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Integrierte Finanzdienstleistungsaufsicht

Eine verwaltungsrechtliche Strukturanalyse der Aufsicht über Banken und Versicherungen

von Volker Lemmer (Autor:in)
©2014 Dissertation XIV, 416 Seiten

Zusammenfassung

Kaum ein Bereich befindet sich in einem solchen Umbruch wie die Aufsicht über Banken und Versicherungen. Die noch nicht abgeschlossene Reform der Versicherungsaufsicht durch Solvency II wurde überholt und nahezu in den Schatten gestellt durch ein wahres Feuerwerk bankaufsichtsrechtlicher Neuregelungen zur Überwindung der Finanzmarktkrise. Auf Basel II folgte Basel III. Zudem wird das Europäische System der Finanzaufsicht fortgeführt zu einer Europäischen Bankenunion mit der Europäischen Zentralbank als neuer Aufsichtsbehörde. In diesem dynamischen Umfeld analysiert die Arbeit die systematischen Zusammenhänge der Instrumente und Organisation der Finanzaufsicht über Banken und Versicherungen und identifiziert ein integriertes Steuerungskonzept: die präregulierende Gewährleistungsaufsicht.

Inhaltsverzeichnis

  • Cover
  • Titel
  • Copyright
  • Autorenangaben
  • Über das Buch
  • Zitierfähigkeit des eBooks
  • Vorwort
  • Inhaltsverzeichnis
  • Einleitung
  • Erster Teil. Grundlegende Strukturen der Wirtschaftsaufsicht
  • A. Wirtschaftsaufsicht als Begriff
  • I. Die terminologische Gemengelage
  • II. Die terminologische Zweckmäßigkeit
  • III. Die phänomenologische Begriffsdeutung
  • B. Wirtschaftsaufsicht zwischen individueller Freiheit und sozialem Gemeinwohl
  • I. Der Bezugspunkt der individuellen Freiheit
  • II. Der Zielpunkt des überindividuellen Gemeinwohls
  • III. Die Ausgleichsfunktion der Wirtschaftsaufsicht
  • C. Wirtschaftsaufsicht in einfachgesetzlicher Ausgestaltung
  • I. Die freiheitsoptimierende Marktwirtschaft
  • II. Die sichere und ordentliche Marktwirtschaft
  • III. Die daseinsvorsorgende Marktwirtschaft
  • D. Wirtschaftsaufsicht als Zielerreichungsmechanismus
  • I. Die Zielbindung der Wirtschaftsaufsicht
  • II. Die Maßstabsdurchsetzung der Wirtschaftsaufsicht
  • E. Wirtschaftsaufsicht als Element staatlicher Wirtschaftssteuerung
  • Zweiter Teil. Maßstäbe und Instrumente der integrierten Finanzdienstleistungsaufsicht
  • A. Abschichtung des (finanz-)aufsichtsrechtlichen Normenpluralismus
  • I. Die Institutsaufsicht über Banken und Versicherungen im Unterschied zur Marktaufsicht über den Wertpapierhandel
  • II. Die makroprudentielle Systemaufsicht in Ergänzung der mikroprudentiellen Insitutsaufsicht
  • III. Die Finanzaufsicht als Kernelement der laufenden Aufsicht über Kredit- bzw. Finanzdienstleistungsinstitute und Versicherungsunternehmen
  • IV. Das Einzelinstitut als Ausgangs- bzw. Bezugspunkt der Finanzaufsicht auch über über Instituts- und Finanzholdinggruppen oder Finanzkonglomerate
  • V. Die Exklusivität der kurzfristigen Finanzmarktstabilisierung
  • B. Systematisierung des (finanz-)aufsichtsrechtlichen Normenpluralismus
  • I. Die Zulassungsaufsicht
  • II. Die laufende Aufsicht
  • 1. Anforderungen an den laufenden Geschäftsbetrieb
  • a) Materielle Anforderungen an die finanzielle Solidität
  • aa) Solvabilität – angemessene Eigenmittelausstattung
  • (1) Eigenmittelanforderungen im Kredit- und Finanzdienstleistungswesen
  • (2) Kapitalausstattungsvorgaben im Versicherungswesen
  • bb) Liquidität – ausreichende Zahlungsbereitschaft
  • (1) Liquiditätsgrundsätze im Kredit- und Finanzdienstleistungswesen
  • (2) Kapitalanlagegrundsätze im Versicherungswesen
  • b) Prozedurale Steuerung der risikoorientierten Geschäftsführung
  • aa) Informations- und Organisationspflichten der Institute
  • (1) Organisations- und Informationspflichten im Kredit- und Finanzdienstleistungswesen
  • (2) Organisations- und Informationspflichten im Versicherungswesen
  • bb) Auskunfts- und Prüfungsbefugnisse der Aufsichtsbehörden
  • c) Offenlegungspflichten
  • 2. Maßnahmen der Missstandsaufsicht
  • a) Maßnahmen in besonderen Fällen
  • aa) Missstände der finanziellen Solidität
  • (1) Solvenzmissstand im Kredit- und Finanzdienstleistungswesen
  • (a) Aktive Sanierungsmaßnahmen der Institute
  • (b) Reaktive Eingriffsbefugnisse der Aufsichtsbehörde
  • (c) Gesetzliches System der Sicherungseinrichtungen
  • (d) Maßnahmen bei Gefahren für die Stabilität des Finanzsystems
  • (aa) Gefahr eines Instituts für die Stabilität des Finanzsystems
  • (bb) Institutsunabhängige Gefahr für die Stabilität des Finanzsystems
  • (2) Solvenzmissstand im Versicherungswesen
  • (a) Kooperative Maßnahmen zur Sicherstellung der finanziellen Unternehmenssolidität
  • (b) Einseitige Maßnahmen der Aufsichtsbehörde
  • (c) Gesetzliches Sicherungsystem
  • bb) Missstände der unternehmensinternen Organisationsstrukturen
  • b) Aufsichtsrechtliche Generalklauseln
  • III. Die Beendigungsaufsicht
  • Dritter Teil. Das Steuerungsmodell der integrierten Finanzdienstleistungsaufsicht
  • A. Materiellrechtliches Steuerungsmodell der integrierten Finanzdienstleistungsaufsicht
  • I. Das instrumentelle Gepräge der integrierten Finanzdienstleistungsaufsicht
  • 1. Qualitativ-individuelle Risikobegrenzung in wechselseitiger Ergänzung zur quantitativ-generellen Risikoabdeckung
  • a) Risikosensitiver prospektiver Ansatz der Finanzaufsicht
  • b) Ergänzung durch risikounabhängige Höchstverschuldens- bzw. modifiziert bilanzielle Eigenkapitalquoten
  • c) Ergänzung der mikroprudentiellen Finanz- durch die makroprudentielle Systemaufsicht
  • 2. Kooperative Erfüllung der finanzaufsichtlichen Steuerungsaufgabe
  • a) Indienstnahme unternehmerischer (Selbst-)Steuerungspotentiale
