Culture et politique régionale de l'Union européenne

Table des matières

• Couverture
• Titre
• Copyright
• À propos de l’auteur
• À propos du livre
• Pour référencer cet eBook
• Table des matières
• Introduction
• Politiques culturelles, études européennes et sociologie de l’action publique : le cadre théorique
• Le cas d’étude
• Méthodologie de l’enquête
• Plan de l’ouvrage
• Première partie. La mobilisation de la culture dans le processus de construction européenne : politiques culturelles et politiques régionales, le cadre d’intervention
• 1.1 Émergence de la culture dans les politiques communautaires
• 1.1.1 Une catégorie politique fragile et changeante
• 1.1.2 Les étapes fondatrices : la culture dans le Traité de Maastricht et premiers programmes
• 1.1.3 Une vision d’ensemble esquissée à travers les Agendas pour la culture
• 1.1.4 Ambitions et limites de l’action culturelle européenne : principes et moyens budgétaires
• 1.2 L’approche culturelle de la politique régionale communautaire
• 1.2.1 Les origines : premiers Fonds et programmes, l’Acte unique
• 1.2.2 Les années 2000–2006, le cycle de la maturité
• 1.2.3 La programmation 2007–2013 : la territorialisation et la stratégie de Lisbonne
• 1.2.4 Le cycle 2014–2020, une tentative de renouvellement inaboutie
• 1.3 Politiques culturelles italienne et sicilienne : perspective historique et tendances contemporaines
• 1.3.1 La lente émergence d’une politique culturelle nationale : une histoire italienne sensible
• 1.3.2 La politique culturelle italienne aujourd’hui : vision, ressources et disparités territoriales
• 1.3.3 La politique culturelle de la région Sicile : compétences, organisation et orientation politique
• 1.3.4 Les autres acteurs de la politique culturelle : l’échelon communal
• 1.4 De l’intervention italienne à la politique de cohésion dans le Mezzogiorno : la culture comme ressource de développement
• 1.4.1 De l’intervention italienne à la naissance de l’Europe des régions (1950 – 1990)
• 1.4.2 Des années 1990 au cycle 2000–2006 : la culture comme facteur de développement
• 1.4.3 La programmation unitaire 2007–2013 : une approche transversale
• 1.4.4 Le cycle 2014–2020 : apports et limites des négociations italiennes pour la culture
• 1.5 Multiplicité des programmes et des instruments en Sicile, un cadre d’intervention complexe
• 1.5.1 Les programmes nationaux ou plurirégionaux : des contenus ambitieux à l’impact incertain
• 1.5.2 Les programmes opérationnels régionaux en Sicile : défis stratégiques et méthodologiques
• 1.5.3 Les programmes transfrontaliers avec Malte et la Tunisie
• Deuxième partie. Programmation et mise en œuvre de la culture à l’échelle régionale et ses acteurs. Modalités, stratégies, contenus
• 2.1 La culture dans la politique de cohésion et sa nébuleuse d’acteurs : profils, influences et responsabilités
• 2.1.1 L’échelle européenne : dynamiques d’influence au sein de la Commission et du Parlement
• 2.1.2 L’échelle nationale : la vision stratégique du DPS et du ministère des Biens et des Activités culturels
• 2.1.3 L’échelle régionale : jeux de pouvoir dans les départements Programmation et Biens culturels
• 2.1.4 Le niveau infrarégional : des configurations fluctuantes
• 2.1.5 La société civile et le secteur privé : une représentation incertaine
• 2.2 La programmation et son ouverture au territoire : dispositifs et bénéficiaires
• 2.2.1 La programmation initiale et ses variations
• 2.2.2 Les appels à projets, sésames d’accès aux fonds
• 2.2.3 Les destinataires des appels issus du secteur public
• 2.2.4 L’implication du secteur privé et des opérateurs culturels indépendants
• 2.2.5 Soumettre un projet : contraintes et motivations des candidats
• 2.3 La captation et la gestion des fonds, entre technique et politique
• 2.3.1 La proposition de projets, une activité stratégique
• 2.3.2 La sélection des projets, entre normes et pratiques
• 2.3.3 La gestion des projets, un parcours à risques
• 2.4 Patrimoine et développement : les référentiels d’une culture territorialisée
• 2.4.1 Le patrimoine matériel et immatériel comme référentiel identitaire
• 2.4.2 Le patrimoine : une richesse à conserver et exploiter
• 2.4.3 La culture comme composante d’un développement intégré
• Troisième partie. Mise à l’épreuve et évaluation des dispositifs culturels européens à l’échelle régionale
• 3.1 Évaluer la culture dans la mise en œuvre des Fonds structurels : normes et questionnements
• 3.1.1 Règles, pratiques et utilisation de l’évaluation
• 3.1.2 Le choix des indicateurs et leurs limites
• 3.2 L’évaluation de la culture au prisme du tourisme et du développement
• 3.2.1 Le tourisme et la participation du privé : questions idéologiques et pratiques
• 3.2.2 L’évaluation des événements culturels à l’aune de critères touristiques
• 3.2.3 Culture et développement : entre divergences de vue et absence de renouvellement
• 3.3 Continuité institutionnelle et stratégie singulière de la région Sicile
• 3.3.1 Les dynamiques clientélistes et le poids institutionnel de la région Sicile
• 3.3.2 Priorités régionales et principe du partenariat
• 3.3.3 Vers un renversement de perspective : un agenda caché contre le changement ?
• 3.4 Désenchantement, désintérêt et démobilisation des parties prenantes
• 3.4.1 Perception et implication du grand public
• 3.4.2 Démobilisation et exclusion des parties prenantes : typologie des acteurs
• 3.4.3 La faible mobilisation du secteur culturel et ses facteurs
• 3.5 Les limites de la politique régionale comme politique de cohésion et d’inclusion
• 3.5.1 Les dispositifs communautaires face aux enjeux territoriaux
• 3.5.2 Les ambiguïtés de la politique de cohésion dans la construction communautaire
• 3.5.3 Participation et politisation du débat : cohésion, culture et projet européen
• Conclusion
• La complexité et les limites du cadre d’intervention
• Convergences et divergences du référentiel culturel
• Le principe du partenariat, entre ouverture et exclusion
• Une politique révélatrice des crises de la politique régionale sicilienne et du projet européen
• Liste des figures
• Photographies
• Glossaire
• Bibliographie
• Titres de la collection

