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Européanisation et démocratisation des États baltes dans la période de préadhésion à l’UE

Le rôle de la conditionnalité politique des organisations européennes

de Anne-Sophie Pigeonnier (Auteur)
©2015 Monographies 268 Pages
Série: Euroclio, Volume 89

Résumé

L’adhésion des États baltes à l’Union européenne en mai 2004 a marqué l’aboutissement de multiples transformations. Une décennie plus tard, les présidences lituanienne (2013) et lettone (2015) du Conseil de l’UE entérinent le fait que les États baltes ne sont plus de jeunes États membres. Pourtant, la crise ukrainienne et le retour des pressions russes constituent un test crucial pour les démocraties baltes. C’est pourquoi, l’étude de l’européanisation et de la démocratisation des États baltes présente un intérêt géopolitique et scientifique particuliers.
Les interactions entre les facteurs exogènes et endogènes des transformations post-communistes sont au centre de cette étude, qui s’étend de la fin du régime soviétique à leur adhésion à l’UE. L’objectif principal est de mesurer la conditionnalité politique exercée par l’UE et d’autres organisations européennes dans les États baltes, à travers quatre études de cas : la lutte contre la corruption, l’adaptation de la fonction publique à l’UE, les réformes territoriales et enfin la promotion du droit des minorités nationales. Ces thèmes constituent autant de questions essentielles, à un moment où l’environnement géopolitique des États baltes redevient incertain.

Table des matières

  • Couverture
  • Titre
  • Copyright
  • Sur l’auteur/l’éditeur
  • À propos du livre
  • Pour référencer cet eBook
  • Sommaire
  • Introduction
  • 1. Les États baltes : de l’indépendance restaurée à l’intégration européenne
  • 1.1. Le (re)devenir européen des États baltes
  • 1.2. Européanisation des démocraties baltes : conditionnalité ou apprentissage des normes ?
  • 1.3. Européanisation des démocraties baltes : quel intérêt scientifique ?
  • 2. Cadre conceptuel et théorique
  • 2.1. Les interactions entre les concepts de démocratisation et d’européanisation
  • 2.2. Définitions du concept d’européanisation
  • 2.3. Européanisation et théories néo-institutionnalistes
  • 3. Choix méthodologiques
  • 3.1. Analyse qualitative de contenu
  • 3.2. Entretiens avec des hommes politiques et experts lituaniens
  • 3.3. Opérationnalisation des concepts : variables dépendantes et indépendantes
  • 4. Plan de l’ouvrage
  • Chapitre 1. La conditionnalité politique des organisations européennes dans les États baltes : définition, instruments et mise en œuvre
  • 1. La conditionnalité politique : un concept récent du droit communautaire
  • 1.1. L’apparition précoce du concept de conditionnalité politique dans le droit européen (Conseil de l’Europe)
  • 1.2. L’émergence difficile de la conditionnalité politique de l’UE
  • 1.3. Les hésitations du droit communautaire : d’Amsterdam à Lisbonne
  • 2. La mise en œuvre de la conditionnalité politique dans les PECO
  • 2.1. La dialectique de l’UE : Conditionnalité négative/positive/négative
  • 2.2. Les instruments financiers et non financiers
  • 2.3. La méthodologie de l’élargissement : la standardisation des évaluations
  • 3. La conditionnalité politique de l’UE : quelle efficacité ?
  • 3.1. Les conditions pour une conditionnalité politique efficace
  • 3.2. La perception de la conditionnalité politique par les acteurs lituaniens
  • 3.3. L’efficacité réelle de la conditionnalité politique dans les États baltes
  • Chapitre 2. L’adaptation de l’administration et de la fonction publique des États baltes à l’UE
  • 1. La réforme de l’administration et de la fonction publique en Lituanie
  • 1.1. 1995 : une première tentative de réforme
  • 1.2. 1999 : le tournant dans la réforme de l’administration lituanienne
  • 1.3. 2002 : l’approfondissement de la réforme de la fonction publique
  • 2. La réforme de l’administration et de la fonction publique en Lettonie
  • 2.1. Une première réforme selon le modèle allemand 1994
  • 2.2. Les réformes de 2000 /2001 : l’établissement d’une fonction publique mixte
  • 3. La réforme de l’administration et de la fonction publique en Estonie
  • 3.1. Le Public Service Act, janvier 1995
  • 3.2. Des réformes sous forme de promesses
  • Chapitre 3. Européanisation, décentralisation et déconcentration : les limites de la mise en place d’une gouvernance démocratique multi-niveaux en Lituanie et en Lettonie
  • 1. Démocratisation, décentralisation et régionalisation : le Conseil de l’Europe et l’Union européenne en concurrence ?
  • 1.1. Le Congrès des pouvoirs locaux et régionaux du Conseil de l’Europe, promoteur d’une gouvernance démocratique multi-niveaux
  • 1.2. La politique régionale de l’UE et ses impacts sur un modèle de gouvernance démocratique multi-niveaux
  • 2. Les réformes administratives et territoriales en Lituanie
  • 2.1. La mise en place de collectivités territoriales locales et intermédiaires (1994/95)
  • 2.2. Les réformes territoriales en Lituanie : une régionalisation administrative et une décentralisation limitée
  • 2.3. L’évaluation des réformes territoriales lituaniennes par les organisations européennes
  • 3. Les réformes territoriales et administratives en Lettonie
  • 3.1. La réforme des collectivités territoriales (1994/1995)
  • 3.2. L’enjeu des réformes : la réduction du nombre de collectivités territoriales
  • 3.3. L’impact des organisations européennes sur les réformes territoriales en Lettonie
  • Chapitre 4. La promotion du droit des minorités (nationales) par les organisations européennes dans les États baltes : succès en Lituanie, demi-succès en Lettonie ?
  • 1. Organisations européennes et droits des minorités : complémentarité, collaboration ou concurrence ?
  • 1.1. La création de normes européennes
  • 1.2. Organisations européennes et protection des minorités : une collaboration efficace ?
  • 2. La protection des minorités en Lituanie : convergence initiale, convergence finale
  • 2.1. Une convergence initiale
  • 2.2. Faibles pressions européennes, faibles pressions internes
  • 2.3. La protection et les droits des minorités en Lituanie : une convergence finale perfectible
  • 3. La situation des minorités en Lettonie : divergence initiale, convergence ou divergence finale ?
  • 3.1. Le choix de la continuité de l’État par les élites lettones : source d’une divergence initiale
  • 3.2. Des pressions européennes intenses, mais circonscrites
  • Conclusion. L’européanisation et démocratisation des États baltes : un processus inégal et inachevé
  • 1. L’UE : promoteur des valeurs démocratiques dans la période de préadhésion
  • 2. La poursuite des réformes dans la période de postadhésion
  • 3. La conditionnalité de l’UE : une politique faible et inconsistante
  • 4. L’UE : garant de la qualité des démocraties de ses jeunes États membres ?
  • 5. Perspectives de recherches
  • 6. L’histoire de l’intégration européenne de la Lituanie continue
  • Bibliographie
  • Euroclio – Titres parus

