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Sicherheitsgesetzgebung zwischen Legislative und Exekutive

Zur Funktionsweise der Gewaltengliederung am Beispiel der Einführung der polizeilichen Videoüberwachung an Kriminalitätsschwerpunkten in Nordrhein-Westfalen, Hessen und Brandenburg

von Ivaylo Katsarov (Autor:in)
©2014 Dissertation 394 Seiten

Zusammenfassung

Der Autor untersucht die Entstehung von Sicherheitsgesetzen am Beispiel der Einführung der gesetzlichen Ermächtigungen zur polizeilichen Videoüberwachung im öffentlichen Raum in den Bundesländern Nordrhein-Westfalen, Hessen und Brandenburg. Ausgangshypothese ist eine besonders hohe Dominanz der Exekutive bei der Gesetzgebung im Politikfeld der Inneren Sicherheit. Diese wird vor dem Hintergrund der parlamentarischen Legitimationsleistungen im Gesetzgebungsprozess analysiert. Es werden Erkenntnisse der rechtswissenschaftlichen Gesetzgebungslehre und der politikwissenschaftlichen Feldanalyse der Inneren Sicherheit miteinander verknüpft, um ein möglichst genaues Bild vom Gesetzgebungsprozess zu erhalten. Ergänzend untermauern Interviews mit Experten aus Politik, Polizeipraxis und Wissenschaft den theoretischen Erkenntnisgewinn. Im Ergebnis zeigt sich, dass in zwei der untersuchten Sicherheitsgesetzgebungsprozesse die Dominanz der Exekutive über das für die Gesetzgebung allgemein als übliche dargestellte Maß hinausgeht. Dort findet die Dominanz der Exekutive ihren Ausdruck in Behinderungen der parlamentarischen Legitimationsleistungen zur Rechtsetzung.