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Introduction

Inscrite dans le Traité de Rome, la nécessité de réduire les disparités économiques sur l’ensemble du territoire européen est affirmée dès l’acte fondateur de la Communauté économique européenne. Cet engagement se traduit aujourd’hui par la politique de cohésion européenne, ou politique régionale européenne¹, qui représente « l’une des politiques les plus caractéristiques du cadre communautaire » (Manzella, 2011). Elle est actuellement dotée d’environ un tiers du budget communautaire, ce qui en fait une politique européenne de tout premier plan. Son enveloppe est répartie entre différents instruments financiers, désormais baptisés Fonds structurels et d’investissements européens, dont les plus importants sont le Fonds européen de développent régional et le Fonds social européen. Cette politique se caractérise notamment par l’implication de très nombreux acteurs à différentes échelles de l’action publique dans un processus complexe d’élaboration et de mise en œuvre de programmes. Des orientations proposées au niveau communautaire sont ensuite déclinées de manière originale au niveau national et local par le biais de ces programmes, suivant les aspirations et les spécificités des pays et des régions concernés. La politique de cohésion prévoit ainsi de sensibiliser et de mobiliser de nombreux représentants de la classe politique et administrative mais aussi de la société civile et du secteur privé autour des thèmes abordés dans sa programmation. Ces acteurs, aux profils et motivations divers, forment des configurations régies par des dynamiques multiples, à commencer par celles qui déterminent la possibilité – ou non – de prendre part à ce processus. Proposant une méthodologie unique de mise en œuvre largement définie au niveau communautaire pour l’ensemble des pays de l’Union européenne (UE)², ←17 | 18→la politique de cohésion a par ailleurs l’ambition de faciliter l’appropriation de la part de ces acteurs d’un « langage » et d’un modus operandi communs, renforçant leur intégration au projet politique, économique, et aussi culturel européen. Objet de nombreuses recherches, la politique de cohésion reste encore, à quelques exceptions près, peu explorée au stade de sa mise en œuvre loin de Bruxelles (Milio, 2010 ; Lebrou, 2015).