  • b) (Rück-)Anbindung an hoheitliche (Fremd-)Steuerungsvorgaben
  • c) Wechselseitiger Steuerungsprozess der regulierten (Selbst-)Regulierung
  • 3. Gestuftes Steuerungsreglement
  • a) Parlamentsgesetzliche Zielvorgabe
  • b) Gubernativnormierende Detaillierung
  • c) Adminstrativinterpretierende Normkonkretisierung
  • d) Offene Korrekturbefugnis
  • 4. Verfassungskonforme Kompensation der Kompetenzverschiebung
  • a) Flexibilität und Gerechtigkeit durch horizontale Delegation
  • b) Richtigkeit und Akzeptanz durch vertikale Kooperation
  • c) Rationalität der integrierten Finanzdienstleistungsaufsicht
  • II. Die Zielsetzungen der integrierten Finanzdienstleistungsaufsicht
  • 1. Kundenschutz
  • a) Versicherten- bzw. Einlegerschutz
  • b) Verbraucherschutz
  • c) Mittelbarer Individualschutz
  • 2. Systemschutz
  • a) Versicherungsaufsichtsrechtlicher Strukturschutz
  • b) Kreditwesengesetzlicher Funktions- bzw. Systemschutz
  • c) Mittel-Zweck-Relation zwischen System- und Kundenschutz
  • III. Die integrierte Finanzdienstleistungsaufsicht im Koordinatensystem der staatlichen Aufsicht über die Wirtschaft
  • 1. Gewerbepolizeilicher Ursprung der Finanzaufsicht
  • a) Gefahrenabwehr, Gefahrenvorsorge und Risikovorsorge
  • b) Strukturunterschied zwischen (Gewerbe-)Polizeirecht und Wirtschaftsaufsicht
  • 2. Finanzaufsichtliche Sicherstellung funktionaler Zusammenhänge zwischen gemeinwohlorientierter Institutssolidität und liberalem Kundenschutz
  • 3. Regulierung als übergeordnetes Steuerungskonzept privatwirtschaftlicher Daseinsvorsorgeleistung
  • a) Wettbewerbsbasierte Gewährleistung privatwirtschaftlicher Grundversorgung als sektorübergreifender Anknüpfungspunkt der Regulierungsaufgabe
  • b) Finanzdienstleistungen als Grundversorgungsbedingung
  • c) Steuerungskonzeptionelle Separierung von finanzwirtschaftlicher Grundversorgung und funktionsfähigem Finanzdienstleistungswesen
  • 4. Finanzaufsichtsrechtliche Vorfeldregulierung
  • B. Organisationsrechtliches Steuerungsmodell der integrierten Finanzdienstleistungsaufsicht
  • I. Das Ordnungsmodell der sektorübergreifenden Bundesanstalt
  • 1. Administrative (Ent-)Hierarchisierung und exekutive (De-)Zentralisierung
  • a) Hierarchie als zentrales Bauprinzip grundgesetzlicher Verwaltungsorganisation
  • b) Aufgabeneffektivität als maßgebliche Zielgröße der Verwaltungsorganisation
  • c) Intermediäre Bundesanstalt als organisatorisches Kooperationsforum
  • d) Organisatorischer Rahmen hinreichender Legitimation und Effektivität
  • 2. Sektorübergreifende Zusammenführung sektorspezifischer Fachkompetenz
  • a) Professionelles Leitungskollegium des Direktoriums
  • b) Interessenpluralistische Überwachungsinstanz des Verwaltungsrats
  • c) Sachverständige Beratung der (Fach-)Beiräte
  • 3. Ministerielle (An-)Leitung kooperativer Selbstverwaltung
  • II. Die Zusammenarbeit mit der Deutschen Bundesbank
  • 1. Eingliederung der Bankenaufsicht in die bestehende Bundesbankstruktur
  • a) Zusammenhang mit der Aufgabe als Währungs- und Notenbank
  • b) Unabhängigkeit der Währungs- und Notenbank
  • 2. Eingliederung der Bankenaufsicht in die Struktur einer Bundesbankholding
  • a) Bundesverwaltung zentral zu erfüllender Aufgaben
  • b) Bundesverwaltung dezentral zu erfüllender Aufgaben
  • 3. Bankenaufsicht zur gesamten Hand von Bundesanstalt und Bundesbank
  • III. Die Verzahnung von makroprudentieller Überwachung der Bundesbank und mikroprudentieller Aufsicht der Bundesanstalt im Ausschuss für Finanzstabilität
  • C. Integrierte Finanzdienstleistungsaufsicht im Gestaltwandel der Wirtschaftsaufsicht
  • Vierter Teil. Integrierte Finanzdienstleistungsaufsicht im europäischen Verwaltungsverbund
  • A. Grundsatz des dezentralen Vollzugskonzeptes des Europarechts
  • I. Das Prinzip der begrenzten Einzelermächtigung
  • II. Die binnenmarktrechtliche Pflicht zur gegenseitigen Anerkennung
  • III. Das Prinzip der Mindestharmonisierung
  • IV. Das Prinzip der Herkunftslandkontrolle
  • B. Horizontale Kooperation der mitgliedsstaatlichen Aufsichtsbehörden
  • I. Die Aufnahmeaufsicht über die Anmeldung des grenzüberschreitenden Niederlassungs- bzw. Dienstleistungsgeschäfts
  • 1. Grenzüberschreitende Wirkung mitgliedsstaatlicher Binnenmarktzulassung
  • 2. Anmeldungs- bzw. Notifizierungsverfahren
  • II. Die Ausübungsaufsicht über den Betrieb des grenzüberschreitenden Niederlassungs- bzw. Dienstleistungsgeschäfts
  • 1. Laufende Aufsicht
  • 2. Spezielle und generelle Missstandsaufsicht
  • III. Die Beendigungsaufsicht
  • C. Vertikale Koordinierung auf der Ebene der Europäischen Union
  • I. Die Europäische Kommission als Motor und Wächter der Union
  • II. Die Europäischen Agenturen, Ausschüsse und Behörden
  • 1. Die ehemaligen Ausschüsse der mitgliedsstaatlichen Aufsichtsbehörden
  • 2. Die Europäischen Aufsichtsbehörden
  • 3. Der Europäische Ausschuss für Systemrisiken
  • III. Die Europäische Zentralbank
  • 1. Die Rolle als beratende Sachverständige
  • 2. Die Rolle als europäische Bankenaufsichtsbehörde
  • a) Zusammenhang mit der Aufgabe als Währungs- und Notenbank
  • b) Unabhängigkeit der Währungs- und Notenbank
  • IV. Die Funktionsaufteilung innerhalb des Europäischen Systems der Finanzaufsicht
  • 1. Bewahrung der Effektivität einer sachnahen Aufsichtsstruktur
  • 2. Hochzonung der Bankenaufsicht nur bei Angelegenheiten von besonderem gemeinsamen Interesse
  • D. Europäischer Verwaltungsverbund der Finanzaufsichtsbehörden
  • Schlussbetrachtung
  • A. Zusammenfassung
  • B. Ausblick
  • Literaturverzeichnis

