
  • 1. Festlegung von Ziel und Untersuchungsrahmen
  • 2. Ökonomische Sachbilanz
  • 3. Auswertungsphase
  • 4. Berichterstattung und kritische Überprüfung
  • II. Ökobilanz als Basis für ELCC?
  • 1. Sachbilanz eines LCA
  • 2. Diskussion und Grundprinzipien für ELCC auf Basis eines LCA
  • III. Kein „one-fits-all“ LCC-Modell
  • IV. Standardisierte Verfahren
  • 1. Clean-Vehicles-Directive
  • a) Berechnung der Energiekosten
  • b) Berechnung der Kohlendioxid-Emissionskosten
  • c) Berechnung der Schadstoffemissionskosten
  • d) Bewertung
  • 2. Lebenszykluskosten von Gebäuden
  • 3. Studie zur Entwicklung eines EU LCC-Tools
  • V. Zwischenfazit
  • D. Spannungsverhältnis von LCC zu strategischen Kriterien
  • I. Von den vormals „vergabefremden“ zu strategischen Zwecken
  • 1. Terminologische Entwicklung
  • 2. Überblick über gängige „strategische“ Zwecke
  • II. Für und Wider einer politischen Steuerung über das Vergaberecht
  • 1. Einwände gegen eine Einbeziehung strategischer Ziele
  • 2. Positive Steuerungseffekte
  • 3. Anerkennung durch die neuen EU-Vergaberichtlinien
  • III. Lebenszykluskostenrechnung als strategischer Zweck
  • Kapitel 3: Rechtlicher Rahmen Strategischer Auftragsvergabe als Basis für LCC
  • A. Struktur der nachfolgenden Untersuchung
  • B. Entwicklung der Anforderungen an strategische Zuschlagskriterien
  • I. „Beentjes“ als Ausgangspunkt strategischer Ziele
  • II. Koordinierungsrichtlinien
  • III. Die weitere Entwicklung der Judikatur des EuGH vor Inkrafttreten der VKR
  • 1. Nord-Pas-de-Calais
  • a) Entscheidung des EuGH
  • b) Zusammenfassende Betrachtung
  • 2. Concordia Bus Finland
  • a) Entscheidung des EuGH
  • b) Zusammenfassende Betrachtung
  • 3. EVN und Wienstrom
  • a) Entscheidung des EuGH
  • b) Zusammenfassende Betrachtung
  • 4. Grundaussagen Judikatur des EuGH vor Erlass der VKR
  • IV. Zuschlagserteilung in der VKR
  • 1. Zuschlagskriterien, Art. 53 VKR
  • 2. Europarechtliche Abkehr vom einzelwirtschaftlichen Maßstab
  • 3. Zusammenhang mit dem Auftragsgegenstand
  • V. Rechtsprechung des EuGH nach Inkrafttreten der VKR
  • 1. Max Havelaar
  • a) Entscheidung des EuGH
  • b) Zusammenfassende Betrachtung
  • 2. Rechtsprechungslinie zu vergabespezifischem Mindestlohn
  • VI. Zwischenergebnis
  • C. Strategische Zuschlagserteilung nach der VRL
  • I. Strategische Ziele im Wandel europapolitischer Wahrnehmung
  • 1. Politische Entwicklung von vergabefremden hin zu strategischen Zielen
  • 2. Strategie Europa 2020
  • II. Zuschlagserteilung in der VRL
  • 1. Übergeordnetes Konzept: „wirtschaftlich günstigstes Angebot“
  • a) Bestes Preis-Leistungsverhältnis
  • b) Niedrigste Kosten
  • c) Niedrigster Preis
  • 2. Soziale und/oder ökologische Faktoren als qualitative Zuschlagskriterien
  • 3. Materielle Anforderungen
  • a) Verbindung mit dem Auftragsgegenstand
  • b) Bestimmtheit der Zuschlagskriterien
  • 4. Formelle Anforderungen
  • III. Bewertung der Neuregelungen
  • 1. Normierung der Zuschlagserteilung
  • 2. Abgrenzungsfragen
  • IV. Grenzen aus den Grundsätzen der Auftragsvergabe
  • 1. Sekundärrechtliche Normierung allgemeiner Vergaberechtsgrundsätze
  • a) Art. 2 VKR
  • b) Art. 18 Abs. 1 VRL
  • c) Methodische Ableitungen
  • d) Auslegungsfunktion der Grundsätze der Auftragsvergabe
  • 2. Inhaltliche Konkretisierung
  • a) Diskriminierungsverbot
  • b) Transparenzgrundsatz
  • c) Grundsatz der Gleichbehandlung der Bieter