À l’opposé de cette politique phare de l’UE, la culture apparaît comme un thème marginal et souvent peu lisible dans le cadre de l’action communautaire. En vertu du principe de subsidiarité et compte tenu de la forte dimension identitaire et symbolique des politiques culturelles, les États n’ont pas souhaité se départir de leurs compétences en cette matière. La culture n’est toutefois pas absente des dynamiques de construction européenne : elle bénéficie d’une base légale à partir de 1992 et fait l’objet de nombreux documents de travail et de régulations, tandis que toute une gamme de dispositifs permettent de lui accorder une place non négligeable. La nature complexe de l’action culturelle communautaire a suscité un intérêt grandissant de la part de chercheurs, dont témoigne un numéro récent de la revue Politique européenne consacré à ce thème publié en 2017. Différents articles y présentent un état de l’art de la recherche, rendant compte de la diversité des disciplines mobilisées, et soulignant la richesse des enjeux ainsi que la difficulté de tenter de saisir cette action dans son ensemble (Calligaro, Vlassis, 2017). La politique de cohésion, à première vue assez éloignée des problématiques culturelles, offre en réalité des ressources conséquentes pour développer des projets culturels ; sa générosité en ce sens en fait la première pourvoyeuse de moyens financiers européens pour la culture. Reconnue comme facteur de développement, la culture a été mobilisée dans les programmes opérationnels qui donnent les orientations et précisent les modalités de mise en œuvre de cette politique au niveau national et régional. Envisagée comme ressource locale à valoriser ; composante de la politique urbaine favorisant l’attractivité des territoires ; facteur de cohésion sociale ou encore vecteur d’innovation ; la culture y apparaît sous des jours multiples, servant des objectifs divers au service de la construction européenne aux niveaux national, régional et local. L’approche transversale de la culture promue dans le cadre de la politique de cohésion, les moyens importants qui lui sont réservés ou du moins potentiellement accessibles, ainsi que la multiplicité des acteurs impliqués dans sa mise en œuvre semblent ainsi offrir un terrain d’analyse fertile pour étudier l’action culturelle européenne. Les recherches sur cet objet se heurtent toutefois à un défi majeur. La mobilisation de la culture ←18 | 19→dans le cadre de la politique de cohésion reste largement méconnue et fait l’objet de sérieuses critiques, conduisant à une faible reconnaissance de son rôle dans ce cadre. Si certains pays et régions ont privilégié la culture dans leur stratégie de développement, la composante culturelle apparaît le plus souvent en creux, au sein d’axes stratégiques dédiés au développement durable, à la diffusion des outils numériques, ou encore à l’insertion de communautés immigrées, rendant difficile toute tentative d’évaluer précisément les ressources dédiées aux projets culturels dans l’ensemble des programmes. Autrement dit, l’approche transversale qui prévaut entrave la cartographie des projets culturels réalisés sur le territoire européen et l’estimation de leurs effets. De fait, malgré quelques rares recherches sur la dimension régionale de l’action culturelle européenne³, l’analyse du volet culturel de la politique de cohésion reste un angle mort de la recherche. En étudiant la manière dont la culture est programmée et mise en œuvre au plus près du terrain dans le cadre de la politique de cohésion, cet ouvrage a l’ambition de combler cette lacune et d’enrichir le débat sur la construction européenne. Comment le volet culturel de la politique régionale et la manière dont les acteurs culturels s’en saisissent nous renseignent sur le projet européen ?

