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Gesetzgebungsoutsourcing

Verfassungsrechtliche Probleme der Inanspruchnahme Privater zur Erstellung von Gesetzentwürfen

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Julia Leven

Gesetzgebungsoutsourcing – die Beauftragung von Rechtsanwaltskanzleien mit der Erstellung von Gesetzentwürfen – ist ein Phänomen, das sich in den letzten Jahren in der Politik immer größerer Popularität erfreut. Grund dafür ist nicht zuletzt der wachsende Zeitdruck, unter dem Gesetze häufig beschlossen werden. Gleichzeitig erscheint das Gesetzgebungsoutsourcing aber nicht unproblematisch in Bezug auf die Verfassungsprinzipien der Demokratie, des Funktionsvorbehalts sowie des Gemeinwohls. Ziel der Arbeit ist, einen Überblick über das Phänomen des Gesetzgebungsoutsourcings und die damit zusammenhängenden verfassungsrechtlichen Probleme zu geben. Dazu wird zunächst das Phänomen des Gesetzgebungsoutsourcings beschrieben und versucht, eine Einordnung in bereits bestehende Kategorien wie private Rechtsetzung und sachverständige Beratung vorzunehmen. In einem zweiten Schritt werden die möglichen verfassungsrechtlichen Probleme in diesem Zusammenhang aufgezeigt und schließlich sowohl de lege lata als auch de lege ferenda nach möglichen Lösungen gesucht.

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B. Verfassungsrechtliche Probleme des Gesetzgebungsoutsourcings

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Die spätere Akzeptanz der privat erstellten Gesetzentwürfe kann nicht darüber hinwegtäuschen, dass verfassungsrechtliche Probleme im Zusammenhang mit dem Phänomen des Gesetzgebungsoutsourcings bestehen. Bereits gegen die externe sachverständige Beratung bestehen Bedenken, so dass sich solche in ausgeprägterer Form auch gegen das Gesetzgebungsoutsour- cing ergeben. Problematisch erscheint insbesondere die demokratische Legitimation privat erstellter Gesetzentwürfe, da die Erstellung eines Gesetzentwurfs nicht innerhalb des Staatsapparates stattfindet. Weiterhin könnte die Tätigkeit der Rechtsanwälte durch Interessenkonflikte im Zusammenhang mit vergangenen sowie zukünftigen Mandatierungen und damit auch einen Gemeinwohlverstoß auslösen. Durch den Wechsel der Protagonisten von der üblicherweise beauftragten Ministerialbürokratie zu den Rechtsanwälten stellt sich schließlich die Frage, ob anknüpfend an den Status dieser Beauftragten als Private ein Verstoß gegen den Funktionsvorbehalt des Art. 33 Abs. 4 GG angenommen werden muss. I. Verstoß gegen das Demokratieprinzip Zunächst ist zu untersuchen, ob die Erstellung von Gesetzentwürfen durch Rechtsanwälte eine Verletzung des Demokratieprinzips darstellen kann. Das demokratische Prinzip gibt einerseits Antwort auf die Frage nach der Legitimation politischer Herrschaft. Die staatlichen Herrschaftsorgane werden mittelbar legitimiert: Die Staatsform der Bundesrepublik Deutschland hat den Charakter einer repräsentativen Demokratie. Der Staatsaufbau beginnt somit beim Volk „von unten nach oben“.127 Dies geht aus Art. 20 Abs. 2 S. 1 GG hervor, der postuliert: „Alle Staatsge- walt geht vom Volke aus“. Diese Phrase beschreibt nicht nur die Staatsform der Bundesrepublik Deutschland. Die Demokratie ist vielmehr nach ihrer wechsel- vollen Geschichte zu einem...

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