Inhaltsverzeichnis

  • Cover
  • Titel
  • Copyright
  • Autorenangaben
  • Über das Buch
  • Zitierfähigkeit des eBooks
  • Inhaltsverzeichnis
  • Vorwort
  • Einleitung
  • Teil I. Untersuchungsrahmen
  • 1. Begriffliches: Gesetz, Gesetzgebung und Gesetzgebungsprozess
  • 2. Fragestellung
  • 3. Innere Sicherheit als Referenzgebiet
  • 4. Landesgesetzgebung
  • 5. Forschungsstand
  • a) Rechtswissenschaftlicher Forschungsstand
  • (1) Vorrang und Vorbehalt des Gesetzes
  • (2) Gesetzgebungslehre
  • (3) Informalisierungsprozesse
  • b) (Verwaltungs-) Politologischer Forschungstand
  • (1) Politikwissenschaft
  • (2) Verwaltungswissenschaft
  • c) Fazit
  • 6. Politikwissenschaftliche Forschungsperspektiven
  • a) Politikfeldanalyse
  • b) Politikfeldanalytische Theorien, -ansätze und Methoden
  • (1) Politikzyklus
  • (2) Multiple-Streams-Framework
  • 7. Methodische Vorgehensweise
  • a) Fallauswahl
  • b) Dokumentenanalyse
  • c) Leitfadengestützte Experteninterviews
  • (1) Auswahl der Interviewpartner
  • (2) Fragebogen
  • (3) Durchführung der Experteninterviews
  • (4) Auswertung der Experteninterviews
  • (4.1.) Transkription
  • (4.2.) Auswertungskategorien
  • (4.3.) Paraphrasieren
  • Teil II. Die Staatsaufgabe Innere Sicherheit in Rechts- und Politikwissenschaft
  • 1. Einführung
  • 2. Innere Sicherheit als Politikfeld
  • 3. Akteure im Politikfeld der Inneren Sicherheit
  • a) Etatistische Akteursstruktur
  • b) Innerstaatlicher Bereich
  • c) Akteurskonstellation
  • (1) Zentralbereich
  • (2) Politisch-institutionelles Umfeld
  • (3) Korrespondierendes politisches Umfeld
  • d) Folgerungen
  • (1) Innere Sicherheit in Rechts- und Politikwissenschaft
  • (2) Informationsverhältnisse der Akteure
  • (3) Sachverstandskonzentration
  • (4) Entscheidungsprozesse
  • 4. Fazit
  • Teil III. Gesetzgebung in der gewaltenteilenden Demokratie und die Dominanz der Exekutive im Politikfeld der Inneren Sicherheit
  • 1. Einführung
  • 2. Gewaltengliederung als Rahmenbedingung der Gesetzgebung
  • a) Grundlagen der Gewaltengliederung
  • (1) Zum Begriff „Gewaltengliederung“
  • (2) Entwicklung
  • (2.1.) Checks-and-balances-Konzept
  • (2.2.) „Organadäquanzlehre“
  • (2.3.) Kernbereichslehre
  • (2.4.) Folgerungen für die Rechtsetzung
  • b) Legitimationsmodelle demokratischer Rechtsetzung
  • (1) Input-Modell
  • (2) Output-Modell
  • c) Legitimationsleistungen parlamentarischer Rechtsetzung
  • (1) Öffentlichkeit
  • (2) Offenheit
  • (3) Transparenz
  • (4) Alternativen und Interessenausgleich
  • (5) Opposition
  • (6) Freies Abgeordnetenmandat
  • (7) Zugriffsrecht und Revisibilität
  • (8) Folgenverantwortung
  • (9) Sachverstand in der parlamentarischen Rechtsetzung
  • (10) Zeitnähe der parlamentarischen Rechtsetzung
  • d) Fazit
  • 3. Zur Dominanz der Exekutive in der Sicherheitsgesetzgebung
  • a) Grundlagen
  • b) Zur Rolle der Exekutive im Gesetzgebungsprozess
  • (1) Vorfeld des parlamentarischen Gesetzgebungsverfahrens
  • (1.1.) Problemwahrnehmung und Formulierung von Bedürfnissen
  • (1.2.) Alternativenauswahl
  • (1.3.) Sachverstand
  • (1.4.) Exekutive Selbstkoordination
  • (1.5.) Ausarbeitung von Gesetzesinitiativen
  • (2) Während des parlamentarischen Gesetzgebungsverfahrens
  • (2.1.) Einbringungszeitpunkt
  • (2.2.) Informationsverteilung
  • (2.3.) Exekutive Aufmerksamkeitssteuerungsstrategien
  • (2.4.) Alternativlosigkeit der Beratung
  • (2.5.) Beschlossen wie eingebracht
  • (3) Nach dem parlamentarischen Gesetzgebungsverfahren: Gesetzesevaluation
  • c) Fazit
  • 4. Synthese
  • Teil IV. Die polizeiliche Videoüberwachung an Kriminalitätsschwerpunkten im öffentlichen Raum
  • 1. Einleitung
  • 2. Gesellschaftspolitischer Diskussionsprozess
  • a) Allgemeiner Trend zu immer mehr Videoüberwachung
  • b) Videoüberwachung an Kriminalitätsschwerpunkten
  • (1) „Pilotprojekte“
  • (aa) Leipziger Pilotprojekt
  • (bb) Weitere Pilotprojekte
  • (2) Hintergründe
  • (aa) Videoüberwachung und Präventionsstaat
  • (bb) Neue Kriminalpolitik zur Revitalisierung der Innenstadt als Handelsstandort
  • (cc) Videoüberwachung und Polizeipersonal
  • (3) Interessenlage
  • (aa) Standpunkt der (Vollzugs-) Polizei
  • (bb) Standpunkt der Gemeinden
  • (cc) Bürgerrechtsgruppen
  • (dd) Standpunkt der Datenschutzbeauftragten
  • (ee) Standpunkt der Innenminister: Politischer Thematisierungsprozess
  • (ff) Standpunkt der gewerkschaftlichen Polizeiorganisationen
  • (gg) Standpunkt der Techniker: Hersteller und Entwickler
  • (4) Fazit
  • 3. Wissenschaftliche Diskussion
  • a) Eingriffscharakter
  • b) Gesetzgebungskompetenz
  • c) Videoüberwachung und Kriminalprävention
  • (1) Kriminalitätsreduktion
  • (2) Verbesserung des Sicherheitsgefühls
  • 4. Zusammenfassung
  • Teil V. Rekonstruktion der Gesetzgebungsprozesse
  • Kapitel 1. Gesetzgebungsprozess in Nordrhein-Westfalen
  • 1. Einleitung
  • 2. Vorparlamentarische Phasen
  • a) Problemwahrnehmung und -definition
  • b) Agenda-Setting
  • c) Programmformulierung
  • (1) Gesetz zur Umsetzung der Datenschutzrichtlinie
  • (2) Thematisierung im Ausschuss für Innere Verwaltung
  • (3) „Mit heißer Nadel gestrickt“ – Entstehung des § 15a PolG NRW
  • (4) Zwischenfazit
  • 3. Entscheidungsphase: Zweite Lesung und Beschluss
  • 4. Implementation
  • 5. Programmevaluation
  • 6. Faktoren für die Dominanz der Exekutive
  • a) Problemwahrnehmung
  • b) Impuls zur Gesetzgebung
  • c) Informale Entscheidungsstrukturen
  • d) Gesetzesinitiative als Strategie zur exekutiven Aufmerksamkeitssteuerung
  • e) Anfrage an die Polizeipräsidenten
  • f) Textvergleich von Gesetzesinitiative und Gesetzesbeschluss
  • 7. Folgerungen für die Legitimationsleistungen des parlamentarischen Gesetzgebungsverfahrens
  • 8. Ergebnis
  • Kapitel 2 Gesetzgebungsprozess in Hessen
  • 1. Einleitung
  • 2. Vorparlamentarische Entwicklung
  • a) Problemwahrnehmung und -definition
  • b) Agenda-Setting
  • c) Programmformulierung
  • 3. Entscheidungsphase
  • a) Erste Lesung
  • b) Expertenanhörung im Innenausschuss
  • c) Änderungsantrag von CDU und F.D.P.
  • d) Zweite Lesung
  • e) Änderungsantrag der SPD
  • f) Dritte Lesung
  • g) Beschlussfassung und Inkrafttreten
  • 4. Implemantations- und Evaluationsphase
  • 5. Faktoren für die Dominanz der Exekutive
  • a) Problemdefinition und Auswahl des Problemlösungsmittels
  • b) Anstoß zur Gesetzgebung
  • c) Ausarbeitung der Vorschrift
  • d) Textvergleich zwischen Gesetzesbeschluss und -initiative
  • e) Zwischenfazit
  • 6. Folgerungen für die Legitimationsleistungen der parlamentarischen Rechtsetzung
  • a) Alternativlosigkeit der Beratung?
  • b) Offenheit
  • c) Interessenausgleich
  • 7. Fazit
  • Kapitel 3. Gesetzgebungsprozess in Brandenburg
  • 1. Einleitung
  • 2. Vorparlamentarische Entwicklung
  • a) Problemwahrnehmung und -definition
  • b) Agenda-Setting
  • c) Programmformulierung
  • d) Einbringung datenschutzrechtlicher Aspekte in die Gesetzgebung
  • 3. Entscheidungsphase
  • a) Gesetzesinitiative
  • b) Regelungsbedarf
  • c) Erste Lesung
  • (1) Begründung
  • (2) Kritik
  • d) Öffentliche Expertenanhörung im Innenausschuss
  • e) Änderungsantrag der PDS
  • f) Beschlussfassung des Ausschusses für Inneres
  • g) Zweite Lesung
  • h) Beschlussfassung und Inkrafttreten
  • i) Fazit
  • 4. Implemantationsphase
  • 5. Evaluationsphase
  • 6. Faktoren für die Dominanz der Exekutive
  • a) Problemwahrnehmung
  • b) Gesetzgebungsimpuls
  • c) „Anfrage“ an die Polizeipräsidenten
  • d) Beschluss der IMK vom 5. Mai 2000
  • e) Ausarbeitung der Vorschrift
  • f) Geringe Implementation
  • g) Textvergleich zwischen Gesetzesbeschluss und -initiative
  • h) Gesetzesevaluation
  • i) Fazit
  • 7. Folgerungen für die Legitimationsleistungen der parlamentarischen Rechtsetzung
  • a) Tatsachenfeststellung
  • b) Alternativen
  • c) Offenheit
  • d) Interessenausgleich
  • e) Öffentlichkeitsfunktion
  • 8. Ergebnis
  • Teil VI. Zusammenfassung in Thesen
  • 1. Zur Dominanz der Exekutive in der Sicherheitsgesetzgebung
  • 2. Zu den spezifischen Legitimationsleistungen der parlamentarischen Rechtsetzung
  • 3. Zur Funktionsweise der Gewaltengliederung in der Sicherheitsgesetzgebung
  • 4. Was bleibt für das bzw. vom Parlament?
  • Literaturverzeichnis
  • Internetquellen

Vorwort

Diese Arbeit wurde von der Fakultät für Rechtswissenschaft der Universität Bielefeld im Wintersemester 2013/2014 als Dissertation angenommen.

Herrn Prof. Dr. Christoph Gusy gilt mein Dank für die unermüdliche Betreuung sowie die Erstellung des Erstgutachtens. Er war bereit, regelmäßig einzelne Abschnitte zu lesen und mit mir zu besprechen. Dadurch erhielt ich kontinuierlich wichtige Hinweise und Anregungen. Für diesen Einsatz und das viele Mehr, was ich an seinem Lehrstuhl lernen durfte, danke ich ihm sehr!

Mein Dank gilt auch Frau Prof. Dr. Angelika Siehr, LL. M. (Yale). Sie hat zügig ein sehr anregendes Zweitgutachten erstellt, welches mir bei der Vorbereitung zur Veröffentlichung eine besonders hilfreiche Anleitung war.

Diese Arbeit ist aus dem interdisziplinären, vom Bundesministerium für Bildung und Forschung finanzierten Forschungsprojekt „Sicherheitsgesetzgebung“ hervorgegangen. Das Projekt wurde in Kooperation mit dem Lehrstuhl für Politikwissenschaft von Herrn Prof. Dr. Hans-Jürgen Lange an der Universität Witten/Herdecke durchgeführt. Ihm und seinem Team danke ich für die stets angenehme Zusammenarbeit. Hervorheben möchte ich Herrn Dipl. Soz.-Wiss. Jens Lanfer, der die Landesgesetzgebung mitbearbeitet hat. Ich möchte mich bei ihm herzlich für die Geduld bedanken, die er in unzähligen, vielfach sozialwissenschaftlich angehauchten Diskussionen einem Juristen freundlich entgegenbringen konnte. Ich danke ihm sehr für die vielen Lektürehinweise sowie für die fundierte Einführung in die Methoden der sozialwissenschaftlichen Forschung. Dank seines Engagements sind sich Rechts- und Politikwissenschaft ein weiteres Stück näher gekommen!