  • d) Verhältnismäßigkeitsgrundsatz
  • e) Wettbewerbsgrundsatz
  • V. Schlussbetrachtung VRL
  • D. Nationales Umsetzungsrecht
  • I. Vergaberechtsmodernisierungsgesetz
  • 1. Strategische Vergabezwecke als Grundsätze der Vergabe
  • 2. Zuschlag im GWB
  • a) „Nur-Preis“ bzw. „Nur-Kosten“ Vergabe
  • b) Materielle Vorgaben an Zuschlagskriterien
  • c) Einhaltung Verhältnismäßigkeitsgrundsatz
  • d) Nationale Aufgabe des strengen Grundsatzes der Einzelwirtschaftlichkeit
  • II. Grenzen strategischer Beschaffung aus den Grundsätzen der Auftragsvergabe im nationalen Recht
  • 1. Verhältnis der Grundsätze der Auftragsvergabe zu den übrigen Regeln des GWB
  • a) Vergabegrundsätze als Auslegungsdirektiven
  • b) Eigenständige, normative Grundsätze?
  • c) Stellungnahme
  • 2. Grundsätze des Vergabeverfahrens in § 97 Abs. 1 und 2 GWB
  • 3. Gebot der Berücksichtigung mittelständischer Interessen
  • III. Regelungen der VgV, VOB/A
  • IV. Landesvergabegesetze
  • V. Schlussbetrachtung nationales Recht
  • E. Rechtsbindungen strategischer Auftragsvergabe durch das Primärrecht
  • I. Sachlicher Anwendungsbereich
  • II. Systematisches Verhältnis von Vergabeprimär- und Sekundärrecht
  • 1. Maßstabsfunktion des Primärrechts
  • 2. Abschließende Harmonisierung des relevanten Sekundärrechts
  • III. Grundfreiheiten
  • 1. Eigenständige Bedeutung der Grundfreiheiten
  • 2. Warenverkehrsfreiheit
  • 3. Dienstleistungsfreiheit
  • 4. Weitere Grundfreiheiten
  • 5. Rechtfertigung
  • IV. Weitere primärrechtliche Grenzen
  • 1. Kartellrecht, Art. 101 AEUV
  • 2. Einsatz strategischer Ziele im Vergabeverfahren als unzulässige Beihilfe?
  • a) Berücksichtigung strategischer Ziele als Begünstigung i.S.d. Beihilfenrechts
  • b) Differenzierende Betrachtung
  • c) Marktkonstituierende Wirkung der Ausschreibung
  • d) Strategische Beschaffung keine pauschale Beihilfegewährung
  • V. Exkurs: Rechtsbindungen strategischer Auftragsvergabe durch nationales Verfassungsrecht?
  • Kapitel 4: Gestaltungsmöglichkeiten von LCC-Vorgaben
  • A. LCC in der Vergabepraxis
  • I. Hindernisse der erfolgreichen Verwendung von LCC1294
  • II. Möglichkeiten der erleichterten Anwendung von LCC
  • B. LCC als Zuschlagskriterium
  • I. Kostenwirksamkeit nach Art. 67 Abs. 2 UAbs. 1 VRL
  • II. Kostenwirksamkeit im nationalen Umsetzungsrecht
  • III. Einsatz von LCC neben qualitativen Kriterien zur Ermittlung des besten Preis-Leistungsverhältnisses
  • 1. Gewichtung des LCC-Kostenkriteriums
  • a) „Clean-Vehicles-Directive“ als Anhaltspunkt?
  • b) Orientierungshilfe Preisgewichtung
  • c) Weitere Grenzen der Gewichtung
  • 2. Bewertungsformeln zur Ermittlung des besten Preis-Leistungsverhältnisses
  • a) Punktesysteme
  • b) Lineare Interpolation
  • aa) Beidseitige Interpolationsmethode
  • bb) Einseitige Interpolationsmethode
  • c) UfAB II
  • d) UfAB VI
  • aa) Einfache Richtwertmethode
  • bb) Erweiterte Richtwertmethode
  • cc) Medianmethode
  • dd) Referenzwertmethode
  • ee) Relative Preispunktemethode
  • e) Kritische Überprüfung der Gewichtungsformeln
  • aa) „Falsche“ Gewichtung des Preises
  • bb) „Flipping“-Effekt
  • f) Divisionsverfahren
  • g) Lösungsvorschlag
  • IV. LCC als niedrigstes Kostenkriterium
  • 1. Vergaberechtskonformität der „Nur-Kosten“ Vergabe?
  • a) (teil-)funktionale Ausschreibungen
  • b) Nebenangebote?
  • 2. Implikationen für LCC als einziges Zuschlagskriterium
