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Teilhabe braucht Rehabilitation

Blicke zurück in die Zukunft

Edited By Helga Seel

Die Bundesarbeitsgemeinschaft für Rehabilitation e. V. (BAR) ist der Zusammenschluss der Rehabilitationsträger. Seit 1969 fördert sie im gegliederten Sozialleistungssystem die Teilhabe von Menschen mit Behinderungen. Die BAR koordiniert und unterstützt das Zusammenwirken der Reha-Träger, vermittelt Wissen und arbeitet mit an der Weiterentwicklung von Rehabilitation und Teilhabe. Ihre Mitglieder sind die Träger der Gesetzlichen Renten-, Kranken- und Unfallversicherung, die Bundesagentur für Arbeit, die Bundesländer, die Bundesarbeitsgemeinschaft der Integrationsämter und Hauptfürsorgestellen, die Bundesarbeitsgemeinschaft der überörtlichen Träger der Sozialhilfe, die Kassenärztliche Bundesvereinigung sowie die Sozialpartner.

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Die BAR und die soziale Selbstverwaltung1

Die BAR und die soziale Selbstverwaltung1

von Prof. Dr. Felix Welti, Sozial- und Gesundheitsrecht, Recht der Rehabilitation und Behinderung, Universität Kassel

Einführung

Rehabilitation ist Kernaufgabe der Sozialversicherungsträger und beschäftigt deren Selbstverwaltungsorgane stark. Die Nähe zur Arbeitswelt spricht die Kernkompetenz der sozialen Selbstverwaltung an. Gibt es in der Rehabilitation auch mehr Probleme als anderswo? Jedenfalls: Während die einen auf lebensnahes Engagement verweisen, gilt die „Selbstverwaltung“ anderen als Bremse von Reformen.

Die Selbstverwaltung von Rehabilitationsträgern

Für die politische Wahrnehmung von außen ist oft entscheidend, dass die Rehabilitationsträger als Körperschaften mit Selbstverwaltung eigene Entscheidungen darüber treffen, wie sie Sozialrecht ausführen. Das „Selbst“ der Selbstverwaltung sind dann viele einzelne Körperschaften, die als sich selbst steuerndes System erscheinen. Dieses Eigenleben der Verwaltung erscheint nach außen als rechtfertigungsbedürftig gegenüber den demokratisch legitimierten Vorgaben von Gesetzgeber und Aufsicht.

In der Innenwahrnehmung wird dagegen differenziert zwischen „Verwaltung“ und „Selbstverwaltung“, wobei letztere auf ehrenamtliche Mitwirkung in Selbstverwaltungsorganen bezogen wird. Selbstverwaltung ist dann hilfreich, um Gesetze lebensnah zu konkretisieren und um die Verwaltung effektiver zu kontrollieren als es eine externe Aufsicht vermöchte. Das „Selbst“ der Selbstverwaltung sind in dieser Sicht Versicherte und Arbeitgeber. Die immer engeren und komplexeren gesetzlichen Vorgaben sind dann das Problem gegenüber der legitimierten Regelung eigener Angelegenheiten. Dieses Spannungsverhältnis gehört zur Selbstverwaltung.

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Erfolge, Probleme und Herausforderungen

1. Nähe zur Lebens- und Arbeitswelt

Die Reha-Kommissionen des Verbands Deutscher Rentenversicherungsträger, Ende der 1980er Jahre aus den Selbstverwaltungsorganen angeregt, haben zu Innovationen beigetragen, etwa stufenweise Wiedereingliederung, Stärkung ambulanter und betriebsnaher Rehabilitation und intensivierte Rehabilitationsforschung2.

Hier zeigt sich die Stärke der sozialen Selbstverwaltung, deren mit der Arbeitswelt vertraute Akteure Erfahrungen aus der tariflichen Gestaltung oder dem Betrieblichen Eingliederungsmanagement nutzbar machen können. Die immer stärkere Zentralisierung der Rehabilitationsträger ist für Ehrenamtliche mit größeren Fahrtzeiten und Entfernung von Betrieben und Gemeinden verbunden. Der Informationsvorsprung der Hauptamtlichen wächst.

2. Selbstbestimmung und Partizipation

Besonders relevante Grundsätze des Rechts der Rehabilitation sind individuelle Selbstbestimmung, auch bei der Rehabilitation selbst, und die kollektive Partizipation an ihrer Ausgestaltung. Das Wunsch- und Wahlrecht der Versicherten auf individuelle Ausgestaltung der Leistungen (§ 8 SGB IX) wird in Selbstverwaltungsorganen thematisiert und, etwa im Widerspruchsausschuss, gegen rigide Standardisierung geschützt.

Die kollektive Partizipation von Menschen mit Behinderungen an sie betreffenden Entscheidungen (Art. 4 Abs. 3 UN-BRK) wird etwa durch Aktionspläne einiger Rehabilitationsträger realisiert. Jedenfalls die Gewerkschaften haben Erfahrung aus der betrieblichen Schwerbehindertenvertretung. Gleichwohl wäre eine sichtbarere und autonome Interessenvertretung von Menschen mit Behinderungen erforderlich.

