Mehrebenensystem im Gesundheitswesen

I. Einleitung

Über die mannigfaltigen Rechtsfragen im Zusammenhang mit der Corona-Pandemie ist bereits viel geschrieben worden¹ – die langfristigen gesellschaftlichen Konsequenzen werden sich erst noch erweisen müssen. Neben den medizinischen Fragen rund um die epidemiologische Beherrschbarkeit des Virus und die individuelle Behandlung der Infektionen wurden vielfältige strukturelle Hindernisse sichtbar, die eine effektive Bekämpfung des Virus und eine rasche Eingrenzung der Pandemie hinderten. Dies betrifft nicht nur das komplexe föderale Verhältnis der Bundesrepublik,² welches im Zuge der Pandemiebekämpfung erstmals der breiten Bevölkerung ins Bewusstsein gerückt sein dürfte. Auch auf europäischer Ebene waren Friktionen zu beobachten, die je nach Stimmungslage in Forderungen nach einem „Mehr“ oder einem „Weniger“ an europäischem Einfluss auf die Gesundheitsunion resultierten. Angesichts der Ausfuhrbeschränkungen für medizinische Güter und Schutzausrüstung und der Wiedereinführung von Binnenkontrollen an den innereuropäischen Grenzen³ war von einem Versagen der Europäischen Union die Rede. Vielen Bürgerinnen und Bürgern wurde bewusst, wie selbstverständlich der grenzüberschreitende private wie berufliche Alltag 70 Jahre nach Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft geworden ist. Zugleich zeigte sich innereuropäische Solidarität als Patientinnen und Patienten in die Krankenhäuser der Nachbarstaaten aufgenommen und Impfvorräte wie auch medizinisches Personal und Gerätschaften grenzüberschreitend geteilt und ←9 | 10→überlassen wurden. Auch die gemeinschaftliche Beschaffung von Impfstoffen war Ausdruck des solidarischen Miteinanders, kam sie doch unmittelbar den kleineren, auf dem Weltmarkt kaum nachfragemächtigen Mitgliedstaaten zugute – sie barg jedoch wiederum Potenzial für Kritik an vermeintlich mangelnder Schnelligkeit und Effizienz. Zugleich wuchs die Erkenntnis, dass der Schutz vor sich weltweit ausbreitenden Erregern ein „genuin internationales Politikfeld“⁴ ist, das der überstaatlichen Koordination bedarf.

II. Vorschlag für eine Europäische Gesundheitsunion

Im November 2020 hat die Europäische Kommission einen Vorschlag zur Schaffung einer Europäischen Gesundheitsunion vorgelegt, mit der dezidiert die Resilienz der Union gegenüber grenzüberschreitenden Gesundheitsgefahren gestärkt werden soll.⁵ Zu diesem Zweck sollen Prävention und Vorbereitung sowie der Umgang mit europäischen und weltweiten Gesundheitskrisen gestärkt werden, um „konsistent, kohärent, koordiniert“ vorgehen zu können.⁶ Das Unionsrecht bietet zwar bereits einen Rahmen für ein abgestimmtes Vorgehen,⁷ die Kommission identifizierte im Zuge der Corona-Pandemie jedoch verschiedene Defizite. So haben die Mitgliedstaaten überaus unterschiedliche – gerade nicht untereinander abgestimmte – Regelungen zum Tragen von Masken und zum Abstandhalten, zu Isolierung und Quarantäne von Verdachts- und Krankheitsfällen, zum Testen und zur Kontaktnachverfolgung sowie dem Schutz besonders gefährdeter Gruppen erlassen. Die fehlende Einheitlichkeit habe im Zusammenspiel mit den Kapazitätsengpässen im Gesundheitswesen und der mangelnden Verfügbarkeit von Schutzausrüstung, Arzneimitteln und Impfstoffen in der Bevölkerung Zweifel an der Sinnhaftigkeit der Maßnahmen ausgelöst.⁸←10 | 11→

Der Vorschlag der Kommission⁹ zur Schaffung einer Europäischen Gesundheitsunion soll diesen Problemen abhelfen. Zu diesem Zweck sind drei umfassende Regelungsentwürfe vorgelegt worden: Zum einen soll das Europäische Zentrum für Prävention und Kontrolle von Krankheiten (ECDC) zu einer europäischen Gesundheitsagentur ausgebaut und mit breiteren Befugnissen ausgestattet werden. Auch das Mandat der Europäischen Arzneimittelagentur (EMA) soll ausgeweitet werden, namentlich im Hinblick auf die Verhinderung von Kapazitätsengpässen bei Arzneimitteln und Medizinprodukten. Schließlich soll der Beschluss 1082/2013/EU zu schwerwiegenden grenzüberschreitenden Gesundheitsgefahren in eine Verordnung überführt werden, was nicht nur zu mehr Verbindlichkeit, sondern ebenfalls zu breiteren Reaktionsmöglichkeiten führen soll.