  • C. Voraussetzungen des Einsatzes von LCC als Zuschlagskriterium
  • I. Richtlinienvorgabe in Art. 68 VRL
  • 1. Einzubeziehende Kosten
  • a) Interne Kosten
  • aa) Anschaffungskosten
  • bb) Nutzungs-, Wartungs- und EoL- kosten
  • b) Externe Kosten
  • c) Kein SLCC?
  • 2. Anforderungen an die jeweilige LCC-Methode
  • a) …in formeller Hinsicht
  • aa) Nennung der LCC-Methode ausreichend?
  • bb) Zugänglichkeit einer ELCC-Methode
  • b) …in materieller Hinsicht
  • aa) Objektiv nachprüfbare und nichtdiskriminierende Kriterien
  • bb) Ad-hoc Methode zulässig?
  • cc) Bereitstellung der Daten mit vertretbarem Aufwand
  • 3. Verbindung mit dem Auftragsgegenstand
  • a) Forderung eines Auftragsgegenstandsbezugs in Art. 68 Abs. 1 b) VRL?
  • b) LCC als Zuschlagskriterium
  • c) Folgen des weiten Verständnisses der Verbindung mit dem Auftragsgegenstand für ELCC
  • 4. Überprüfbarkeit der LCC-Anforderungen?
  • 5. Gemeinsame Methode zur Berechnung der Lebenszykluskosten
  • a) Zuflucht in gemeinsamen Methoden?
  • b) „Clean-Vehicles-Directive“ als bislang einzige gemeinsame Methode
  • c) Bestrebungen auf europäischer Ebene
  • d) Erlass delegierter Rechtsakte durch die EU Kommission
  • II. Abweichende LCC-Vorgaben im nationalen Umsetzungsrecht?
  • 1. Fehlende gesetzliche Regelung der Lebenszykluskostenrechnung im GWB
  • 2. Untergesetzliche Vorgaben
  • a) „Berechnung der Lebenszykluskosten“ in § 59 VgV
  • aa) Abweichungen der VgV von der Richtlinienvorgabe
  • bb) Vergaberechtliche Bewertung der Abweichungen
  • b) Teilweise Aufgabe des Kaskadensystems des nationalen Vergaberechts
  • c) LCC in der VOB/A EU
  • aa) Auslassungen im Vergleich zu Art. 68 VRL
  • bb) Bewertung
  • d) ELCC-Methode der „Clean-Vehicles-Directive“ im nationalen Umsetzungsrecht
  • 3. Anforderungen an Zuschlagskriterien nach dem GWB
  • a) LCC als Zuschlagskriterium
  • b) Materielle Vorgaben des § 127 Abs. 2–5 GWB
  • 4. Verzicht auf eine gesonderte Darstellung der nationalen Vorgaben an LCC als Zuschlagskriterium
  • III. Grenzen der Einbeziehung von LCC aus den Grundsätzen der Auftragsvergabe
  • 1. Funktion im Rahmen der Auslegung
  • 2. Lückenfüllende Heranziehung der Grundsätze der Auftragsvergabe
  • a) Regelungslücken im LCC-Gesetzestext
  • aa) Ausnahme des LCC von der Auftragsgegenstandsverbindung?
  • bb) Keine wirksame Prüfungsmöglichkeit der Bieterangaben bei LCC?
  • cc) Fehlende materielle Vorgaben an LCC-Methoden
  • b) Normativer Regelungsgehalt der Grundsätze der Auftragsvergabe
  • c) Differenzierung zwischen LCC und ELCC aus Sicht des nationalen Rechts unerheblich?
  • 3. Grundsätze der Auftragsvergabe und LCC
  • a) Diskriminierungsverbot
  • b) Gleichbehandlungsgrundsatz
  • c) Grundsätze der Auftragsvergabe ohne normativen Gehalt
  • IV. Grundfreiheiten und LCC aus Sicht des nationalen Rechts
  • 1. Beachtlichkeit im Zuge unionsrechtskonformer Auslegung
  • a) Warenverkehrsfreiheit und LCC
  • b) Dienstleistungsfreiheit und LCC
  • 2. Maßstabsfunktion der Grundfreiheiten
  • V. Bewertung der Vorgaben an die Einbeziehung von LCC
  • Kapitel 5: Zusammenfassung der Ergebnisse, Thesen
  • A. Beantwortung der Forschungsfragen
  • I. Teilfrage 1
  • II. Teilfrage 2
  • III. Teilfrage 3
  • IV. Teilfrage 4
  • V. Teilfrage 5
  • B. Thesen
  • Literaturverzeichnis
  • Internetquellenverzeichnis
  • Verzeichnis Anderer Quellen
  • Rechtsprechungsverzeichnis

