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Ausgabenprojektion, Reformszenarien und Rücklagenbildung der Beamtenversorgung in der Bundesrepublik Deutschland

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Tobias Benz

In den zurückliegenden Jahrzehnten stellten der Bund und die 16 Bundesländer in großer Anzahl Beamte ein. Ausreichende Rücklagen für zukünftige Versorgungsausgaben wurden aber nicht gebildet. Aufgrund des Altersaufbaus der Beamtenpopulation werden die kohortenstarken Jahrgänge in naher Zukunft in den Ruhestand eintreten, was zu einem deutlichen Anstieg der Ausgaben für Ruhegehälter, Beihilfe und Hinterbliebenenversorgung führen wird. Im Kontext der neuen Schuldenregeln wird die Finanzierung dieser schwebenden Versorgungszusagen insbesondere die Bundesländer vor erhebliche Schwierigkeiten stellen. Die Arbeit analysiert die seit 1999 zaghaft erfolgte Rücklagenbildung, erstellt eine Ausgabenprojektion differenziert nach den einzelnen Versorgungsarten und diskutiert mögliche Reformszenarien.
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8. Projektion der Ruhegehaltsausgaben: Status quo und Reformszenarien

8.  Projektion der Ruhegehaltsausgaben: Status quo und Reformszenarien

8.1  Methode und Datengrundlage

Die offiziell ausgewiesene Verschuldung des Bundes und der 16 Bundesländer in Höhe von aktuell 1,88 Bio. Euro (Stand Ende 2010) ist ein unzureichender Indikator zur Beurteilung fiskalischer Aktivität. Zahlungsverpflichtungen, die bereits in der Vergangenheit begründet wurden, aber erst in zukünftigen Haushaltsplänen kassenwirksam werden, schlagen sich in dieser sogenannten expliziten Staatsverschuldung nicht nieder. Ferner sind keine Aussagen über die Nachhaltigkeit einer Fiskalpolitik und ihre intergenerativen Lastenverschiebungen möglich.

Die drei amerikanischen Ökonomen Auerbach, Gokhale und Kotlikoff entwickelten mit der Methode der Generationenbilanzierung (Generational Accounting) ein Analyseinstrument zur Betrachtung langfristiger Wirkungen fiskalischer Maßnahmen.186 Im Folgenden wird die Generationenbilanzierung zur Darstellung der Zahlungsverpflichtungen benutzt, die in Zukunft für die Versorgung der Beamten des Bundes und der Länder aufzuwenden sein werden. Auch hierbei handelt es sich, wie bereits erörtert, um eine Form impliziter Staatsverschuldung: Durch den Rechtsakt der Verbeamtung einer Person auf Lebenszeit geht der Dienstherr im Rahmen des grundgesetzlich verankerten Alimentationsprinzips die Verpflichtung ein, während des aktiven Dienstes, bei Krankheit und Invalidität sowie nach Eintritt in den Ruhestand die Versorgung des Beamten und ggf. seiner Ehefrau und seiner Kinder sicherzustellen.187 Mit Hilfe der Methode der Generationenbilanzierung soll nun zunächst der Barwert der bis 2050 anfallenden Pensionsverpflichtungen berechnet werden. Dieser stellt den Umfang der Mittel dar, die im Basisjahr 2009 auf der Ebene des Bundes und der Bundesländer hätte vorhanden sein müssen, um die in den kommenden vier Jahrzehnten anfallenden Versorgungsausgaben finanzieren zu können. In diesem Kapitel werden zunächst nur die zukünftigen Ruhegehaltszahlungen betrachtet. Ausgaben für Beihilfeleistungen sowie die Witwen- und Waisenversorgung werden dann in den Kapiteln 9 und 10 gesondert ausgewiesen.

Methodisch findet für die Berechnung der schwebenden Pensionsverpflichtungen das sogenannte „Freiburg-Model“ Anwendung, das zwischen einem Be ← 107 | 108 → stands- und einem Zugangsprofil differenziert188. Dabei erfolgt eine Unterscheidung zwischen den im Basisjahr vorhandenen Pensionären und zukünftigen Pensionären, die nach dem Basisjahr in den Ruhestand eintreten. In einem ersten Schritt wird mittels der Personalstatistik des Statistischen Bundesamtes für den Bund und die 16 Bundesländer jeweils eine Population aus allen aktiven Beamten und den derzeitigen Pensionären gebildet. Dabei wird zwischen männlichen und weiblichen Beamten differenziert. Mittels spezifischer Sterbetafeln lassen sich die Beamtenpopulationen nun, wie in Kapitel 6 erläutert, in die Zukunft fortschreiben.

Aus Datensätzen des Statistischen Bundesamtes wird dann jeweils das geschlechtsspezifische Ruhegehalts-Bestandsprofil der derzeitigen Pensionäre gebildet. Dieses stellt die durchschnittliche, vom Geschlecht abhängige jährliche Pensionszahlung für einen Angehörigen der jeweiligen Alterskohorte dar. In Abbildung 36 ist das reskalierte Bestandsprofil des Basisjahres 2009 durch die linke durchgezogene Linie repräsentiert.189 Eine Differenzierung nach den verschiedenen Laufbahngruppen (einfacher, mittlerer, gehobener und höherer Dienst) erfolgt nicht. Vielmehr wird von einem repräsentativen Beamten der jeweiligen Alterskohorte ausgegangen. Wichtig ist zu beachten, dass sich die Pro-Kopf-Werte des Bestandsprofils auf die gesamte Beamtenpopulation beziehen. Der Profilwert eines 50-Jährigen gibt damit nicht das durchschnittliche absolute Ruhegehalt eines Frühpensionärs im entsprechenden Alter an, sondern vielmehr das durchschnittliche Ruhegehalt als Pro-Kopf-Größen aller 50-jährigen Beamten, von denen die große Mehrheit ja noch aktiv ist.190 Formal ermittelt sich der Profilwert des Basisjahres b für ein Individuum der im Jahr k geborenen Kohorte, indem das durchschnittliche Ruhegehalt Ab,k eines Pensionärs der Kohorte k im Basisjahr b zunächst mit der Anzahl der Pensionäre Mb,k in dieser Alterskohorte multipliziert und dann durch die gesamte Kohortenstärke Cb,k dividiert wird191:

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Theoretisch müsste die aggregierte jährliche Pensionszahlung des Bundes und jedes Bundeslandes der durchschnittlichen Pension jeder Alterskohorte, multi ← 108 | 109 → pliziert mit der jeweiligen Kohortenstärke entsprechen. Formal lässt sich diese Beziehung wie folgt ausdrücken:

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Pb stellt die Summe sämtlicher Pensionszahlung an Beamte im Ruhestand im Basisjahr b dar, pb,k bezeichnet die geschlechtsspezifische, aus Mikro-Daten gewonnene Pensionszahlungen eines Beamten, der der Alterskohorte k angehört. Cb,k schließlich ist wiederum die jeweilige Kohortenstärke und D die Anzahl der betrachteten Kohorten. In die Berechnung werden die Geburtskohorten 1909 bis 2009 einbezogen. Ein Individuum kann maximal ein Alter von 100 Jahren erreichen.

Diese Beziehung zwischen Mikro- und Makroebene ist aber nur in der Theorie erfüllt. Während sich die tatsächlichen jährlichen Pensionsausgaben den Haushaltsplänen des Bundes und der Länder entnehmen lassen, handelt es sich bei den Pensionsprofilen um statistische Durchschnitte, was zu gewissen Ungenauigkeiten führt. Zur Lösung dieses Problems wird daher in einem Zwischenschritt eine Reskalierung der geschlechtsspezifischen Pensionsprofile vorgenommen. Das Mikro-Pensionsprofil wird reskaliert und so mit dem vorliegenden Makro-Aggregat der in einem Jahr insgesamt geleisteten Pensionszahlungen in Einklang gebracht. Dazu wird zunächst für jedes Geschlecht ein Vektor

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gebildet, der aus den durchschnittlichen, der Statistik entnommenen altersspezifischen Pensionszahlungen besteht. pb,k ist wiederum die durchschnittliche Pensionszahlung im Basisjahr b für einen Angehörigen der Alterskohorte k. Zur Reskalierung wird dieser Vektor nun mit einem Skalar θ multipliziert, so dass für alle lebenden Alterskohorten b − D ≤ k ≤ b gilt:

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← 109 | 110 →

Formal wird θ so berechnet, dass das Makroaggregat der Pensionen Pb durch die Summe der Produkte zwischen den altersspezifischen durchschnittlichen Ruhegehälter und der jeweiligen Kohortenstärke, also das Aggregat auf Mikroebene, dividiert wird:

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Auf diese Weise findet eine Verknüpfung zwischen Mikro- und Makroebene statt und Gleichung (8) ist unter Verwendung des reskalierten Profils für alle Werte erfüllt192.

Für alle Beamten, die im Basisjahr bereits eine Pension beziehen, wird diese mit der Wachstumsrate (1 + g) in die Zukunft fortgeschrieben:

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Diese Gleichung sagt aus, dass ein im Jahr k (b − D ≤ k ≤ b) geborener Beamter, der im Basisjahr b eine Pension in Höhe von pb,k bezieht, diese auch in den Folgejahren t erhält, aber jeweils erhöht um einen Wachstumsfaktor g. Die Bestandspensionäre des Basisjahres sterben im Lauf der Zeit und werden zu einem bestimmten zukünftigen Zeitpunkt vollständig verschwunden sein. Dieses Bestandsprofil verschiebt sich, wie anhand Abbildung 36 deutlich wird, auf der Zeitachse nach rechts.193 Die Pension eines 65-Jährigen im Basisjahr 2009 vorhandenen Ruhestandsbeamten entspricht daher der des 86-Jährigen im Jahr 2030, wenn, wie im vorliegenden Beispiel, von jährlichen Anpassungen abstrahiert wird. Die maximale Kohortenlebensdauer liegt bei 100 Jahren. Mit anderen Worten kommt es zu einem „Phasing out“ der Bestandspensionäre: Zu dem Zeitpunkt, an dem der jüngste im Basisjahr lebende Pensionär verstorben ist, verschwindet das Bestandsprofil vollständig.194 ← 110 | 111 →

Abbildung 36: Abbau Bestandsprofil am Beispiel männlicher Pensionäre im Bundesland Baden-Württemberg

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Quelle: Eigene Berechnungen

Nun gilt es, ausgehend von den Daten des Basisjahrs die altersspezifischen Pensionsprofile zukünftiger Zugangspensionäre zu bestimmen. Im Gegensatz zur gesetzlichen Rentenversicherung liegen bei den Beamtenpensionen keine öffentlich zugänglichen Daten über die Zugangspensionäre vor. Aus diesem Grund müssen gewisse Annahmen getroffen werden, um ein alters- und geschlechtsspezifisches Profil für Zugangspensionäre zu generieren.