Stets diskussionsbereit standen mir auch meine Bielefelder Projektkolleginnen, Annika Kapitza und Christine Rausch zur Seite. Dank regelmäßigen Austauschs konnten Gemeinsamkeiten wie Unterschiede der jeweiligen Gesetzgebungsebene diskutiert werden. Hierfür, aber auch für die schöne gemeinsame Zeit, bin ich ihnen in freundschaftlicher Verbundenheit sehr dankbar!

Hervorheben möchte ich die Unterstützung, die ich durch die mir zugeteilte wissenschaftliche Hilfskraft, Frau Elisabeth Dopheide, erhalten durfte. Ihre freundliche Art, aber auch sozialwissenschaftlichen Vorkenntnisse zeichneten sie als sehr angenehme Diskussionspartnerin aus. Mit viel Fleiß und Müh unterstützte ← 15 | 16 → sie mich mit zahlreichen wertvollen Lektürehinweisen sowie Korrekturen. Hierfür bin ich ihr sehr dankbar!

Auch bei allen anderen Lehrstuhlkolleginnen und -kollegen möchte ich mich herzlich bedanken. Sie haben für mich nicht nur immer freundliche und ermutigende Worte gefunden, sondern waren mir wichtige Gesprächspartner in rechtlichen, wie auch alltäglichen Angelegenheiten. Gemeinsame sportliche Aktivitäten sorgten gelegentlich für eine willkommene Abwechslung und Ermunterung. Erwähnt seien Christoph Ebeling, Christian Tienes, Martina Berenbrinker, Laura Schulte, Dr. Christoph Worms und Anett Röder. Vielen Dank!

Meiner Mutter, Mariana, danke ich für Rat und Tat in jeder Lebenslage. In den letzten Jahren hat sie mir Vieles ermöglicht. Ihr Verständnis und stets ermutigender Zuspruch taten das Übrige.

Niemand anderes musste aber die Erstellung dieser Arbeit so hautnah miterleben, wie Frau Marieke Leder. Sie hat mich tapfer, mit liebevoller Zuneigung und scheinbar unendlicher Geduld ausgehalten. Das war nicht zu jedem Zeitpunkt selbstverständlich. Nunmehr kann sich uns wohl kaum etwas in den Weg stellen!

And last but not least danke ich Herrn Diplom-Ökonom Wilfried Neumann, der die abschließende Korrekturlektüre des Manuskripts vor der Veröffentlichung übernommen hat.

Obwohl ich die Unterstützung so Vieler erfahren habe, ist es mir ein persönlich sehr wichtiges Anliegen, diese Arbeit meinem Vater zu widmen. Er war es, der mich dazu ermutigt hat, mit Erlangung der Hochschulreife überhaupt zum Studium nach Deutschland zu kommen. Zugleich war es ihm aber nicht vergönnt, mich dabei zu begleiten und den Abschluss meines Studiums zu erleben. In guten, wie auch schwierigeren Momenten habe ich oft an ihn gedacht und tue es auch mit dieser Widmung, weil ich mir sicher bin, dass er über den Abschluss dieser Arbeit froh wäre.

Einleitung*

„Wer weiß, wie Gesetze und Würste zustande kommen, kann nachts nicht mehr ruhig schlafen.“1

In der folgenden Arbeit wird der Versuch unternommen, die Funktionsweise der „grundgesetzlichen Gewaltengliederung“2 zwischen Legislative und Exekutive bei der Entstehung von Gesetzen zu beschreiben. Als Referenzgebiet dient das Politikfeld der Inneren Sicherheit mit der Sicherheitsgesetzgebung zur Einführung der Ermächtigungen zur polizeilichen Videoüberwachung im öffentlichen Raum in den Bundesländern Nordrhein-Westfalen, Hessen und Brandenburg. Maßgeblich ist dabei die Hypothese von einer besonders hohen Dominanz der Exekutive in diesem Politikbereich. Zur genauen Beschreibung dieser Gesetzgebungsprozesse werden die Anforderungen an die als „spezifisch demokratisch“3 behandelten Legitimationsleistungen parlamentarischer Rechtssetzung herausgearbeitet und vor dem Hintergrund von Faktoren für die Dominanz der Exekutive analysiert. Ziel ist es dabei nicht, das Parlament zu idealisieren, um es alsdann zu kritisieren, sondern ein möglichst realitätsnahes Bild von den Sicherheitsgesetzgebungsprozessen abzuliefern. Zugleich muss für das Recht der Inneren Sicherheit festgehalten werden, dass hier – anders als in anderen Regelungsbereichen, wie beispielsweise im Umweltrecht, hier insbesondere im ← 17 | 18 → Chemikalien-4, Bodenschutz-5 und Gentechnikrecht6, oder aber im Politikfeld des Strafrechts7 – bislang keine Untersuchungen bekannt sind, deren Forschungsgegenstand in einer „entstehungsgenetischen Analyse“8 von Gesetzen liegt. Diese Arbeit hat daher zum Ziel, dazu beizutragen, diese „Lücke“ in der Forschung zur Inneren Sicherheit zu schließen.

Dem Politikfeld der Inneren Sicherheit steht prinzipiell der gesamte rechtliche Instrumentenkasten offen9. Die Frage der Entstehung gerade von Gesetzen ist deshalb von besonderem rechtlichem Interesse, weil das Politikfeld der Inneren Sicherheit in hohem Maße durch den Vorbehalt des Gesetzes und daher letztlich durch gesetzliche Vorschriften geprägt ist10. Der Vorbehalt des Gesetzes weist – in Verwirklichung der Grundgedanken der Gewaltengliederung – die als „wesentlich“11 geltenden Fragen der „Notwendigkeit und Ausmaß von Grundrechtseingriffen“12 dem Parlament zu13. Die „Sicherheit“ erweist sich damit als ein zweischneidiges Schwert: Einerseits ist sie ein zentrales menschliches Bedürfnis14 und sogar die „eigentliche und letzte Rechtfertigung“15 des Staates gegenüber den ← 18 | 19 → Bürgern16. Andererseits wird sie klassischerweise durch Eingriffe in die Grundrechte eben dieser Bürger (wieder-) hergestellt17. Deshalb ist der „Eingriffsstaat“ auf ein hohes Maß an Legitimation angewiesen. Daran setzen die Aufgaben der Sicherheitspolitik und des Sicherheitsrechts an18. Es gilt, eine angemessene Balance im entstehenden Wertekonflikt zwischen Freiheit und Sicherheit zu finden19. Grund für diese Kompetenzzuweisung an das Parlament sind die näher herauszuarbeitenden „spezifisch demokratisch Legitimationsleistungen“20, „Charakteristika“21 oder „parlamentseigenen Entscheidungsfaktoren“22. Danach kommt es auf die besondere parlamentarische Entscheidungsfindungsart und -verfahren an. In dieser besonderen Art der legislativen Rechtsetzung liegt die hier untersuchte „Bedeutung“ des Parlaments.

