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Integrierte Finanzdienstleistungsaufsicht

Eine verwaltungsrechtliche Strukturanalyse der Aufsicht über Banken und Versicherungen

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Volker Lemmer

Kaum ein Bereich befindet sich in einem solchen Umbruch wie die Aufsicht über Banken und Versicherungen. Die noch nicht abgeschlossene Reform der Versicherungsaufsicht durch Solvency II wurde überholt und nahezu in den Schatten gestellt durch ein wahres Feuerwerk bankaufsichtsrechtlicher Neuregelungen zur Überwindung der Finanzmarktkrise. Auf Basel II folgte Basel III. Zudem wird das Europäische System der Finanzaufsicht fortgeführt zu einer Europäischen Bankenunion mit der Europäischen Zentralbank als neuer Aufsichtsbehörde. In diesem dynamischen Umfeld analysiert die Arbeit die systematischen Zusammenhänge der Instrumente und Organisation der Finanzaufsicht über Banken und Versicherungen und identifiziert ein integriertes Steuerungskonzept: die präregulierende Gewährleistungsaufsicht.
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Erster Teil. Grundlegende Strukturen der Wirtschaftsaufsicht

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Unter dem Ziel der systematischen Konsistenz orientieren sich sowohl die rechtspolitische Reform der Finanzdienstleistungsaufsicht als auch die rechtswissenschaftliche Analyse des bestehenden Regelwerks an den wesentlichen Koordinaten des Rechtsinstituts der Wirtschaftsaufsicht. Umso ratsamer erscheint es insoweit, sich zuvor deren grundlegender Strukturparameter zu vergewissern.1

Will man sich – wie bei rechtwissenschaftlichen Abhandlungen üblich – den grundlegenden Strukturen der Wirtschaftsaufsicht im Wege einer ersten Begriffsbestimmung nähern, führt dies sogleich zu einer nicht unwesentlichen Schwierigkeit im Zusammenhang mit diesem Rechtsinstitut.2

Der Begriff der Aufsicht findet in den sektorspezifischen Vorschriften keine einheitliche Anwendung. Infolgedessen haben sich bisher auch die Bemühungen der Rechtswissenschaft als vergeblich erwiesen, der Wirtschaftsaufsicht einen eindeutigen Bedeutungsgehalt zuzuordnen.3 Einerseits wird in dem Bestreben ← 11 | 12 → um terminologische Klarheit die synonyme Verwendung verschiedener Begriffe wie Wirtschaftsaufsicht4 oder Staatsaufsicht5 kritisiert und zumal in Abgrenzung gegenüber der staatsinternen Aufsicht über (verselbstständigte) Verwaltungseinheiten für eine Beschränkung auf den Begriff der Wirtschaftsüberwachung plädiert.6 Andererseits wird der Begriff der Aufsicht über die möglichen Grundtypen der klassischen Staats- und Wirtschaftsaufsicht hinaus in weitere Formen der Steuerungs- sowie der Gewährleistungsaufsicht ausdifferenziert.7 Diese werden jedoch wiederum nicht als jeweils über- bzw. untergeordnete, sondern als eigenständige Kategorien der Aufsicht neben der Staats- und Wirtschaftsaufsicht verstanden,8 wodurch entgegen dem grundsätzlich begrüßenswerten Anliegen einer Systematisierung die begriffliche Vielfalt und Gemengelage nochmals erhöht wird.9 ← 12 | 13 →

Als eine weitere „Variante staatlicher Wirtschaftsaufsicht“ wird schließlich auch die zunehmend ins Blickfeld der (Verwaltungs-)Rechtswissenschaft geratene Kategorie...

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