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Integrierte Finanzdienstleistungsaufsicht

Eine verwaltungsrechtliche Strukturanalyse der Aufsicht über Banken und Versicherungen

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Volker Lemmer

Kaum ein Bereich befindet sich in einem solchen Umbruch wie die Aufsicht über Banken und Versicherungen. Die noch nicht abgeschlossene Reform der Versicherungsaufsicht durch Solvency II wurde überholt und nahezu in den Schatten gestellt durch ein wahres Feuerwerk bankaufsichtsrechtlicher Neuregelungen zur Überwindung der Finanzmarktkrise. Auf Basel II folgte Basel III. Zudem wird das Europäische System der Finanzaufsicht fortgeführt zu einer Europäischen Bankenunion mit der Europäischen Zentralbank als neuer Aufsichtsbehörde. In diesem dynamischen Umfeld analysiert die Arbeit die systematischen Zusammenhänge der Instrumente und Organisation der Finanzaufsicht über Banken und Versicherungen und identifiziert ein integriertes Steuerungskonzept: die präregulierende Gewährleistungsaufsicht.
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Zweiter Teil. Maßstäbe und Instrumente der integrierten Finanzdienstleistungsaufsicht

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Wesentliche Voraussetzung der rechtswissenschaftlichen Analyse wie auch der (möglichst nachfolgenden) rechtspraktischen Fortentwicklung der integrierten Finanzdienstleistungsaufsicht ist eine auf die Zusammenfassung und Komprimierung des bestehenden Regelwerks ausgerichtete Strukturierung ihrer normenpluralistischen und bereichsspezifischen Rechtsgrundlagen. Dass der Aufsicht über die verschiedenen Sektoren der Finanzwirtschaft aufsichtskonzeptionell überhaupt ein gemeinsamer Wesenskern zugrunde liegen kann, lässt die „organisationsrechtliche[…] Bündelung der [sektorspezifischen] Handlungszuständigkeiten“ auf nationaler Ebene in der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (BaFin) zumindest vermuten.1 In ihr sind die vormals getrennten Bundesaufsichtsämter für das Kreditwesen (BAKred), das Versicherungswesen (BAV) und den Wertpapierhandel (BAW) mit dem Gesetz über die integrierte ← 51 | 52 → Finanzdienstleistungsaufsicht2 organisatorisch zusammengeführt worden.3 Materiellrechtlich wird die Aufsichtstätigkeit der Bundesanstalt weiterhin noch grundlegend durch die bereichsspezifischen Gesetze über das Kreditwesen4, über die Beaufsichtigung von Versicherungsunternehmen5 und über den Wertpapierhandel6 bestimmt. Allerdings wird deren Regelungsinhalt in zunehmendem Maße bereits auf supranationaler Unionsebene vorgegeben wie auch noch in weiten Teilen erst auf nationaler Behördenebene konkretisiert.

Vorrangige Aufgabe der Rechtswissenschaft ist es daher, die aufsichtsrechtliche „Kasuistik zahlloser [und zum Teil] funktionsdifferenzierter Einzelnormen“7 verschiedener Rechtssetzungsebenen in eine systematische Ordnung zu bringen. Daraus resultiert idealerweise eine systemimmanente Rechtsklarheit und Rechtssicherheit, die nicht nur die aktuelle Rechtsanwendung vereinfachen, sondern auch die zukünftige Rechtssetzung anleiten kann.8 Kehrseitig ← 52 | 53 → birgt die mit der Strukturierung einhergehende, systemstiftende Vereinfachung die Gefahr einer Nivellierung wohlbegründeter Unterschiede sowie einer Verfestigung (vermeintlich) harmonischer Strukturmuster.9 Eine übergreifende Systematisierung und damit verbundene „Angleichung“ der finanzwirtschaftlichen Aufsichtsvorschriften muss mithin die Balance zwischen der Bewahrung bereichsspezifisch gewachsener...

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