Die Zugangspension imageimage im Jahr t für eine Alterskohorte k berechnet sich, indem man in dem reskalierten Pensionsprofil des Basisjahres die absolute Differenz zwischen der Pensionshöhe eines Angehörigen der Kohorte b − (t − k), der im Basisjahr also (t − k) Jahre alt ist, und der Pensionshöhe eines Angehörigen der Kohorte b − (t − k − 1), der im Basisjahr (t − k − 1) Jahre alt und damit um ein Jahr jünger ist, bildet. Die so ermittelte Zugangspension wird nun noch bis zum betrachteten Jahr t mit der jährlichen Wachstumsrate (1 + g) erhöht und jeweils für alle lebenden Kohorten b − D ≤ k ≤ b berechnet195: ← 111 | 112 →

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Dem liegt die Idee zugrunde, dass sich beispielsweise ein Teil der 60-jährigen Beamten bereits im Ruhestand befindet, während ein anderer Teil dieser Kohorte im betrachteten Jahr neu in den Ruhestand eintritt. Die obige Differenz bezeichnet somit die Pension eines Zugangspensionärs eines bestimmten Alters im jeweiligen Jahr. Folgendes Beispiel soll die Vorgehensweise verdeutlichen: Gesucht ist die Zugangspension eines 60-Jährigen Beamten im Jahr 2020 (Geburtskohorte 1960). Diese wird ermittelt, indem von dem durchschnittlichen Ruhegehalt des im Basisjahr 2009 60-jährigen Beamten (Geburtskohorte 1949) die durchschnittliche Pension des 59-jährigen Beamten (Geburtskohorte 1950) subtrahiert und dann mit der jährlichen Dynamisierungsrate bis zum Jahr 2020 fortgeschrieben wird. Diese Vorgehensweise ist gewiss vereinfachend, jedoch aufgrund mangelnder Mikrodaten über den Pensionszugang aber notwendig.196

In Abbildung 37 stellt die untere Linie das Zugangsprofil des Basisjahres 2009 dar. Es gibt die durchschnittliche Pension als Pro-Kopf-Größe eines männlichen Beamten eines bestimmten Alters an, der im Jahr 2009 neu in den Ruhestand eintritt. Das Zugangsprofil baut sich nun nach und nach zu einem vollständigen Profil auf. Die akkumulierte alters- und geschlechtsspezifische zukünftige Pensionszahlung der Kohorte k in einem Jahr t ist formal definiert als:

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wiederum für alle Kohorten b − D ≤ k ≤ b. Ein durchschnittlicher Beamter, der im Jahr k geboren ist, erhält damit im Jahr t (t > b) eine Pension imageimage die sich aus der zusammengesetzten Pension der Vorperiode (t − 1), erhöht um die Wachstumsrate g, und der Zugangspension der in diesem Jahr neu hinzugekommenen Pensionäre seines Alters zusammensetzt. Jahr für Jahr werden die neu hinzugekommenen Pensionen eines Beamten der Geburtskohorte k über seinen verbleibenden Lebenszyklus aufaddiert. Auf diese Weise wird der zunehmenden Wahrscheinlichkeit Rechnung getragen, dass z. B. ein im Basisjahr 59-Jähriger in den folgenden Jahren in den Ruhestand eintritt. Mit anderen Worten ist ein Beamter, der erst nach dem Basisjahr pensioniert wird, im Jahr t zu gewissen Teilen ein Zugangspensionär, der zusätzlich imageimage erhält, und zu gewissen Teilen ein „alter“ Pensionär, der bereits in der Vorperiode eine Pension erhalten hat, die entsprechend dynamisiert wurde.197 Sind alle Beamten ei ← 112 | 113 → ner Kohorte in den Ruhestand eingetreten, ist der Aufbau des Zugangsprofils für die betrachtete Alterskohorte abgeschlossen und es kommt wiederum zu einem „Phasing out“. Dies verdeutlicht die Bewegung der gestrichelten Linien nach rechts. Langfristig entsteht auf diese Weise ein neues, vollständiges Profil.

Abbildung 37: Aufbau des Zugangsprofils am Beispiel männlicher Pensionäre im Bundesland Baden-Württemberg

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Quelle: Eigene Berechnungen

In einem letzten Schritt wird nun ausgehend vom Basisjahr b der Barwert sämtlicher zukünftiger Pensionszusagen (BPV) gegenüber aktiven bzw. sich bereits im Ruhestand befindenden Landesbeamten ermittelt. Dabei werden die aus dem Bestands- und Zugangsprofil berechneten jährlichen Pensionszahlungen aufsummiert und auf das Basisjahr diskontiert:

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Für jede Periode t mit T ≥ t ≥ b werden somit die Pensionen im Status quo imageimage und die zukünftigen Pensionsverpflichtungen imageimage zunächst mit der Größe der jeweiligen Alterskohorte (Ct,k) multipliziert und dann für jedes Jahr ← 113 | 114 → (t > b) entsprechend mit dem Faktor (1 + r) diskontiert.198 T bezeichnet das Ende des Betrachtungszeitraums, im vorliegenden Fall das Jahr 2050. Um für eine gegebene Wachstumsrate g eine Projektion des zukünftigen Verlaufs der Pensionsausgaben zu erhalten, wird einfach auf eine Diskontierung und das anschließende Aufaddieren der jährlichen Zahlungsströme zu einer Summe verzichtet.

8.2  Projektion der Versorgungsausgaben im Status quo

Durch die Übertragung der Riester-Treppe der gesetzlichen Rentenversicherung auf den Bereich der Beamtenversorgung sinkt der maximale Ruhegehaltssatz schrittweise von 75 Prozent auf 71,75 Prozent und entsprechend auch der jährliche Steigerungsfaktor von 1,875 Prozent auf 1,79375 Prozent. Von dieser Maßnahme sind neben den aktiven Beamten auch die Pensionäre betroffen. Auf der anderen Seite wurden auch Beamte in den Kreis der Riester-Förderberechtigten aufgenommen, können also staatlich unterstützte private Altersvorsorge betreiben. Diese Maßnahme, die im Kern nichts anderes als eine Kürzung des Ruhegehaltes ist, verringert die zukünftigen Pensionslasten des Bundes und der 16 Bundesländer. Im Basisjahr 2009 wurde, wie in Abschnitt 2.3 erläutert, annahmegemäß die 6. Stufe der schrittweisen Absenkung des maximalen Ruhegehaltssatzes von 75 Prozent auf 71,75 Prozent erreicht. Bei der Modellierung ist der stufenweise Übergang zum neuen Ruhegehaltssatz von 71,75 Prozent damit bis zum Jahr 2012 vollzogen.

Eine wichtige Rolle bei der Projektion der Ruhegehaltsausgaben kommt der Wahl der jährlichen Dynamisierungsrate zu. Im Bereich der Beamtenversorgung wird die jährliche Erhöhung für die aktiven Beamten unmittelbar auch auf die Versorgungsempfänger übertragen. In Abbildung 38 ist in indexierter Form die Entwicklung der Besoldung und der Verbraucherpreise von 1960 bis 2004 dargestellt.199 Dabei wird deutlich, dass die Besoldung stärker als die Verbraucherpreise gestiegen ist, es also zu einer realen Erhöhung kam. Über den gesamten Zeitraum wuchs die Besoldung durchschnittlich jährlich um 3,97 Prozent, während die Preissteigerungsrate bei 2,98 Prozent p.a. lag. Ein etwas anderes Bild zeigt sich, wenn nur die Periode zwischen 1990 und 2004 (kleine Grafik) betrachtet wird. Hier kam es kaum zu realen Zuwächsen: Während die Besoldung ← 114 | 115 → um durchschnittlich 2,35 Prozent pro Jahr zunahm, betrug die Inflationsrate 2,18 Prozent. Zwischen 2002 und 2011 lag die durchschnittliche jährliche Preissteigerung sogar nur bei 1,6 Prozent. Dennoch kam es aufgrund von Nullrunden und geringen nominalen Erhöhungen beim Bund und den Bundesländern, wenn überhaupt, in der vergangenen Dekade tendenziell wiederum nur zu geringen realen Zugewinnen.200

Abbildung 38: Entwicklung von Besoldung und Verbraucherpreisen 1960-2004

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Quelle: Statistisches Bundesamt, Bayrisches Staatsministerium der Finanzen, eigene Berechnungen

Im Folgenden wird von einer nominalen jährlichen Dynamisierungsrate in Höhe von zwei Prozent ausgegangen. Dies entspricht im Prinzip dem erklärten Inflationsziel der Europäischen Zentralbank von „unter, aber nahe zwei Prozent“201 und würde somit den Realwert der Pensionen weitgehend unverändert lassen. Bei Preissteigerungsraten unterhalb der 2-Prozent-Marke, wie es in den zurückliegenden zehn Jahren der Fall war, käme es bei dieser Dynamisierungsrate zu einem leichten Realwertzuwachs. Des Weiteren wird unterstellt, dass die jährliche Besoldungserhöhung auch in Zukunft auf die Versorgungsempfänger übertragen wird. ← 115 | 116 →

