Die Europäische Bankenabgabe

Der Zusammenbruch „systemrelevanter“ Banken¹ kostet Geld – sowohl hinsichtlich der Wertvernichtung in Bezug auf das fragliche Institut als auch in Bezug auf die drohende Instabilität der Finanzmärkte.² Die Problematik des „too big to fail“³ ist im Zuge der Banken- sowie der bis heute andauernde europäische Finanzkrise (wieder) in den Fokus gerückt.⁴

Wiederholt sahen sich Staaten mit Blick auf die Finanzstabilität⁵ veranlasst, derartige Institute unter Einsatz öffentlicher Mittel (Bail-out) vor einem solchen Zusammenbruch zu bewahren.⁶ Die damit verbundenen, langfristigen Moral ←21 | 22→Hazard-Anreize durch implizite staatliche Rettungsgarantien wurden gegenüber einer unmittelbaren Instabilität der Finanzmärkte, insbesondere nach den katastrophalen Erfahrungen der Lehmann-Insolvenz 2008, in Kauf genommen.⁷

Aus europäischer Sicht offenbarte die Krise deutlich, dass einerseits zwar eine stetige Weiterentwicklung des europäischen Finanzsystems und ein höheres Wirtschaftswachstum bis 2008 zu verzeichnen waren, die damit korrelierende Bankenregulierung und -aufsicht⁸ mit jeweils nationalstaatlichen Ansätzen jedoch andererseits nicht Schritt halten konnten und weder das Instrumentarium noch die informationellen Möglichkeiten boten, der Krise effektiv zu begegnen.⁹

In Verbindung mit divergierenden behördlichen Praktiken bestanden für Institute im Vorfeld vielmehr Anreize zur bewussten Ausnutzung des europäischen „Flickenteppichs“.¹⁰ Nationale Rettungsentscheidungen zementierten zudem die Abhängigkeit der jeweiligen Institute von der Finanzkraft des entsprechenden Souveräns, wobei die Stabilität des EU-Finanzsystems dabei naturgemäß keine entscheidungserhebliche Rolle spielte.¹¹

Für die Europäische Union wirkte die Krise wie ein Katalysator; in ungewöhnlich hohem Tempo schuf der europäische Gesetzgeber unter dem politischen Schlagwort der „Bankenunion“ im Zeitraum von knapp zwei Jahren den ←22 | 23→wesentlichen Rechtsrahmen zur einheitlichen europäischen Bankenregulierung und -aufsicht.¹² Ein grundlegendes richtlinienbasiertes Regelwerk (single rule book) sowie drei geplante und zwei bis dato umgesetzte, vollharmonisierende Verordnungen innerhalb der Eurozone, betreffend den Single Supervisory Mechanism (SSM-VO) sowie den Single Resolution Mechanism (SRM-VO), bilden dabei den normativen Rahmen.¹³ Letzterer soll systemrelevante Institute „abwickelbar“ machen, mithin einen reflexartigen staatlichen Bail-out vermeiden.

Konsequenterweise wird öffentlichen Mitteln im Rahmen der Abwicklungsfinanzierung nunmehr ausschließlich eine ultima-ratio-Funktion zugedacht, wobei im Zuge einer Haftungskaskade vorrangig Anteilseigner und Gläubiger sowie der durch die Institute über die Europäische Bankenabgabe finanzierte Single Resolution Fond (SRF) haften. Dabei kommt der Europäischen Bankenabgabe im Rahmen des makroprudentiellen Regulierungsansatzes¹⁴ neben dem Finanzierungs- auch ein Lenkungszweck zur Reduzierung systemischer Risiken zu; Institute, die ein hohes systemisches Risiko bei zugleich hoher Ausfallwahrscheinlichkeit aufweisen, sollen verstärkt belastet werden.¹⁵

Mit Inkrafttreten der SRM-VO sowie der Durchführungsverordnung (EU) 2015/81 des Rates Anfang 2016¹⁶ erfolgt die Berechnung der Europäischen Bankenabgabe durch das Single Resolution Board (SRB), während die zuständigen nationalen Abwicklungsbehörden¹⁷ die Beiträge erheben und auf den SRF übertragen.¹⁸ In der Aufbauphase bis Ende 2023 sollen auf diese Weise ca. 55 Mrd. ←23 | 24→Euro erhoben werden, um eine einheitliche europäische Abwicklungsfinanzierung sicherzustellen.¹⁹

II. Zielsetzung

Ziel der vorliegenden Untersuchung ist es, speziell die Europäische Bankenabgabe vor dem Hintergrund des neuen europäischen Abwicklungsmechanismus anhand mehrerer Forschungsfragen zu analysieren.

