Europäische Politik aus einem Guss?

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Abbildungsverzeichnis

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Einleitung

„Deutschland hat in der Tat seine wirtschaftspolitischen Hausaufgaben in den letzten Jahren relativ gut erledigt, aber der Preis dafür ist ein noch größeres Gefälle der Wettbewerbsfähigkeit der einzelnen Volkswirtschaften innerhalb der Währungsunion“ hält Friedrich Merz (2011: 7) anlässlich der Diskussion um die Einrichtung eines europäischen Sicherungsfonds für die Währungsunion fest. Die Feststellung, dass Länder innerhalb der Europäischen Union europäische Ziele auf unterschiedlichem Weg in unterschiedlicher Geschwindigkeit erreichen, manifestiert sich in der öffentlichen Diskussion im Angesicht der Krise des Euro in Bezug auf die schwierigen Situationen der südeuropäischen Volkswirtschaften eindrucksvoll. Weniger deutlich – zumindest in der öffentlichen Wahrnehmung –, aber nicht weniger signifikant sind die Unterschiede beim Blick auf den Vergleich von europäischen Zielen und nationalstaatlicher Umsetzung im Bereich der Energiepolitik.

Seit den 1990er Jahren ist auf europäischer Ebene die Idee eines einheitlichen europäischen Strom- und Gasmarkts zunehmend konkret entworfen und kontinuierlich weiterentwickelt worden. Ausgangspunkt sämtlicher Überlegungen war das Inkrafttreten des Europäischen Binnenmarktes zum 1. Januar 1993 als Ergebnis der Einheitlichen Europäischen Akte von 1987 (vgl. Auswärtiges Amt 2007). „Der Binnenmarkt ist nach Artikel 14 EG-Vertrag ein Raum ohne Binnengrenzen, in dem der freie Verkehr von Waren, Personen, Dienstleistungen und Kapital gewährleistet ist“ (ebenda). Diese vier Ziele des EWR-Vertrages (Vertrag zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft) von 1958, eben freier Waren-, Personen-, Dienstleistungs- und Kapitalverkehr, manifestierten sich hier zum ersten Mal. Es handelt sich jedoch um einen dynamischen und kontinuierlichen Prozess, der Anfang 1993 eben nicht sein Ende fand, sondern lediglich einen Meilenstein nahm. Das Binnenmarktthema – und damit die Bestrebungen der Europäischen Union (EU), nationale Energiemärkte zu liberalisieren – ist daher auch in den Jahren nach 1993 ganz oben auf der Agenda der europäischen Institutionen geblieben. Dies gipfelte schließlich im Jahr 2000 in den Entscheidungen des Europäischen Rates in Lissabon: „Der Europäische Rat ist am 23.–24. März 2000 in Lissabon zu einer Sondertagung zusammengetreten, um für die Union ein neues strategisches Ziel festzulegen, in dessen Rahmen Beschäftigung, Wirtschaftsreform und sozialer Zusammenhalt als Bestandteil einer wissensbasierten Wirtschaft gestärkt werden sollen“ (Europäischer Rat 2000). Die EU sollte u.a. auch dadurch letztlich zu einer der wettbewerbsfähigsten Regionen der Welt werden. Zuletzt hat der Europäische Rat im März 2011 eine klare Richtung vorgegeben. Der Rat sieht ← 15 | 16 → die Notwendigkeit, einen vollständig funktionierenden und integrierten internen Energiemarkt zu etablieren:

„The EU needs a fully functioning, interconnected and integrated internal energy market. Legislation on the internal energy market must therefore be speedily and fully implemented by Member States in full respect of the agreed deadlines. Council and European Parliament are invited to work towards the early adoption of the Commission’s proposal for a Regulation on energy markets integrity and transparency“ (Rat der Europäischen Union 2011: 1).

Die EU-Institutionen wie das Europäische Parlament, die Europäische Kommission (im Folgenden Kommission) und auch die Mitgliedstaaten (organisiert im Europäischer Rat bzw. im Rat der Europäischen Union gebildet von den jeweiligen nationalen Fachministern) sind davon überzeugt, dass Energie und ihre Bereitstellung zu wettbewerbsgerechten und fairen, marktbasierten Preisen essenziell für die positive Entwicklung europäischer Volkswirtschaften sind. Damit verbunden ist notwendigerweise auch der nicht-diskriminierende Rahmen, der einer möglichst großen Anzahl an Energieanbietern den Weg in den Markt überhaupt erst erlaubt. Der einheitliche Markt mit denselben Regeln für alle Marktteilnehmer führt nach Überzeugung der Kommission zu denselben Chancen und Risiken für alle Marktteilnehmer; er soll Investitionsanreize für neue Infrastruktur bieten, Versorgungssicherheit garantieren und die Europäische Union energiestrategisch stärken. Angetrieben durch die Arbeit der Kommission, sind seit den 1990er Jahren zahlreiche Initiativen und Gesetzespakete entwickelt worden, die auf eine europaweite Vereinheitlichung der einzelstaatlich organisierten Märkte abzielen. So sind Strom- und Gasmärkte heute schon in einigen Teilen der EU stark miteinander grenzüberschreitend physisch und händlerisch verflochten und darüber hinaus international organisiert; die Preisbildung für Strom und Gas beruht längst nicht mehr nur auf einzelnen nationalen Faktoren.