Geht man nun bezüglich der Entwicklung der Lebenserwartung vom Basisszenario, einer jährliche nominalen Dynamisierungsrate von zwei Prozent, einem nominalen Diskontierungszinssatz von drei Prozent sowie der Fortsetzung der Absenkung des maximalen Ruhegehaltssatzes aus, beliefe sich der Barwert aller bis zum Jahr 2050 anfallenden Ruhegehaltsausgaben des Bundes und der 16 Bundesländer auf 870 Mrd. Euro. Dieser Betrag gibt den finanzwissenschaftlichen Rückstellungsbedarf für die schwebenden Pensionszusagen an. Abbildung 39 veranschaulicht die Verteilung des aggregierten Barwertes. Dabei wird die schon erwähnte Feststellung untermauert, dass es sich bei den schwebenden Versorgungsverpflichtungen für Beamte des Bundes und der Länder aufgrund der dort stattgefundenen Verbeamtungswellen in erster Linie um ein westdeutsches Problem handelt. Der Anteil der fünf neuen Bundesländer an den gesamten Pensionslasten von 870 Mrd. Euro beträgt gerade einmal 20 Mrd. Euro oder 2,3 Prozent. Auf den Bund entfallen 88,7 Mrd. Euro (10,2 Prozent). Die höchsten absoluten Ruhegehaltsverpflichtungen weist das bevölkerungsreichste Bundesland Nordrhein-Westfalen mit 182,6 Mrd. Euro auf, gefolgt von Bayern (138,1 Mrd. Euro) und Baden-Württemberg (121,3 Mrd. Euro). Allein auf die Stadtstaaten Bremen, Hamburg und Berlin entfallen 88,1 Mrd. Euro, was einem Anteil von 10,1 Prozent der gesamtdeutschen Pensionsverpflichtungen entspricht. Im Fall eines dauerhaften nominalen Nullwachstums der Ruhegehälter verringert sich der aggregierte Barwert auf 619 Mrd. Euro.

Abbildung 39: Barwert der schwebenden Pensionsverpflichtungen, r=3 Prozent

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Quelle: Eigene Berechnungen ← 116 | 117 →

Wird neben der expliziten Verschuldung des Bundes und der 16 Bundesländer am Kreditmarkt in Höhe von 1,56 Bio. Euro (Stand Ende 2009) auch die zusätzliche implizite Verschuldung in Form schwebender Leistungsversprechen berücksichtigt, erhält man eine Gesamtverschuldung in Höhe von 2,43 Bio. Euro, was knapp 100,9 Prozent des deutschen Bruttoinlandsproduktes (BIP) des Jahres 2009 entspricht. Die Kreditmarktschulden von Bund und Ländern betragen 64,8 Prozent des BIP, die schwebenden Pensionsverpflichtungen 36,1 Prozent.202 Abbildung 40 setzt nun für den Bund und jedes Bundesland die explizite Verschuldung am Kreditmarkt sowie die implizite Verschuldung in Form schwebender Pensionsverpflichtungen in das Verhältnis zur Wirtschaftsleistung. Bei den Bundesländern wird dabei auf das im jeweiligen Bundesland erwirtschaftete BIP, beim Bund auf das gesamtdeutsche BIP zurückgegriffen. Dabei wird deutlich, dass in den westdeutschen Flächenstaaten Hessen, Bayern, Nordrhein-Westfalen, Baden-Württemberg, Rheinland-Pfalz, Niedersachsen und Schleswig Holstein sowie im Stadtstaat Hamburg der Umfang der Pensionsverpflichtungen an der Gesamtverschuldung noch einmal über den ohnehin schon hohen expliziten Kreditmarktschulden liegt, jeweils gemessen als Anteil des jeweiligen BIP. Die Stadtstaaten Bremen und Berlin weisen zwar ebenfalls umfangreiche schwebende Pensionszusagen auf, trotzdem überwiegt hier die explizite Verschuldung. Beim Bund ebenso wie bei den neuen Bundesländern Sachsen, Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen-Anhalt Thüringen liegen die Ruhegehaltsverpflichtungen, ausgedrückt als Anteil des Bruttoinlandsproduktes, im einstelligen Bereich. Abgesehen von Sachsen, das mit 7,4 Prozent des BIP auch eine recht niedrige explizite Verschuldung aufweist, ist das Problem des Bundes und der neuen Bundesländer die hohe Verschuldung am Kreditmarkt und weniger der Umfang der Pensionsverpflichtungen.

Unter Berücksichtigung der Gesamtverschuldung, also der Summe aus impliziter und expliziter Verschuldung, weist Sachsen mit 12,1 Prozent seines BIP den niedrigsten Wert auf. Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern und Bayern bleiben noch unter der Marke von 40 Prozent. Hamburg, das Saarland, Rheinland-Pfalz, Niedersachsen, Schleswig-Holstein, Bremen und Berlin verzeichnen dagegen sogar Werte über 60 Prozent. Spitzenreiter sind Bremen und Berlin mit 102,3 bzw. 113,5 Prozent ihres jeweiligen Bruttoinlandsproduktes. ← 117 | 118 →

Abbildung 40: Pensionsverpflichtungen und Kreditmarktschulden in Prozent des BIP

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Quelle: Eigene Berechnungen

Die aggregierten jährlichen Ruhegehaltsausgaben, bezogen auf die vorhandene Beamtenpopulation, würden im Falle einer jährlichen Wachstumsrate von 2 Prozent von 19,45 Mrd. Euro im Jahr 2009 auf 38,06 Mrd. Euro im Jahr 2025 ansteigen. Abbildung 41 illustriert den Ausgabenverlauf: Das Maximum würde im Jahr 2042 mit 49,56 Mrd. Euro erreicht werden, bis zum Jahr 2050 kommt es dann zu einem leichten Rückgang auf 44,58 Mrd. Euro. Legt man ein jährliches nominales Wachstum der Pensionen in Höhe von einem Prozent zugrunde, betragen die Ruhegehaltsausgaben des Jahres 2025 32,83 Mrd. Euro und steigen bis 2038 auf 36,86 Mrd. Euro. In den folgenden Jahren gehen sie wieder zurück und erreichen 2050 einen Wert von 30,06 Mrd. Euro. Selbst unter der unwahrscheinlichen Annahme eines dauerhaften nominalen Nullwachstums, was mit einem enormen Realwertverlust der Pensionen einhergehen würde, steigen die aggregierten Ausgaben auf bis zu 28,8 Mrd. Euro im Jahr 2030, um in den Jahren bis 2050 wieder auf 20,19 Mrd. Euro zurückzugehen. Im Basisszenario, also bei einer angenommenen Wachstumsrate von zwei Prozent pro Jahr, liegen die Pensionsaufwendungen des Jahres 2025 um den Faktor 1,96 über dem Status quo, es kommt also zu einer nominalen Verdopplung. Bei einer jährlichen Steigerung um ein Prozent liegen die Ausgaben 69 Prozent über dem Ausgangsniveau und selbst bei einem nominalen Nullwachstum wären 45 Prozent mehr aufzuwenden. Im Jahr 2035 betragen die Erhöhungen im Vergleich zum Basis ← 118 | 119 → jahr 2009 141 Prozent (g=2), 88 Prozent (g=1) bzw. 47 Prozent (g=0), um bis zum Jahr 2050 wieder zurückzugehen auf 129 Prozent, 55 Prozent bzw. 4 Prozent. Unter der realistischen Annahme eines durchschnittlichen Wachstums von jährlich 2 Prozent werden sich die reinen Pensionsausgaben des Bundes und der Bundesländer damit bis 2025 nominal beinahe verdoppeln und liegen im Maximum (2042) um den Faktor 2,55 über dem Ausgangswert des Jahres 2009. Interessant ist die Variante des nominalen Nullwachstums, da sie jenen Teil des Wachstums der Ruhegehaltsausgaben angibt, der direkt auf den Altersaufbau der Beamtenpopulation im Status quo zurückzuführen ist. Es kommt somit zu einem Anstieg der Ruhegehaltsausgaben, der nichts mit der gewählten jährlichen Wachstumsrate der Pensionen zu tun hat. Der in allen drei Varianten auftretende bogenförmige Verlauf lässt sich damit erklären, dass in den kommenden Jahren zunächst die kohortenstarken Beamtenjahrgänge in den Ruhestand eintreten und sich die ohnehin schon große Anzahl an Pensionären vergrößert. Dies sorgt für einen Anstieg der Pensionsausgaben, dessen Ausmaß freilich abhängig ist von der zugrunde gelegten nominalen Wachstumsrate. Nach und nach versterben aber immer größere Anteile der heutigen Beamtenpopulation. Da von Zugängen, also neuen Verbeamtungen, abgesehen wird, kommt es nach Erreichen des Maximums wieder zu einem Rückgang der Ruhegehaltsausgaben.

Abbildung 41: Entwicklung der Ruhegehaltsausgaben des Bundes und der 16 Bundesländer

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Quelle: Eigene Berechnungen ← 119 | 120 →

Um einen Vergleich zwischen alten und neuen Bundesländern zu ermöglichen, stellt Abbildung 42 die Entwicklung der Pensionsausgaben jeweils in indexierter Form da. Dabei zeigt sich, dass sich die Ruhegehälter der westdeutschen Bundesländer unter der Annahme einer jährlichen nominalen Steigerungsrate von 2 Prozent bis zum Jahr knapp verdoppeln werden. Im selben Zeitraum kommt es in Ostdeutschland zu einer Zunahme um 215 Prozent. In der Spitze werden in den Jahren 2041/42 Indexwerte von 445 (Ost) bzw. 246 (West) erreicht. Die unterschiedliche Entwicklung lässt sich damit erklären, dass im Basisjahr 2009 in den neuen Bundesländern kaum Pensionäre vorhanden sind, es aber ausgehend von diesem niedrigen Niveau aufgrund des Altersaufbaus der Population zu einem starken Anstieg kommt. In den westdeutschen Bundesländern erhöhten sich bereits in den vergangenen Jahren die Pensionsausgaben bzw. die Anzahl der Versorgungsempfänger. Obwohl hier von einem bereits recht hohen Niveau ausgegangen wird, ist als Folge der Einstellungswellen der Vergangenheit eine weitere signifikante Zunahme zu verzeichnen. Die abnehmende Kurve nach Erreichen des Maximums hat ihre Ursache wiederum jeweils darin, dass in der vorliegenden Betrachtung von Neueinstellungen in Form neuer Verbeamtungen abgesehen wurde.