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Kapitel 1: Einleitung

A. Bedeutung

Das Wort „Nachhaltigkeit“ oder „Sustainability“ ist heutzutage so allgegenwärtig, dass es teilweise als überstrapaziert empfunden wird.1 Man spricht von einer „inflationären Verwendung“ bis hin zum Mantra.2 Diese Einschätzung korreliert mit dem Bekanntheitsgrad von Nachhaltigkeit in der deutschen Bevölkerung: Während zur Jahrtausendwende gerade einmal 13 Prozent den Begriff einordnen konnten, waren es 2010 bereits 43 Prozent.3 Es wird befürchtet, dass Folge der hohen Frequenz der Verwendung eine Begriffsverwässerung oder gar Verwirrung sei.4 Einige (wenige?) Unternehmen versuchen dies zu ihrem Vorteil zu nutzen, indem sie nachhaltiges Engagement zu Unrecht für sich in Anspruch nehmen; ein Verhalten, das international als „greenwashing“ bezeichnet wird.5 So rühmt sich beispielsweise der Marktführer Nespresso auf seinen Packungen mit der Einhaltung des Nestlé-Labels „ecolaboration AAA Sustainable Quality Programm“.6 Hierbei handelt es sich um ein Stufenprogramm, das bereits angegeben werden darf, wenn der Kaffeebauer nur die Mindestanforderungen erfüllt.7 Diese umfassen allerdings weder die Zahlung eines Mindestlohnes auf den Plantagen, noch die Einhaltung der ILO-Kriterien.8

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Die Wissenschaftsgemeinde hat sich des Themas Nachhaltigkeit in einer großen Anzahl an Veröffentlichungen angenommen. Eine Analyse der Entwicklung des Konzepts „Nachhaltigkeit“ ergab, dass sich in der englischsprachigen Literatur zwischen den Jahren 1973 und Ende 2009 37.000 verschiedene Autoren aus über 174 Ländern und Regionen sowie 2.206 Städten weltweit in über 20.000 Veröffentlichungen mit Nachhaltigkeitsforschung befassten.9 Dies ist eine ganz erstaunliche Anzahl an wissenschaftlichen Veröffentlichungen, die das stetig wachsende Interesse und die gesteigerte Bedeutung der Nachhaltigkeitsforschung verdeutlicht.

In diesen Kontext ordnet sich diese Forschungsarbeit wie folgt ein: Es wird untersucht, wie sich das Instrument des „Life Cycle Costing“ (nachfolgend: „LCC“)10. einsetzen lässt, um eine nachhaltige öffentliche Auftragsvergabe sicherzustellen. Damit wird ein gewichtiger Teilaspekt der Nachhaltigkeitsforschung behandelt. Denn das öffentliche Beschaffungswesen spielt mit einem Anteil von etwa einem Fünftel des BIP der EU eine bedeutende Rolle in der europäischen Wirtschaft.11 Die Gesamtausgaben der öffentlichen Hand und der Versorgungsbetriebe für Waren, Bau- und Dienstleistungen – ausgenommen Verteidigungs- und Sektorenbeschaffung – betrugen im Jahr 2015 einer Schätzung der Europäischen Kommission zufolge 2015,3 Milliarden Euro („total general government public procurement expenditure“)12 und machten damit einen Anteil von 13,1 Prozent des BIP der EU aus.13 Der auf Deutschland entfallende Anteil im gleichen Jahr wurde von der Kommission mit 461,7 Milliarden Euro angegeben14, was einem Anteil von 13,7% des Bruttoinlandsproduktes entsprach.15

Bund, Länder und Kommunen verfügen über ein sehr großes Marktpotenzial16, dessen Hebelwirkung sich prima facie hervorragend zur Verwirklichung ←24 | 25→nachhaltiger Ziele anbietet. Diese Marktmacht wird allerdings durch das Vergaberechtsregime begrenzt, das unter anderem sicherstellen soll, dass der öffentliche Auftraggeber die Sach- und Personalmittel zu den preiswertesten und besten Konditionen beschafft. Die im Rahmen der Beschaffung von Gütern, Dienstleistungen und Bauaufträgen aufgewendeten Steuergelder sollen das beste Preis-Leistungsverhältnis erzielen. Auf europäischer Ebene wird der Ausdruck „best value for tax payer’s money“ verwendet.17

Was ist allerdings darunter zu verstehen und wie kann dies sichergestellt werden? Die für den Zuschlag maßgeblichen Normen des Vergaberechts sind wenig aufschlussreich, sondern werfen nur ihrerseits Fragen auf. Wie genau ist das beste Preis-Leistungsverhältnis zu ermitteln? Dasselbe gilt für die „Nur-Preis“ bzw. „Nur-Kosten“ Vergabe. Kann ausschließlich die Höhe des geforderten Betrages maßgeblich sein, oder sind etwaige Folgekosten wie etwa Wartung oder Entsorgung mit in Betracht zu ziehen?