Einleitung

Die Finanzdienstleistungsaufsicht befindet sich mehr denn je in einer strukturtiefen Umbruchphase.1 So wie allgemein die stetige Veränderung der Marktgegebenheiten einen permanenten Wandel der Wirtschaftsaufsicht2 bedingt,3 üben speziell die von einem hohen Maß an Dynamik und Komplexität geprägten Finanzmärkte fortwährend einen enormen Anpassungsdruck auf die Finanzdienstleistungsaufsicht aus.4 In Reaktion auf die weitreichenden Auswirkungen der systemischen Finanzkrise sind aktuell sogar grundlegende Reformen der Finanzmarktarchitektur nicht nur tatsächlich notwendig und politisch möglich, sondern auch rechtlich bereits in Teilen umgesetzt.5

So soll auf der Ebene der Europäischen Union mit der Errichtung originär europäischer Aufsichtsbehörden, denen nicht nur eine eigene Rechtspersönlichkeit, ← 1 | 2 → sondern auch eigene Verwaltungs(vollzugs)befugnisse zugewiesen worden sind,6 bereits der organisatorische „Grundstein einer neuen europäischen Finanzmarktaufsicht“ gelegt worden sein.7 Die europäischen Behörden für Bankenaufsicht, Versicherungsaufsicht sowie für Wertpapier- und Marktaufsicht werden ergänzt durch den Europäischen Ausschuss für Systemrisiken.8 Gemeinsam bilden sie das „Europäische System für Finanzaufsicht“.9 Daneben hatte die Europäische Kommission längst Vorschläge zur Umsetzung der Vorgaben des Baseler Ausschusses für Bankenaufsicht für eine in Teilen „fundamentale Reform“10 des globalen Regulierungsrahmens („Basel III“)11 in Form eines mehrteiligen Maßnahmenpakets vorgelegt, das mittlerweile ebenfalls bereits in Kraft getreten ist.12 Insbesondere ← 2 | 3 → in Form der unmittelbar geltenden Verordnung über die Aufsichtsanforderungen für Kreditinstitute und Wertpapierfirmen wird das europäische Recht der Finanz (markt)aufsicht auf einen neuen Harmonisierungsstand gehoben.13 Auf dieser Grundlage sollen zudem wesentliche Aufgaben im Zusammenhang mit der Aufsicht über Kreditinstitute auf die Europäische Zentralbank übertragen werden.14 Die Hochzonung und Konzentration der Bankenaufsicht auf der Ebene der Europäischen Union gilt insoweit als weiterer Schritt hin zur Errichtung einer „europäischen Bankenunion“.15

