Türkei und Deutschland in Europa

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1. Teil: Grundlagen, Verfassungsrecht, Rechtsverkehr

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Josef Franz Lindner

Europäische Grundrechtspolitik

A.  Vorbemerkung

Die europäische Integration war immer und ist heute noch ein politisches Projekt. Allerdings tritt das Politische dieses Projekts – paradoxer Weise aus politischen Gründen – zumeist nicht offen zu Tage. Es verbirgt sich vielmehr hinter anderen Phänomenen, in denen es sich schneller transportieren lässt, in denen es leichter auf Akzeptanz stößt.

Der erste – wenn man so will – „Deckmantel“ des Politischen ist das Ökonomische, das bislang den wichtigsten Motor der Integration darstellt. Ein letztes – eklatantes – Beispiel für das Politische im Deckmantel des Ökonomischen war die Einführung des Euro.

Das zweite Instrument zur Durchsetzung der politischen Integration Europas waren und sind die Grundrechte. Die europäische Grundrechtspolitik als Mittel europäischer Integrationspolitik beruht dabei auf zwei Säulen, nämlich der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) und dem, was man heute EU-Grundrechte nennt.¹

B.  Aspekte europäischer Grundrechtspolitik

Das Verhältnis von Politik und europäischen Grundrechten² ist vielschichtig. Es lässt sich unter ganz verschiedenen Aspekten betrachten. Es können jedenfalls drei Blickwinkel unterschieden werden, die von besonderer politischer Bedeutung sind und politischen Handlungsbedarf aufzeigen:

(1) Erstens die Kreation europäischer Grundrechte durch die Politik,

(2) zweitens und umgekehrt die Kreation von Politik, genauer von politischen Kompetenzen durch europäische Grundrechte sowie

(3) drittens die Dekonstruktion staatlicher Politik durch europäische Grundrechte. ← 11 | 12 →

C.  Kreation europäischer Grundrechte durch die Politik

a) Zum ersten Punkt: Die auf die Kreation von Grundrechten auf europäischer Ebene gerichtete Politik gilt als Erfolgsgeschichte. Dies durchaus zu Recht. Drei Punkte sind entscheidend:

(1) Erstens: Bereits die früh etablierte und sich durch zahlreiche Zusatzprotokolle entfaltende Europäische Menschenrechtskonvention leistet einen gewichtigen Beitrag zur Herausbildung menschenrechtlicher Standards in Europa, zumal über den Bereich den Europäischen Union hinaus.³ Dies ist von großer politischer Bedeutung gerade auch für die Türkei.

(2) Zweitens: Die nunmehr nach langem Anlauf Vertragskraft aufweisende EU-Grundrechtecharta ist strukturell ein geeignetes Mittel zur Bändigung der Herrschaftsgewalt der EU. In eben dieser Bändigung liegt die Hauptfunktion der Charta und darauf sollte sie fokussiert bleiben.⁴

(3) Und schließlich drittens: der Beitritt der Europäischen Union zur EMRK ist beabsichtigt.⁵ In der Folge ist dann die EU unmittelbar an die EMRK gebunden. Dies kann man mit Recht als Abrundung des europäischen Grundrechtsraums bezeichnen.⁶

Insoweit hat die europäische Grundrechtspolitik erfolgreich und verdienstvoll gewirkt. Dies verdient Anerkennung und Bewahrung.

b) Doch wo Licht ist, ist auch Schatten. Auch wenn es als politisch nicht korrekt erscheinen mag: Es ist Aufgabe der Rechtswissenschaft, solche Schatten auszuleuchten und Defizite zu benennen, bei denen politischer Handlungsbedarf besteht. In der gebotenen Kürze sollen drei Gesichtspunkte herausgegriffen werden, und zwar gereiht in aufsteigender politischer Wichtigkeit:

(1) Zunächst – eher technisch-dogmatisch – wirkt der europäische Grundrechtsraum unnötig komplex konstruiert. Das EU-Recht hat eine teilweise unübersichtliche Gemengelage zwischen EU-Grundrechtecharta und EMRK geschaffen. Nach Art. 6 Abs. 1 EUV ist die EU-Grundrechtecharta Bestandteil des Vertragsrechts. Gleichzeitig sind auch die Grundrechte der EMRK als allgemeine Grundsätze Teil des Unionsrechts; so will es Art. 6 Abs. 3 EUV.

Nicht nur diese Parallelität ist dogmatisch schwer zu verarbeiten. Hinzu kommt die in Art. 52 Abs. 3 der Charta angelegte Verzahnung mit der EMRK: danach haben die Grundrechte der Charta, die den durch die EMRK garantierten Rechten entsprechen, die gleiche Bedeutung und Tragweite, wie sie ← 12 | 13 → ihnen in der EMRK verliehen wird. Im Zuge des Beitritts der EU zur EMRK könnten hier zur Reduktion von Komplexität einige Begradigungen vorgenommen werden.