Ein einprägsames Beispiel für die Einbeziehung etwaiger Folgekosten ist der Kauf eines Druckers. Fallen während der Nutzung eines günstigen Produktes durch den Kauf teurer Druckerpatronen hohe Folgekosten an, so kann die Anschaffung eines teureren Druckers gerechtfertigt sein.18 Etwas vereinfacht dargestellt folgt die Kaufentscheidung für oder gegen den günstigen Drucker den Grundsätzen des LCC.

Der Begriff des LCC wird uneinheitlich verwendet. Grundsätzlich handelt es sich hierbei um eine Kosten-Management Methode, die die Kosten eines Produktes oder einer (Bau-)Leistung während des gesamten Lebenszyklus betrachtet. Im Englischen spricht man von „cradle to grave“ oder „cradle to cradle“ analysis. Typischerweise werden in die Analyse Anschaffungskosten, Betriebskosten, Wartungskosten sowie die Entsorgungskosten am Ende der Lebensdauer mit einbezogen.

Öffentliche Auftraggeber sollten auf dieses Instrument zurückgreifen, weil zum Zeitpunkt der Erteilung des Zuschlages an einen Bieter nicht alle relevanten Kosten sichtbar sind. Mit einem Produkt, einer Dienst- oder einer Bauleistung werden häufig Folgekosten verbunden sein, die nur schwer abzuschätzen sind.19 So können sich höhere Anschaffungskosten im Vergleich zum Konkurrenzprodukt amortisieren, wenn die Gesamtbetriebskosten unter denen des auf den ersten Blick günstigeren Produktes liegen. Die hinter einer Lebenszykluskostenrechnung stehende Grundidee ist es, Einsparungen auf lange Sicht zu generieren. LCC soll dazu ←25 | 26→dienen, den Impuls zu überwinden, dem „günstigsten“ Angebot den Zuschlag zu erteilen und damit im Ergebnis öffentliche Ausgaben reduzieren.

So verstanden ist LCC vordergründig nur eine Methode zur mathematisch betriebswirtschaftlichen Beurteilung von Lebenszykluskosten eines Beschaffungsgegenstandes. „Nachhaltigkeit“ wird eher mit Umweltbelangen assoziiert.20 Bindet der öffentliche Auftraggeber hierauf bezogene Überlegungen in die Lebenszykluskostenrechnung ein, so verändert sich auch das Begriffsverständnis von LCC. In die Lebenszykluskostenrechnung gehen dann auch die Vorteile ein, die nicht nur isoliert für die die Vergabeentscheidung treffende Organisation bedeutsam sind, sondern auch solche für die Umwelt, die Gesellschaft und die Wirtschaft. Nach diesem erweiterten Verständnis werden in ein LCC auch ökologische- und soziale Belange einbezogen. Die hieraus resultierende uneinheitliche und vielschichtige Definition des LCC und die sich hieraus ergebenden juristischen und zum Teil wirtschaftlichen Konsequenzen werden nachfolgend untersucht.

Über die Häufigkeit des Einsatzes von LCC-Modellen im Rahmen der öffentlichen Beschaffung ist man sich uneins.21 Allerdings ergab die seitens der Europäischen Kommission im Jahr 2011 in Auftrag gegebene Studie „The Uptake of Green Public Procurement in the EU 27“22, dass 26% der von der öffentlichen Hand in der ←26 | 27→EU unterzeichneten Verträge alle Kern GPP-Kriterien23 berücksichtigten. Ganze 55% der Verträge enthielten mindestens eines dieser Kriterien. Eine Vorreiterrolle übernehmen Dänemark, Belgien, die Niederlande und Schweden24. Das Niveau der Umweltfreundlichkeit der Beschaffung variiert stark innerhalb der EU. Von besonderem Gewicht für diese Forschungsarbeit ist das Ergebnis der Studie, dass die Anschaffungskosten nach wie vor das vorherrschende Kriterium im Rahmen des Zuschlages ist. Ganze 64% der Befragten gaben an, in erster Linie den niedrigsten Preis als entscheidendes Kriterium zu verwenden, während nur eine Minorität überwiegend Lebenszyklusbewertungsmethoden einsetzt.25

Auf europäischer Ebene wurden Anstrengungen unternommen, den Weg für LCC-Methoden in das Vergabeverfahren zu ebnen, indem für bestimmte Bereiche Standardmodelle entwickelt wurden. Hierzu zählt das von der Europäischen Kommission geförderte “Clean Fleets” Projekt, das eine LCC-Berechnungshilfe der über die Lebensdauer von Straßenverkehrsfahrzeugen anfallenden externen Kosten für die Beschaffung sauberer Straßenfahrzeuge zur Verfügung stellt.26 Auch im Bereich Bauleistungen existiert eine Methode für LCC in Entwurfsform27, um nur zwei Beispiele zu nennen.

