Der Kampf um die „Erhaltung der öffentlichen Ruhe, Sicherheit und Ordnung“

a) Die preußischen Exekutivorgane im Vormärz1

Zunächst soll der preußische Vollstreckungsapparat, wie er insbesondere im Rheinland während des Vormärz und zu Beginn des Revolutionsjahres 1848 bestand, kurz in seinen Grundzügen skizziert werden.2 Für die Polizeiaufgaben im heutigen Sinne, also für die innere Pazifizierung und die Sicherstellung gesetzeskonformen Verhaltens der Staatsbürger notfalls mittels unmittelbaren Zwangs, waren im genannten Zeitraum anders als heutzutage drei organisatorisch getrennte Organe zuständig, nämlich die Ortspolizei, die Gendarmerie und das Militär. Diese drei eigenständigen staatlichen Exekutivorgane sollen nun mit Schwerpunkt auf den rheinischen Verhältnissen, also unter Ausblendung der gutsherrlichen Polizeigewalt, vorgestellt werden.

Nach 1815, also nach der preußischen Inbesitznahme des Rheinlandes, wurde die Ortspolizei3 in den rheinischen Städten in der Regel im staatlichen Auftrag von den Bürgermeistern unter Aufsicht der Landräte verwaltet und geleitet; lediglich in Köln und Aachen – später auch noch in weiteren Städten – wurde von Anfang an die Ortspolizei von staatlich eingesetzten und in die staatliche Behördenhierarchie eingegliederten Polizeidirektoren ausgeübt, was für die betroffenen Orte eine empfindliche Beschränkung ihrer innerstädtischen Autonomie, aber für die alltägliche Polizeiarbeit kaum einen Unterschied bedeutete. Bis auf diese Ausnahmen besaßen also die Bürgermeister als staatlich beauftragte Inhaber der kommunalen Polizeigewalt die direkte Weisungsbefugnis gegenüber den ihnen unterstehenden Polizeimannschaften, den Polizeidienern. Die schlecht bezahlten Polizeidiener bzw. – in den wenigen Städten mit staatlicher Polizeiverwaltung – die Polizeisergeanten mussten die Städte aus den langgedienten versorgungsberechtigten, bis in die 1830er Jahre sogar ausschließlich aus den invaliden versorgungsberechtigten Soldaten rekrutieren, sodass diese oft wegen körperlicher Gebrechen nur beschränkt einsatzfähig waren, meist lediglich eine rudimentäre Schulbildung und eine bescheidene Verschriftlichungsfähigkeit besaßen sowie aufgrund ihrer langjährigen soldatischen Formung an das starre Befehl-Gehorsam-Prinzip gewöhnt waren. Dies in Verbindung mit geringem öffentlichem Ansehen, mangelnder Professionalität und dem völligen Fehlen einer über den Militärdienst hinausgehenden berufsvorbereitenden Ausbildung führte dazu, dass die Polizeidiener bzw. -sergeanten für anspruchsvolle, komplexe Aufgaben wie den reflektierten, flexiblen, deeskalierenden, situationsangemessenen Umgang mit einer vielhundertköpfigen rebellierenden Menschenmenge wenig geeignet waren. Die Polizeioffiziere, also die Polizeiinspektoren und -kommissare, hatten zwar ebenfalls einen militärischen Hintergrund, aber darüber hinaus noch einen weiterführenden Schulabschluss aufzuweisen und waren deutlich bessergestellt. Doch auch diese qualifizierteren höheren Ränge konnten nichts ändern am zentralen Manko, das die Durchschlagskraft der Ortspolizei gegenüber Menschenansammlungen entscheidend hemmte, nämlich ihre durch die Finanzknappheit der öffentlichen Hand bedingte überaus geringe Zahl, die sich zwischen 1815 und 1848 trotz des Bevölkerungswachstums kaum änderte. Die überlieferten Daten legen eine durchschnittliche städtische Polizeidichte von nur einem Polizisten pro 2.000–4.000 Einwohnern im Westen Preußens während der ersten Jahrhunderthälfte nahe (Krefeld im Jahr 1828: 1 Polizist auf 2.996 Einwohner;4 Aachen im Jahr 1839: 1 : 2.050;5 Essen im Jahr 1841: 1 : 3.150;6 Elberfeld im Jahr 1841: 1 : 3.300;7 Iserlohn im Jahr 1846: 1 : 3.765;8 Köln im Jahr 1851: 1 : 2.1009). Der gesamte Regierungsbezirk Trier verfügte im Jahr 1839 nur über ganze 55 Polizeidiener.10 Für spezielle Polizeiaufgaben oder bei speziellen Anlässen griffen die Kommunen deshalb auf die Dienste von Nachtwächtern, Marktmeistern, Feldhütern, Wegewärtern, Flurschützen usw. zurück, welche die Zahl der Polizeidiener oft weit übertrafen, aber überwiegend nebenberuflich und nur in bestimmten Bereichen tätig waren. Insgesamt waren also die Ortspolizeien für die Bekämpfung von aufrührerischen Menschenmassen weder geschult noch zahlenmäßig ausreichend noch überhaupt dafür vorgesehen.