Ein wenig im Schatten dieses infolge der Finanzmarktkrise gezündeten „Feuerwerks“16 im Wesentlichen bankenaufsichtsrechtlicher Reformvorhaben erfolgt die Umsetzung der versicherungsaufsichtsrechtlichen Richtlinie zu Solvency II17 in der öffentlichen Wahrnehmung (mittlerweile) vergleichsweise geräuschlos und unbemerkt. Gleichwohl haben auch deren Vorgaben als „wichtiger Meilenstein“ einer „umfassenden Reform“ und damit als Grundlage „für eine neue Architektur des Versicherungsaufsichtsrechts“ zu gelten.18 ← 3 | 4 →

Die krisenbedingte Gemengelage der Reformansätze wurde noch einmal dadurch erhöht, dass auch der nationale Gesetzgeber, ohne den „laufenden Reformvorhaben auf europäischer und internationaler Ebene […] vorgreifen“ zu wollen,19 zum Teil gleichwohl noch vor deren Abschluss seinerseits die durch die Finanzkrise sichtbar gewordenen Lücken im Finanzaufsichtsrecht jedenfalls teilweise zu schließen versucht hat.20 Die „grundlegenden Neuerungen der Richtlinie“ zu Solvency II, die „fast alle Gebiete der Aufsicht“ betreffen, hat der deutsche Gesetzgeber mittlerweile zum Anlass genommen, das Versicherungsaufsichtsgesetz insgesamt in eine neue Fassung zu bringen.21 Im Bereich der Bankenaufsicht hatte der nationale Gesetzgeber – obwohl das Maßnahmenpaket zur Umsetzung von Basel III selbst auf europäischer Ebene noch nicht verabschiedet war – sogar bereits den Entwurf der Bundesregierung für ein Gesetz zur Umsetzung der zukünftigen Richtlinie über den Zugang zur Tätigkeit von Kreditinstituten und die Beaufsichtigung von Kreditinstituten und Wertpapierfirmen und zur Anpassung des Aufsichtsrechts an die zukünftige Verordnung über die Aufsichtsanforderungen an Kreditinstitute und Wertpapierfirmen angenommen.22 Das so genannte CRD ← 4 | 5 → IV-Umsetzungsgesetz wird mit Wirkung zum 1. Januar 2014 in Kraft treten23 und nicht zuletzt mit Blick auf die Hochzonung wesentlicher Regelungen der Bankenaufsicht auf die Ebene der europarechtlichen Verordnung zu grundlegenden Änderungen des nationalen Kreditwesengesetzes führen.24

Neben aller gebotenen Konzentration auf die (anders oder neu zu regelnden) Details ist der Gesetzgeber national wie supranational – trotz oder gerade wegen des krisenbedingt nochmals erhöhten Reformdrucks – vor die besondere Herausforderung gestellt, auch die systematischen Strukturen des jeweils zu reformierenden Aufsichtsregimes im Auge zu behalten. In Anbetracht der aufsichtsrechtlichen „Kasuistik zahlloser und funktionsdifferenzierter Einzelnormen“25, verstreut über das Kreditwesen-, Versicherungsaufsichts-, Wertpapierhandels- und Finanzdienstleistungsaufsichtsgesetz einschließlich ihrer Vorgaben auf supranationaler Unions- und Konkretisierungen auf nationaler Behördenebene, droht gerade die Neujustierung des finanzaufsichtsrechtlichen Ordnungsrahmens andernfalls zu sehr von pragmatischen Einzelerwägungen denn von konzeptionellen Systemzusammenhängen gekennzeichnet zu sein.26 Vornehmliche Aufgabe des Rechts ist es aber, der zunehmend ausdifferenzierten Wirklichkeit im Allgemeinen wie der ← 5 | 6 → in höchstem Maße auf Rechtssicherheit angelegten Finanzbranche im Besonderen einen verlässlichen Rahmen zu setzen.27 Verlässlichkeit wiederum bedeutet ihrerseits strukturelle Kontinuität und systematische Konsistenz.

Dementsprechend erscheint die Aufgabe der Rechtswissenschaft dringlicher denn je, übergreifende Ordnungszusammenhänge des normenpluralistischen Aufsichtsrechts herauszuarbeiten.28 Nur auf diese Weise kann der gesetzgeberischen Fort- bzw. Umbildung des Finanzdienstleistungsaufsichtsrechts wie auch bereits seiner aktuellen Anwendung ein Orientierung stiftendes Dogmengerüst beiseite gestellt werden. Dabei ergibt sich die erhöhte Perspektive einer aufsichtsstrukturellen Systembildung, aus der das sektorspezifische Recht der Aufsicht über das Kredit- und Versicherungswesen wie auch den Wertpapierhandel in einen sektorübergreifenden Ordnungszusammenhang der integrierten Finanzdienstleistungsaufsicht überführt werden soll, nicht zuletzt aus der „organisationsrechtlichen Bündelung der Handlungszuständigkeiten“29 in der Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (organisatorische Integration).30 ← 6 | 7 →

Wenngleich sich die institutionellen Unternehmensverbindungen sektorübergreifender Finanzkonglomerate zur institutionellen Verwirklichung so genannter „Allfinanzkonzepte“31 zunehmend wieder aufgelöst und in gleichem Maße an aufsichtspraktischer Bedeutung verloren haben,32 bleiben deutliche Ansätze eines auch materiellrechtlich kohärenten Aufsichtssystems der integrierten Finanzdienstleistungsaufsicht weiterhin sichtbar. Vorangetrieben durch die europarechtlichen Harmonisierungsvorgaben zur Verwirklichung eines gemeinsamen Binnenmarktes für Finanzdienstleistungen33 ist spätestens mit der Umsetzung der nicht ohne Grund begrifflich an die bankenaufsichtsrechtliche Eigenkapitalvereinbarung von Basel II34 angelehnten Richtlinienvorgaben zu Solvency II ein (weiterer) Schritt ← 7 | 8 → zur Annäherung der banken- und versicherungsaufsichtsrechtlichen Solvabilitätsanforderungen einschließlich deren organisatorischer Erreichungsoptionen getan (instrumentelle Integration).