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Introduction

Les États baltes ont intégré l’Union européenne (UE) le 1er mai 2004. Cette adhésion était le résultat de plus d’une décennie de multiples défis simultanés : (re)fondation d’un État, transition démocratique, modernisation politique et institutionnelle, mise en place d’une économie libérale de marché, adaptation aux pressions exercées par l’UE et d’autres organisations européennes/internationales, négociations d’adhésion, etc. Presque une décennie plus tard, la présidence lituanienne du Conseil de l’UE (juillet-décembre 2013) entérine le fait que les États baltes ne sont désormais plus des jeunes États membres de l’UE. Premier État balte à présider le Conseil de l’UE, la Lituanie a relevé le double défi logistique et politique, que représentait l’organisation tel événement. Elle est aussi parvenue à accomplir la lourde tâche de conclure des négociations difficiles dans plusieurs dossiers avant le marathon des élections européennes de mai 2014.

Pourtant, le déclenchement de la crise ukrainienne lors de cette présidence nous rappelle combien l’équilibre géopolitique de cette région reste fragile. Le troisième sommet du partenariat oriental organisé à Vilnius fin novembre 2013 aurait dû être l’apothéose de la présidence lituanienne du Conseil de l’UE, incarnée par la signature d’un accord d’association avec l’Ukraine, l’Arménie, la Géorgie et la Moldavie. C’était sans compter sur les capacités de nuisance de la Russie, prompte à intervenir dès que son environnement proche est menacé. Depuis, l’Arménie a renoncé à signer cet accord et l’avenir de l’Ukraine est plus que jamais incertain. La crise ukrainienne et le retour des pressions russes représentent un test crucial pour la solidité des démocraties baltes. Il faut rappeler que les États baltes constituaient un groupe spécifique parmi les dix pays post-soviétiques d’Europe centrale et orientale, qui ont adhéré à l’UE en 2004 et 2007. Ils étaient en effet les trois seuls pays qui faisaient partie intégrante de l’URSS. C’est pourquoi leur démocratisation et leur européanisation représentaient et représentent toujours un enjeu symbolique et (géo)politique important. ← 19 | 20 →