Zur Durchsetzung der staatlichen Herrschaft speziell auf dem Lande wurde in Preußen 1812 die Gendarmerie11 geschaffen. Sie rekrutierte sich hauptsächlich aus dem aktiven Unteroffizierskorps der preußischen Armee, war besser bezahlt als die Lokalpolizei, anders als diese zentralstaatlich verwaltet, straff militärisch organisiert, bewaffnet und überwiegend beritten, was ihr wesentlich mehr Respekt verschaffte. Die Ziviladministration erstrebte mit der Gendarmerie ein eigenes, ausschließlich ihrem Kommando unterstehendes, in kleinen Einheiten auf die Landkreise verteiltes Exekutivorgan, das ihre Abhängigkeit vom Rückgriff auf das Militär mildern sollte. Politisch richtete sich das Gendarmerieedikt vom 30. Juli 1812 gegen die Herrschaft der ostelbischen Gutsbesitzer, die de jure in staatlichem Auftrag und unter Aufsicht des Landrats, de facto aber – da der als Staatsrepräsentant gedachte Landrat ja meist selbst aus der grundbesitzenden Junkerkaste stammte – selbstherrlich und weithin unkontrolliert mit ihren Bediensteten als Gehilfen die Polizeiaufgaben auf dem platten Land wahrnahmen. Die staatliche Zivilverwaltung versuchte also, sich in der Gendarmerie ein von ihr kontrolliertes paramilitärisches Instrument für den direkten polizeilichen Durchgriff vornehmlich auf die Landbevölkerung unter Zurückdrängung der gutsherrlichen Polizeigewalt zu schaffen; sie beanspruchte gewissermaßen ihre eigene Truppe, um einerseits die Polizeitätigkeit auf dem Land zu verstaatlichen und andererseits nicht mehr so sehr auf das Militär angewiesen zu sein. Dieses Konzept scheiterte aber schon bald an den beiden mächtigsten Interessengruppen, dem Militär und den Gutsherren, denn während die Militärführung eine Umwidmung der knappen Finanzressourcen zugunsten der neugeschaffenen Gendarmerietruppe befürchtete, opponierten die Gutsbesitzer genau gegen das, was das Gendarmerieedikt der Reformära bezweckte, nämlich das Eindringen des Staates in ihren Machtbereich, das Aufbrechen der Junkerherrschaft zugunsten einer erstmaligen effektiven Ausdehnung des staatlichen Gewaltmonopols auf das Land. Auf deren Intervention hin wurde durch die Verordnung vom 30. Dezember 1820 mit der gleichzeitigen Dienstinstruktion die Gendarmerie12 der alleinigen Disposition der Bürokratie entzogen, indem sie bezüglich