Abbildung 42: Indexierte Darstellung der Entwicklung der Pensionsausgaben in den alten und neuen Bundesländern

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Quelle: Eigene Berechnungen

Interessant ist auch eine Analyse der unterschiedlichen Entwicklung der Pensionsausgaben zwischen den einzelnen Bundesländern. Um einen Vergleich zu ← 120 | 121 → ermöglichen, wurde in Tabelle 16 hierfür eine indexierte Darstellung gewählt. Unter der Annahme, dass das Jahr 2030 als Vergleichsbasis dient, weißen unter den westdeutschen Flächenstaaten Bayern und Baden-Württemberg die höchsten Zunahmen auf. Auffällig ist, dass in Bremen und im Saarland die Erhöhung der Pensionsausgaben unterdurchschnittlich ausfällt. Während sie sich in den anderen westlichen Bundesländern bis 2030 durchweg mehr als verdoppeln, liegt der Zuwachs gegenüber dem Basisjahr in Bremen bei 64 Prozent und im Saarland bei 73 Prozent. Dies lässt sich zum einen mit Unterschieden im Altersaufbau erklären: In beiden Bundesländern gab es bereits im Jahr 2009 überdurchschnittlich viele Ruhestandsbeamte, die Alterung der Beamtenpopulation ist mithin bereits stärker fortgeschritten. Außerdem weisen Bremen und das Saarland die geringsten Beamtenquoten im öffentlichen Dienst aus. Das Saarland hat außerdem mit 14,2 Beamten je 1.000 Einwohner eine recht niedrige Beamtenintensität.203 Dies führt dazu, dass der zukünftige Anstieg der jährlich zu leistenden Pensionen damit niedriger ausfällt.

Tabelle 16: Indexierte Entwicklung der Ruhegehälter beim Bund und den 16 Bundesländern

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Quelle: Eigene Berechnungen

Obwohl die neuen Bundesländer nach der Wiedervereinigung im Jahr 1990 im Prinzip die gleiche Ausgangssituation hatten, verläuft die Entwicklung der Ruhegehaltausgaben sehr unterschiedlich, was wiederum direkte Folge des Einstellungsverhaltens der Vergangenheit, also des Umfangs der vorgenommenen ← 121 | 122 → Verbeamtungen, ist. Während sich in Thüringen, das die höchste Beamtenintensität der neuen Bundesländer aufweist, die Pensionsaufwendungen bis zum Jahr 2040 um 466 Prozent im Vergleich zum 2009er Wert erhöhen werden, liegt der Anstieg in Mecklenburg-Vorpommern im selben Zeitraum bei 257 Prozent. Der Bund entspricht hinsichtlich des zukünftigen Anstiegs weitgehend dem Durchschnitt der westdeutschen Flächenstaaten.

Ohne die Übertragung des Riester-Faktors auf die Beamtenversorgung würde der aggregierte Barwert der Ruhegehaltsverpflichtungen 908,3 Mrd. Euro betragen. Diese Reform brachte damit eine Entlastung in Höhe von 4,2 Prozent. Abbildung 43 stellt die Auswirkungen der Übertragung des Riester-Faktors auf den zukünftigen Verlauf der jährlichen Ruhegehaltsausgaben dar: Ohne die schrittweise Absenkung des Versorgungsniveaus hätten Bund und Länder im Jahr 2009 Pensionszahlungen in Höhe von 19,98 Mrd. Euro leisten müssen, was mehr als eine halbe Milliarde über dem tatsächlich realisierten Wert liegt. Im Jahr 2025 wären ohne diesen Reformschritt 39,74 Mrd. aufzuwenden (+1,68 Mrd. Euro), zehn Jahre später 48,86 Mrd. Euro (+2,07 Mrd. Euro) und im Jahr 2050 dann 46,55 Mrd. Euro (+1,97 Mrd. Euro). Das Maximum würde wiederum im Jahr 2042 mit 51,75 Mrd. Euro erreicht, was um 2,19 Mrd. Euro über dem Riester-Szenario liegt.

Abbildung 43: Entlastung durch die Einführung des Riester-Faktors

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Quelle: Eigene Berechnungen ← 122 | 123 →

Doch auch im aktuellen Status quo, also mit umgesetzter Übertragung des Riester-Faktors auf die Beamtenversorgung, wird es zu einem deutlichen Anstieg der jährlichen Ruhegehaltsausgaben kommen. Die prozentuale Zunahme verläuft sehr unterschiedlich. Abbildung 44 stellt die jährliche Wachstumsrate im Basisszenario dar. Bis zum Jahr 2024 treten Wachstumsraten auf, die drei Prozent und größer sind. Das Maximum wird im Jahr 2014 mit einer Wachstumsrate von 5,7 Prozent erreicht. In den Folgejahren sinkt der Wert und bleibt ab 2031 dauerhaft unter zwei Prozent. Ab dem Jahr 2043 werden negative Wachstumsraten erreicht. Der anfänglich starke Anstieg der Pensionsausgaben ist auf den Eintritt der kohortenstarken Beamtenjahrgänge in den Ruhestand zu erklären: Die unterstellte jährliche nominale Dynamisierungsrate der Pensionen beträgt 2 Prozent, das darüber hinausgehende Wachstum ist bedingt durch die Altersstruktur. Die abnehmende Zuwachsrate und das Auftreten negativer Werte am Ende des Betrachtungszeitraums basieren darauf, dass die kohortenstarken Jahrgänge nach und nach sterben und nur die im Jahr 2009 vorhandene Beamtenpopulation ohne weitere Zugänge in Form neuer Verbeamtungen berücksichtigt wird.

Abbildung 44: Jährliche Wachstumsrate der Ruhegehaltsausgaben

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Quelle: Eigene Berechnungen

In diesem Zusammenhang sei noch einmal erwähnt, dass es sich bei den genannten Werten nur um die Ruhegehaltsausgaben für die Pensionäre handelt. ← 123 | 124 → Aufwendungen für die Versorgung von Witwen und Waisen sowie Beihilfen sind hierbei noch nicht berücksichtigt. Die Übertragung des Riesterfaktors war damit zwar grundsätzlich ein Schritt in die richtige Richtung. Die sich abzeichnenden Belastungen der Haushalte des Bundes und der Länder durch zukünftige Ruhegehaltszahlungen, selbst unter dem unrealistischen Szenario eines nominalen Nullwachstums der Pensionen, sind aber noch immer erheblich. Bei der Reform der Beamtenversorgung besteht damit weiterhin Handlungsbedarf. Im Folgenden werden daher verschiedene Reformszenarien untersucht, denen im Prinzip der Ansatz zugrunde liegt, die im Bereich der gesetzlichen Rentenversicherung beschlossenen Reformen auf die Beamtenversorgung zu übertragen. Ausgangsbasis ist dabei der rechtliche Status quo der Ruhegehälter mit bereits eingeführtem Riesterfaktor.

8.3  Erhöhung der Regelaltersgrenze

      8.3.1  Einführung der Pension mit 67 bis 2029

Das Rentenversicherungs-Altersgrenzenanpassungsgesetz erhöhte im Jahr 2007 die rentenrechtliche Regelaltersgrenze von 65 auf 67 Jahre. Die Umstellung erfolgt schrittweise und beginnt im Jahr 2012. Betroffen sind also alle Jahrgänge, die 1947 und später geboren sind. Zunächst wird das Renteneintrittsalter bis 2024 jährlich um jeweils einen Monat angehoben, zwischen 2024 und 2029 dann um zwei Monate pro Jahr. Der Jahrgang 1964 ist damit der erste, der mit 67 Jahren in Rente gehen wird. Ein früherer Renteneintritt ist zwar prinzipiell möglich, allerdings kommt dann für jedes Jahr ein Abschlag von 3,6 Prozent zum Tragen. Im Prinzip ist die „Rente mit 67“ nichts anderes als im Barwert eine Rentenkürzung um 7,2 Prozent.204 Seit der Einführung der „Rente mit 67“ für die Versicherten der gesetzlichen Rentenversicherung wurde darüber diskutiert, diese Maßnahme auch auf die Beamten des Bundes, der Länder und der Kommunen zu übertragen. Der Bund beschloss im Jahr 2008 für seine Beamten im Rahmen des „Gesetzes zur Neuordnung und Modernisierung des Bundesdienstrechts“ (Dienstrechtsneuordnungsgesetz) unter anderem die Einführung der „Pension mit 67“. Die Übergangsphase zwischen den Jahren 2012 und 2029 wurde analog zum Rentenrecht gestaltet.205 Nach anfangs nur recht zaghafter Übertragung, sind mittlerweile 11 Bundesländer, wie Abbildung 45 zeigt, die ← 124 | 125 → sem Beispiel gefolgt.206 In Rheinland-Pfalz, Berlin, Brandenburg, Sachsen-Anhalt und im Saarland liegt die Regelaltersgrenze noch immer bei 65 Jahren (Stand Dezember 2012).

