Rechtsnatur und Rechtswirkungen des Flächennutzungsplans

Inhaltsverzeichnis

• Cover
• Titel
• Copyright
• Autorenangaben
• Über das Buch
• Zitierfähigkeit des eBooks
• Vorwort
• Inhaltsverzeichnis
• Literaturverzeichnis
• 1. Teil: Einleitung
• A. Problemaufriss: Die Bedeutung des Flächennutzungsplans und seine dogmatische Einordnung
• B. Gegenstand und Gang der Untersuchung
• 2. Teil: Der Ausgangspunkt: Der Plan als Instrument des Verwaltungshandelns
• A. Klärung der Begriffe: Planung und Plan
• B. Erscheinungsformen hoheitlicher Planung: Die verschiedenen Planungssysteme
• I. Die staatsleitende Planung
• II. Die Verwaltungsplanung
• C. Die Merkmale hoheitlicher Planung
• I. Öffentlich-rechtliche Planung im Spannungsfeld von Legislative und Exekutive
• II. Die finale Struktur der Planungsnormen
• III. Der planerische Gestaltungsspielraum
• 1. Die Planrechtfertigung
• 2. Das Planungsermessen
• a) Die äußeren Grenzen des Planungsermessens
• b) Die inneren Grenzen des Planungsermessens – Abwägungsgebot und Abwägungsfehlerlehre
• IV. Die Bindungswirkung der Pläne
• 1. Indikative Pläne
• 2. Imperative Pläne
• 3. Influenzierende Pläne
• V. Die Plangewährleistung
• D. Der Plan im System verwaltungsrechtlicher Handlungs- und Rechtsformen
• I. Zur grundsätzlichen Möglichkeit der Unterscheidung von Handlungs- und Rechtsform
• II. Der Plan als eigenständige Handlungsform der Verwaltung
• III. Die Rechtsform des Plans
• 1. Keine eigenständige Rechtsform – Der Plan als offene Kategorie des Verwaltungsrechts
• 2. Die Rechtsnatur der Pläne
• E. Zusammenfassung
• 3. Teil: Die Rechtsnatur des Flächennutzungsplans
• A. Die historischen Grundlagen der Flächennutzungsplanung
• I. Die Entwicklung des öffentlichen Baurechts im 19. Jahrhundert
• 1. Vom Absolutismus zum Liberalismus
• 2. Die baurechtlichen Regelungen des Allgemeinen Preußischen Landrechts
• 3. Das Fluchtliniengesetz von 1875
• II. Das Sächsische Allgemeine Baugesetz von 1900
• 1. Die zweistufige städtebauliche Planung des Sächsischen Allgemeinen Baugesetzes
• 2. Der Ortserweiterungs- und Flächenaufteilungsplan als Vorläufer des Flächennutzungsplans
• III. Die Entwicklung des öffentlichen Baurechts in Preußen zu Beginn des 20. Jahrhunderts
• 1. Das preußische Wohnungsgesetz von 1918
• 2. Der Entwurf eines preußischen Städtebaugesetzes
• IV. Der Entwurf eines Städtebaugesetzes in der Weimarer Republik
• V. Das Städtebaurecht in der Zeit des Nationalsozialismus
• 1. Das Wohnsiedlungsgesetz und die Bauregelungsverordnung
• 2. Der Wirtschaftsplan als vorbereitender Bauleitplan
• VI. Die Vorläufer der zweistufigen Bauleitplanung in den Aufbaugesetzen am Beispiel des nordrhein-westfälischen Rechts
• 1. Der Leitplan nach §§ 5 ff. AufbauG NRW: Rechtswirkungen und Rechtsnatur
• a) Die Rechtswirkung des Leitplans
• b) Die Rechtsnatur des Leitplans
• 2. Der Durchführungsplan gemäß §§ 10 ff. AufbauG NRW
• a) Die Rechtswirkungen des Durchführungsplans
• b) Die Rechtsnatur des Durchführungsplans
• VII. Die Einführung der zweistufigen Bauleitplanung durch das Bundesbaugesetz
• 1. Die Entstehungsgeschichte des BBauG
• a) Die Diskussion um die Gesetzgebungszuständigkeit
• aa) Der Kompetenztitel des Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 i.V.m. Art. 72 GG und erste Vorbereitungen für die Gesetzgebung