Der Präsident des Bundesverfassungsgerichts hat erst kürzlich und zutreffend auf die Gefahr der Unübersichtlichkeit des Grundrechtsschutzes in Europa hingewiesen.⁷

(2) Ein zweites – politisch wichtigeres – Postulat zielt auf eine stärkere Professionalisierung der EU-Grundrechtsjudikatur. Während der Europäische Gerichtshof für Menschenrechte sich als starkes und durchaus innovatives – mitunter mit Überraschungen aufwartendes – Grundrechtsgericht etabliert und die EMRK wirkmächtig entfaltet, verharrt der EuGH – was die EU-Grundrechte angeht – nach wie vor in einer tendenziell eher passiven Rolle.

Infolge seines Aufgabenzuschnitts (insbesondere im Hinblick auf das Vertragsverletzungsverfahren als auch im Hinblick auf das Vorabentscheidungsverfahren) muss der EuGH häufig als europäischer Verwaltungsgerichtshof fungieren, in dessen Rechtsprechung die Grundrechte zwar eine Rolle spielen, diese aber meist nicht nachhaltig in ihrer Freiheitsfunktion entfaltet werden können. Auch das Selbstverständnis des EuGH als Integrationsbeschleuniger dürfte ihn an der Herausarbeitung einer konsequent freiheitsorientierten Grundrechtsrechtsprechung hindern. Dies zeigt sich zumal an der Handhabung des Verhältnismäßigkeitsprinzips. Es sollte daher politisch (wieder) darüber nachgedacht werden, dem EuGH ein EU-Grundrechtsgericht zur Seite zu stellen.

(3) Schließlich – und politisch am gewichtigsten – ist ein Freiheitsdefizit im europäischen Grundrechtsraum zu diagnostizieren. Weder die EMRK noch insbesondere die EU-Grundrechtecharta enthalten ein allgemeines Freiheitsrecht. Die EU-Grundrechtecharta kennt viele Freiheiten, aber sie schützt nicht die Freiheit. Gerade in Zeiten paternalistisch-technokratischer Tendenzen in der Politik der europäischen Kommission ist die Verankerung des allgemeinen Freiheitsrechts dringender denn je. Es sei denn, man wäre bereit, grundrechtsfreie Räume und damit freiheitsrechtliche Legitimationslücken zu akzeptieren.⁸ ← 13 | 14 →

D.  Kreation politischer Kompetenzen durch europäische Grundrechte

a) Zum zweiten Aspekt, nämlich der Kreation politischer Kompetenzen durch europäische Grundrechte. Gemeint ist der Aspekt der sogenannten kompetenzbegründenden oder – wie bisweilen zu lesen ist – „kompetenzansaugenden“ Wirkung von europäischen Grundrechten. Dies betrifft in erster Linie das EU-Recht.⁹ EU-Grundrechte entfalten ihre maßgebliche Funktion in der Abwehr von grundrechtswidrigen EU-Rechtsakten. Sie können darüber hinaus aber auch Schutz- und Leistungsansprüche auslösen. So lassen sich aus dem Grundrecht auf Leben und körperliche Unversehrtheit in Art. 2 und 3 der Charta durchaus auch Schutzpflichten der EU ableiten. Was läge also näher, als aus der schutzrechtlichen – oder auch aus einer organisations- und verfahrensrechtlichen – Dimension der EU-Grundrechte Handlungsaufträge an die EU-Organe abzuleiten und ihnen entsprechende grundrechtsimmanente Kompetenzen zuzuweisen?

b) Dieser – jeder Grundrechtsordnung immanenten – Tendenz einer kompetenzansaugenden und damit das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung in Frage stellenden Wirkung der EU-Grundrechte, ist in den Vertragstexten ein Riegel vorgeschoben: So heißt es in Art. 51 Abs. 2 der Charta: „Diese Charta dehnt den Geltungsbereich des Unionsrechts nicht über die Zuständigkeiten der Union hinaus aus und begründet weder neue Zuständigkeiten noch neue Aufgaben für die Union, noch ändert sie die in den Verträgen festgelegten Zuständigkeiten und Aufgaben.“

c) Das ist eine klare Aussage! Man muss aber deutlich sehen, dass ein solcher Kompetenzvorbehalt zum Phänomen leerlaufender Grundrechte führen kann. Dazu ein Beispiel: Art. 14 Abs. 2 der EU-Grundrechtecharta verbürgt das Recht auf unentgeltliche Teilnahme am Pflichtschulunterricht. Diesen Anspruch kann die EU selbst nicht erfüllen, weil sie für den Erlass schulrechtlicher Regelungen keine Kompetenz hat und ihr eine solche durch Art. 14 Abs. 2 selbst auch nicht verliehen wird.