Im Untersuchungsrahmen, Teil I, werden die Fragestellung, der Forschungsstand sowie die Methoden zur Zielerreichung dargestellt. In Teil II erfolgt eine Beschreibung des Politikfeldes der Inneren Sicherheit. Teil III wendet sich den verfassungsrechtlichen Charakteristika des parlamentarischen Verfahrens und den Faktoren für die Dominanz der Exekutive bei der Sicherheitsgesetzgebung zu. Hier gilt es die Zusammenhänge aufzuzeigen. Teil IV beschäftigt sich mit dem öffentlichen Diskussionsprozess über die polizeiliche Videoüberwachung an Kriminalitätsschwerpunkten im öffentlichen Raum. Es gilt, den allen untersuchten Bundesländern gemeinsamen Entwicklungszusammenhang, beginnend mit den ersten polizeilichen Videokameras, aufzuarbeiten. Von hier aus erfolgt mit Teil V der Übergang in den empirischen Teil der Untersuchung. Bei der Rekonstruktion der Gesetzgebungsprozesse werden Anhaltspunkte für die Dominanz der Exekutive aufgezeigt und Folgerungen für die legitimationsstiftende Kraft der parlamentarischen Verfahrensleistungen gezogen. Eine abschließende Zusammenfassung enthält Teil VI. ← 19 | 20 →

 

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*    Die Literatur wurde bis zum 3. Juni 2013 berücksichtigt. Ich bitte die vor allem sozialwissenschaftliche Literatur gewohnte Lesergemeinde um ein wenig Nachsicht, weil ich hinsichtlich der Quellenangaben weitgehend der „üblichen“ juristischen Zitierweise folge. Im Übrigen habe ich bei den Buchtiteln neben Autor, Erscheinungsjahr und Seitenzahlen, in der Regel nur das erste Nomen des Titels angegeben. Dadurch sollten Verweise oder Wiederholungen vermieden werden. Ggf. in Verbindung mit dem Literaturverzeichnis ließe sich die Veröffentlichung vollständig erschließen.

1.    Dies soll so oder ähnlich Otto von Bismarck gesagt haben, vgl. Smeddinck, NJ 2002, 123; Ennuschat, DVBl. 2004, 986; Karpen, ZRP 2002, 443 (444); ders., Gesetzgebungslehre, 2006, S. 38; eine ähnliche Formulierung bietet Messerschmidt, ZJS 2008, 224 (225).

2.    Siehe zur Dogmatik sowie zum Begriff grundlegend Möllers, AöR 2007, 493 (517 f.).

3.    Vgl. Gusy, KritV 2012, 247 (257).

4.    Damaschke, Einfluss, 1986.

5.    Brandt/Smeddinck/Tils, Gesetzesproduktion, 2001; Smeddinck/Tils, in: Hill/Hof (Hg.), Wirkungsforschung, 2000, S. 53 (61 ff., 66 ff.).

6.    Waldkirch, Gesetzgeber, 2004.

7.    Zur Normsetzung dort am Beispiel der Führungsaufsicht, Floerecke, Kriminalsoziologische Bibliografie, 1986, S. 23 ff.

8.    Damaschke, Einfluss, 1986, S. 73.

9.    Preuß, in: Grimm (Hg.), Staatsaufgaben, 1996, S. 523 (526); Gusy, KritV 2012, 247 (263).

10.  Daher erscheint es durchaus berechtigt, hier sogar von einer „überragenden“ Bedeutung des Gesetzes zu sprechen. Bekräftigt zu werden scheint dies dadurch, dass aus anderen Rechtsgebieten, wie etwa dem Umweltrecht, andere Beobachtungen vermeldet werden. Dort bedarf es häufig untergesetzlicher Vorschriften, um die Vollzugsfähigkeit des Gesetzes erst herzustellen, dazu näher Gusy, in: Koch/Lechelt, Jahre, 1994, S. 185 f.

11.  BVerfGE 40, 237 (248 ff.); 47, 46 (79); 49, 89 (126).

12.  BVerfGE 85, 386 (403).

13.  Umfassend dazu Ossenbühl, in: Isensee/Kichhof (Hg.), HStR, Bd. V, 2007, § 101 Rn. 11 ff., 52 ff.; Kloepfer, JZ 1984, 685 ff.

14.  Kaufmann, Sicherheit, Nachdruck, 2012; Denninger, in: Lisken/Denninger, Handbuch, 2012, Abschnitt B, Rn. 9, 10; Grosser, in: Zoche/Kaufmann/Haverkamp (Hg.), Sicherheit, 2011, S. 35; Albrecht, ebenda, S. 111.

15.  S. z.B.: BVerfGE 49, 24 (57); siehe auch Vgl. Preuß, in: Grimm (Hg.), Staatsaufgaben, 1996, S. 523; Di Fabio, NJW 2008, 421 (422); Würtenberger, in: Ehlers/Fehling/Pünder (Hg.), Verwaltungsrecht, Bd. III, 2013, § 69 Rn. 18.

16.  Mitbedacht sind selbstverständlich alle Bürgerinnen. Diese Arbeit ist im generischen Maskulinum formuliert.

17.  Zum (sicherheitsrechtlichen) Vorbehalt des Gesetzes, Denninger, in: Lisken/Denninger (Hg.), Handbuch, 2012, Abschnitt B, Rn. 54.

18.  Siehe Gusy, KritV, 2012, 247 ff.

19.  Dazu s. Würtenberger, in: Ehlers/Fehling/Pünder (Hg.), Verwaltungsrecht, Bd. III, 2013, § 69 Rn. 31 ff., 35; Gusy, KritV 2012, 247 (261); Papier, in: Baumeister/Roth/Ruthig (Hg.), Festschrift Schenke, 2011, S. 263 (267, 268); Poscher, in: Vesting/Korioth (Hg.), Eigenwert, 2011, S. 245 ff.; Masing, JZ 2011, 753 (758); Jacob, in: Roßnagel (Hg.), Sicherheit, 2003, S. 117.

20.  Siehe Gusy, KritV 2012, 247 (257).

21.  Schulze-Fielitz, Theorie, 1988, S. 179 ff., 206 ff.

22.  Klein, Gesetzgebung, 2004, S. 22.

Teil I.  Untersuchungsrahmen

1.  Begriffliches: Gesetz, Gesetzgebung und Gesetzgebungsprozess

Die Rechtsordnung kennt Rechtsnormen in verschiedenen und vielfältigen Formen23. Gegenstand dieser Arbeit ist die Entstehung von Gesetzen. Hierbei handelt es sich demnach nur um einen denkbaren „Aggregatzustand“24 von Recht, nur um ein „rechtsstaatliches Steuerungsmittel“25 und nur um einen Gegenstand der „Verbesserungsbemühungen“ der Gesetzgebungslehre26. Unter einem Gesetz versteht diese Untersuchung jede Anordnung einer parlamentarischen Volksvertretung, die im verfassungsrechtlich vorgesehenen Gesetzgebungsverfahren zustande gekommen und im amtlichen Gesetzblatt verkündet ist27. Mit dem Gesetz ist daher die Vorstellung einer allgemeinverbindlichen Regelung verbunden, ← 21 | 22 → die „bedeutsame“ Entscheidung verkörpern28 und daher dauerhaft Bestand haben soll29. Es wird daher als die „stärkste Art staatlichen Willens“30 und zugleich „Schwerpunkt der Rechtsordnung“31 qualifiziert.