Der wachsenden Bedeutung dieses Bereichs wurde im Rahmen der Reform des europäischen Vergaberechts Rechnung getragen. Die neue Vergaberichtlinie 2014/24/EU28 (nachfolgend: „VRL“29) erkennt eine umweltfreundliche und nachhaltige öffentliche Beschaffung nunmehr an. Die VRL musste von den Mitgliedstaaten innerhalb von zwei Jahren, also bis zum 18.04.2016, in nationales Recht umgesetzt werden.30

Dies gilt auch für Artikel 68 VRL, der erstmalig eine Regelung zum LCC enthält. Unter der Überschrift Lebenszykluskostenrechnung regelt die Vorschrift die ←27 | 28→einzubeziehenden Kosten sowie Anforderungen an das zu verwendende Modell. Nach der neuen Regelung soll, sofern eine gemeinsame Methode für die Berechnung der Lebenszykluskosten in einem Rechtsakt der Union begründet ist, diese auch angewendet werden.

Die nachfolgende Analyse erfolgt aus der Sicht des öffentlichen Auftragswesens, weshalb es auf das im Vergaberechtsregime etablierte Verständnis von LCC sowie auf dessen rechtlichen Rahmen zur Beurteilung von Gestaltungsmöglichkeiten von LCC-Vorgaben ankommt.

B. Zielsetzung

Ziel dieser Forschungsarbeit ist die Untersuchung des möglichen Beitrages eines LCC-Modells zu einer nachhaltigen öffentlichen Auftragsvergabe anhand der Bewertung der Einsatzmöglichkeiten und Grenzen von LCC durch eine Analyse des europäischen sowie innerstaatlichen rechtlichen Rahmens. Die nachfolgende Darstellung erfolgt also de lege lata. Die Erarbeitung eines „one fits all“ LCC-Modells wird nicht angestrebt, da dies angesichts der Heterogenität der zu beschaffenden Produkte bzw. der Bau- und Dienstleistungen kaum gelingen dürfte. Die Ergebnisse dieser Arbeit sollen vielmehr als Leitfaden dienen, indem sie unter Zugrundelegung des geltenden Rechts und der Heranziehung bereits existenter Standardmodelle den Einsatz einer LCC-Methode erleichtern. Die gefundenen Thesen sollen öffentlichen Auftraggebern den Weg ebnen, LCC in einem Vergabeverfahren über Zuschlagskriterien einzusetzen. Hierin liegt ein Beitrag zur Nachhaltigkeitsforschung auf dem Gebiet des öffentlichen Auftragswesens, der seinerseits nachhaltig ist. Für die verschiedenen Gegenstände öffentlicher Beschaffung gibt es eine beträchtliche Anzahl an verschiedenen LCC-Modellen, die einem ständigen Wandel unterliegen. Das Ergebnis dieser Forschung kann auf diese Entwicklungen reagieren und ist damit längerfristiger werthaltig, als es ein „one fits all“ Modell sein könnte.

Idealerweise kann auf diese Weise das beträchtliche volkswirtschaftliche Potenzial öffentlicher Beschaffung „optimiert“ und zugleich zur Durchsetzung umweltpolitischer und sozialer Belange eingesetzt werden. Gleichermaßen können die Forschungsergebnisse Bietern aus der Privatwirtschaft eine Hilfestellung bei der Formulierung ihrer Angebote geben.

C. Forschungshypothese und -fragen

Aus der besonderen Bedeutung (A) und der Zielsetzung (B) kann folgende grundlegende Forschungshypothese abgeleitet werden:

LCC kann einen effektiven Beitrag zu einer nachhaltigen öffentlichen Auftragsvergabe im vorgesehenen rechtlichen Rahmen leisten.

Diese Forschungshypothese mündet in die leitende Forschungsfrage:

Wie kann das Instrument des LCC einen effektiven Beitrag zur Umsetzung einer nachhaltigen öffentlichen Auftragsvergabe leisten?

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In Übereinstimmung mit der Zielsetzung dieser Forschungsarbeit kann diese Leitfrage in Teilfragen untergliedert werden:

1. Welche Voraussetzungen stellt das Vergaberechtsregime an den Einsatz von LCC und sind diese förderlich oder eher hinderlich?

2. Muss sich der Einsatz eines LCC Modells an den Maßstäben der Grundsätze der Auftragsvergabe messen lassen und begegnen diese wirksam den Risiken von LCC (wie etwa einer Ungleichbehandlung der Bieter und der Gefahr der Diskriminierung)?

3. Ergeben sich weitere primärrechtliche Grenzen aus Sicht des nationalen öffentlichen Auftraggebers?

4. Welches Gewicht darf dem LCC in der Zuschlagsentscheidung zukommen?

5. Welche Möglichkeiten bietet das LCC-Instrument im Hinblick auf strategische Ziele und sind ihm hinsichtlich der Einbeziehung auch sozialer Anforderungen Grenzen gesetzt?