ihrer inneren Organisation und Disziplin dem Kriegsministerium und nur bezüglich ihrer Amtstätigkeit dem Innenminister unterstellt wurde (§ 2 der Gendarmerieverordnung)13, die Offiziere aus dem Subordinationsverhältnis zu den Zivilbehörden herausgelöst und allein ihren Militärvorgesetzten unterstellt wurden (§ 18 Abs. 1 der Gendarmerieverordnung)14 und das Prinzip der militärischen Requirierung eingeführt wurde (§ 18 Abs. 2 der Gendarmerieverordnung)15, d.h. die Zivilbehörden konnten für eine bestimmte Aufgabe die Gendarmerie anfordern, mussten aber ihr bzw. ihren Militärvorgesetzten die Entscheidung über Art und Mittel der Auftragserledigung überlassen. Folgenreicher noch als diese partielle Remilitarisierung der Gendarmerie wurde ihre gleichzeitige drastische Reduzierung um mehr als vier Fünftel, und zwar von ca. 9.000 Mann auf ca. 1.300 Mann, sodass in Preußen nur ein Gendarm auf 6.000 bis 8.000 Einwohner kam.16 Dem gesamten Regierungsbezirk Aachen verblieben nur 1 Offizier, 1 Wachtmeister und 18 Gendarmen.17 Das Verhältnis von Gendarmeriestärke und Einwohnerzahl verschlechterte sich sogar noch, weil bis zur Revolution von 1848/49 die Zahl der Gendarmen trotz des Bevölkerungsanstiegs kaum erhöht wurde, und war deutlich ungünstiger als in anderen deutschen Staaten.18 Im Jahre 1828 gab es im Regierungsbezirk Aachen 32 Gendarmen bei 347.232 Einwohnern (d.h. 1 Gendarm auf 10.851 Einwohner), im Regierungsbezirk Düsseldorf 59 Gendarmen bei 684.521 Einwohnern (1 : 1602), im Regierungsbezirk Köln 37 Gendarmen bei 377.335 Einwohnern (1 : 10.198).19 Im Jahr 1842 betrug die Gesamtzahl der Gendarmen in der gesamten Rheinprovinz 255 (6 Offiziere, 12 Wachtmeister, 127 berittene Gendarmen, 110 Fuß-Gendarmen) bei 2.550.553 Einwohnern im Jahr 1840 (1 : 10.002).20 Im gleichen Jahr 1842 waren im gesamten Regierungsbezirk Aachen nur 18 berittene und 17 Fußgendarmen, zusammen also 35 Gendarmen, unter dem Kommando eines in Aachen residierenden Hauptmanns (‚Capitain‘) stationiert.21 Die Folgen dieses Teilrückzugs der Staatsgewalt aus dem Land differierten je nach Region: Während im Osten Preußens die traditionelle Polizeikompetenz der Gutsherren dadurch restauriert wurde, verminderten sich in den ländlichen Gebieten des Westens die staatliche Polizeipräsenz und Exekutivintensität erheblich.