1. Les États baltes : de l’indépendance restaurée à l’intégration européenne

1.1. Le (re)devenir européen des États baltes

Être européen depuis l’époque médiévale

L’adhésion des États baltes à l’Union européenne et à l’OTAN au début du XXIe siècle est souvent présentée comme l’aboutissement de leur retour vers l’Europe. « Européens », les États baltes l’ont toujours été de par leur position géographique et surtout leur histoire, qui remonte à l’époque médiévale. Le nom « Lituanie » est apparu pour la première fois en 1009 dans les annales du monastère de Quedlinburg en Franconie. Fondé au XIIe siècle, le Grand-Duché de Lituanie s’est agrandi jusqu’à atteindre son apogée territorial (de la Baltique à la mer Noire) au XVe siècle. Avec l’Union de Lublin en 1569, il se joint à la Pologne pour former la République des Deux Nations. En 1795, la Russie impériale, le royaume de Prusse et la monarchie des Habsbourg se partagent la République, qui disparaît des cartes d’Europe. La Lituanie est certes restée sous la domination de l’Empire russe jusqu’à la fin de la Première Guerre mondiale. Mais, l’existence du Grand-Duché de Lituanie a profondément marqué la mémoire collective des Lituaniens et a permis la construction d’une conscience nationale et étatique, beaucoup plus forte que celle de ses voisins baltes. Adossés à la Baltique, encerclés par la Suède, le Danemark, le Saint-Empire Romain Germanique, la Pologne et la Russie, les peuples estonien et letton subirent à l’époque médiévale puis moderne de nombreuses guerres et occupations étrangères, avant de définitivement tomber dans le giron russe au XVIIIe siècle. Malgré un éveil des consciences nationales baltes à partir du milieu du XIXe siècle, il faut attendre les bouleversements liés à la Première Guerre mondiale, pour que l’Estonie, la Lettonie et la Lituanie déclarent leur indépendance en 1918.

La période des indépendances baltes de l’entre-deux-guerres fut certes courte dans le temps, mais intense en ce qui concerne la construction des États, la formation d’institutions politiques et de cultures nationales. Cet « Âge d’or » pré-soviétique est resté profondément ancré dans les mémoires des Baltes. Les guerres d’indépendances achevées, les trois États baltes deviennent des Républiques démocratiques. Les trois constitutions baltes de l’entre-deux-guerres, s’inspirant des modèles suisse et allemand de la République de Weimar, avaient pour point commun d’établir dans chaque pays un pouvoir législatif très fort, exercé par un parlement unicaméral élu avec un scrutin direct et proportionnel. L’inadéquation entre de telles constitutions et le manque de maturité politique des élites et des sociétés baltes sont une des raisons de la brièveté de leurs expériences ← 20 | 21 → démocratiques (1919-1926 pour la Lituanie, 1919-1934 pour l’Estonie et la Lettonie). L’instauration de régimes autoritaires dans les États baltes s’est fait dans le contexte troublé des années 1930 marquées par la montée des nationalismes et extrémismes de droite en Europe. C’est en Lituanie que le changement fut le plus précoce (1926) et le plus soudain (deux ou trois mois). Dans les trois États, les « pères de l’indépendance », le Lituanien Antanas Smetona, l’Estonien Konstantin Päts et le Letton Karlis Ulmanis, ont contribué à achever la démocratie. Jusqu’à l’aube de la Seconde Guerre mondiale, les dirigeants baltes ont tenté en vain de protéger leur indépendance sur la scène internationale (signature de traité de non-agression avec l’URSS et l’Allemagne, Entente balte en 1934, déclaration de neutralité en 1939). Le traité de non-agression signé en août 1939 entre l’Allemagne nazie et l’URSS, appelé aussi pacte Molotov-Ribbentrop, scelle leur destin. Des protocoles tenus secrets divisent les sphères d’influence des deux puissances et attribuèrent les États baltes à l’URSS.