• bb) Das Baurechtsgutachten des BVerfG
• aaa) Bodenrecht i.S.v. Art. 74 Nr. 18 GG
• bbb) Insbesondere: Die Stellung der vorbereitenden Bauleitplanung nach dem Baurechtsgutachten des BVerfG
• b) Der weitere Verlauf des Gesetzgebungsverfahrens
• 2. Das System der Bauleitplanung nach den Entwürfen des BBauG – Flächennutzungsplan, Gesamtaufbauplan und Bebauungsplan
• 3. Das zweistufige Planungssystem des BBauG und des BauGB – Flächennutzungsplan und Bebauungsplan
• VIII. Zusammenfassung
• B. Hergebrachte Dogmatik zur Rechtsnatur des Flächennutzungsplans
• I. Keine gesetzliche Festlegung der Rechtsnatur des Flächennutzungsplans
• II. Die hergebrachte Dogmatik des Flächennutzungsplans als nicht außenverbindliche hoheitliche Maßnahme sui generis
• 1. Die Entwicklung der hergebrachten Dogmatik
• a) Der Flächennutzungsplan als Rechtsnorm
• b) Der Flächennutzungsplan als Bündel von dinglichen Verwaltungsakten
• c) Der Flächennutzungsplan als Handlung mit örtlichem Bezug
• d) Der Flächennutzungsplan als öffentlich-rechtlicher Vertrag
• e) Der Flächennutzungsplan als hoheitliche Willenserklärung besonderer Art
• f) Der Flächennutzungsplan als „qualifizierter Sachverhalt“
• g) Der Flächennutzungsplan als „Programm“
• h) Der Flächennutzungsplan als Verwaltungsvorschrift
• i) Der Flächennutzungsplan als besondere Stufe der Bauleitplanung
• 2. Die herrschende Meinung: Der Flächennutzungsplan als hoheitliche Maßnahme sui generis ohne Außenverbindlichkeit
• a) Die Terminologie der h.M.
• b) Die Argumente der h.M. gegen die Zuordnung des Flächennutzungsplans zu einer der überkommenen Rechtsformen des Verwaltungshandelns
• aa) Die h.M.: Der Flächennutzungsplan ist keine Rechtsvorschrift
• aaa) Ausgangspunkt: Untergesetzliche Rechtsvorschriften i.S.v. § 47 Abs. 1 VwGO
• bbb) Die Argumente der h.M. gegen die Einordnung des Flächennutzungsplans als Rechtsvorschrift
• (1) Keine Einordnung des Flächennutzungsplans als Rechtsvorschrift unter formellen Gesichtspunkten
• (2) Keine Einordnung des Flächennutzungsplans als Rechtsvorschrift unter materiellen Gesichtspunkten
• (a) Die gesetzliche Unterscheidung zwischen vorbereitenden und verbindlichen Bauleitplänen
• (b) Die gesetzliche Unterscheidung zwischen Darstellungen gemäß § 5 Abs. 1 BauGB und Festsetzungen gemäß § 8 Abs. 1 BauGB
• (c) Darstellungen des Flächennutzungsplans als tatsächlicher Anknüpfungspunkt für die Tatbestandsmerkmale städtebaurechtlicher Normen
• (d) Darstellungen des Flächennutzungsplans als Unterstützung und einleuchtende Fortschreibung bestimmter tatsächlicher Gegebenheiten
• (e) Keine rechtssatzmäßige Verbindlichkeit des Flächennutzungsplans aus der Anpassungspflicht gemäß § 7 S. 1 BauGB und dem Entwicklungsgebot des § 8 Abs. 2 S. 1 BauGB
• bb) Die Argumente der h.M. gegen die Einordnung des Flächennutzungsplans als Verwaltungsakt i.S.d. § 35 VwVfG
• III. Zusammenfassung
• C. Fazit: Keine generelle Zuordnung des Flächennutzungsplans zu einer der überkommenen Rechtsformen des Verwaltungshandelns
• 4. Teil: Die Rechtswirkungen des Flächennutzungsplans im Geflecht der räumlichen Planung
• A. Grundzüge der räumlichen Planung
• I. Die raumbezogene Gesamtplanung
• 1. Die Raumordnung
• a) Das Recht der Raumordnung
• b) Die Raumordnung – keine reine Verwaltungsplanung