Abbildung 45: Aktueller Stand der Einführung der „Pension mit 67“

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Quelle: Eigene Recherchen anhand der Beamtenversorgungsgesetze der Bundesländer

In diesem Zusammenhang ist ergänzend anzuführen, dass die Anhebung der Lebensarbeitszeit für Beamte auf 67 Jahre nur eine Eins-zu-eins-Übertragung der in der GRV beschlossenen Maßnahmen darstellt, jedoch keine wirkungs ← 125 | 126 → gleiche. Denn auch wenn offiziell keine gesonderten Sterbetafeln für Beamte veröffentlicht werden, hat statistisch betrachtet, wie bereits ausgeführt wurde, ein heute 65-jähriger Beamter eine um etwa zwei Jahre längere Restlebenserwartung als die Gesamtbevölkerung. Daher müsste die Regelaltersgrenze eigentlich auf 68 Jahre erhöht werden, um tatsächlich eine wirkungsgleiche Übertragung zu erreichen.207 Auf der anderen Seite wären dann aber auch die Abschläge für einen früheren Eintritt in den Ruhestand von aktuell 3,6 Prozent pro Jahr zu verändern. Diese wurden für die gesetzliche Rentenversicherung auf der Basis der fiskalischen Neutralität berechnet. Aufgrund der längeren Lebenserwartung der Beamten sollten die Versorgungsabschläge niedriger sein.208 Die politische Durchsetzbarkeit einer derart differenzierten Betrachtungsweise ist allerdings äußerst unsicher. Daher werden nun die Auswirkungen einer Einführung der „Pension mit 67“ auf die zukünftigen Ruhegehaltsausgaben für den Fall untersucht, dass es zu einer Eins-zu-eins-Übertragung der rentenrechtlichen Vorschriften kommt.

Der Barwert der aggregierten Ruhegehaltsausgaben verringert sich durch diese Maßnahme von 870 Mrd. Euro auf 849,3 Mrd. Euro, was einem Rückgang um 2,4 Prozent entspricht. Dies deckt sich mit den Ergebnissen von Haug (2010), der im Rahmen einer Modellrechnung durch die Erhöhung der Regelaltersgrenze eine Verminderung des Barwertes der Pensionsanwartschaften um 2,5 Prozent ermittelt.209

Auf der Ebene des Bundes und der 16 Bundesländer ist eine Entlastungswirkung zu beobachten, die sich ebenfalls auf diesem Niveau bewegt. Abbildung 46 stellt dar, wie sich die Übertragung der „Pension mit 67“ auf den zukünftigen Verlauf der Pensionsaufwendungen auswirkt. In den ersten Jahren, während der stufenweisen Einführungsphase, wirkt sich die Reform nur geringfügig aus. Bis zum Jahr 2017 liegen die jährlich eingesparten Ruhegehälter auf aggregierter Ebene unter 100 Millionen Euro, bis zum Jahr 2030 bleiben die jährlichen Minderausgaben unter einer Milliarde Euro. Die begrenzte Wirkung lässt sich damit begründen, dass ausschließlich neue Pensionäre von der Erhöhung der Altersgrenze betroffen sind und diese schrittweise eingeführt wird. Die Bestandspensionäre bleiben davon unberührt. Hinzu kommt, dass besonders die kohortenstarken Beamtenjahrgänge, die im Basisjahr 2009 50 Jahre und älter waren, von dieser Maßnahme entweder überhaupt nicht oder nur in geringem Maße betroffen sind. Erst wenn nach 2029 die Übergangsphase abgeschlossen ← 126 | 127 → und die neue Altersgrenze für immer mehr Pensionäre relevant geworden ist, kommt die volle Entlastungswirkung zum Tragen. Im Jahr 2035 (2040) belaufen sich die Einsparungen der „Pension mit 67“ auf 1,69 Mrd. Euro (2,25 Mrd. Euro), 15 Jahre später auf 2,62 Mrd. Euro. Die Ruhegehaltsausgaben des Jahres 2050 betragen statt 44,58 Mrd. Euro dann 41,96 Mrd. Euro. Es bleibt also festzuhalten, dass die „Pension mit 67“ in der dargestellten Variante gerade in den Jahren bis 2025, in denen die Pensionsausgaben die höchsten Zuwachsraten verzeichnen, kaum für eine Entlastung der öffentlichen Haushalte sorgt.

Abbildung 46: Übertragung der „Pension mit 67" aus der GRV

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Quelle: Eigene Berechnungen

      8.3.2  Beschleunigte Einführung der Pension mit 67 bis 2019

Um auch die kohortenstarken Beamtenjahrgänge in die Wirkung der „Pension mit 67“ einzubeziehen und eine aufgrund der höheren Lebenserwartung von Pensionären wirkungsgleiche Übertragung der rentenrechtlichen Reform zu erreichen, könnte die Einführung beschleunigt werden. Beginnend im Jahr 2012 wird die Altersgrenze jährlich um drei Monate angehoben, sodass sich das in Tabelle 17 dargestellte Schema ergibt. ← 127 | 128 →

Tabelle 17: Stufenweise Anhebung der Regelaltersgrenze

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Quelle: Eigene Konzeption

Die Einführung der „Pension mit 67“ wäre demnach bereits im Jahr 2019 abgeschlossen und nicht erst im Jahr 2029. Die volle Wirkung setzt somit zehn Jahre früher ein. Alle Beamten, die 1954 und später geboren sind, sind von der Erhöhung der Altersgrenze voll betroffen. Betrachtet man die Auswirkungen dieser Maßnahme auf den Barwert der zukünftigen Ruhegehaltsausgaben, so verringert sich dieser von 870 Mrd. Euro im Basisszenario auf 838,8 Mrd. Euro im Fall einer vorzeitigen Einführung der Pension mit 67 bis 2019. Dies entspricht einem Rückgang um 3,6 Prozent. Im Vergleich zur GRV-Variante sinkt der Barwert der schwebenden Pensionsverpflichtungen um 10,5 Mrd. Euro. Aussagekräftiger sind allerdings die zusätzlichen jährlichen Entlastungen, wie sie in Abbildung 47 illustriert werden. Die beschleunigte Einführung der „Pension mit 67“ bewirkt weitergehende Einsparungen gerade in den Jahren mit den höchsten Wachstumsraten der Ruhegehälter. Dies liegt daran, dass nun ein größerer Teil der kohortenstarken Beamtenjahrgänge von den Kürzungen betroffen ist. Ab dem Jahr 2016 liegt die zusätzliche aggregierte Entlastung über der Grenze von 100 Mio. Euro und steigt bis 2029 auf 785,6 Mio. Euro. In den Folgejahren gehen die dämpfenden Effekte der beschleunigten Einführung der „Pension mit 67“ langsam zurück und betragen 2050 noch 371,7 Mio. Euro. Grund hierfür ist, dass die Beamtenjahrgänge, die von der früheren Erhöhung der Altersgrenze betroffen waren, langsam versterben. Alle Kohorten, die nach 2029 in Pension gehen, haben bei beiden Varianten dieselben Abschläge, sodass in der langen Frist die Entlastungswirkung einer beschleunigten Einführung ganz verschwindet. ← 128 | 129 →

Abbildung 47: Zusätzliche Einsparungen einer beschleunigten „Pension mit 67"

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Quelle: Eigene Berechnungen

8.4  Einführung eines Nachhaltigkeitsfaktors

      8.4.1  Übertragung des rentenrechtlichen Nachhaltigkeitsfaktors

Das im Jahr 2004 verabschiedete und 2005 in Kraft getretene Rentenversicherungs-Nachhaltigkeitsgesetz führte den sogenannten Nachhaltigkeitsfaktor (NHF) in die Rentenanpassungsformel ein.210 Auf diese Weise wird das Rentenniveau an die demographische Entwicklung, aber auch an die konjunkturelle Situation angepasst. Formal ist der Nachhaltigkeitsfaktor (NHF) wie folgt definiert:

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Grundsätzlich macht der Nachhaltigkeitsfaktor den aktuellen Rentenwert, also den Wert eines Entgeltpunktes, abhängig von dem Verhältnis zwischen Rentnern und Beitragszahlern. Dabei fließt aber nicht die tatsächliche Anzahl ein, sondern das Verhältnis von Äquivalenzrentnern (ÄR) zu Äquivalenzbeitragszahlern (ÄBE). Die ÄR werden berechnet, indem man das Gesamtrentenvolumen durch den Zahlbetrag einer Regelaltersrente mit 45 Entgeltpunkten (Standardrente) dividiert. Die Anzahl der Äquivalenzbeitragszahler (ÄBE) ergibt sich als Quotient aus der Summe der beitragspflichtigen Entgelte und dem Durchschnittsentgelt.211 Aufgrund dieser Konstruktion des Nachhaltigkeitsfaktors wirkt sich sowohl die demographische als auch die konjunkturelle Entwicklung auf die Berechnung des aktuellen Rentenwertes aus. Steigt (sinkt) die Anzahl der sozialversicherungspflichtig Beschäftigten, verbessert (verschlechtert) sich also die Lage am Arbeitsmarkt, erhöht (verringert) sich ceteris paribus der aktuelle Rentenwert im Vergleich zum Vorjahr.212 Außerdem reagiert der Nachhaltigkeitsfaktor auf eine Veränderung der Erwerbsquoten: Steigt diese Größe, wächst auch ceteris paribus der aktuelle Rentenwert. Aufgrund der demographischen Entwicklung der deutschen Gesellschaft wird sich in der gesetzlichen Rentenversicherung das Verhältnis zwischen Rentnern und Beitragszahlern verschlechtern. Während es immer weniger Menschen im erwerbsfähigen Alter gibt, nimmt die Anzahl alter Menschen zu, die zusätzlich als Folge der gestiegenen Lebenserwartung immer älter werden. Diesem sogenannten doppelten Alterungsprozess trägt der Nachhaltigkeitsfaktor insofern Rechnung, als dass er, wiederum ceteris paribus, unmittelbar den aktuellen Rentenwert (AR) senkt, wenn das Verhältnis zwischen Beitragszahlern und Rentnern durch die Überalterung der deutschen Gesellschaft zunehmend ungünstiger wird. Der Wert α ist ein Gewichtungsparameter, der die Belastungen der demographischen Veränderung zwischen Rentnern und Beitragszahlern aufteilt.213 Nach aktuellen Schätzungen bewirkt der Nachhaltigkeitsfaktor in der Rentenanpassungsformel, dass das Nettorentenniveau der gesetzlichen Rentenversicherung im Jahr 2030 bei etwa 42,8 Prozent liegen wird. Im Vergleich zum Jahr 2006 ist dies ein Rückgang um rund 18 Prozent.214 Der Nachhaltigkeitsfaktor trägt entscheidend dazu bei, einen starken Anstieg der Rentenversicherungsbeiträge zu verhindern. ← 130 | 131 →

