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Der privatrechtsgestaltende Verwaltungsakt im Regulierungsrecht

Zu den Möglichkeiten und Grenzen der Privatrechtsgestaltung mittels Verwaltungsakt am Beispiel des Eisenbahn- und Telekommunikationszugangsrechts

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Vincent Brenner

Die Aufsichtsbehörden können im Regulierungsrecht gestaltend in Vertragsbeziehungen zwischen Marktteilnehmern durch Verwaltungsakt eingreifen, zum Beispiel durch die Festlegung von Netzzugangsentgelten. Durch den Eingriff des Staates in die privaten Rechtsbeziehungen entstehen zahlreiche schwierige Rechtsfragen: Welche Auswirkungen hat es auf das Rechtsverhältnis, wenn der dem Vertrag zugrunde liegende Verwaltungsakt aufgehoben wird? Kann die Behörde im Rahmen ihrer Aufgaben auch auf zivilrechtliche Vorschriften zurückgreifen oder ist sie nur an das Fachrecht gebunden? Welche Auswirkung hat es auf den zu beschreitenden Rechtsweg, wenn der Vertrag staatlich angeordnet wurde? Diesen und weiteren Fragen geht der Autor am Beispiel des Eisenbahn- und Telekommunikationsrechts nach. Er deckt dabei die Inkonsistenzen in der aktuellen Rechtslage auf und zeigt Lösungsmöglichkeiten auf, die de lege ferenda berücksichtigt werden sollten.
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Einleitung

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Die Privatrechtsgestaltung durch Verwaltungsakte ist ein häufiges Phänomen im Regulierungsrecht. Diese Arbeit will die Möglichkeiten und Grenzen der Gestaltung privater Rechtsverhältnisse durch Verwaltungsakte herausarbeiten. Zentraler Untersuchungsgegenstand ist das Eisenbahnrecht, welches unter dieser Prämisse noch nicht untersucht wurde, obwohl sich hier viele Befugnisnormen zur Privatrechtsgestaltung durch die Regulierungsbehörde finden. Bereits 1953 war der privatrechtsgestaltende Verwaltungsakt als ein „typisches Mittel der modernen Wirtschaftsverwaltung“ identifiziert worden.1 Bestätigt wird dieser Befund über ein halbes Jahrhundert später durch die Entwicklungen im Recht der Netzwirtschaften, namentlich der Energie, Telekommunikation, Post und Eisenbahn. In allen diesen Sektoren ist der Verwaltungsakt das zentrale Handlungsinstrument der Regulierungsverwaltung.2 Das Regulierungsrecht ist dadurch geprägt, dass die Rechtsbeziehungen, die aus ihm resultieren, regelmäßig nicht nur das Rechtsverhältnis Staat-Bürger, sondern auch das Verhältnis Bürger-Bürger bzw. Unternehmen-Unternehmen betreffen. Die Zuteilung von Netzkapazitäten durch den Staat ist immer Privatrechtsgestaltung und erfolgt in der Regel durch Verwaltungsakt. So werden Studierende des Telekommunikationsrechts bereits in den ersten Vorlesungsstunden mit der formelhaften Einordnung der Entgeltgenehmigung nach §§ 31, 35 TKG als „privatrechtsgestaltender Verwaltungsakt“ konfrontiert.3 In der Betonung der Formelhaftigkeit schwingt die berechtigte Kritik mit, dass sich der Erkenntniswert der Feststellung, einen privatrechtsgestaltenden Verwaltungsakt „vor sich“ zu haben, hierin auch schon erschöpft. Die Frage, welche rechtlichen oder rechtsdogmatischen Konsequenzen diese Figur hat, wird hingegen meist nicht weiter thematisiert. Dies ist eine der zentralen Fragen, denen die vorliegende Arbeit am Beispiel des Regulierungsrechts nachgehen will.

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