• 2. Die Bauleitplanung
• II. Die raumbezogene Fachplanung
• B. Die Raumplanung als System – Plankonkordanz durch Koordination
• I. Formellrechtliche Koordinationsregeln
• II. Materiellrechtliche Koordinationsregeln
• C. Funktionen und Wirkungen des Flächennutzungsplans im System der räumlichen Planung unter Berücksichtigung der jüngeren Entwicklungen in Gesetzgebung, Rechtsprechung und Literatur
• I. Flächennutzungsplanung und Raumordnung: Das Gegenstromprinzip als Ausgangspunkt der Koordination
• 1. Formellrechtliche Verzahnung von Flächennutzungsplanung und Raumordnung durch Beteiligungsverfahren
• 2. Materiellrechtliche Verzahnung von Flächennutzungsplanung und Raumordnung
• 3. Mischformen zwischen Flächennutzungsplanung und Raumordnung
• a) Der regionale Flächennutzungsplan als Mischform zwischen Flächennutzungsplan und Regionalplan
• aa) Der regionale Flächennutzungsplan als Instrument der Raumplanung
• bb) Die Rechtsnatur des regionalen Flächennutzungsplans
• b) Die Option zur Übernahme der Funktion des landesweiten Raumordnungsplans durch den Flächennutzungsplan in den Stadtstaaten
• 4. Zusammenfassung
• II. Der Flächennutzungsplan im System der Bauleitplanung und der Planersatzvorschriften des BauGB
• 1. Der Flächennutzungsplan als Teil der Bauleitplanung
• a) Der gemeindliche Flächennutzungsplan in seiner hergebrachten Form
• aa) Der Flächennutzungsplan für das Gemeindegebiet und seine möglichen Darstellungen
• aaa) Zulässige Inhalte des Flächennutzungsplans
• bbb) Zulässiger Konkretisierungsgrad für Darstellungen des Flächennutzungsplans
• bb) Funktionen und Steuerungswirkung des Flächennutzungsplans im Rahmen der gemeindlichen Bauleitplanung
• aaa) Der Flächennutzungsplan als Bodennutzungskonzeption für das gesamte Gemeindegebiet
• bbb) Insbesondere: Die Determinationsfunktion des Flächennutzungsplans gemäß § 8 Abs. 2 BauGB
• (1) Der Grundsatz des Entwicklungsgebots gemäß § 8 Abs. 2 S. 1 BauGB
• (2) Der selbständige Bebauungsplan gemäß § 8 Abs. 2 S. 2 BauGB
• (3) Das Parallelverfahren gemäß § 8 Abs. 3 BauGB
• (4) Der vorzeitige Bebauungsplan gemäß § 8 Abs. 4 BauGB
• (5) Die Relativierung der Determinationsfunktion des Flächennutzungsplans durch die Einführung des beschleunigten Verfahrens gemäß § 13a Abs. 2 Nr. 2 BauGB
• (6) Die Aufwertung der Determinationsfunktion des Flächennutzungsplans durch die Abschaffung der Anzeigepflicht für die aus dem Flächennutzungsplan entwickelten Bebauungspläne
• ccc) Insbesondere: Die Funktion des Flächennutzungsplans bei der Berücksichtigung von Belangen des Umwelt- und Naturschutzes in der Bauleitplanung
• (1) Die Funktion des Flächennutzungsplans bei der Umsetzung des Planungsziels der nachhaltigen städtebaulichen Entwicklung
• (2) Die Funktion des Flächennutzungsplans bei der Reduzierung der Inanspruchnahme von Flächen und der Prüfung von Standortalternativen
• (3) Die Funktion des Flächennutzungsplans bei der Umsetzung der naturschutzrechtlichen Eingriffsregelungen für die Bauleitplanung
• (4) Die Funktion des Flächennutzungsplans bei der Berücksichtigung der Erhaltungsziele und des Schutzzwecks der Natura 2000-Gebiete in der Bauleitplanung
• (5) Die Umweltprüfung bei der Aufstellung von Flächennutzungsplänen und die Möglichkeiten der Abschichtung