Eine Übertragung des Nachhaltigkeitsfaktors auf den Bereich der Beamtenversorgung fand bis dato nicht statt. Die rot-grüne Bundesregierung brachte im Juni 2005 zwar den Entwurf eines Versorgungsnachhaltigkeitsgesetzes (VersorgNG) in den Deutschen Bundestag ein, der Bundesrat kündigte aber Widerstand an. Durch die vorgezogene Bundestagswahl scheiterte das Gesetzgebungsverfahren, die damals regierende Große Koalition aus CDU und SPD griff den Entwurf nicht wieder auf, genauso wenig die nachfolgende schwarz-gelbe Bundesregierung, zumal das Versorgungsrecht mittlerweile sowieso in die Gesetzgebungskompetenz der Bundesländer übergegangen war. Das Versorgungsnachhaltigkeitsgesetz sah eine Übertragung der bereits umgesetzten Reformen der gesetzlichen Rentenversicherung vor. Neben der Einführung des Nachhaltigkeitsfaktors sollte sich auch die Ruhegehaltsfähigkeit von Ausbildungszeiten verringern.215

Zunächst werden die Auswirkungen einer direkten Übertragung des Nachhaltigkeitsfaktors der gesetzlichen Rentenversicherung auf die Beamtenversorgung dargestellt. Dabei wird davon ausgegangen, dass der Nachhaltigkeitsfaktor die jährliche Erhöhung der Pensionen dämpft. Der Nachhaltigkeitsfaktor der gesetzlichen Rentenversicherung findet folgendermaßen Anwendung auf die Pensionen:

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gt bezeichnet hier die Wachstumsrate der Bezüge und Pensionen im Jahr t, NHFt ist der Wert, den der Nachhaltigkeitsfaktor der gesetzlichen Rentenversicherung im Jahr t annimmt. Dies führt dazu, dass sich das tatsächliche Versorgungsniveau der Beamten im Ruhestand, das aktuell noch bei 71,75 Prozent der ruhegehaltsfähigen Bezüge liegt, im Lauf der Jahre verringert.216 Ausgehend vom Basisszenario würde sich durch den rentenrechtlichen Nachhaltigkeitsfaktor der Barwert der bis zum Jahr 2050 anfallenden aggregierten Ruhegehaltszahlungen von Bund und Ländern von 870 Mrd. Euro auf 801,7 Mrd. Euro reduzieren, was einem Rückgang um 7,8 Prozent entspricht.

Die deutliche Entlastungswirkung des Nachhaltigkeitsfaktors wird anhand der jährlichen Ausgabenentwicklung im Vergleich zum Status quo sichtbar (vgl. Abbildung 48). Bereits im Jahr 2015 verringern sich die aggregierten Ruhegehaltszahlungen um 498,6 Mio. Euro von 25,91 Mrd. Euro auf 25,41 Mrd. Euro. In den Folgejahren steigt der Unterschied stark an. Im Jahr 2020 (2025) sinken die Aufwendungen von 32,49 Mrd. Euro (38,06 Mrd. Euro) auf 31,17 Mrd. Euro ← 131 | 132 → (35,34 Mrd. Euro). Die Ruhegehaltsausgaben des Jahres 2040 (2050) betragen in diesem Szenario statt 49,28 Mrd. Euro (44,58 Mrd. Euro) nun 43,31 Mrd. Euro (38,9 Mrd. Euro), was Einsparungen in Höhe von 5,97 Mrd. Euro (5,68 Mrd. Euro) entspricht.

Abbildung 48: Einführung des GRV-Nachhaltigkeitsfaktors

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Quelle: Eigene Berechnungen

Die Übertragung des Nachhaltigkeitsfaktors auf die Beamtenversorgung hat damit eine deutliche Dämpfungswirkung auf die Entwicklung der zukünftigen jährlichen Ruhegehaltszahlungen. Im Gegensatz zur „Pension mit 67“ sind vom Nachhaltigkeitsfaktor nicht nur die Zugangspensionäre betroffen, sondern auch die Beamten, die sich bereits im Ruhestand befinden.217 Denn die Ruhegehälter aller Pensionäre wachsen de facto nicht mehr mit der Wachstumsrate der Besoldung der aktiven Beamten. Der Anstieg wird somit für alle Beamten im Ruhestand dauerhaft gedämpft, das tatsächliche Versorgungsniveau sinkt. Dies ← 132 | 133 → erklärt die deutlich höhere Entlastungswirkung des Nachhaltigkeitsfaktors gegenüber der „Pension mit 67“.

      8.4.2  Einführung eines systemkonformen Nachhaltigkeitsfaktors

In einem umlagefinanzierten Sozialversicherungssystem wie der gesetzlichen Rentenversicherung ist das Verhältnis zwischen Beitragszahlern und Leistungsempfängern eine wichtige Größe. Verschlechtert sich dieser Wert, muss gegengesteuert werden, um die langfristige Finanzierbarkeit zu gewährleisten. Wie bereits ausgeführt, kommt in der Rentenanpassungsformel dem Nachhaltigkeitsfaktor diese Aufgabe zu, indem er in diesem Fall ceteris paribus zu einer Kürzung des aktuellen Rentenwertes führt. Natürlich ist es grundsätzlich möglich, den Nachhaltigkeitsfaktor der gesetzlichen Rentenversicherung eins-zu-eins auf die Beamtenversorgung zu übertragen. Bei genauer ökonomischer Betrachtung ist dies aber nicht sinnvoll, da das Verhältnis von Äquivalenzrentnern zu Äquivalenzbeitragszahlern für die Beamtenversorgung eine exogene Größe ist. In der GRV sorgt der Nachhaltigkeitsfaktor dann für die größte Entlastung, wenn der demographische Alterungsprozess Mitte der 2035er Jahre seinen Höhepunkt erreicht, was in Bezug auf die die Beamtenpopulation etwa zehn Jahre früher der Fall ist. Im Gegensatz zur umlagefinanzierten gesetzlichen Rentenversicherung liegt der Beamtenversorgung zudem das sogenannte Alimentationsprinzip zugrunde. Im Rahmen seiner besonderen Fürsorge- und Treuepflicht gegenüber dem Beamten sichert der Dienstherr die Versorgung des Beamten während seiner Dienstzeit und im Ruhestand. Die Ruhegehälter der Pensionäre werden unmittelbar aus den Einnahmen des laufenden Haushaltes bezahlt, im Prinzip also aus den Steuereinnahmen.

Aus diesem Grund liegt der Vorschlag nahe, für die jährliche Anpassung der Ruhegehaltsausgaben einen Nachhaltigkeitsfaktor zu konstruieren, der konform zum System der deutschen Beamtenversorgung ist. Dieser könnte dergestalt definiert sein, dass statt des Rentnerquotienten nun die Entwicklung des Verhältnisses aus Pensionären und nach ihrer Zahllast gewichteten Einkommensteuerzahlern218 im Nachhaltigkeitsfaktor berücksichtigt wird. Formal ausgedrückt: ← 133 | 134 →

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PEt−1 ist dabei die Anzahl der Pensionäre im Jahr t − 1, EZt−1 die Anzahl der nach der Zahllast gewichteten Einkommensteuerzahler. Der Berechnung des systemkonformen Nachhaltigkeitsfaktors liegt wiederum die Variante 1-W1 der 12. Koordinierten Bevölkerungsvorausberechnung des Statistischen Bundesamtes zugrunde.

α ist ein Gewichtungsparameter, der darüber bestimmt, wie sich die Verschlechterung des Verhältnisses zwischen einer steigenden Anzahl von Pensionären und einer durch den demographischen Wandel tendenziell rückläufigen Anzahl von Einkommensteuerzahlern auf die jährliche Anpassung des Ruhegehaltes auswirkt. Im Fall α = 0 werden die Pensionäre überhaupt nicht belastet, der steigende Pensionärsquotient wirkt sich für sie nicht aus. Wenn α den Wert eins annimmt, werden die Ruhegehaltsempfänger dagegen voll herangezogen, die Veränderung des Verhältnisses schlägt sich vollständig auf sie nieder. Analog zur gesetzlichen Rentenversicherung könnte im Rahmen einer Schutzklausel festgelegt werden, dass die Pensionen nominal nicht sinken, sondern nur in ihrem Anstieg gedämpft werden dürfen. Für den Fall, dass der Nachhaltigkeitsfaktor die Wachstumsrate g betragsmäßig übersteigt, könnte die Pensionskürzung ausgesetzt und in Jahren mit positivem Wachstum nachgeholt werden.219

Durch die Einführung des eben definierten systemkonformen Nachhaltigkeitsfaktors würde der Barwert der bis zum Jahr 2050 anfallenden Ruhegehaltsausgaben im Basisszenario von 870 Mrd. Euro auf 775,6 Mrd. Euro sinken. Die ist ein Rückgang um 10,9 Prozent. Die Entlastungswirkung liegt damit über der des rentenrechtlichen Nachhaltigkeitsfaktors. Die jährlichen Ruhegehaltsausgaben verringern sich für das Jahr 2015 (2020) von 25,91 Mrd. Euro (32,49 Mrd. Euro) auf 24,49 Mrd. Euro (29,46 Mrd. Euro) – eine Einsparung von 1,42 Mrd. Euro bzw. 3,03 Mrd. Euro. Im Jahr 2025 beträgt die Entlastung 4,55 Mrd. Euro: Statt 38,06 Mrd. Euro müssen 33,51 Mrd. Euro aufgewendet werden. Der systemkonforme Nachhaltigkeitsfaktor senkt für das Jahr 2035 (2050) die aggregierten Ruhegehaltsausgaben von 46,79 Mrd. Euro (44,58 Mrd. Euro) auf 39,76 Mrd. Euro (39,89 Mrd. Euro), was einer Reduktion um 7,04 Mrd. Euro (4,69 Mrd. Euro) entspricht. ← 134 | 135 →

Den Unterschied zwischen den Auswirkungen der beiden Nachhaltigkeitsfaktoren verdeutlicht Abbildung 49. Per definitionem geht in die systemkonforme Variante die Veränderung des Verhältnisses zwischen Pensionären und Einkommensteuerzahlern als entscheidendes Argument ein. In den Jahren, in denen überdurchschnittlich viele neue Beamte pensioniert werden, kommt es ceteris paribus zu einer Dämpfung des Pensionsanstieges. Daher sorgt der systemkonforme Nachhaltigkeitsfaktor in den Jahren mit den höchsten Zuwachsraten der Ruhegehaltsempfänger gegenüber der GRV-Variante für eine zusätzliche Entlastung, die sich im Jahr 2023 in der Spitze auf 1,86 Mrd. Euro beläuft. In den folgenden Jahren geht die zusätzliche Einsparung wieder leicht auf 1,23 Mrd. Euro im Jahr 2035 zurück, um dann bis 2039 wieder auf 1,51 Mrd. anzusteigen. Der systemkonforme Nachhaltigkeitsfaktor bildet damit unmittelbar die einzelnen Pensionierungswellen ab, die aus dem Altersaufbau der Beamtenpopulation resultieren.