Zunächst soll das „Fundament“ der Europäischen Bankenunion in seiner ökonomischen Begründung sowie seinem konzeptionellen und normativen Rahmen aufgearbeitet und anschließend in einer detaillierten Bezugnahme auf die SRM-VO Abwicklungsmechanismen und Abwicklungsfinanzierung analysiert werden.

Aufbauend auf dieser Grundlage soll die Europäische Bankenabgabe als Finanzierungsmechanismus des SRF eingehend untersucht werden, wobei ergänzend die vormaligen nationalen Bankenabgaben der größten europäischen Wirtschaftsnationen Deutschland, Frankreich und dem Vereinigten Königreich problembezogen-funktional²⁰ unter Einbezug empirischer Erfahrungssätze verglichen werden, um auf dieser Basis ein erweitertes Verständnis für die Synthese der Europäischen Bankenabgabe zu schaffen. Letztere soll anschließend normbezogen-deskriptiv sowie komparativ zu den nationalen Beispielen mit Blick auf die Gruppe der Abgabenschuldner sowie die Beitragsbemessung aufgearbeitet werden, bevor die Rechtmäßigkeit im Fokus steht.

Zu hinterfragen ist dabei einerseits die Kompetenz der Europäischen Union zur Einführung einer Bankenabgabe, andererseits sind primärrechtliche Grenzen, insbesondere der Europäischen Grundrechtecharta (GRCh) sowie der Grundfreiheiten, auf materiell-rechtlicher Seite zu würdigen. Diese gliedern sich auf in Zulässigkeitsvoraussetzungen an den Tatbestand einer derartigen Abgabe, mithin welche Institute als Abgabenschuldner herangezogen werden können und Ausgestaltungsvoraussetzungen auf Rechtsfolgenseite, insbesondere wie hoch die individuelle Abgabenbelastung der Abgabenschuldner ausfallen darf. Abschließend sind Rechtsschutzmöglichkeiten gegen Beitragsbescheide zur ←24 | 25→Europäischen Bankenabgabe im Kontext der europäischen Verbundverwaltung zu untersuchen.

Blickt man auf die bisherige rechtswissenschaftliche Forschung zur Europäischen Bankenabgabe, ist die Arbeit von Hanno Kube zu den rechtlichen Grundlagen und Grenzen der Europäischen Bankenabgabe hervorzuheben.²¹ Allerdings fokussiert sich dieses nur 66 Seiten lange Gutachten stark auf kompetenzrechtliche Fragen, namentlich auf Art. 114 Abs. 2 AEUV. In enger Anlehnung an das deutsche Recht erfolgen dabei streitige Einschätzungen, insbesondere mit Hinblick auf einen Entwurf eines auf Art. 114 Abs. 2 AEUV gestützten übergreifenden normativen Maßstabs zur Beurteilung der inhaltlichen Ausgestaltung europäischer parafiskalischer Abgaben.²² Diese Beurteilung wird im Rahmen der Untersuchung kritisch gewürdigt und mit alternativen Überlegungen kontrastiert. Neben diesen rechtsdogmatischen Fragen bleiben jedoch insbesondere Detailtiefe sowie rechtsvergleichende Aspekte vormaliger nationaler Bankenabgaben Desiderate.

Weitere, insbesondere monografische, Beiträge konkret zur Europäischen Bankenabgabe finden sich kaum; vielmehr beschränken sich entsprechende Funde auf (knappe) deskriptive Darstellungen der gesetzlichen Ausgestaltung, ohne auf entsprechende Rechtsfragen einzugehen.²³ Ihren Schwerpunkt finden derartige Beiträge zudem häufig auf Seiten der Abwicklungsinstrumente²⁴ oder in grundlegenden Fragen der Abwicklungsfinanzierung, wobei der Fokus ←25 | 26→oftmals auf dem Abwicklungsinstrument des Bail-in und dessen immanenter Haftungskaskade liegt; Fragen der Finanzierung des SRF werden hingegen oftmals nur gestreift.²⁵

Ein anderes Bild ergibt sich mit Blick auf die Forschung zu den vormaligen nationalen Bankenabgaben. Insbesondere in Deutschland wurde die Bankenabgabe bereits frühzeitig von der Wissenschaft untersucht; im Zentrum des Interesses standen dabei verfassungsrechtliche Grundlagen, aber auch detaillierte Rechtsfragen der Ausgestaltung.²⁶ Auch die britische Bankenabgabe fand wissenschaftlichen Widerhall; insbesondere Michael Devereux befasste sich unter den Gesichtspunkten des Finanzierungs- sowie des Lenkungszwecks, dort insbesondere mit dem Verhältnis von Besteuerung und Eigenkapitalvorgaben, mit der neuartigen Steuer.²⁷