• b) Flächennutzungsplanung durch überörtliche Planungsträger
• aa) Die Möglichkeiten zur Übertragung der Aufgabe der Flächennutzungsplanung auf überörtliche Planungsträger nach §§ 203 ff. BauGB
• aaa) Übertragung der Aufgabe zur Aufstellung des Flächennutzungsplans gemäß § 203 Abs. 1, Abs. 2 BauGB
• bbb) Der gemeinsame Flächennutzungsplan i.S.v. § 204 Abs. 1 BauGB
• ccc) Flächennutzungsplanung durch Planungsverbände gemäß § 205 BauGB
• bb) Die Wirkungen „heteronomer Flächennutzungspläne“ auf die Standortgemeinden
• c) Zusammenfassung
• 2. Die Wirkungen des Flächennutzungsplans auf das Zulässigkeitsregime des § 34 BauGB
• a) Die fehlenden Wirkungen des Flächennutzungsplans auf die grundlegenden Zulässigkeitsvoraussetzungen gemäß § 34 Abs. 1 und Abs. 2 BauGB
• b) Die Darstellung zentraler Versorgungsbereiche gemäß § 5 Abs. 2 Nr. 2 lit. d) BauGB mit Blick auf die Zulässigkeitsvoraussetzung des § 34 Abs. 3 BauGB
• c) Die Funktion des Flächennutzungsplans bei der Aufstellung von Satzungen i.S.d. § 34 Abs. 4 BauGB
• aa) Die Klarstellungssatzung gemäß § 34 Abs. 4 S. 1 Nr. 1 BauGB
• bb) Die Entwicklungssatzung i.S.d. § 34 Abs. 4 S. 1 Nr. 2 BauGB
• cc) Die Ergänzungssatzung gemäß § 34 Abs. 4 S. 1 Nr. 3 BauGB
• d) Zusammenfassung
• 3. Die Wirkungen des Flächennutzungsplans auf das Zulässigkeitsregime des § 35 BauGB
• a) Ausgangspunkt: Ein kurzer Überblick über das Zulässigkeitsregime des § 35 BauGB für den Außenbereich
• b) Die höchstrichterliche Rechtsprechung zu den Rechtswirkungen des Flächennutzungsplans im Außenbereich bis zur Schaffung des gesetzlichen Planvorbehalts i.S.d. § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB
• c) Darstellungen gemäß § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB
• aa) Der Planvorbehalt i.S.v. § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB
• aaa) Klärung der Terminologie: Planvorbehalt, Darstellungsprivileg, Konzentrationszonen und Konzentrationsflächen
• bbb) Die Funktion des Planvorbehalts gemäß § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB
• ccc) Der Teilflächennutzungsplan gemäß § 5 Abs. 2b BauGB für die Zwecke des § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB
• ddd) Die Anwendung des Planvorbehalts gemäß § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB
• (1) Anforderungen an das Plankonzept für Darstellungen mit der Wirkung des § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB
• (2) Mögliche Darstellungen für eine Ausweisung an anderer Stelle i.S.v. § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB
• eee) Rechtswirkungen des Flächennutzungsplans mit Darstellungen i.S.v. 35 Abs. 3 S. 3 BauGB
• (1) Unmittelbare Wirkungen von Darstellungen gemäß § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB auf die Vorhabenzulässigkeit im Außenbereich
• (2) Die Darstellungen gemäß § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB im Kontext der untergesetzlichen Rechtsvorschriften i.S.v. § 47 Abs. 1 VwGO
• (a) Die Diskussion um die rechtliche Einordnung von Flächennutzungsplänen mit Darstellungen gemäß § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB bis zum Jahre 2007
• (b) Das Urteil des BVerwG vom 26.04.2007 (4 CN 3.06) und seine Rezeption
• (c) Das Urteil des BVerwG vom 31.01.2013 (4 CN 1.12) und seine Rezeption