Entsprechend der Formenvielfalt der Rechtsnormen gibt es verschiedene Rechtssetzungsverfahren32. Zentraler Aspekt der Rechtssetzung ist jedoch die Formgebung33. Die „Rechtssetzung“ erscheint als „Oberbegriff“ für das Zustandekommen von Rechtsnormen34. Der Begriff „Gesetzgebung“ ist damit enger gefasst als der Begriff „Rechtssetzung“35. Die „Gesetzgebung“ wird hier im dynamischen Sinn als den Prozess verstanden, in dem durch die parlamentarische Volksvertretung politische Zielvorstellungen in die Rechtsform des Gesetzes verwandelt werden36. ← 22 | 23 →

Die Phase der Ausarbeitung des Gesetzentwurfs, die zugleich das „materielle Kernstück“ der Gesetzgebung sein soll37, galt früher als „schwarzes Loch“38 oder „Black Box“39 „im verfassungsrechtlichen Universum“40. Der Ort, an dem manche politische Entscheidungen fallen, gilt aber bis in die heutige Zeit als zumeist nur schwerlich ermittelbar41. Der Grund dafür ist wohl darin zu sehen, dass das Gesetz nach wie vor in genetischer Hinsicht Produkt politischer Wissensbildungs- und Entscheidungsprozesse ist42, die sich tendenziell rechtlicher Normierung entziehen43. Das Gesetz ist damit also nicht nur eine rechtliche, sondern auch eine politische Kategorie44. Ihr und der Gesetzgebung wird daher ein „Doppelcharakter“ beschieden45. Grundlegend und für die weitere Arbeit relevant ist daher die strikte Unterscheidung von politischem Entscheidungsprozess und formalem Gesetzgebungsverfahren46. ← 23 | 24 → Der politische Willensbildungs- und Entscheidungsprozess beginnt nicht erst mit der das parlamentarische Gesetzgebungsverfahren in Gang setzenden Gesetzesinitiative47. Sie muss selbst erst zustande kommen48. Ihre Einbringung stellt selbst das „Ende eines Prozessstücks“ dar49. Das parlamentarische Verfahren ist damit nur ein, und zwar ein relativ „später“ Abschnitt des zum Gesetz führenden Prozesses50. Aber auch das Ende des Entscheidungsprozesses fällt nicht notwendig mit dem Erlass eines Gesetzes zusammen51. Daran schließt sich vielmehr das Stadium der Wirkungskontrolle an, die Gesetzesänderungen bis ins Detail auslösen kann52.

Der insgesamt geringe „Verrechtlichungsgrad“ des Gesetzgebungsprozesses53 wird damit begründet, dass die mehr am „Konzept“ des politisch Machbaren und mehrheitlich Konsensfähigen, und weniger an fach(-wissenschaft-)licher Rationalität orientierten Eigengesetzlichkeiten politischen Entscheidens höheren Gestaltungsspielraum erfordern54. Der Gesetzesentstehungsprozess ist daher „als programmierendes Handeln funktionsnotwendigerweise weniger strikt normiert als programmiertes Handeln.“55

Diese Differenzierung verschärft den Blick dafür, dass am Gesetzgebungsprozess viel mehr Akteure beteiligt sein können, als die (verfassungs-) rechtlichen Bestimmungen zunächst vermuten lassen56. Zugleich wird betont, dass die ← 24 | 25 → Parlamente bei der Gesetzgebung nie allein und nie autonom, sondern – ganz gleich auf welchem Politikfeld – immer nur mitwirkend und mitentscheidend neben anderen Staatsorganen57 und vielen nichtstaatlichen Akteuren an diesem Vorgang beteiligt waren58. Verfassungsrechtlich vorgesehen ist, dass die parlamentarische Gesetzgebung – gleichsam „von der Gesetzesinitiative bis zum Gesetzblatt“ – maßgeblich durch die Exekutive begleitet und gestaltet wird59. Zur Normalität und „gängigen Praxis“60 soll auch die einflussreiche Beteiligung vielfältiger politischer Kräfte aus Politik, Parteien, anderen (Interessen-) Verbänden, Medien und öffentlicher Meinung an der Erarbeitung des Gesetzes gehören61. Deshalb sollen Einflüsse regelmäßig außerhalb formaler, und damit rechtlicher einsehbarer „Bühnen“ im politischen Prozess geschehen62. Viele „informelle Gesetzgeber“ können bereits vor der Befassung des Parlaments ihre interessengeleiteten Zielvorstellungen einflussreich in den Gesetzgebungsprozess einbringen63.

Die Empirie der Gesetzesentstehung hat damit schon früh gezeigt, dass es „den“ Gesetzgeber als solchen nicht gibt64. Man hat es eher mit einer Vielzahl von Gesetzgebern zu tun65. Einer dieser Gesetzgeber ist neben dem Parlament zentral die Exekutive66. Betrachtet man die Exekutive differenziert in ← 25 | 26 → politisch-gestaltender Regierung, gesetzesvorbereitender Ministerialverwaltung und gesetzesvollziehender Verwaltung67 wird deutlich, dass ihre Mitwirkung, zwar in jeweils unterschiedlicher Gestalt, aber immerhin durchgehend am Prozess der Rechtshervorbringung verfassungsrechtlich vorgesehen ist. In neueren Untersuchungen wird daher der Gesetzgebungsprozess als ein arbeitsteiliger68, gewaltenübergreifender, durch Kooperation69, aber auch „Wettbewerb um Einflussnahme“70 gekennzeichneter Vorgang behandelt, der damit der Optimierung unterschiedlicher politischer Zielvorstellungen dient71. Dies gilt nicht nur, aber gerade auch im Verhältnis von legislativen und exekutiven Akteuren. Primär wird hier damit das Verhältnis von Legislative und Exekutive72 in der „gewaltenteilenden Demokratie“73 thematisiert.