Deutschland und Frankreich sind nicht nur die beiden größten Volkswirtschaften des europäischen Kontinents, sie sind auch aufgrund ihrer geografischen Lage zentrale Bestandteile der EU-Bestrebungen zur stärkeren Vernetzung der Strom- und Gasmärkte. Man denke dabei zum Beispiel an die bisher erreichte Marktintegration im Strombereich: beide Staaten sind Teil der CWE-Region, der Central Western European-Region, die geprägt ist von Kooperationen zwischen Regulierungsbehörden, Netzbetreibern und Energiebörsen. Diese Konsolidierungsbestrebungen führen zu zunehmend stärker harmonisierten Prozessen und Produkten auf den Märkten in dieser Region und letztlich zu einer stärkeren Konvergenz der Großhandelspreise für Strom. Im besten Fall strahlen solche Integrationserfolge dann auf weitere Staaten aus.

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Auch im Gasbereich sind beide Staaten eng miteinander durch entsprechende Infrastrukturen verbunden. Große Mengen des in Frankreich verbrauchten Gases stammen letztlich aus dem deutschen Markt (z.B. Transitgasmengen aus Russland, transportiert durch die Infrastruktur des Gasfernleitungsnetzbetreibers GRT Gaz Deutschland zwischen deutsch-tschechischer und deutsch-französischer Grenze).

Von der Makroperspektive betrachtet erscheinen europäische Ansätze zur Liberalisierung der Energiemärkte einerseits und entsprechende nationale Schritte andererseits in Deutschland und Frankreich auf den ersten Blick Hand in Hand zu wirken, zumal wenn man sich vor Augen hält, dass beide Länder zu den Triebfedern der europäischen Bewegung gehören. Doch so sehr diese beiden Märkte miteinander verbunden sind, so unterschiedlich sind ihre energiemarktspezifischen Ausprägungen. Diese Unterschiede lassen sich beispielhaft in unterschiedlichen Dimensionen subsumieren:

• Stromerzeugungsstrukturen

• Anzahl der Marktteilnehmer

• Eigentümerschaft der Infrastruktur

• Energieverbrauch und Aufteilung nach Energieart

• Einfluss des Staates auf Marktteilnehmer (z.B. i.S. des Staates als Anteilseigner)

• Stand der Marktentwicklung

Die grobe Gegenüberstellung der europäischen Bestrebungen hin zu mehr Harmonisierung einerseits und der nationalen Gegebenheiten andererseits provozieren also die Frage, wie eine stärkere von der EU-Ebene – mit entsprechender Verve – angestrebte Integration der Energiemärkte von Deutschland und Frankreich auf nationalstaatlicher Ebene aufgenommen und umgesetzt wird. An diesem Punkt gibt es bei genauerer Betrachtung tatsächlich unterschiedliche Herangehensweisen auf deutscher und französischer Seite. Das ist somit der Dreh- und Angelpunkt dieser Arbeit und so lautet die grundsätzliche Frage dieser Forschungsarbeit: Wie passen die europäischen Bestrebungen zur Harmonisierung und Zusammenführung der Märkte mit den verschiedenen Voraussetzungen in Einzelstaaten, respektive bezogen auf Frankreich und Deutschland, zusammen?

Gerade auf dem Gebiet der Energiewirtschaft lässt sich anhand der Beispiele Deutschland und Frankreich gut aufzeigen, wie unterschiedlich Nationalstaaten den Weg zu einem einheitlichen Markt interpretieren und flankieren – bisweilen widersprechen nationalstaatliche Steuer-, Steuerungs- und Regulierungsmaßnahmen jedoch auch den EU-Zielen. Diese Arbeit untersucht deshalb folgende These: Nationalstaaten wie Deutschland und Frankreich haben unterschiedliche ← 17 | 18 → Interessen im Bereich der Energiepolitik und daher sind ihre nationalstaatlichen Regelungen auf dem Gebiet der Energiepolitik zunächst nationalen Interessen unterworfen – die nationale Umsetzung europäischer Vorgaben verfolgen Staaten wie Deutschland und Frankreich mit bisweilen anderen als den von der EU-Ebene intendierten Zielen oder sie erschweren durch individuelle Maßnahmen die Erreichung gemeinschaftlicher Ziele.

Diese These lässt sich in vier Unterpunkte fassen:

• Nationalstaaten wie Deutschland und Frankreich als die beiden größten Volkswirtschaften des europäischen Kontinents nutzen ihre politischen Gestaltungsspielräume für unterschiedliche Ziele

• Nationalstaatliche Regulierungs- und Steuerungsmaßnahmen können im Hinblick auf die Zielerreichung eines integrierten europäischen Energiemarktes hinderlich sein oder verzögernd wirken

• Die Umsetzung europäischer Vorstellung zur Energiepolitik ist abhängig von der nationalen historisch unterschiedlich ausgeprägten Struktur der Energiemärkte in Deutschland und Frankreich