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1 Hamberger, Vorbemerkung Sylviacultura Oeconomica, S. 10, Rn. 5; Vogt, Prinzip Nachhaltigkeit, S. 110 f.; Grober bezeichnet Nachhaltigkeit als „sperrige[n]; Begriff“ auf S. 1 des Essays „Ein sperriger Begriff: über die Erfindung von Nachhaltigkeit“ in „Scheidewege. Jahresschrift für skeptisches Denken“, Band 38, Jahrgang 2008/2009.

2 Grober, Die Entdeckung der Nachhaltigkeit, S. 16; Renn/Deuschle/Jäger/Weimer-Jehle, Leitbild Nachhaltigkeit, S. 9.

3 Borgstedt/Christ/Reusswig, Umweltbewusstsein in Deutschland 2010, S. 40, in: http://www.umweltbundesamt.de/sites/default/files/medien/publikation/long/4045.pdf, abgerufen am 08.12.2016.

4 Bolz, UPR 2012, 433; Grober, Die Entdeckung der Nachhaltigkeit, S. 16; Bückmann UPR 2009, 407, 409; bei Vogt, Prinzip Nachhaltigkeit, auf S. 111 findet sich eine Auflistung verschiedener – meist negativer – Assoziationen inklusive Nachweises mit dem Begriff, wie etwa „Leerformel“, „Alleskleber“ oder „Containerbegriff“.

5 Schrader, ZUR 2013, 451 f.; Balitzki, GRUR 2013, 670, 672.

6 Vgl. auch die Hinweise des Webauftritts: Nestlé Nespresso S.A., AAA: Die langfristige Verpflichtung von Nespresso gegenüber den Bauern, in: http://www.nespresso.com/ecolaboration/de/de/article/8/1899/aaa-die-langfristige-verpflichtung-von-nespresso-gegenuber-den-bauern.html, abgerufen am 08.12.2016.

7 Öko-Test, 10|2013, S. 37, in: http://www.oekotest.de/cgi/index.cgi?artnr=102798&bernr=04, abgerufen am 08.12.2016.

8 Öko-Test, 10|2013, S. 37, in: http://www.oekotest.de/cgi/index.cgi?artnr=102798&bernr=04, abgerufen am 08.12.2016.

9 Bettencourt/Kaur, Evolution and structure of sustainability science, PNAS 2011, vol. 108, no. 492011, 19541, in: http://www.pnas.org/content/108/49/19540.full.pdf, abgerufen am 08.12.2016 und Supporting Information, in: http://www.pnas.org/content/suppl/2011/11/23/1102712108.DCSupplemental/pnas.1102712108_SI.pdf#STXT, abgerufen am 08.12.2016.

10 Die Abkürzung LCC wird vorliegend synonym für „Life Cycle Costing“ und „Lebenszykluskostenrechnung“ eingesetzt.

11 Commission Staff Working Document: Annual Public Procurement Implementation Review 2012, SWD(2012) 342 final, S. 6.

12 Europäische Kommission, Public Procurement Indicators 2015, S. 1, in: http://ec.europa.eu/DocsRoom/documents/20679, abgerufen am 09.09.2017.

13 Europäische Kommission, Public Procurement Indicators 2015, S. 1, in: http://ec.europa.eu/DocsRoom/documents/20679, abgerufen am 09.09.2017.

14 Europäische Kommission, Public Procurement Indicators 2014, S. 8, in: http://ec.europa.eu/DocsRoom/documents/20679, abgerufen am 09.09.2017.

15 Statista GmbH, Bruttoinlandsprodukt (BIP) in Deutschland von 1991 bis 2015, in: https://de.statista.com/statistik/daten/studie/1251/umfrage/entwicklung-des-bruttoinlandsprodukts-seit-dem-jahr-1991/, abgerufen am 08.12.2016.

16 BMUB, Die öffentliche Beschaffung – ein Hebel für Klimaschutz und Zukunftsmärkte!, in: http://www.bmu.de/fileadmin/Daten_BMU/Download_PDF/Produkte_und_Umwelt/mckinseystudie_papier_beschaffung.pdf abgerufen am 08.12.2016.

17 Kulartz/Scholz, VergabeR 2014, 109 f.

18 Geißdörfer verwendet dieses Beispiel auf S. 61 in Total Cost of Ownership (TCO) und Life Cycle Costing (LCC) aus Sicht des LCC im Controlling.

19 Swarr/Hunkeler/Klöpffer/Pesonen/Ciroth/Brent/Pagan, Environmental Life Cycle Costing: A code of Practice, S. 1 allgemein für Produkte und Investitionen.