2.  Fragestellung

Die Rechtswissenschaft und damit auch die Polizeirechtsforschung als „zentraler Bestandteil“ des Rechts der Inneren Sicherheit74 setzen traditionell am bereits ← 26 | 27 → erlassenen Gesetz an75. Sein Entstehungskontext spielt im Rahmen der Auslegung eine Rolle76. Um Mehr und Anderes geht aber bei der Einsicht, dass das Gesetz keineswegs selbstverständlich ist, so wie es aus dem Gesetzbuch hervorgeht, spiegelt es doch die potenziell jederzeit änderbaren sozialen Umstände und jeweils vorherrschenden politischen Kräfteverhältnisse zu seinem Entstehungszeitpunkt wider77. Das Gesetz stellt daher in besonders hohem Maße ein „Politikerzeugnis“78 bzw. einen „Hebel“79 der Politik dar. Es ist das Produkt eines politischen Willensbildungs- und Entscheidungsprozesses, an dem sich unzählige Akteure, nicht nur unterschiedlicher Provenienz und Interessen, sondern auch unterschiedlicher Durchsetzungskraft beteiligen können80. Daher stellt sich die Frage, wer in Wirklichkeit die Gesetze schreibt. Die Entstehung von Gesetzen markiert damit eine Schnittstelle von Rechts- und Politikwissenschaft, so dass dieser Frage notwendigerweise interdisziplinär nachgegangen werden muss81. Um ein möglichst realitätsnahes Bild vom Gesetzgebungsprozess zu erhalten, bedarf es daher der Verknüpfung juristischer Erkenntnisse, zentral der Gesetzgebungslehre über die Entstehung von Gesetzen, mit der Forschung zur Politikfeldanalyse der Inneren Sicherheit, über die sicherheitspolitischen Akteure und deren Einflüsse. Rechts- und Politikwissenschaft waren und sind sich wohl nicht stets darüber einig, wer der „wirkliche Macher“ der Gesetze sein soll. Man findet gleichsam zwei unterschiedliche „Vorstellungswelten“ vor82. Während für die Einen das Parlament als „volksgewählte Volksvertretung“83 ← 27 | 28 → und „als Entscheidungs-, Legitimations- und Kontrollinstanz“84 „das Gravitationszentrum“ bzw. den „Mittelpunkt der Demokratie“85 verkörpern soll, zeichnen die Anderen ein allgemein, politikfeldübergreifend exekutivdominiertes Bild von der Gesetzgebung86. Für die hier untersuchte Sicherheitsgesetzgebung könnte somit die zentrale Fragestellung dahingehend zugespitzt formuliert werden: Schreibt die Polizei die Sicherheitsgesetze?87

Mit der parlamentarischen Rechtsetzung werden in Literatur und Rechtsprechung bestimmte Leistungen verbunden, welche sie von der Rechtsetzung durch andere Staatsorgane hervorheben und den spezifisch demokratischen „Mehrwert“ des Gesetzes begründen88. Es ist davon auszugehen, dass die Legitimationsleistungen dem Parlament die „Arbeit am Inhalt und Text des Gesetzes“89, also die Gesetzgebung ermöglichen und sicherstellen sollen. Die parlamentarische Rechtsetzung ist etwa durch ein hohes Maß an Öffentlichkeit der Verhandlung, Offenheit für die Einbringung vielfältiger Perspektiven, Möglichkeit zum Interessenausgleich sowie die personale Zusammensetzung ausgewiesen90. Das Parlament soll „Ort einer politischen Entscheidung sein, die auch Ausdruck des Ringens um Macht und Machterhalt … ist.“91 Durch solche Merkmale wird die Eignung des Parlaments gegenüber anderen, zumal exekutiven Rechtsetzern hervorgehoben, Entscheidungen auf möglichst breite Konsens- und Akzeptanzbasis zu stellen. Das Parlament wird daher auch als „Resonanzboden“ dafür angesehen, was aktuell politisch zumutbar und damit erreichbar ist92. Diese Legitimationsleistungen des parlamentarischen Entscheidungsverfahrens liefern damit den maßgeblichen Grund für die ← 28 | 29 → Zuweisung der Entscheidungskompetenz – sowohl zum als auch möglicherweise weg vom Parlament. Dadurch soll die über den bloß förmlichen Gesetzesbeschluss hinausgehende Legitimationsvermittlungsleistung, also der materiell-inhaltliche Beitrag des Parlaments im Prozess der Rechtskonkretisierung erbracht werden93. Mit dem Parlamentsgesetz steht eine verfassungsrechtliche „Erwartung spezifisch-politischer, aber auch rechtsstaatlicher Entscheidungs-Rationalität“ in Verbindung94. Daher will diese Arbeit die Sicherheitsgesetzgebungsprozesse unter dem Blickwinkel der parlamentarischen Legitimationsleistungen rekonstruieren.

Den anderen Gesichtspunkt stellt die Vermutung einer besonders hohen „Dominanz der Exekutive“ in der Sicherheitsgesetzgebung dar. Damit ist eine faktische Entwicklung formuliert, die gleichsam als ihre Kehrseite zu einem Bedeutungs- und Funktionsverlust der Spezifika der parlamentarischen Rechtsetzung führen könnte. Die „Dominanz der Exekutive“ ist ein relativ unbestimmter Begriff, aber zugleich die grundlegende Arbeitshypothese, der hier bei der Rekonstruktion der Gesetzgebungsprozesse nachgegangen wird. Die Vermutung besonders hoher Dominanz der Exekutive im Politikfeld der Inneren Sicherheit hat zwei „Standbeine“: Das sind einerseits die Erkenntnisse der Politikfeldanalyse über die Verortung und Reichweite der Einflusssphären der hier agierenden politischen Akteure. Danach wird das Politikfeld der Inneren Sicherheit durch ein besonders hohes Maß an Dominanz der (Sicherheits-) Exekutive charakterisiert95. Hinzu kommt andererseits die schon früher beschriebene „allgemeine“ Dominanz der Exekutive bei der Gesetzgebung96, die aber auch in neueren Untersuchungen Anklang gefunden hat und fortgeführt wurde97. Hier wird davon ausgegangen, dass erst das Zusammentreffen dieser beiden Aspekte in der Sicherheitsgesetzgebung die „Dominanz der Exekutive“ in politikfeldspezifischer Weise erhöhen kann. Zu den allgemein feststellbaren Tendenzen der Entwicklung hin zu einer Dominanz der Exekutive bei der Gesetzgebung, denen die Sicherheitsgesetzgebung wie jeder andere Gesetzgebungstyp auch ausgesetzt ist, können somit politikfeldspezifische Besonderheiten hinzutreten. Dies alles kann aber nicht ohne weiteres vorausgesetzt werden, sondern bedarf näherer Begründung und Herleitung. Dazu werden auch Faktoren entwickelt und vorgeschlagen, welche ihrer Konkretisierung, Operationalisierung ← 29 | 30 → und Verifizierung dienen sollen. Dadurch soll ein Maßstab geschaffen werden, um die Gesetzgebungsprozesse detailliert rekonstruieren zu können.

Das Anliegen dieser Arbeit besteht also darin, die ausgewählten Sicherheitsgesetzgebungsprozesse anhand der Legitimationsleistungen parlamentarischer Rechtssetzung vor dem Hintergrund der „Dominanz der Exekutive“ im Politikfeld der Inneren Sicherheit zu rekonstruieren. Es fragt sich, wie die parlamentarischen Legitimationsleistungen unter den Bedingungen der „Dominanz der Exekutive“ funktionieren. Es geht also darum, ob und inwieweit diese geeignet sein könnte, jene zu behindern. Dem liegt die Vorstellung von einem Bedingungszusammenhang dergestalt zugrunde, dass je stärker die Dominanz der Exekutive durch bestimmte Faktoren ausgeprägt ist, desto geringer und schwächer die parlamentarischen Legitimationsmerkmale zur Entfaltung gelangen. Je mehr der Entscheidungsfindungsprozess vom parlamentarischen Raum ausgelagert oder ferngehalten wird, desto weniger können die spezifisch legislativen Legitimationswirkungen die gefundene Entscheidung erreichen. Dabei wird deutlich, dass sowohl die „Dominanz der Exekutive“ als auch die parlamentarischen Legitimationsleistungen keine absolut messbaren Größen darstellen, sondern in ihrer Intensität jeweils als durchaus variabel erscheinen. Ein wichtiges Indiz für die Bestätigung der Annahme von der hohen Dominanz der Exekutive im Politikfeld der Inneren Sicherheit ist dabei die gehäufte Beobachtung von Dominanzfaktoren im jeweiligen Gesetzgebungsprozess. Je mehr Faktoren auftreten, desto eher lässt sich von „Dominanz“ und damit von Behinderungen der parlamentarischen Legitimationsleistungen bei der Rechtsetzung sprechen. Dieser „Summierungseffekt“ schließt aber nicht aus, dass bei wertender Betrachtung auch nur einige wenigen Dominanzfaktoren den Gesetzgebungsprozess als in hohem Maße exekutivdominiert erscheinen lassen und die Leistungen der parlamentarischen Rechtsetzung ebenso behindern können. Es gilt daher am Beispiel der untersuchten Sicherheitsgesetzgebungsprozesse den Bereich herauszuarbeiten, in dem die Dominanz der Exekutive die parlamentarischen Legitimationsleistungen in politikfeldspezifischer Weise behindern kann. Der Frage, wer die Sicherheitsgesetze wirklich schreibt, soll dadurch ein Stück weit näher gekommen werden.