Politiques culturelles, études européennes et sociologie de l’action publique : le cadre théorique

Le postulat de départ de cette recherche consiste à envisager l’action culturelle comme une composante significative des politiques publiques. Revêtant une forte valeur symbolique, envisagées comme marqueur et vecteur identitaire et caractérisées par leur grande plasticité, les politiques culturelles sont révélatrices de choix politiques, économiques et de société. Dans le cadre communautaire, la culture est mobilisée pour promouvoir la diversité culturelle et le dialogue interculturel, contribuant à sa construction identitaire ; elle est envisagée pour sa contribution à la croissance économique et à la cohésion sociale, favorisant un développement équilibré ; elle est enfin convoquée au niveau des relations internationales pour promouvoir une relation plus intégrée de l’UE avec ses partenaires sur la scène mondiale. Au cours de ces deux dernières décennies, le paradigme culturel a évolué dans les dispositifs ←19 | 20→de l’UE en phase avec les stratégies européennes, axées sur l’innovation, l’économie de la connaissance ou encore les industries créatives, sur son territoire et au-delà (Autissier, 2011). En réalité, la place de la culture reste éminemment précaire au sein des instances communautaires ; l’ensemble des mesures et des programmes susceptibles de promouvoir la culture ne forment pas une politique cohérente et visionnaire qui pourrait s’apparenter à une politique culturelle européenne. Il est utile à ce stade de préciser ce que l’on entend par Europe : centrée sur l’Union européenne, cette recherche fera aussi référence à une aire géopolitique et culturelle qui s’affranchit des frontières communautaires⁴. Comme le souligne Edgar Morin, l’Europe résiste à une tentative de définition monolithique : « l’Europe est un complexe (Complexus, ce qui est tissé ensemble) dont le propre est d’assembler sans confondre les plus grandes diversités et d’associer les contraires de façon non séparable » (Morin, 1990 : 22). Cette caractéristique constituante de l’Europe pose un réel défi pour la saisir et définir son avenir : « La difficulté de penser l’Europe, c’est d’abord cette difficulté à penser l’un dans le multiple, le multiple dans l’un. C’est en même temps la difficulté de penser l’identité dans la non-identité » (Morin, 1990 : 24). Riva Kastoryano suggère de son côté que l’Europe, entendue ici comme Union européenne, doit faire la synthèse entre une rhétorique qui prévoit le respect de la diversité des peuples, et « une réalisation juridique qui cherche à unifier cette diversité et à lui forger un destin commun, tout en lui attribuant rétrospectivement un héritage commun culturel, religieux et spirituel ». Elle envisage le multiculturalisme comme « une théorie explicite de l’identité européenne », permettant de définir une citoyenneté européenne (Kastoryano, 2005 : 13, 21). Le rapport aux autres cultures a toujours été important pour les Européens et d’après le philosophe Rémi Brague, c’est même la manière dont l’Europe établit des liens avec les autres cultures qui la caractérise : « La culture représente ce qu’un monde a de propre […]. L’Europe se distingue des autres mondes culturels par le mode particulier de son rapport au propre : l’appropriation de ce qui est perçu comme étranger (Brague, 1992 : 120). » La grande crise morale de l’UE, liée en partie à l’enjeu culturel majeur de l’accueil des réfugiés et plus largement de populations étrangères sur son territoire, rend compte de la difficulté de ce projet. L’épisode du Brexit a par ailleurs ←20 | 21→révélé une fracture sociale et culturelle majeure de la société britannique en 2016 et ouvert une brèche profonde dans le processus d’intégration européenne. La montée des inégalités au sein même des pays de l’UE témoigne du relatif échec des politiques européennes pour tenter de les résorber, même si cette tendance s’inscrit en phase avec un phénomène que l’on observe partout sur la planète (Bourguignon, 2012). Ces dix dernières années, une série de crises a par ailleurs obligé les dirigeants européens à improviser, aboutissant à une reconfiguration du décor bruxellois au futur incertain (Van Middelaar, 2018). De nombreux travaux de recherche ont tenté de saisir la singularité du projet européen suivant des perspectives diverses – les chercheurs sont invités à mobiliser différents cadres conceptuels et théoriques, aux frontières parfois floues, pour analyser ce processus (Saurugger, 2009 : 17). Parmi celles-ci, les sociologies de l’intégration européenne portent une attention particulière aux acteurs dans leur singularité, aux dynamiques bottom up⁵ et optent le plus souvent pour une méthodologie de type qualitatif, comme c’est le cas pour cet ouvrage. Plus globalement, cette recherche s’inscrit dans le cadre théorique de la sociologie de l’action publique, issue de l’évolution de l’analyse des politiques publiques, tout en s’en distinguant notamment par les méthodes d’enquête et les cadres interprétatifs (Musselin, 2005 : 52). Il s’agit de prendre progressivement en compte la mise en œuvre de l’action politique publique, au-delà de la manière dont elle a été conçue et structurée, permettant aussi d’en révéler les failles. La contextualisation diachronique et synchronique est nécessaire : l’histoire des relations et des compromis passés précédemment ainsi que le positionnement et les enjeux de pouvoirs influent sur la mobilisation des acteurs concernés (Lascoumes, Le Galès, 2009 : 26–27, 37–38). Dans la lignée de l’approche « microscopique » qui privilégie le point de vue local, certains politistes appellent à une analyse du processus d’intégration communautaire en s’appuyant sur une ou quelques études de cas localisées (Pasquier, Weisbein, 2004). Cette enquête porte ainsi une attention particulière à l’échelle régionale, sans toutefois faire abstraction des niveaux communautaire et national qui sont étroitement imbriqués et dépendants les uns des autres. Plutôt que d’analyser une politique publique sectorielle européenne, qui de fait n’existe pas, il s’agit ici d’approfondir l’action publique européenne dans le domaine de la ←21 | 22→culture à partir de l’échelle régionale, en privilégiant une perspective au plus près des nombreux acteurs engagés dans ce processus au quotidien, loin des centres de décision communautaires.