Die Umsetzung der europarechtlich mediatisierten Vorschläge zu Basel II als auch die Richtlinienvorgaben zu Solvabilität II lassen dabei bereits strukturtiefe Veränderungen des Aufsichtsrechts und infolgedessen auch der Aufsichtspraxis von einem zuvor vornehmlich quantitativ-regelbasierten zu einem vermehrt qualitativ-prinzipienorientierten Ansatz erkennen bzw. erwarten. Daneben ist mit der Errichtung des Europäischen Ausschusses für Systemrisiken sowie insbesondere mit dessen Aufgabenstellung bereits ein weiterer Paradigmenwechsel35 von der Instituts- zur Systemaufsicht eingeleitet worden. Allerdings wird die makroprudentielle Systemaufsicht die mikroprudentielle Finanzaufsicht nicht ersetzen, sondern lediglich ergänzen (systematische Integration).

Sowohl die Finanz- als auch die Systemaufsicht gründet sich in weiten Teilen auf europarechtliche Harmonisierungsvorgaben, deren Vollzug bereits mit der Errichtung des Europäischen Systems der Finanzaufsicht in zunehmendem Maße auf die supranationale Ebene der Europäischen Union übertragen worden ist. Ungeachtet des aktuellen Beschlusses zur Errichtung einer Bankenunion sind mikroprudentielle Finanz- und makroprudentielle Systemaufsicht schon lange keine allein nationalen Aufgaben mehr. Sie sind bereits eingebettet in einen europäischen Verwaltungsverbund nationaler Aufsichtsbehörden (supranationale Integration).

Da die integrierte Finanzdienstleistungsaufsicht wie die Aufsicht über die Privatwirtschaft insgesamt in ihrem Wesenskern dem Verwaltungsrecht zuzuordnen ist, entbindet ihre aufsichtsstrukturelle Analyse eine genuin verwaltungsrechtliche Problemstellung und bedingt eine entsprechende Problemlösung.36 Das Anliegen dieser Arbeit ist es demnach, den sachspezifischen Bereich der integrierten Finanzdienstleistungsaufsicht – in seiner organisatorischen, instrumentellen, systematischen und auch supranationalen Dimension – für die allgemeine Lehre von der hoheitlichen Wirtschaftsaufsicht anschlussfähig zu halten, indem sie das Recht ← 8 | 9 → der integrierten Finanzdienstleistungsaufsicht anhand des hergebrachten (Koordinaten-)Systems der hoheitlichen Wirtschaftsaufsicht zunächst typisiert und sodann positioniert.

In vergleichbarer Weise hatte sich die Verwaltungsrechtswissenschaft in den vergangenen Jahren mit der Aufgabe der Regulierung zu befassen, die dem Staat infolge der Liberalisierung der Märkte und Privatisierung der ehemals staatlichen bzw. staatlich geschützten Monopolbetriebe in den Bereichen der so genannten „Netzwirtschaften“ Telekommunikation, Post, Eisenbahn und Energie (Strom, Gas) erwachsen ist. Zwar ist die Diskussion um die ordnungsbildende Typisierung und Positionierung der Regulierungsaufgabe noch nicht abgeschlossen, dennoch lassen sich bereits Strukturen eines sich sektorübergreifend herausbildenden Regulierungsverwaltungsrechts erkennen.

Ob und inwieweit sich das Recht der integrierten Finanzdienstleistungsaufsicht als ein weiteres Referenzgebiet des Regulierungsverwaltungsrechts ausweisen lässt, ist demnach die eine Fragestellung, von der sich die Arbeit leiten lässt.37 Zum anderen sucht sie der infolge der Finanzmarktkrise zunehmend konkreter werdenden Diskussion über eine tatsächliche Neujustierung des finanzaufsichtsrechtlichen Ordnungsrahmens bzw. dessen bereits beginnender Etablierung eine konzeptionell wie auch systematisch konsistente Basis zu geben.38 ← 9 | 10 →

← 10 | 11 →

                                                   

  1 So schon separiert für das Bankwesen: Artopoeus, Bankenaufsicht, in: Pitschas (Hrsg.), Integrierte Finanzdienstleistungsaufsicht, 265 (265), und Stober, Wirtschaftsaufsicht und Bankenaufsicht, in: Pitschas (Hrsg.), Integrierte Finanzdienstleistungsaufsicht, 21 (21), bzw. für das Versicherungswesen: Bürkle, Die rechtliche Dimension von Solvency II, VersR 2007, 1595 (1601), und Fehling, Versicherungsaufsicht, in: Bergeest/Labes (Hrsg.), Liber amicorum für Winter, 171 (171).