3.  Innere Sicherheit als Referenzgebiet

Doch was qualifiziert das Politikfeld der Inneren Sicherheit als „besonders interessant“ für die Frage nach dem „wirklichen Gesetzesmacher“? Als Antwort wird hier der Umstand vorgeschlagen, dass der „Sicherheitsgesetzgeber“– und darin kann „das Spezifikum“ dieser Materie gesehen werden – den bereits oben in der ← 30 | 31 → Einleitung angedeuteten Wertekonflikt zwischen widerstreitenden Freiheits- und Sicherheitsinteressen zu bewältigen hat98. Hier ist die Bedeutung der tatsächlichen Bedingungen, unter denen sich die Gesetzgebung in Wirklichkeit vollzieht deshalb von besonderer Bedeutung, weil es nicht für alle Zeiten ein richtiges oder ein falsches Ergebnis geben kann99. Es kann inzwischen als Allgemeingut gelten, dass Freiheit und Sicherheit sich nicht gegenseitig ausschließen100, sondern unverzichtbare Werte darstellen, die jedoch im Spannungsverhältnis stehen101. In vergleichbarer Weise, wie die Verfassung als etwas „zur Fortentwicklung Aufgegebenes“ gelesen wird102, erscheint das Verhältnis von Freiheit und Sicherheit als zukunftsoffen und wandelbar103. So erscheint es vorstellbar, dass dieselbe sicherheitsrechtliche Ermächtigung verfassungsrechtlich anders beurteilt wird, je nachdem, wie sich die Faktoren des gesellschaftlich-politischen System(umfeld)s seit ihrer Verabschiedung durch den Gesetzgeber geändert ← 31 | 32 → haben104. Jedenfalls soll die Verfassungsbindung zu jeder Zeit bestehen105. Nur was das im Einzelnen heißt, unterliegt veränderlichen Bedingungen und damit ständigem Wandel. Das bringt Dynamik, aber auch Ungewissheit in die (Sicherheits-) Gesetzgebung ein106. Aufgrund dieser vielfältigen Abhängigkeiten „richtiger“ Sicherheitsgesetzgebung stellt sich politischer Diskussions- und Entscheidungsbedarf ein107. Der Balanceakt zwischen Freiheit und Sicherheit ist dem parlamentarischen Gesetzgeber zugewiesen, weil hier eine Reihe von Fragen verborgen ist, die allesamt „demokratischer Antworten“ bedürfen108. Dies gilt etwa dafür, „welches Maß an Sicherheitslücken der freiheitliche Rechtsstaat hinzunehmen hat und welches Maß an korrespondierender Opferbereitschaft der Bevölkerung zumutbar ist.“109 Die Sicherheitsgesetzgebung kann daher in besonders hohem Maße als „politische Gesetzgebung“110 gelten. Und gerade in Bereichen, in denen es um politische Wertentscheidungen geht, die Übergänge zwischen „falsch“ und „richtig“ fließend sind, erscheint die legitimationsstiftende Bedeutung des Entscheidungsfindungsvorgangs als gewichtiger im Vergleich zu der des gefundenen Ergebnisses111. Wichtiger als dieses Ergebnis selbst ist also der Weg, auf dem es zustande gekommen ist. Dies erfordert eine Berücksichtigung, Auseinandersetzung und Abwägung der unterschiedlichen, wiederstreitenden Belange. Das wiederum setzt voraus, dass diese in den Entscheidungsprozess eingestellt werden konnten. Nicht wegen ihrer selbst, sondern erst auf dieser Legitimationsbasis kann die getroffene Wertzuordnung mit größerer Akzeptanz und Befolgungsbereitschaft rechnen. ← 32 | 33 →

Hinzu kommt, dass zur Durchsetzung der vorgenommenen Zuordnung von Freiheit und Sicherheit regelmäßig Grundrechtseingriffe dienen112, über deren „Notwendigkeit und Ausmaß“113 nach dem Vorbehalt des Gesetzes das Parlament entscheiden soll. Es besitzt die hierzu erforderliche demokratische Legitimation, Verfahrensweise und Integrationskraft114. Diese an die parlamentarische Rechtsetzung gestellten legitimationsstiftende Erwartungen sind gerade im Sicherheitsrecht, das als Eingriffsrecht in hohem Maße demokratischer und rechtsstaatlicher Legitimation bedürftig ist115, von grundlegender Bedeutung, weil sich darauf der das Politikfeld prägende Vorbehalt des Gesetzes gründet. Das Gesetz ist in diesem Bereich die am häufigsten anzutreffende Rechtsform116, das Parlament damit der maßgebliche Rechtsetzer.

Die Sicherheitsgesetzgebung stand und steht weiterhin in der Kritik. Nach wie vor sind es die Freiheitsinteressen, die in jenem Balanceakt ins Hintertreffen geraten sollen117. Dass „Verzerrungen“ auftreten können, zeigt nicht zuletzt die mit der Inflation der Sicherheitsgesetzgebung vor allem nach dem 11. September 2001 angestiegene Zahl von Entscheidungen des BVerfG, die die Grundwerte Freiheit und Sicherheit einander anders zugeordnet hat als dies vorher „der Gesetzgeber“ getan hatte118. Das wird zum Anknüpfungspunkt genommen, nicht nur die Tendenz zum ständigen Ausbau sicherheitsbehördlicher Eingriffsbefugnisse zu kritisieren119, sondern auch, dass dabei, so die Kritik, in vielen Fällen „offenbar“ den Sicherheitsinteressen größeres Gewicht ← 33 | 34 → als den Freiheitsinteressen zugemessen wird120. Beklagt wird eine geringe Sensibilität und sogar eine gedankenlose Zustimmung zu einschneidenden Grundrechtseingriffen durch die Parlamente121. „Im Hintergrund“ wird die Exekutive erblickt, weil es „ihre“ Gesetzentwürfe sein sollen, die regelmäßig „unbeanstandet“ das parlamentarische Verfahren durchlaufen122.

Aspekte, wie die genannten, berechtigen die Frage nach den Entstehungsbedingungen der Sicherheitsgesetze, und zwar gerade auch unter dem Gesichtspunkt der „Dominanz der Exekutive“.