Le cas d’étude

Le choix de la région Sicile comme terrain pour mener cette enquête repose sur plusieurs raisons. Tout d’abord, la Sicile fait dès le départ partie du projet européen en qualité de région située en Italie, membre fondateur des Communautés européennes : l’analyse de la politique régionale communautaire à partir du terrain étudié permet de retracer l’histoire complète de l’évolution de cette politique. Sur le plan géopolitique et démographique, la Sicile est la plus grande île de la Méditerranée, et avec cinq millions habitants, c’est aussi la plus peuplée. Au niveau juridique, la Sicile est régie à l’image de quatre autres régions par un statut spécial (statuto speciale), établi en 1948. Celui-ci stipule que la région Sicile bénéficie d’une large gamme de pouvoirs, mis en œuvre par son conseil régional et son propre parlement, dont la compétence exclusive pour la culture. Ces caractéristiques font de la Sicile une des régions les plus puissantes d’Italie, et l’apparentent même à l’échelle européenne à un petit État. Sur le plan socio-économique, la Sicile se situe depuis son entrée dans les Communautés européennes parmi les plus « défavorisées », définies au niveau communautaire par le critère d’un PIB par habitant inférieur à 75 % de la moyenne européenne. Cette spécificité, ajoutée à sa population nombreuse, la qualifie pour être l’une des régions qui bénéficie le plus des Fonds structurels européens. La Sicile est aussi marquée par les problèmes bien connus du clientélisme et de la criminalité organisée mafieuse, encore très présents au XXI^e siècle (Piattoni, 2007 ; La Spina, 2005). Sa situation géographique au sud de l’Europe en fait par ailleurs une porte vers le monde méditerranéen non européen, offrant ainsi l’occasion de déplacer le point de vue loin du centre de pouvoir communautaire : l’Europe n’a pas le même visage quand on l’observe de Bruxelles ou de Palerme, dans une île où se sont succédé de nombreuses civilisations européennes et extra-européennes. Enfin, malgré sa singularité, la Sicile peut être considérée comme une région paradigmatique au regard du Mezzogiorno⁶, ce qui ←22 | 23→permet d’élargir cette réflexion au sud de l’Italie – et dans une moindre mesure, au sud de l’Europe. De manière assez surprenante lorsque l’on constate les financements relativement restreints attribués à la culture et le poids tout relatif de ce secteur dans la vie politique régionale, la Sicile est probablement la région qui a demandé et obtenu le plus de financements pour la culture en Europe dans le cadre de la politique régionale pour le cycle 2000–2006, y consacrant encore un budget important lors du cycle 2007–2013 (Sacco, 2012). Cette recherche porte ainsi principalement sur la période qui recouvre ces deux cycles, sans exclure quelques références aux cycles précédents et au cycle 2014–2020. Dans la mesure où l’essentiel de ces financements provenaient du fonds européen de développement régional (FEDER), l’analyse approfondit la mise en œuvre de ce fonds, laissant de côté les actions menées grâce au fonds social européen (FSE). La mobilisation de la culture à cette période est liée à la stratégie de développement de l’île, fondée sur l’exploitation de ses ressources culturelles exceptionnelles en termes de patrimoine architectural et paysager, pour promouvoir le tourisme culturel et l’emploi. L’enquête menée ici tentera de voir dans quelle mesure la politique de cohésion est influencée par la politique culturelle régionale, et la manière dont l’ensemble des acteurs culturels locaux sont impliqués (ou non) par le biais de partenariats pour concourir au développement de l’île via la culture.