3. Trägerübergreifende Kooperation, Koordination und Konvergenz

Mit dem Reha-Angleichungsgesetz, dem SGB IX und dem Bundesteilhabegesetz hat der Gesetzgeber in drei Anläufen versucht, das gegliederte System zu bewahren, Nachteile wie Zuständigkeitskonflikte, Unübersichtlichkeit ←120 | 121→und mangelnde Planung auszuräumen und Kooperation, Koordination und Konvergenz herzustellen.

Der Gesetzgeber des SGB IX hat festgehalten, dass dabei Selbstverwaltungslösungen Vorrang haben (BT-Drs. 14/5074, 101). Das Hauptinstrument dafür sollen die im Rahmen der BAR vereinbarten Gemeinsamen Empfehlungen der Sozialversicherungsträger oder ihrer Verbände sein (§§ 25, 26 SGB IX). Damit wurde der Selbstverwaltung zugleich die Hauptverantwortung für das Gelingen zugewiesen.

Die Kritik war erheblich: Gemeinsame Empfehlungen sind nicht zu allen vorgesehenen Materien beschlossen worden. Sie waren wenig konkret und wenig bekannt. Die Rehabilitationsträger sollten regionale Arbeitsgemeinschaften bilden (§ 25 Abs. 2 SGB IX), um sie zu konkretisieren und die auf Bundesebene nicht einbeziehbaren Träger der Eingliederungshilfe und Jugendhilfe einzubinden. Sie sind jedoch – bis heute – nicht eingerichtet worden.

Woran liegt diese Schwäche? Arbeitgeberverbände und Gewerkschaften wissen ja, dass es nicht wichtig ist, welcher Rehabilitationsträger sich bei Abgrenzungsstreit durchsetzt, sondern dass zügig und transparent geprüft und geleistet wird. Sie könnten das Eigeninteresse der Apparate relativieren und rasche Einigungen der Träger durchsetzen, die im Kern alle für die gleiche Solidargemeinschaft da sind. Das versuchen sie auch. Doch scheint die Durchsetzungskraft der Ehrenamtlichen begrenzt. Gerade für Krankenkassen erscheint zudem wegen des Kassenwettbewerbs das Organisationsinteresse als höchster Imperativ.

Gesetzgeber und Versicherungsträger sind zu fragen, ob sie die der Größe der Träger und der Aufgabe entsprechende Professionalisierung des Ehrenamts durch Selbstverwaltungsbüros, Schulungsangebote und erleichterte Freistellung von der Arbeit fördern können.

Neues durch das Bundesteilhabegesetz

Das Bundesteilhabegesetz hat die BAR mit einer neuen gesetzlichen Grundlage versehen (§§ 39–41 SGB IX). Sie ist nun öffentlich-rechtliche Arbeitsgemeinschaft (§ 94 SGB X) unter Rechtsaufsicht des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales mit den Aufgaben Beobachtung, Auswertung und Bewertung der Zusammenarbeit, einschließlich Aufbereitung und Erhebung von Daten in einem Teilhabeverfahrensbericht, Erarbeitung gemeinsamer Empfehlungen, trägerübergreifender Beratungsstandards und Qualitätskriterien, Förderung der Partizipation Betroffener auch innerhalb der BAR, Öffentlichkeitsarbeit und trägerübergreifende Forschung.

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Damit hat der Gesetzgeber die BAR als zentralen Ort trägerübergreifender sozialer Selbstverwaltung substanziell gestärkt. Insbesondere der auch die Länder einbeziehende Teilhabeverfahrensbericht kann nicht nur dringend benötigte Erkenntnis über Verwaltungsgeschehen und Kooperation erheben und öffentlich machen. Wenn es stimmt, dass Wissen Macht ist, können seine Erkenntnisse den ehrenamtlichen Organen helfen.

Ausblick

Wie die soziale Selbstverwaltung die mit dem BTHG geschaffenen neuen Chancen nutzt, wird sich in den nächsten Jahren zeigen. Der Gesetzgeber müsste weitere Schritte zur verbindlichen Einbindung der Verbände der Menschen mit Behinderung unternehmen. Auch eine Landesebene wird dringend benötigt.

Die soziale Selbstverwaltung hat Zukunft, wenn sie demokratisch, effizient und modern beweist, dass sie auch harte Bretter erfolgreich bearbeiten kann. Die Rehabilitation ist dazu ein gutes Feld der Bewährung.

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1 Stark gekürzter Vortrag vom 27.5.2019 in Berlin bei der GVG. Erkenntnisse gehen zurück auf ein von der Hans-Böckler-Stiftung gefördertes Projekt, zusammengefasst in: Karl-Heinz Köpke/ Alexandra Richter/ Felix Welti, Soziale Selbstverwaltung und Rehabilitation. Sichtweisen, Bewertungen und Anregungen von Expertinnen und Experten der Selbstverwaltung, Study 384, Düsseldorf: HBS, 2018.

2 Vgl. Felix Welti, Zwischen unteilbaren Menschenrechten und gegliedertem Sozialsystem. Behindertenpolitik erster und zweiter Ordnung von 1990 bis 2016, in: Theresia Degener, Marc von Miquel (Hrsg.), Aufbrüche und Barrieren. Behindertenpolitik und Behindertenrecht in Deutschland und Europa seit den 1970er Jahren, Bielefeld 2018, S. 15–42.