Abbildung 49: Zusätzliche Entlastung des systemkonformen Nachhaltigkeitsfaktors im Vergleich zum GRV-Nachhaltigkeitsfaktor

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Quelle: Eigene Berechnungen

In den Jahren ab 2040 geht die Entlastungswirkung zurück und liegt 2046 bei 422,78 Mio. Euro. Ab 2048 werden sogar negative Werte erreicht, im Jahr 2050 sogar in einem Umfang von 985,61 Mrd. Euro. Dieser Effekt lässt sich damit erklären, dass die vorliegende Studie auf der Beamtenpopulation des Jahres 2009 basiert und keine Zugänge in Form weiterer Verbeamtungen modelliert wer ← 135 | 136 → den. In den Jahren nach 2040 geht die Zahl der Pensionäre daher relativ stark zurück, da die kohortenstarken Jahrgänge versterben. Als Folge davon verbessert sich im systemkonformen Nachhaltigkeitsfaktor das Verhältnis zwischen Pensionären und gewichteten Einkommensteuerzahlern wieder. Da aber absehbar ist, dass auch in Zukunft neue Beamte eingestellt werden und diese irgendwann das Ruhestandsalter erreichen, wird es in praxi auch in den Jahren nach 2040 einen stetigen Zugang neuer Pensionäre geben. Die Entlastungswirkung des systemkonformen Nachhaltigkeitsfaktors wird somit dauerhaft über der rentenrechtlichen Variante liegen.

Interessant ist ein Blick auf die durch den Nachhaltigkeitsfaktor hervorgerufenen Veränderungen der Barwerte auf der Ebene des Bundes und der 16 Bundesländer. Abbildung 50 zeigt, dass der rentenrechtliche Nachhaltigkeitsfaktor für eine sehr gleichmäßige Entlastung in der Größenordnung von rund 8 Prozent sorgt. Dieses Ergebnis liegt auch nahe, da es sich hierbei um eine exogene Größe handelt, die für Bund und alle 16 Bundesländer in gleicher Form Anwendung findet.

Abbildung 50: Auswirkungen der Nachhaltigkeitsfaktoren auf die Pensionsverpflichtungen

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Quelle: Eigene Berechnungen

Beim systemkonformen Nachhaltigkeitsfaktor treten hingegen zwei Besonderheiten auf. Zum einen liegt in den beiden Stadtstaaten Bremen und Hamburg sowie im Saarland die Entlastungswirkung unter der rentenrechtlichen Varian ← 136 | 137 → te. Eine tiefer gehende Betrachtung zeigt, dass sich dieser Effekt mittels der landesspezifischen Entwicklung des Verhältnisses von Pensionären zu gewichteten Einkommensteuerzahlern erklären lässt. Im Basisjahr gibt es in beiden Bundesländern bereits relativ viele Ruhegehaltsempfänger. Ihr zukünftiger Anstieg ist aufgrund der Altersstruktur der Beamtenpopulation in Relation zu der demographischen Entwicklung beider Bundesländer relativ gering. Dies wirkt sich direkt auf den systemkonformen Nachhaltigkeitsfaktor aus, der, wie bereits angeführt, eine endogene Größe darstellt.

Des Weiteren fällt die hohe Entlastungswirkung bei den fünf neuen Bundesländern Mecklenburg-Vorpommern, Brandenburg, Sachsen, Sachsen-Anhalt und Thüringen ins Auge. Der systemkonforme Nachhaltigkeitsfaktor verringert hier den Barwert zwischen 32 und 45 Prozent. Konsequenz davon ist ein im Vergleich zu den anderen Bundesländern deutlich niedrigeres Niveau des durchschnittlichen Ruhegehaltes. Die ausgeprägte Dämpfung geht auf den Umstand zurück, dass es im Basisjahr 2009 in den genannten fünf Bundesländern nur sehr wenige Pensionäre gibt. Denn bis dato ist nur ein sehr geringer Teil der seit der Wiedervereinigung im Jahr 1990 verbeamteten Personen in den Ruhestand eingetreten. Ausgehend von diesem niedrigen Bestand an Ruhestandsbeamten wird es in den kommenden Jahrzehnten einen starken Zuwachs an Pensionären geben. Diese hohen Wachstumsraten bewirken die bei den fünf neuen Bundesländern zu beobachtende stark dämpfende Wirkung. Der Vollständigkeit halber wurde der systemkonforme Nachhaltigkeitsfaktor auch in den ostdeutschen Bundesländern angewandt, von einer tatsächlichen Implementierung ist aber aus folgenden Gründen abzuraten: Zum einen kommt es zu der bereits genannten starken Absenkung des Versorgungsniveaus, das dann deutlich unter dem des früheren Bundesgebietes liegen wird. Die neuen Bundesländer sind aber aufgrund der Besonderheit, dass erst ab 1990 Beamte eingestellt wurden, nicht mit den alten Bundesländern vergleichbar, wo insbesondere in den 1970er und 1980er Jahren umfangreiche Verbeamtungswellen stattfanden. Mecklenburg-Vorpommern, Brandenburg, Sachsen, Sachsen-Anhalt und Thüringen haben noch keinen vollständigen Zyklus aus Verbeamtungen, Pensionierungen und wiederum neuen Verbeamtungen durchlaufen. Eine Anwendung des systemkonformen Nachhaltigkeitsfaktors, der auf der Situation in den alten Bundesländern beruht und quasi für sie „maßgeschneidert“ ist, würde zu einer Ungleichbehandlung führen. Außerdem haben die neuen Bundesländer nur vergleichsweise geringe Pensionsverpflichtungen und haben in relativ großem Umfang Rücklagen in Form von Sondervermögen zur Finanzierung der zukünftig ansteigenden Versorgungsausgaben gebildet. Die genannten Gründe könnten rechtfertigen, entweder in den fünf neuen Bundesländern ganz auf die Einführung des systemkonformen Nachhaltigkeitsfaktors ← 137 | 138 → zu verzichten oder ihn zumindest in Form einer gesamtdeutschen Variante einzuführen, die die Entwicklung des Verhältnisses aller Pensionäre des Bundes und der Länder in Relation setzt zu den gewichteten Einkommensteuerzahlern aus der Gesamtbevölkerung.220 Alternativ könnte dieser gesamtdeutsche systemkonforme Nachhaltigkeitsfaktor generell für den Bund und alle 16 Bundesländer Anwendung finden. Möglich wäre ferner eine diskretionäre, pensionskürzende Maßnahme für die fünf neuen Bundesländer zu implementieren, um für eine gewisse Gleichbehandlung mit den alten Bundesländern zu sorgen, in denen der jeweilige systemkonforme Nachhaltigkeitsfaktor gelten würde.

      8.4.3  Auswirkungen auf die Versorgungshöhe

Ausgehend von einem Bruttoversorgungsniveau im Status quo in Höhe von 71,75 Prozent der ruhegehaltsfähigen Bezüge wird die Einführung des Nachhaltigkeitsfaktors das tatsächliche Verhältnis zwischen früherer Besoldung und der Höhe des Ruhegehalts verringern. In Abbildung 51 ist die Entwicklung für die beiden vorgestellten Varianten des Nachhaltigkeitsfaktors aufgezeigt. Bei der Variante des systemkonformen Nachhaltigkeitsfaktors kommt es per definitionem in jedem Bundesland zu einer unterschiedlichen Entwicklung des Versorgungsniveaus, denn als Argument fließt jeweils die Entwicklung der Anzahl der Ruhestandsbeamten relativ zu den gewichteten Einkommensteuerzahlern ein. In den westdeutschen Flächenstaaten gestaltet sich der Verlauf recht gleichförmig. In diesem Abschnitt wird beispielhaft auf den gesamtdeutschen systemkonformen Nachhaltigkeitsfaktor zurückgegriffen. Dieser betrachtet die Veränderung aller Pensionäre von Bund und Ländern im Verhältnis zu den gewichteten Einkommensteuerzahlern Deutschlands.

Eine unmittelbare Übertragung des Nachhaltigkeitsfaktors der gesetzlichen Rentenversicherung würde dazu führen, dass das langfristige Bruttoversorgungsniveau auf etwa 63 Prozent der ruhegehaltsfähigen Bezüge sinkt. Dieses Minimum wird im Jahr 2032 erstmals erreicht. Bis zu diesem Zeitpunkt verläuft der Rückgang mehr oder weniger linear. Der Wert des Jahres 2050 liegt bei 62,7 Prozent. Der systemkonforme Nachhaltigkeitsfaktor bewirkt über den gesamten betrachteten Zeitraum ein niedrigeres Versorgungsniveau.