Méthodologie de l’enquête

La recherche présentée dans cet ouvrage est basée sur un travail de terrain approfondi, privilégiant une méthodologie qualitative. Elle s’appuie sur quatre types de matériaux : la littérature scientifique ; un vaste ensemble de documents législatifs et administratifs ; une centaine d’entretiens semi-directifs ; enfin une expérience professionnelle en tant qu’opératrice culturelle indépendante et en tant que consultante pour la région Sicile. Le corpus scientifique inclut des textes analysant la politique culturelle, le processus d’intégration européenne et des ouvrages traitant des politiques de développement du Mezzogiorno. Le deuxième matériau consiste en une large documentation administrative et législative sur la culture et la politique régionale. Il s’agit de nombreux documents législatifs, d’une littérature « grise » composée de rapports et d’études sur les thèmes de la culture et de la politique régionale européenne, du journal officiel de la région Sicile, dépouillé de 1988 à 2015, et du site dédié à la politique régionale en Sicile, www.euroinfosicilia.it. Les ←23 | 24→entretiens fournissent le troisième matériau de cette recherche : une centaine d’entretiens semi-directifs ont été effectués principalement entre juin 2010 et avril 2013, complétés en 2019 par des discussions informelles et trois entretiens pour bénéficier de données à jour. Environ un tiers des entretiens a été effectué auprès du personnel de la région Sicile majoritairement basé à Palerme, centre administratif et politique de la région, pour son rôle primordial dans la programmation et la mise en œuvre de cette politique (Photo 1). En parallèle, vingt-cinq entretiens d’opérateurs culturels siciliens indépendants ont été menés à Palerme et Catane, identifiés en fonction de leur implication dans des projets financés par des fonds communautaires, mais aussi pour leur rôle dans des arènes culturelles et artistiques plurielles au niveau local. La mention « opérateurs culturels indépendants » fait référence ici aux professionnels du secteur culturel qui ne sont pas rattachés directement à des institutions culturelles régionales ou locales. Dans le langage européen, on parlerait d’organisations de la société civile actives dans le secteur culturel, tandis que dans le cadre des représentants du partenariat de la politique régionale en Italie, on fait allusion au « tiers secteur » (fig. 1).

←24 | 25→Une trentaine d’entretiens ont été réalisés respectivement à l’échelle communautaire à Bruxelles dans les bureaux de la direction générale de l’Éducation et de la Culture (DG EAC), de la direction générale de la Politique régionale et urbaine (DG REGIO) et du Parlement européen (Photo 2); à l’échelle nationale auprès du ministère de la Culture et du ministère du Développement économique et de la Cohésion sociale à Rome (Photo 3); enfin à l’échelle locale, auprès de représentants de villes à la taille et aux caractéristiques géographiques variées sur l’ensemble du territoire sicilien, de Palerme à Noto (Photo 4). Six porteurs de projets ou gestionnaires engagés dans les deux programmes transfrontaliers Italie-Malte et Italie-Tunisie financés par la politique de cohésion ont été interviewés à Tunis (Photo 5) et à Malte (Photo 6). D’autres acteurs tels la Cour des comptes, Confindustria, ou des organismes de formation ont été consultés, et les observations d’universitaires rencontrés aux quatre coins de l’Italie ont permis d’éclairer tel ou tel aspect de l’enquête (fig. 2).