La soviétisation des États baltes, commencée dès 1940, fut interrompue par une courte période d’occupation allemande. Après la Seconde Guerre mondiale, l’histoire des États baltes se confond pleinement avec l’histoire de l’URSS. Pendant les années staliniennes, déportations, collectivisation, centralisation et russification permettent d’asseoir l’appareil soviétique pour des décennies. La politique de russification, régulièrement intensifiée pendant la période soviétique, entraîne une modification durable en faveur des russophones de la composition ethnique de la Lettonie et de l’Estonie : en 1989, les Lettons ne représentaient plus que 52 % de la population et les Estoniens 61,5 %. Ce déséquilibre ethnique est un des facteurs explicatifs de la trajectoire empruntée par les élites baltes à la fin des années 1980. Les politiques de perestroïka et de glasnost arrivent tardivement dans les républiques baltes. À partir de 1987, les Baltes prennent la tête des réformes engagées dans les deux domaines de la restructuration économique et de la transparence, notamment historique. Dès 1986-1987, les Lettons organisent des manifestations commémorant des dates importantes de leur histoire. En 1988, les Estoniens sont à l’avant-garde de la formation des Fronts populaires baltes. À partir de 1989, les Lituaniens prennent le relais avec la scission du PCUS et du Parti communiste lituanien. Forts d’une double conscience nationale et étatique, bénéficiant d’une composition ethnique plus favorable, les Lituaniens deviennent le fer de lance de la démocratisation au sein de l’URSS. La Lituanie est la première République soviétique à se libérer de la tutelle de Moscou, en rétablissant unilatéralement son indépendance le 11 mars 1990. La République lituanienne restaurée se rattache immédiatement à la période d’indépendance de l’entre-deux-guerres. Malgré le recours à la violence le 13 janvier 1991 à Vilnius (et le 20 janvier à Riga), ← 21 | 22 → les autorités lituaniennes ne veulent pas céder aux pressions et intimidations de Moscou. En février-mars 1991, des référendums posant la question de la restauration de républiques démocratiques et indépendantes sont organisés dans les trois États baltes. Les résultats en faveur des indépendantistes baltes n’ont évidemment pas été avalisés par Moscou. Les diplomates occidentaux se contentent d’en prendre note, sans reconnaître officiellement les indépendances baltes. C’est seulement après l’échec du coup d’État des conservateurs soviétique à Moscou que les Estoniens déclarent leur indépendance totale le 20 août, suivis des Lettons le 21 août. Les républiques baltes ont certes joué un rôle de catalyseur, mais n’ont pas été la cause directe de l’effondrement de l’URSS. L’intervention finale d’autres acteurs internes au bloc soviétique, à savoir le coup de force raté des conservateurs communistes et la victoire des réformateurs russes, ont permis aux Baltes de sortir de l’impasse diplomatique, dans laquelle ils se trouvaient, d’obtenir la reconnaissance par les Occidentaux de leur indépendance et d’entamer enfin leur « retour vers l’Europe ».

Refonder une démocratie sur un modèle européen

Au moment de la restauration de leur indépendance, les États baltes ont commencé leur seconde transition démocratique, alors que leurs hommes politiques (indépendantistes et ex-communistes) n’avaient connu que le régime soviétique et que leur « expérience démocratique » se limitait au souvenir reconstruit de « l’Âge d’or » de l’entre-deux-guerres. La nécessité d’élaborer un nouvel ordre constitutionnel représentait un problème urgent, et en même temps un point de départ important dans le processus de démocratisation. En Lituanie, le 11 mars 1990, jour de la restauration de leur indépendance, les députés du Conseil suprême ont réintroduit pour quelques heures la constitution de 1938. Cet acte symbolique avait pour objectif de reconnecter sur le plan historique et juridique la République restaurée avec celle de l’entre-deux-guerres. La nouvelle constitution, adoptée en octobre 1992, fut le résultat d’une longue et difficile négociation entre les acteurs de la transition démocratique : les ex-communistes regroupés dans le Parti démocratique du travail (LDDP) et en faveur d’un régime parlementaire s’étaient opposés aux indépendantistes issus du Front populaire Sajudis et favorables à un régime présidentiel fort. La constitution lituanienne établit finalement un régime semi-présidentiel. Ce compromis politique entérina pour plus d’une décennie une polarisation de paysage politique en Lituanie. Dans les deux autres États baltes, les discussions autour de l’élaboration ou de la restauration des constitutions se déroulèrent au sein de l’élite ethno-nationale. Les négociations aboutirent en Estonie à l’adoption en juin 1992 d’une nouvelle constitution, inspirée des modèles de l’entre-deux-guerres et qui établit un parlement unicaméral fort. En Lettonie, les ← 22 | 23 → enjeux autour de la définition de la citoyenneté retardèrent l’organisation des élections parlementaires et une éventuelle révision constitutionnelle. Les députés lettons, élus en juin 1993, confirmèrent la réintroduction de la constitution de 1922.