  2 Zum Begriff der Wirtschaftsaufsicht vgl. ausführlich unten TEIL 1.

  3 Allgemein (auf das Recht der staatlichen Regulierung abhebend) Hoffmann-Riem, Verwaltungsrechtsentwicklung, DÖV 1997, 433 (440).

  4 So schon Sanio, Rede anlässlich der Eröffnung der BaFin, NVersZ 2002, 350 (351), sowie zuvor Horsch/Paul, Finanzaufsicht, ZfgK 1998, 328 (336).

  5 Zu dieser krisenbedingt besonderen Herausforderung einer kritisch-systematischen Analyse Höfling, Finanzmarktregulierung – Gutachten, in: Ständige Deputation des Deutschen Juristentages (Hrsg.), Verhandlungen des 68. Deutschen Juristentages, Bd. I, F 1 (7). Ohler, Finanzkrisen als Herausforderung der Rechtssetzung, DVBl. 2011 1061 ff., spricht von einer „politischen und juristischen Zereißprobe“ für die Europäische Union im Zusammenhang mit der Finanzmarkt- und Staatsschuldenkrise, Müller-Graff, Finanzmarktkrise und Wirtschaftsordnungsrecht, EWS 2009, 201 (202), von einer „Bewährungsprobe unerprobten Ausmaßes“ für „das geltende deutsche, europäische und internationale Wirtschaftsordnungsrecht“. Zum Potential so genannter „transformatorischer Krisen, den geltenden Ordnungsrahmen als solchen in Frage zu stellen und Neugestaltungskräfte zu mobiliesieren“, siehe auch Schorkopf, Finanzkrisen als Herausforderung der Rechtssetzung, VVDStRL 71 (2012), 183 (189).

  6 Siehe die Verordnungen (EU) 1093/2010, 1094/2010 und Nr.1095/2010 jeweils des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24. November 2010 zur Errichtung einer Europäischen Aufsichtsbehörde (Europäische Bankenaufsichtsbehörde), zur Änderung des Beschlusses Nr. 716/2009/EG und zur Aufhebung des Beschlusses Nr. 2009/78/EG der Kommission, ABl. EU v. 15.12.2010, L 331/12, zur Errichtung einer Europäischen Aufsichtsbehörde (Europäische Aufsichtsbehörde für das Versicherungswesen und die betriebliche Altersversorgung), zur Änderung des Beschlusses Nr. 716/2009/EG und zur Aufhebung des Beschlusses 2009/79/EG der Kommission, ABl. EU v. 15.12.2010, L 331/48, und zur Errichtung einer Europäischen Aufsichtsbehörde (Europäische Wertpapier- und Marktaufsichtsbehörde), zur Änderung des Beschlusses Nr.716/2009/EG und zur Aufhebung des Beschlusses Nr. 2009/77/EG der Kommission, ABl. EU v 15.12.2010, L 331/84ff.

  7 So Baur/Boegl, Die neue europäische Finanzmarktaufsicht, BKR 2011, 177 ff. – Zu der Aufgabe der europäischen Aufsichtsbehörden innerhalb des europäischen Verwaltungsverbundes der Finanzaufsicht siehe TEIL 4 C.II.2.

  8 Englisch: „European Systemic Risc Board (ESRB)“.

  9 Englisch: „European System of Financial Supervision (ESFS)“.

 10 Deutsche Bundesbank, Basel III – Leitfaden, S. 5.

 11 Vgl. Baseler Ausschuss für Bankenaufsicht, Basel III: Ein globaler Regulierungsrahmen für widerstandsfähigere Banken und Bankensysteme (Basel III, Teil 1), Dezember 2010, Rz. 1 ff., abrufbar unter: www.bis.org (Stand: Dezember 2013).

 12 Vgl. bereits den Vorschlag der Europäischen Kommission für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates über die aufsichtsrechtlichen Anforderungen an Kreditinstitute und Wertpapierfirmen, KOM(2011) 452 endgültig; sowie den Vorschlag der Europäischen Kommission für eine Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über den Zugang zur Tätigkeit von Kreditinstituten und die Beaufsichtigung von Kreditinstituten und Wertpapierfirmen und zur Änderung der Richtlinie 2002/87/EG des Europäischen Parlaments und des Rates über die zusätzliche Beaufsichtigung der Kreditinstitute, Versicherungsunternehmen und Wertpapierfirmen eines Finanzkonglomerats vom 20. Juli 2011, KOM(2011) 453 endgültig. Siehe nun auch die Verordnung (EU) Nr. 575/2013 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Juni 2013 über Aufsichtsanforderungen an Kreditinstitute und Wertpapierfirmen und zur Änderung der Verordnung (EU) Nr. 646/2012, ABl. EU Nr. L176 vom 27.6.2013, S. 1 ff, sowie die Richtlinie 2013/36/EU des Europäischen Parlaments und des Rates vom 26. Juni 2013 über den Zugang zur Tätigkeit von Kreditinstituten und die Beaufsichtigung von Kreditinstituten und Wertpapierfirmen, zur Änderung der Richtlinie 2002/87/EG und zur Aufhebung der Richtlinien 2006/48/EG und 2006/49/EG, ABl. EU Nr. L176 vom 27.6.2013, S. 338 ff.

 13 Zu den Prinzipien der Mindest- bzw. Vollharmonisierung als tragende Elemente des europäischen Binnenraums für Finanzdienstleistungen siehe TEIL 4 A.III.

 14 Vorschlag der Europäischen Kommission für eine Verordnung zur Übertragung besonderer Aufgaben im Zusammenhang mit der Aufsicht über Kreditinstitute auf die Europäische Zentralbank vom 12. September 2012, KOM(2012) 511 endgültig.