• bb) Die Zurückstellungsmöglichkeit nach § 15 Abs. 3 BauGB bei Flächennutzungsplänen mit den Rechtswirkungen des § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB
• cc) Die Sonderregelungen des § 249 BauGB zu den Darstellungen gemäß § 35 Abs. 3 S. 3 BauGB für die Nutzung der Windenergie
• aaa) Die Regelung des § 249 Abs. 1 S. 1 BauGB: Darstellung zusätzlicher Flächen für die Windenergie im Flächennutzungsplan
• bbb) Die Regelung des § 249 Abs. 2 S. 3 BauGB als Rechtsgrundlage für die Bestimmung der Vorhabenzulässigkeit von Windenergieanlagen durch den Flächennutzungsplan
• d) Die Wirkungen widersprechender Darstellungen des Flächennutzungsplans i.S.d. § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 1 BauGB auf die Vorhabenzulässigkeit im Außenbereich
• aa) Die Funktion des Flächennutzungsplans gemäß § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 1 BauGB im Normgefüge des § 35 BauGB
• bb) Die nachvollziehende Abwägung zwischen Außenbereichsvorhaben und den Darstellungen des Flächennutzungsplans
• aaa) Die Wirkungen der Darstellungen des Flächennutzungsplans i.S.v. § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 1 BauGB auf das Zulässigkeitsregime des § 35 Abs. 2 BauGB für sonstige Vorhaben
• bbb) Die Wirkungen der Darstellungen des Flächennutzungsplans i.S.v. § 35 Abs. 3 S. 1 Nr. 1 BauGB auf das Zulässigkeitsregime des § 35 Abs. 1 BauGB für privilegierte Vorhaben
• e) Zusammenfassung
• III. Die Wirkungen des Flächennutzungsplans im Verhältnis zu der Fachplanung
• 1. Grundsätzlich keine umfassende gesetzliche Regelung des Verhältnisses von Flächennutzungs- und Fachplanung
• 2. Das Aufeinandertreffen von Flächennutzungsplan und Fachplan in verschiedenen zeitlichen Konstellationen
• a) Nachfolgender Fachplan trifft auf vorlaufenden Flächennutzungsplan: Die Anpassungspflicht nach § 7 BauGB
• aa) Die bisherige Einordnung des § 7 BauGB in Literatur und Rechtsprechung
• bb) Die neuere Rechtsprechung des BVerwG zu § 7 BauGB
• aaa) Das Urteil des BVerwG vom 24.11.2010 (9 A 13.09)
• bbb) Das Urteil des BVerwG vom 24.11.2011 (9 A 23.10)
• b) Nachfolgender Flächennutzungsplan trifft auf einen vorlaufenden Fachplan
• c) Parallele Aufstellung von Fachplan und Flächennutzungsplan
• 3. Zusammenfassung
• D. Fazit: Die Rechtswirkungen des Flächennutzungsplans als Teil der räumlichen Planung
• 5. Teil: Zusammenfassung und Gesamtergebnis
• A. Zusammenfassung
• I. Der Plan als eigenständige Handlungsform im Gewand verschiedener Rechtsformen
• II. Unterschiede des Flächennutzungsplans nach dem BBauG/BauGB zu seinen historischen Vorläufern
• III. Keine abschließende Bestimmung der Rechtsnatur des Flächennutzungsplans in Rechtsprechung und Literatur
• IV. Funktionen und Wirkungen des Flächennutzungsplans im Verhältnis zu Raumordnungsplänen
• V. Der Flächennutzungsplan im System der zweistufigen Bauleitplanung
• VI. Die besondere Wirkung heteronomer Flächennutzungspläne
• VII. Die untergeordnete Bedeutung des Flächennutzungsplans im unbeplanten Innenbereich gemäß § 34 BauGB
• VIII. Die zentrale Bedeutung des Flächennutzungsplans für das Zulässigkeitsregime im Außenbereich gemäß § 35 BauGB
• IX. Die starke Stellung des vorlaufenden Flächennutzungsplans gegenüber dem nachlaufenden Fachplan
• B. Gesamtergebnis
• Reihenübersicht