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Sicherheitsgesetzgebung zwischen Legislative und Exekutive

Zur Funktionsweise der Gewaltengliederung am Beispiel der Einführung der polizeilichen Videoüberwachung an Kriminalitätsschwerpunkten in Nordrhein-Westfalen, Hessen und Brandenburg

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Ivaylo Katsarov

Der Autor untersucht die Entstehung von Sicherheitsgesetzen am Beispiel der Einführung der gesetzlichen Ermächtigungen zur polizeilichen Videoüberwachung im öffentlichen Raum in den Bundesländern Nordrhein-Westfalen, Hessen und Brandenburg. Ausgangshypothese ist eine besonders hohe Dominanz der Exekutive bei der Gesetzgebung im Politikfeld der Inneren Sicherheit. Diese wird vor dem Hintergrund der parlamentarischen Legitimationsleistungen im Gesetzgebungsprozess analysiert. Es werden Erkenntnisse der rechtswissenschaftlichen Gesetzgebungslehre und der politikwissenschaftlichen Feldanalyse der Inneren Sicherheit miteinander verknüpft, um ein möglichst genaues Bild vom Gesetzgebungsprozess zu erhalten. Ergänzend untermauern Interviews mit Experten aus Politik, Polizeipraxis und Wissenschaft den theoretischen Erkenntnisgewinn. Im Ergebnis zeigt sich, dass in zwei der untersuchten Sicherheitsgesetzgebungsprozesse die Dominanz der Exekutive über das für die Gesetzgebung allgemein als übliche dargestellte Maß hinausgeht. Dort findet die Dominanz der Exekutive ihren Ausdruck in Behinderungen der parlamentarischen Legitimationsleistungen zur Rechtsetzung.
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Teil I. Untersuchungsrahmen

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Teil I.  Untersuchungsrahmen

Die Rechtsordnung kennt Rechtsnormen in verschiedenen und vielfältigen Formen23. Gegenstand dieser Arbeit ist die Entstehung von Gesetzen. Hierbei handelt es sich demnach nur um einen denkbaren „Aggregatzustand“24 von Recht, nur um ein „rechtsstaatliches Steuerungsmittel“25 und nur um einen Gegenstand der „Verbesserungsbemühungen“ der Gesetzgebungslehre26. Unter einem Gesetz versteht diese Untersuchung jede Anordnung einer parlamentarischen Volksvertretung, die im verfassungsrechtlich vorgesehenen Gesetzgebungsverfahren zustande gekommen und im amtlichen Gesetzblatt verkündet ist27. Mit dem Gesetz ist daher die Vorstellung einer allgemeinverbindlichen Regelung verbunden, ← 21 | 22 → die „bedeutsame“ Entscheidung verkörpern28 und daher dauerhaft Bestand haben soll29. Es wird daher als die „stärkste Art staatlichen Willens“30 und zugleich „Schwerpunkt der Rechtsordnung“31 qualifiziert.

Entsprechend der Formenvielfalt der Rechtsnormen gibt es verschiedene Rechtssetzungsverfahren32. Zentraler Aspekt der Rechtssetzung ist jedoch die Formgebung33. Die „Rechtssetzung“ erscheint als „Oberbegriff“ für das Zustandekommen von Rechtsnormen34. Der Begriff „Gesetzgebung“ ist damit enger gefasst als der Begriff „Rechtssetzung“35. Die „Gesetzgebung“ wird hier im dynamischen Sinn als den Prozess verstanden, in dem durch die parlamentarische Volksvertretung politische Zielvorstellungen in die Rechtsform des Gesetzes verwandelt werden36. ← 22 | 23 →

Die Phase der Ausarbeitung des Gesetzentwurfs, die zugleich das „materielle Kernstück“ der Gesetzgebung sein soll37, galt früher als „schwarzes Loch“38 oder „Black Box“39 „im verfassungsrechtlichen Universum“40. Der Ort, an dem manche politische Entscheidungen fallen, gilt aber bis in die heutige Zeit als zumeist nur schwerlich ermittelbar41. Der Grund dafür ist wohl darin zu...

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