Weil somit die kommunalen Polizeiapparate vor allem für die Kontrolle von großen tumultuierenden Menschenaufläufen völlig unterdimensioniert und wenig tauglich waren, der Aufbau eines landesweiten, zivilen, dem Innenminister unterstehenden Vollzugsorgans in Gestalt der Gendarmerie 1820 blockiert, zumindest sehr zurückgestutzt wurde, blieb das Militär im hier behandelten Zeitraum die zentrale innerstaatliche Ordnungsmacht, das Rückgrat der Staatsgewalt und insbesondere das Letzt- und Hauptinstrument zur Sicherung der öffentlichen Ordnung gegenüber aufrührerischen Menschenansammlungen.22 „Bis zur Revolution von 1848 und vielfach bis weit in die zweite Hälfte des Jahrhunderts hinein blieb der Militäreinsatz bei kollektiven Unruhen die Regel, war die rein polizeiliche Reaktion eher die Ausnahme.“23 Das Militär hatte aber nicht nur letztinstanzlich den inneren sozialen Frieden und die Durchsetzung des staatlichen Herrschaftsanspruchs im öffentlichen Raum zu garantieren, sondern hatte auch polizeiliche Alltagsaufgaben auszuführen; angesichts der „notorischen Schwäche der Polizeiexekutive“ fungierte das Militär als „permanenter Polizeiersatz“24. Die Ausübung alltäglicher, routinemäßiger Polizeigewalt durch das Militär war besonders spürbar in den zahlreichen Festungs- und Garnisonsstädten, in denen im Jahr 1840 über die Hälfte der preußischen Stadtbevölkerung lebte.25 Dort hatten die Militärbefehlshaber nicht allein ein die kommunale Selbstverwaltung stark einengendes Mitregiment in allen städtischen Angelegenheiten, die auch nur von ferne als sicherheits- und ordnungsrelevant angesehen werden konnten, sondern auch alltagspolizeiliche Tätigkeiten wurden durch herbeigerufene Militärkommandos erledigt und militärische Wachposten übernahmen an prominenten öffentlichen Gebäuden und Einrichtungen (z.B. Rathaus, Gefängnis, Regierungsgebäude, Regierungshauptkasse, Stadttore) die reguläre Bewachung, sodass in diesen Städten das Militär zentrale Polizeifunktionen wahrnahm, ohne den städtischen Behörden unterstellt oder rechenschaftspflichtig zu sein. In der Rheinprovinz waren im Vormärz ca. 22.000 bis 23.000 Soldaten stationiert.26

Weil die Polizeikräfte inklusive der Gendarmerie für die Sicherung des öffentlichen Raums gegenüber aufrührerischen Menschenmassen völlig unterdimensioniert und teils ungeeignet waren und weil das für diesen Einsatzfall eigentlich vorgesehene Militär lediglich in Städten mit einer starken Garnison und dann auch nur, wenn es manöver- oder kriegsbedingt nicht gerade abwesend war, zur Verfügung stand, entstand vor allem in garnisonslosen, -schwachen und -fernen Orten eine Exekutivlücke, die von der kommunalen genossenschaftlichen Selbsthilfe der Bürger in Gestalt von lokalen Bürgerwehren oder Bürgergarden27 geschlossen werden musste. Der Staat betrachtete und benötigte sie als zusätzliche Exekutivorgane, welche er anders als die Polizei und die stehenden Linientruppen bedarfsabhängig, d.h. im Fall von eingetretenen oder drohenden Unruhen, schnell ad hoc mobilisieren, vorübergehend ergänzungs- und aushilfsweise zur Sicherung der öffentlichen Ordnung unter seiner Regie einsetzen und nach Bereinigung der Lage sofort wieder auflösen und ihre Mitglieder ins Privatleben entlassen kann, wonach dann wieder allein die regulären staatlichen Organe Polizei, Gendarmerie und Militär die Ordnungssicherung übernehmen. Gleichzeitig jedoch misstraute der Staat dem mit einer Volksbewaffnung verbundenen Bürgeraufgebot, weil dieses leicht das staatliche Gewaltmonopol in Frage stellen, eigeninitiativ tätig werden, in Konkurrenz, ja sogar in Gegensatz zu Polizei und Militär treten, sich zu einem stehenden staatsunabhängigen Exekutivorgan neben Polizei und Militär institutionalisieren und zum Ausgangspunkt für politische Partizipationsansprüche des Bürgertums werden könnte, also die ihm zugedachte Rolle einer nach staatlichem Gutdünken einsetzbaren, gut führ- und kontrollierbaren und widerspruchslos wieder demobilisierbaren Hilfstruppe verweigern könnte. Ein zentrales Thema der vorliegenden Untersuchung ist das Dilemma, dass der preußische Staat sich einerseits zu seinem Leidwesen in bestimmten Situationen auf die hilfspolizeiliche Assistenz dieser ‚Exekutivamateure‘ zu Recht angewiesen glaubte, sie andererseits aber aus den genannten Gründen fürchtete und möglichst auf ihre Dienste verzichten wollte.