Eine Bindung der Mitgliedstaaten an Art. 14 Abs. 2 besteht ebenfalls nicht, weil es sich beim Schulrecht nicht um die Durchführung des EU-Rechts im Sinne von Art. 51 Abs. 1 der Charta handelt. Die Mitgliedstaaten könnten daher ohne Verstoß gegen Art. 14 Abs. 2 etwa für Reiche ein Pflichtschulentgelt einführen, wenn dies mit ihrer eigenen Grundrechtsordnung vereinbar wäre. Art. 14 Abs. 2 der Charta dürfte also derzeit leerlaufen.

Die spannende Frage ist, ob der EuGH solche leerlaufenden EU-Grundrechte akzeptieren würde. Es spricht einiges dafür, dass der EuGH geneigt sein könnte, über die extensive Auslegung des Begriffs „Durchführung“ in Art. 51 Abs. 1 EU-GRCh ← 14 | 15 → zu einer Bindung der Mitgliedstaaten an sämtliche EU-Grundrechte zu gelangen. Damit wäre der EU-rechtliche Kompetenzvorbehalt zumindest teilweise „geknackt“.

Dass diese Vermutung nicht aus der Luft gegriffen ist, zeigt insbesondere die aktuelle Rechtsprechung des EuGH zur Bindung der Mitgliedstaaten an die EU-Grundrechtecharta. Zur Interpretation des Begriffs „Durchführung des EU-Rechts“ – nur in diesem Rahmen sind die Mitgliedstaaten an die EU-Grundrechte gebunden – hat der EuGH sage und schreibe sechs verschiedene Interpretationen angeboten:

Einmal setzt er Durchführung des EU-Rechts mit dessen „Anwendungsbereich“¹⁰ (1) gleich, dann wieder mit dem „Geltungsbereich“¹¹ (2). Davon abweichend spricht er von „unionsrechtlich geregelten Fallgestaltungen“¹² (3), dann wieder davon, ob eine Fallgestaltung vom Unionsrecht erfasst wird¹³ (4) (was etwas völlig anderes ist). Dann stellt der EuGH wieder darauf ab, ob die EU für einen bestimmten Bereich „spezielle“¹⁴ (5) Zuständigkeiten habe. Und schließlich wird Durchführung bejaht, wenn es eine Regelung des Unionsrechts gibt, die für diesen Bereich „spezifisch ist oder ihn beeinflussen kann“¹⁵ (6).

Ein solches Potpourri ist nicht nur dogmatisch unbefriedigend, es eröffnet dem EuGH letztlich die Möglichkeit, die europäische Kompetenzordnung zu relativieren: Da jeder Politikbereich unter irgendeinem Aspekt in den Anwendungs- oder Geltungsbereich des EU-Rechts fällt, könnte der EuGH letztlich jegliche mitgliedstaatliche Regelung an den EU-Grundrechten prüfen. Das mag man nicht für problematisch halten, weil ja die EU-Grundrechte nur einen Mindeststandard verbürgen, über den die mitgliedstaatlichen Grundrechtsordnungen, etwa die des Grundgesetzes, hinausgehen könnten.

Dieses Gegenargument verkennt indes die in der Realität so häufigen multipolaren Grundrechtskonflikte. In solchen Konstellationen hätte es der EuGH in der Hand, durch eine starke Betonung von Schutz-, Leistungs- und Teilhabegehalten der EU-Grundrechte mitgliedstaatliche Regelungen zu verwerfen, obwohl der EU für den entsprechenden Politikbereich keine Regelungs- und Gestaltungskompetenz zukommt. ← 15 | 16 →

Es ist daher nicht verwunderlich, dass das Bundesverfassungsgericht kürzlich in seinem Urteil zur Antiterrordatei den EuGH kritisiert und vor einem „ultra-vires“- Verständnis des Art. 51 Abs. 1 S. 1 der Charta gewarnt hat.¹⁶

Das Spannungsverhältnis zwischen dem Kompetenzvorbehalt in Art. 51 Abs. 2 der Charta und der Bindung der Mitgliedstaaten in Art. 51 Abs. 1 der Charta wird das „Kooperationsverhältnis“ zwischen EuGH und BVerfG nachhaltig prägen. Das Problem sollte politisch durch eine Klarstellung in Art. 51 Abs. 1 entschärft werden.

E.  Dekonstruktion staatlicher Politik durch europäische Grundrechte