 15 Mitteilung der Europäischen Kommission an das Europäische Parlament und den Rat vom 12. September 2012, KOM(2012) 510, S. 2.

 16 Manns/Schulte-Mattler, Aufsichtsfeuerwerk Basel III und CRD IV, WM 2010, 1577.

 17 Siehe dazu die Richtlinie 2009/138/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 25. November 2009 betreffend die Aufnahme und Ausübung der Versicherungs- und Rückversicherungstätigkeit (Solvabilität II), ABl. EU vom 17.12.2009, L 335/1, sowie deren Umsetzung nach dem Entwurf der Bundesregierung für ein Zehntes Gesetzes zur Änderung des Versicherungsaufsichtsgesetzes vom 17. Februar 2012, BR-Drs. 90/12.

 18 Lüttringhaus, Solvency II, EuZW 2011, 822. Auch Präve, Aufsicht auf neuem Fundament, VW 2007, 1380 sowie auf diesen Bezug nehmend Bürkle, Aufsichtsrechtliche Eingriffsbefugnisse nach Solvency II, in: Dreher/Wandt (Hrsg.), Solvency II in der Rechtsanwendung, 191 (192), sprechen von einer „Neujustierung des Aufsichtsrechts“ infolge von Solvency II.

 19 So jedenfalls ausdrücklich die Begründung der Bundesregierung zu dem Entwurf eines Gesetzes zur Stärkung der Finanzmarkt- und Versicherungsaufsicht, BT-Drs. 16/12783, S. 1.

 20 Hervorzuheben sind insoweit vor allem die Gesetze zur Stärkung der Finanzmarkt- und Versicherungsaufsicht (Art. 1 des Gesetzes zur Stärkung der Finanzmarkt- und Versicherungsaufsicht vom 29. Juli 2009, BGBl. I, S. 2305) und zur Reorganisation von Kreditinstituten (Kreditinstitute-Reorganisationsgesetz – KredReorgG, Art. 1 des Gesetzes zur Restrukturierung und geordneten Abwicklung von Kreditinstituten, zur Errichtung eines Restrukturierungsfonds für Kreditinstitute und zur Verlängerung der Verjährungsfrist der aktienrechtlichen Organhaftung (Restrukturierungsgesetz) vom 9. Dezember 2010, BGBl. I, 1900), sowie das Zweite Gesetzes zur Umsetzung des Maßnahmenpakets zur Stabilisierung des Finanzmarktes (Zweites Finanzmarktstabilisierungsgesetz – 2. FMStG) vom 24. Februar 2012, BGBl. I, S. 206 ff.

 21 Vgl. die Begründung der Bundesregierung zu dem Entwurf eines Zehnten Gesetzes zur Änderung des Versicherungsaufsichtsgesetzes, BR-Drs. 90/12, S. 255.

 22 Vgl. zur Annahme des Regierungsentwurfs in der Fassung der Beschussempfehlung des Finanzausschusses durch den Deutschen Bundestag am 16. Mai 2013 das BT-Plenarprotokoll 17/240, 30212 (D) sowie vorangehend den Entwurf der Bundesregierung für ein Gesetz zur Umsetzung der Richtlinie 2013/…/EU über den Zugang zur Tätigkeit von Kreditinstituten und die Beaufsichtigung von Kreditinstituten und Wertpapierfirmen und zur Anpassung des Aufsichtsrechts an die Verordnung (EU) Nr. …/2013 über die Aufsichtsanforderungen an Kreditinstitute und Wertpapierfirmen vom 15. Oktober 2012 (CRD IV-Umsetzungsgesetz), BT-Drs. 17/10974.

 23 Vgl. Art. 10 des Gesetzes zur Umsetzung der Richtlinie 2013/…/EU über den Zugang zur Tätigkeit von Kreditinstituten und die Beaufsichtigung von Kreditinstituten und Wertpapierfirmen und zur Anpassung des Aufsichtsrechts an die Verordnung (EU) Nr. …/2013 über die Aufsichtsanforderungen an Kreditinstitute und Wertpapierfirmen (CRD IV-Umsetzungsgesetz) vom 28. August 2013, BGBl. I, S. 3395.
In der Fassung der Beschlussempfehlung des Finanzausschusses, BT-Drs. Drucksache 17/13524, S. 249.

 24 Siehe nur die Begründung der Bundesregierung zu ihrem Entwurf eines Gesetzes zur Umsetzung der Richtlinie 2013/…/EU über den Zugang zur Tätigkeit von Kreditinstituten und die Beaufsichtigung von Kreditinstituten und Wertpapierfirmen und zur Anpassung des Aufsichtsrechts an die Verordnung (EU) Nr. …/2013 über die Aufsichtsanforderungen an Kreditinstitute und Wertpapierfirmen (CRD IV-Umsetzungsgesetz), BT-Drs. 17/10974, S. 81 f.

 25 Mösbauer, Staatsaufsicht über die Wirtschaft, S. 27.

 26 Zu dem Problem zunehmend von Pragmatismus statt Konzeptionalismus geprägter Änderungen des Aufsichtsrechts mit der Folge eines überfrachteten Vorschriftenwusts im Finanzsektor, den es aus Gründen der Rechtssicherheit und Transparenz zu ordnen gilt, vgl. Caspari, Allfinanzaufsicht, S. 10, Geschwandtner, Staatliche Aufsicht über das Kreditwesen, S. 492, sowie Präve, Aufsichtsrecht im Dilemma, VW 2004, 1800 f. Ähnlich Winter, Versicherungsaufsichtsrecht, S. 4 f.