4.  Landesgesetzgebung

Mit der Einführung der präventiv-polizeilichen Videoüberwachung an Kriminalitätsschwerpunkten ist ein landesgesetzlich geregelter Bereich thematisiert. Diese Arbeit bezieht sich allerdings überwiegend auf Literaturquellen, die von der Bundesgesetzgebung ausgehen. Dies bedarf der Erklärung. In ihren sachlichen und personellen Ressourcen sowie in ihren Gesetzgebungszuständigkeiten können sich Bundestag und Landtage erheblich unterscheiden123. Deshalb liegt es nahe, dass sie über entsprechend unterschiedliche (Entscheidungs-) Potentiale verfügen. Ihre Leistungskraft soll aber nicht verglichen werden. Sowohl der Bundestag als auch die Landtage sind parlamentarische Volksvertretungen, die nach den gleichen Grundsätzen personell zusammengesetzt werden124 und strukturell vergleichbare Funktionen erfüllen125. Im Bereich der ← 34 | 35 → Gesetzgebung bestehen demnach keine Unterschiede grundsätzlicher Art126. Die hier interessierenden Fragen stellen sich gleichermaßen bei der Bundes- und Landesgesetzgebung127. Der Gesetzeserlass in Bund und Ländern ist nach dem Homogenitätsgebot des Art. 28 Abs. 1 S. 1 GG den gleichen institutionellen Rahmenbedingungen unterstellt128. Dieses überträgt neben dem Demokratie- und Rechtsstaatsprinzip die Gewaltengliederung des Grundgesetzes129 und die Verantwortlichkeit der Regierung gegenüber dem Parlament130 auf die Landesverfassungsordnungen131. Insbesondere mit der Geltung der Gewaltengliederung auf Landesebene baut auch hier die Gesetzgebung auf gewaltenübergreifende Kooperation zwischen Legislative und Exekutive auf. Dies zeigt auch eine systematische Auslegung der Landesverfassungen: Sie behandeln die Gesetzgebung systematisch direkt nach dem Landtag und der Landesregierung. Die Gesetzgebung setzt demnach die Zusammenarbeit mindestens dieser beiden, Legislative und Exekutive verkörpernden Verfassungsorgane voraus. In gleicher Weise bleibt auch auf Landesebene vom förmlichen Gesetzesbeschluss durch den Landtag unbeantwortet, welche Beiträge Parlament und Landesregierung hierzu tatsächlich leisten. Die beschlossenen Landesgesetze sind schließlich in gleicher Weise wie Bundesgesetze zur Ausfüllung sowohl des Vorbehalts des Gesetzes und damit zur Einschränkung von Grundrechten geeignet132. Unter der „Herrschaft“ des Grundgesetzes treffen auf die Parlamente in Bund und Ländern die gleichen Entscheidungsmerkmale zu. ← 35 | 36 →

5.  Forschungsstand

a)  Rechtswissenschaftlicher Forschungsstand

(1)  Vorrang und Vorbehalt des Gesetzes

Nach Art. 20 Abs. 3 GG soll das parlamentsbeschlossene Gesetz allen exekutiven Maßnahmen vorgehen133. Der Vorrang des Gesetzes wird wie ein „Vorrang des Gesetzgebers“134 interpretiert135. Der Gesetzgeber hat sich an der „verfassungsmäßigen Ordnung“136 zu orientieren, wohingegen Exekutive und Judikative bei ihrer Entscheidungsfindung auch das Gesetz beachten müssen137. Verfassungs- und Gesetzesvorrang sind damit „Rangordnungsregeln“ für die einzelnen Rechtsakte138, denen zufolge „weder die Verfassung durch ein Gesetz noch ein Gesetz durch Rechtsverordnung oder Satzung durchbrochen oder verdrängt werden“139 darf.

In Art. 20 Abs. 3 GG nicht explizit erwähnt140, aber wohl doch vorausgesetzt141 soll der Vorbehalt des Gesetzes142 sein. Er umschreibt den Bereich staatlichen ← 36 | 37 → Handelns, für den es einer gesetzlichen Ermächtigung bedarf143. Damit wird die Abgrenzung der Kompetenzen von Legislative und Exekutive thematisiert144. Der Vorbehalt des Gesetzes hat mehrere Epochen der Zeitgeschichte überlebt, so dass sein Bedeutungsgehalt in der jeweiligen politischen Konstellation und Verfassungsstruktur eingebettet werden muss145. Der Vorbehalt des Gesetzes gilt daher als „juristisches Chamäleon“ bzw. „[e]in Wunder juristischer Überlebenskunst“146. Geblieben sind ihm seine demokratischen und rechtsstaatlichen Grundgedanken147. Es geht ebenso wie bei der Gewaltenteilung148 um Machtbegrenzung und -hemmung zur Wahrung bürgerlicher Freiheiten, die durch die Herrschaft des allgemein verbindlichen (Parlaments-) Gesetzes sichergestellt werden sollen149. Die Bürger sollten durch die von ihnen gewählten Vertretungen ihre Zustimmung zum Eingriff gleichsam (mit-) erteilen150. Mit der Forderung nach „Gesetzes- und Parlamentsherrschaft“ thematisiert der Vorbehalt des Gesetzes die Verteilung staatlicher Macht auf Legislative und Exekutive151. Die klassische Formel lautet bis ← 37 | 38 → heute: „Kein Eingriff in Freiheit und Eigentum ohne Gesetz“152. Der Vorbehalt des Gesetzes stellt vor allem einen Eingriffsvorbehalt dar153. Das bedeutet legislative Vorentscheidung über die Eingriffe in die bürgerlichen Rechtspositionen154.

Der Vorbehalt des Gesetzes richtet sich nicht gegen, sondern an den Gesetzgeber155. Damit wird sein Bestimmungsrecht im Verhältnis zu den anderen Staatsorganen gefordert, gewahrt und gestärkt156. Innerhalb seines Anwendungsbereichs fordert der Vorbehalt des Gesetzes aber auch parlamentarische Verantwortung157. Die Entscheidungskompetenz wird nicht exekutiven Organen zugewiesen, weil im Verhältnis zum Parlament grundlegende Unterschiede in der Transparenz der Entscheidungsfindungsverfahren und damit der demokratischen Legitimationsvermittlung bestehen158, die sich letztlich in der Integrationswirkung der getroffenen Entscheidungen niederschlagen.

Details

Seiten
394
Jahr
2014
ISBN (PDF)
9783653043365
ISBN (ePUB)
9783653981308
ISBN (MOBI)
9783653981292
ISBN (Paperback)
9783631652565
DOI
10.3726/978-3-653-04336-5
Sprache
Deutsch
Erscheinungsdatum
2014 (August)
Schlagworte
Gesetzgebungsprozess Gesetzgebungslehre Innere Sicherheit
Erschienen
Frankfurt am Main, Berlin, Bern, Bruxelles, New York, Oxford, Wien, 2014. 394 S.

Biographische Angaben

Ivaylo Katsarov (Autor:in)

Ivaylo Nikolaev Katsarov studierte Rechtswissenschaft an der Universität Bielefeld.

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Titel: Sicherheitsgesetzgebung zwischen Legislative und Exekutive
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