20 Eine forsa Umfrage aus dem Jahr 2012 ergab, dass lediglich 8% der Befragten Nachhaltigkeit dem Umwelt- und Naturschutz zuordneten. Damit lag diese Assoziation mit der dritten Säule der Nachhaltigkeit, dem nachhaltigen wirtschaften, gleichauf. Mit sozialen Aspekten assoziierten den Begriff hingegen nur 2%. BMBF, Forsa-Umfrage im Wissenschaftsjahr Zukunftsprojekt ERDE: Viele Deutsche wissen nicht, was Nachhaltigkeit, in: http://www.zukunftsprojekt-erde.de/fileadmin/de.wissenschaftsjahr-2012/content_de/Presse/Downloads/WJ2012_Dokument_Ergebnisse_Forsa-Studie.pdf, abgerufen am 08.12.2016; Eine Studie des Folgejahres des GfK Vereins ergab, dass die Menschen den Begriff am häufigsten mit Natur und Umwelt verknüpfen: GfK Verein, Pressemitteilung: Nachhaltigkeit – in vieler Munde und in immer mehr Köpfen, Nürnberg 2013, http://www.gfk-verein.org/sites/default/files/medien/34/dokumente/pm_gfk_verein_nachhaltigkeit_13_dt.pdf; abgerufen am 08.12.2016.

21 Während manche davon ausgehen, dass LCC bereits derzeit häufig zur Anwendung kommt, wie etwa Dragos/Neamtu, EPPPL 2013, 19 f., nehmen wieder andere an, dass dies aufgrund bestehender Hindernisse nicht der Fall ist: Swarr/Hunkeler/Klöpffer/Pesonen/Ciroth/Brent/Pagan, Environmental Life Cycle Costing: A code of Practice, S. 85. Zu der weltweit begrenzten Anwendung von LCC: Valdivia/Ugaya/Hildenbrand/Traverso/Mazijn/Sonnemann, Int J LCA 2013, 1673, 1674.

22 Renda/Pelkmans/Egenhofer/Schrefler/Luchetta/Selçuki/Ballesteros/Zirnhel, The Uptake of Green Public Procurement in the EU 27, in: http://ec.europa.eu/environment/gpp/pdf/CEPS-CoE-GPP%20MAIN%20REPORT.pdf, abgerufen am 08.12.2016 bzw. die Anhänge in: http://ec.europa.eu/environment/gpp/pdf/CEPS-CoE-GPP%20ANNEXES.pdf, abgerufen am 07.12.2016.

23 Siehe Anhang F, S. 185 f. zu der Studie: Renda/Pelkmans/Egenhofer/Schrefler/Luchetta/Selçuki/Ballesteros/Zirnhel, The Uptake of Green Public Procurement in the EU 27, Brüssel 2012, in: http://ec.europa.eu/environment/gpp/pdf/CEPS-CoE-GPP%20MAIN%20REPORT.pdf, abgerufen am 08.12.2016 bzw. die Anhänge in: http://ec.europa.eu/environment/gpp/pdf/CEPS-CoE-GPP%20ANNEXES.pdf, abgerufen am 07.12.2016; ausführlich hierzu: Schäfer in: FS für Marx, S. 657–676.

24 In 40–60% der Fälle wurden alle Kern-GPP Kriterien angewandt.

25 Renda/Pelkmans/Egenhofer/Schrefler/Luchetta/Selçuki/Ballesteros/Zirnhel, The Uptake of Green Public Procurement in the EU 27, Brüssel 2012, S. 5, Main Finding, No. 7, in: http://ec.europa.eu/environment/gpp/pdf/CEPS-CoE-GPP%20MAIN%20REPORT.pdf, abgerufen am 08.12.2016.

Details

Seiten
414
Jahr
2019
ISBN (PDF)
9783631801413
ISBN (ePUB)
9783631801420
ISBN (MOBI)
9783631801437
ISBN (Paperback)
9783631801406
DOI
10.3726/b16138
Sprache
Deutsch
Erscheinungsdatum
2019 (Oktober)
Schlagworte
Sustainability Lebenszykluskostenrechnung Zuschlagskriterium Grundsätze Auftragsvergabe Auftragsgegenstandsverbindung Qualitative Kriterien Strategische Ziele Environmental Life Cycle Costing
Erschienen
Berlin, Bern, Bruxelles, New York, Oxford, Warszawa, Wien, 2019., 414 S., 2 s/w Abb., 9 Tab.

Biographische Angaben

Anne Henzel (Autor:in)

Anne Kathrin Henzel ist als Rechtsanwältin in Frankfurt am Main tätig. Nach ihrem Jurastudium an der Universität Trier und einem LL.M.-Abschluss am King’s College (London) promovierte sie am Lehrstuhl für Bürgerliches Recht und Wirtschaftsrecht an der Universität Siegen.

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Titel: «Life Cycle Costing» als Instrument nachhaltiger öffentlicher Auftragsvergabe
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