 27 Zu dieser allgemeingültigen und vor allem zeitlosen Aufgabe des (Finanzaufsichts-)Rechts siehe auch Präve, Aufsichtsrecht im Dilemma, VW 2004, 1800 (1800 f.).

 28 Zu dieser praktisch-juristische Funktion der konstruktiv-systematischen Analyse des positiven Rechts siehe auch Horn, Regulierung im Ordnungswerk des Wirtschaftsverwaltungsrechts, in: Gornig/Kramer/Volkmann (Hrsg.), Festschr. für Frotscher, 379 (392), sowie Masing, Das Recht der Regulierungsverwaltung – Gutachten, in: Ständige Deputation des Deutschen Juristentages (Hrsg.), Verhandlungen des sechsundsechzigsten Deutschen Juristentages, Bd. I, D 1 (11). Die Aufgabe der Rechtswissenschaft, „übergreifende Zusammenhänge und längerfristige Entwicklungstendenzen auf[zu]zeigen, um die Vielfalt der Einzelvorgänge transparent zu machen“ betont auch Schmidt-Aßmann, Strukturen des Europäischen Verwaltungsrechts, in: Schmidt-Aßmann/Hoffmann-Riem (Hrsg.), Strukturen des Europäischen Verwaltungsrechts, 9 (31 f.).

 29 Kritisch gegenüber der zunächst damals ausschließlich bzw. vornehmlich organisatorischen Integration der Finanzmarktaufsicht ohne eine entsprechende Änderung der materiellrechtlichen Vorschriften Reiter/Geerlings, Die Reform der Bankenaufsicht, DÖV 2002, 562 (566 f.), Hagemeister, Die neue Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht, WM 2002, 1773 (1774), Mittler, Reform der Finanzaufsicht, ZfgK 2001, 283 (283 f.), v. Rosen, Allfinanzaufsicht, ZfgK 2002, 634 (634). Für eine Notwendigkeit der Methodenänderung in der Bankaufsicht Artopoeus, Bankenaufsicht, in: Pitschas (Hrsg.) Integrierte Finanzdienstleitungsaufsicht, 265 (269 f.).

 30 Vgl. § 1 des Gesetzes über die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht (Finanzdienstleistungsaufsichtsgesetz – FinDAG), Art. 1 des Gesetzes über die integrierte Finanzdienstleistungsaufsicht vom 22. April 2002, BGBl. I, S. 1310 f., sowie in Bezug auf die vergleichbare Errichtung der sektorübergreifenden Regulierungsbehörde der Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahn (BNetzA) durch § 1 des Gesetzes über die Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahn (BNetzAG), Art. 2 des Zweiten Gesetzes zur Neuregelung des Energiewirtschaftsrechts vom 7. Juli 2005, BGBl. I, S. 1970 (2009 ff.), Horn, Regulierung im Ordnungswerk des Wirtschaftsverwaltungsrechts, in: Gornig/Kramer/Volkmann (Hrsg.), Staat – Wirtschaft – Gemeinde, Festschr. für Fortscher, 379 (387 f.), Masing, Das Recht der Regulierungsverwaltung – Gutachten, in: Ständige Deputation des Deutschen Juristentages (Hrsg.), Verhandlungen des 66. Deutschen Juristentages, Bd. I, D 1 (38 ff.), Ruffert, Begriff, in: Fehling/Ruffert (Hrsg.), Regulierungsrecht, § 7 Rn. 48.

 31 Auch spezifischer als „Bankassurance“ für bankdominierte Finanzgruppen oder „Assurbanking“ für versicherungsdominierte Finanzgruppen bezeichnet. – Allgemein zu den Ursachen so genannter Allfinanzkonzepte siehe Corsten/Klose, Integrative Wirkung monetärer Dienstleistungen, in: Corsten/Hilke (Hrsg.), Integration von Finanzdienstleistungen, 1 ff., Deutsche Bundesbank, Finanzkonglomerate, Monatsbericht April 1994, 49 ff., Gaddum, Allfinanz, ZfgK 1989, 710 ff., Hahn, Allfinanz, ZfgK 1989, 712 ff., Neumann, Aufsicht über Finanzkonglomerate, S. 11 ff., Remsperger, Allfinanz, Die Bank 1989, 299 ff., Schieber, Aufsicht über Finanzkonglomerate, S. 44 ff.

Details

Seiten
XIV, 416
Jahr
2014
ISBN (PDF)
9783653041590
ISBN (ePUB)
9783653987362
ISBN (MOBI)
9783653987355
ISBN (Hardcover)
9783631650998
DOI
10.3726/978-3-653-04159-0
Sprache
Deutsch
Erscheinungsdatum
2014 (August)
Schlagworte
Solvency II Basel III Bankenunion Gewährleistungsaufsicht Regulierungsrecht
Erschienen
Frankfurt am Main, Berlin, Bern, Bruxelles, New York, Oxford, Wien, 2014. XIV, 416 S.

Biographische Angaben

Volker Lemmer (Autor:in)

Volker Lemmer ist Rechtsanwalt mit Schwerpunkt im Bank- und Versicherungsaufsichtsrecht. Nach dem Studium der Rechtswissenschaften war er am Institut für Öffentliches Recht und an der Forschungsstelle für Finanzdienstleistungsrecht der Universität Marburg tätig.

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Titel: Integrierte Finanzdienstleistungsaufsicht
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