À l’issue de la transition démocratique, la Lituanie fut gouvernée par le Parti démocratique du travail (LDDP), principal vainqueur des élections législatives d’octobre 1992 et présidentielles de février 1993. Algirdas Brazauskas, ancien Premier secrétaire du Parti communiste lituanien, devint le premier président de la Lituanie postsoviétique (1993-1998). Ce fut donc sous un gouvernement composé en grande partie d’ex-communistes que la Lituanie déposa sa candidature à l’UE en décembre 1995. Les élections parlementaires d’octobre 1996 marquèrent le début d’une période d’alternance politique avec la victoire des conservateurs de l’Union patriotique (Tevynes Sajunga), qui regroupait une partie des ex-indépendantistes issus de Sajudis. Élu président de Lituanie en janvier 1998 avec le soutien de l’Union patriotique et des partis de droite, Valdas Adamkus fut un des rares Lituaniens issus de l’émigration à réintégrer la scène politique lituanienne. Il renonça à sa nationalité américaine pour obtenir le droit de se présenter à l’élection présidentielle. Les élections parlementaires d’octobre 2000 marquèrent la fin de la bipolarisation du paysage politique lituanien et l’entrée dans l’arène parlementaire de nouveaux partis (libéraux et des sociaux-libéraux) et de nouvelles pratiques (fusions et coalitions). Algirdas Brazauskas revint au pouvoir sous un label social-démocrate et devint Premier ministre en juin 2001. Ce fut son gouvernement (2001-2006), allié aux sociaux-libéraux, qui mena et finalisa les négociations d’adhésion avec l’UE. Les alternances politiques à la tête de l’État eurent pourtant peu d’impact sur la politique européenne de la Lituanie. Les négociations d’adhésion à l’UE furent conjointement menées par les ministres des Affaires étrangères successifs (le chrétien-démocrate Algirdas Saudargas de 1996 à 2000, puis l’ex-ambassadeur de Pologne Antanas Valionis de 2000 à 2006) et le Comité européen du gouvernement, dirigé à partir de 2000 par Petras Austrevičius (ancien ambassadeur de Finlande). L’équipe en charge des affaires européennes était composée essentiellement de « jeunes techniciens », qui utilisèrent ensuite cette expérience professionnelle comme un tremplin pour poursuivre une carrière diplomatique et/ou européenne. Peu de personnalités féminines se sont démarquées en Lituanie dans la période de préadhésion : Laima Andrikienė fut pendant une courte période ministre des Affaires européennes (1996-1998) et Dalia Grybauskaitė, actuelle présidente de la République lituanienne, fut vice-ministre des Affaires étrangères de 2000 à 2001, avant d’être nommée commissaire européen en 2004. Quels que furent le profil, l’âge et la culture politique des personnes impliquées dans le processus ← 23 | 24 → d’adhésion, le consensus de l’élite lituanienne fut tel qu’il transcenda les clivages (ex-communistes ou ex-indépendantistes, conservateur ou social-démocrate) et permit une acceptation par tous des conditions imposées par l’UE.

Résumé des informations

Pages
268
Année
2015
ISBN (PDF)
9783035265330
ISBN (ePUB)
9783035298451
ISBN (MOBI)
9783035298444
ISBN (Broché)
9782875742698
DOI
10.3726/978-3-0352-6533-0
Langue
français
Date de parution
2015 (Juin)
Mots clés
l'UE Etats baltes corruption réformes territoriales
Published
Bruxelles, Bern, Berlin, Frankfurt am Main, New York, Oxford, Wien, 2015. 268 p., 12 graph., 25 tabl.

Notes biographiques

Anne-Sophie Pigeonnier (Auteur)

Anne-Sylvie Pigeonnier est docteur en sciences politiques de l’Université du Luxembourg. Ses travaux portent sur l’adaptation des États baltes à la gouvernance de l’Union européenne. Elle a étudié l’histoire à l’Université Eberhard-Karls de Tübingen et à l’Université de Provence. Elle est aussi professeure certifiée d’histoire et de géographie dans l’enseignement secondaire français.

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