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Die Beschränkung kommunalen Planungsermessens durch gemeindliche Planungspflichten bei der Bauleitplanung

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René Schmidt

Die verfassungsrechtliche Garantie der kommunalen Selbstverwaltung in Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG umfasst neben dem Recht der Gemeinden zur eigenständigen Bauleitplanung grundsätzlich auch das Recht von einer Bauleitplanung abzusehen. Der Autor untersucht, in welchen Konstellationen eine Gemeinde abweichend hiervon zu einer Bauleitplanung verpflichtet sein kann und wie diese Planungspflichten dogmatisch einzuordnen sind. Hierzu analysiert er verschiedene Normen des Baugesetzbuches auf die Frage hin, ob und unter welchen Voraussetzungen diese eine Erstplanungs- oder Anpassungspflicht für eine Gemeinde begründen können. Anlass für die Untersuchung gaben die Entscheidungen des Bundesverwaltungsgerichts zum Designer-Outlet-Center Zweibrücken sowie zum Gewerbepark Mülheim-Kärlich.

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Einleitung

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A. Gegenstand der Untersuchung Kommunale Planungshoheit und gemeindliche Planungspflichten stehen in ei- nem scheinbaren Widerspruch.1 Gemäß Art. 28 Abs. 2 Satz 1 des Grundgesetzes (GG) muss den Gemeinden das Recht gewährleistet sein, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft in eigener Verantwortung zu regeln. Die verfas- sungsrechtliche Garantie der kommunalen Selbstverwaltung umfasst auch die gemeindliche Planungshoheit. Diese wiederum beinhaltet – unter anderem – das Recht der Gemeinde zur Bauleitplanung. Die Bauleitplanung stellt das Mittel der Gemeinde zur Gestaltung ihres städtebaulichen Erscheinungsbildes sowie zur Steuerung ihrer baulichen und infrastrukturellen Entwicklung dar. Das Recht zur kommunalen Selbstverwaltung ist jedoch nicht schrankenlos. Gemäß Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG wird es den Gemeinden nur „im Rahmen der Gesetze“ ge- währleistet. Die gemeindliche Bauleitplanung steht im Spannungsfeld der Raumord- nung, der Fachplanung und nachbargemeindlicher Interessen. Die Planungsho- heit der Gemeinde bzw. das aus ihr folgende gemeindliche Planungsermessen ist daher zahlreichen Bindungen unterworfen. Ein Großteil der Bindungen ist in Form von verfahrensrechtlichen und materiellen Vorgaben im Baugesetzbuch (BauGB) und in der Baunutzungsverordnung (BauNVO) normiert. Einschrän- kungen ergeben sich jedoch auch auf Grund von zeitlich vorrangigen oder in der Planungshierarchie übergeordneten Plänen. Darüber hinaus werden – anlässlich des stetig steigenden interkommunalen Wettbewerbs und dem damit zu- sammenhängenden Erfordernis zur Profilierung – zahlreiche Gemeinden zu- nehmend durch die Planungsvorstellungen benachbarter Kommunen in ihren Planungen beeinträchtigt. Eine besonders schwerwiegende Beschränkung des kommunalen Planungs- ermessens besteht in den Fällen, in denen eine Gemeinde nicht nur im Rahmen einer eigeninitiierten Planung inhaltlichen Beschr...

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