In der langen Frist liegt das Versorgungsniveau in dieser Variante unter 60 Prozent. Der 2041 wieder einsetzende leichte Anstieg auf dann wieder 60,2 Prozent im Jahr 2050 ist wiederum dem Umstand geschuldet, dass nur von der Bestandspopulation der Beamtenschaft im Jahr 2009 ausgegangen wurde und keine Zugänge in Form neuer Verbeamtungen Berücksichtigung fanden. Die Absenkung vollzieht sich beim systemkonformen Nachhaltigkeitsfaktor deutlich ← 138 | 139 → schneller als bei der rentenrechtlichen Variante. Die größte Differenz tritt im Jahr 2024 auf und liegt bei 6,1 Prozentpunkten. Während sich bei der GRV-Variante ein Level von 68,1 Prozent ergibt, führt der systemkonforme Nachhaltigkeitsfaktor zu einem Wert von 61,9 Prozent. Die exponentielle Abnahme des Versorgungsniveaus lässt sich unmittelbar auf die Konzeption des systemkonformen Nachhaltigkeitsfaktors zurückführen. Gerade in den Jahren, in denen die kohortenstarken Beamtenjahrgänge der im Basisjahr über 50-Jährigen in den Ruhestand eintreten und somit die Pensionslawine ins Rollen bringen, sorgt er für zusätzliche Entlastung der Haushalte von Bund und Ländern. Dann nämlich verschlechtert sich das Verhältnis zwischen Pensionären und Einkommensteuerzahlern. Die systemkonforme Variante des Nachhaltigkeitsfaktors führt dann entsprechend zu einem deutlichen Rückgang des Bruttoversorgungsniveaus. An dieser Stelle wird der große Vorteil des systemkonformen Nachhaltigkeitsfaktors deutlich: Er ist im Bereich der Beamtenversorgung keine exogene Variable, wie es der aus der gesetzlichen Rentenversicherung übertragene Nachhaltigkeitsfaktor wäre, sondern reagiert unmittelbar auf Veränderungen des Verhältnisses von Pensionären zu Einkommensteuerzahlern. Vergleichbar zur gesetzlichen Rentenversicherung hängt die Entwicklung des Bruttoversorgungsniveaus von der Veränderung des Verhältnisses zwischen Leistungsbeziehern (im vorliegenden Fall die Pensionäre) und Beitragszahlern (hier die Einkommensteuerzahler) ab. In Jahren, in denen sich das zahlenmäßige ← 139 | 140 → Verhältnis zwischen Pensionären und gewichteten Einkommensteuerzahlern verschlechtert (verbessert), wirkt die systemkonforme Variante ceteris paribus pensionssenkend (pensionserhöhend).

Abbildung 51: Absenkung des Versorgungsniveaus durch den Nachhaltigkeitsfaktor (gesamtdeutsche Variante)

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Quelle: Eigene Berechnungen

Bereits im vorangegangenen Abschnitt wurde aufgezeigt, dass der systemkonforme Nachhaltigkeitsfaktor in den neuen Bundesländern den Barwert der schwebenden Pensionsverpflichtungen vergleichsweise deutlich stärker verringert. Dies liegt daran, dass es in Ostdeutschland gegenwärtig kaum Pensionäre gibt. Aufgrund der nach der Wiedervereinigung getätigten Verbeamtungen wird es mittelfristig aber zu einem starken Zuwachs kommen. Zudem schlägt sich die allgemeine demographische Entwicklung nieder, die sich auf die Anzahl der gewichteten Einkommensteuerzahler auswirkt. Hierauf reagiert der systemkonforme Nachhaltigkeitsfaktor unmittelbar und senkt das Versorgungsniveau deutlich ab. Tabelle 18 stellt diese Entwicklung auf der Ebene der 16 Bundesländer dar. Dabei zeigen sich deutliche Unterschiede zwischen den Bundesländern, die im Kern auf den Altersaufbau der Beamtenpopulation sowie die demographischen Veränderungen zurückzuführen sind.

Tabelle 18: Entwicklung des Versorgungsniveaus durch den systemkonformen Nachhaltigkeitsfaktor

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Quelle: Eigene Berechnungen

Der systemkonforme Nachhaltigkeitsfaktor würde in Bremen das Versorgungsniveau langfristig nach einem zwischenzeitlichen Rückgang sogar auf 76 Prozent erhöhen. In Hamburg würde beinahe wieder das Ausgangsniveau erreicht und im Saarland fände nur eine geringe Reduktion statt. Daher führt bei diesen drei Bundesländern der systemkonforme Nachhaltigkeitsfaktor im Vergleich zur rentenrechtlichen Variante zu einer geringeren Entlastungswirkung. In den westdeutschen Flächenstaaten würde sich das Versorgungsniveau recht gleichförmig verringern. In den neuen Bundesländern käme es hingegen zu einer ← 140 | 141 → starken Reduktion: Im Jahr 2040 würde in Brandenburg mit 33 Prozent der niedrigste, in Sachsen-Anhalt mit 42 Prozent der höchste Wert erreicht. Ein derart niedriges Versorgungsniveau, das deutlich unter dem westdeutschen liegt, wird kaum realisierbar sein und dürfte gegen die verfassungsrechtlich geschützten Grundsätze des Berufsbeamtentums verstoßen. Auf mögliche Lösungen der Problematik, die die Anwendung des systemkonformen Nachhaltigkeitsfaktors für die fünf neuen Bundesländer mit sich bringt, wurde bereits im vorangegangenen Abschnitt eingegangen.

8.5  Ruhegehaltsfähigkeit von Ausbildungszeiten

Das RV-Nachhaltigkeitsgesetz beschränkte im Jahr 2004 deutlich die Berücksichtigung von Ausbildungszeiten an Universitäten und Fachhochschulen bei der Berechnung der Rentenhöhe. Bereits die vorangegangenen Rentenreformen hatten hier zu Kürzungen geführt, die noch einmal ausgebaut wurden. Im Kern beinhaltet das RV-Nachhaltigkeitsgesetz, dass nach einer Übergangszeit ab dem Jahr 2009 Ausbildungszeiten an Universitäten und Fachhochschulen, zusammen mit Schulzeiten ab dem 17. Lebensjahr, nur noch als rentenrechtliche Anrechnungszeit221 zählen. Die alte Rechtslage sah, vereinfacht ausgedrückt, vor, dass eine Bewertung dieser Perioden mit Entgeltpunkten erfolgte, sie also rentenerhöhend wirkten. Die Ausbildungszeiten an Hochschulen flossen in die Rentenberechnung so ein, als hätte der Akademiker in dieser Zeit ein durchschnittliches rentenversicherungspflichtiges Einkommen bezogen und damit pro Jahr einen Entgeltpunkt (EP) erzielt. Das RV-Nachhaltigkeitsgesetz schuf nun eine neue Rechtslage, nach der Zeiten beruflicher Ausbildung und des Besuchs von Fachschulen weiter mit Entgeltpunkten bewertet werden, Hochschulzeiten aber nur noch als Anrechnungszeiten zählen. Letztere dienen dazu, die Wartezeiten bei der Regelaltersrente zu erfüllen. Der schon erwähnte Entwurf des Versorgungsnachhaltigkeitsgesetzes sah die Übertragung dieser Regelung auf die Beamtenversorgung vor. Laut Beamtenversorgungsgesetz sind bis dato Ausbildungszeiten, die für die jeweilige Laufbahnstufe erforderlich sind, in einer Höhe von bis zu drei Jahren ruhegehaltsfähig, werden also mit dem jährlichen Steigerungsfaktor in Höhe von 1,7935 Prozent bewertet. Der Gesetzentwurf sollte diese Berücksichtigung auf 855 Tage beschränken, was ← 141 | 142 → aus Sicht des Gesetzgebers eine wirkungsgleiche Übertragung der rentenrechtlichen Reformen darstellt.

Das Dienstrechtsneuordnungsgesetz setzte im Jahr 2009, also mit einer Verzögerung von rund fünf Jahren, diese Veränderung schließlich um. Nach §12 der neuen Fassung des Beamtenversorgungsgesetzes sind für Bundesbeamte nun Ausbildungszeiten an Hochschulen in einem Umfang von maximal 855 Tagen ruhegehaltswirksam. In diesem Zusammenhang ist die Frage zu stellen, ob diese Maßnahme tatsächlich mit den bereits umgesetzten Kürzungen im Bereich der gesetzlichen Rentenversicherung vergleichbar ist. Während dort Ausbildungszeiten an Hochschulen nur noch Anrechnungszeiten sind, erhöht sich bei Beamten dadurch der individuelle Ruhegehaltssatz durch Berücksichtigung der maximalen Dauer von 855 Tagen um den Steigerungsfaktor von 4,2012 Prozent. Mittlerweile haben einige Bundesländer diese Neuregelung ebenfalls übernommen.

Da die Bundesländer aufgrund ihrer neu gewonnenen Gesetzgebungskompetenz vom Bundesbeamtenrecht abweichen dürfen, wird nun im Folgenden untersucht, wie sich ein kompletter Wegfall der Berücksichtigung von Ausbildungszeiten bei der Berechnung des individuellen Ruhegehaltssatzes auf die Entwicklung der zukünftigen Versorgungsausgaben auswirken würde. Dabei wird davon ausgegangen, dass in Zukunft nicht nur Hochschulzeiten, sondern auch alle anderen beruflichen Ausbildungszeiten keine Berücksichtigung mehr finden.

Diese Maßnahme wäre primär für Beamte des gehobenen und höheren Dienstes relevant. Den maximalen Ruhegehaltssatz in Höhe von 71,75 Prozent erreicht man nach 40 Dienstjahren.222 Da die Angehörigen des einfachen und mittleren Dienstes in der Regel deutlich vor dem Alter von 25 Jahren in den Beruf eintreten, wirkt sich für sie eine mögliche Berücksichtigung ihrer Ausbildungszeit in der Regel nicht pensionssteigernd aus. Betroffen davon sind dagegen die Angehörigen des gehobenen und höheren Dienstes. Zugangsvoraussetzung zu ersterem ist ein abgeschlossenes Studium an einer Fachhochschule, im Fall des höheren Dienstes an einer Universität. Je nach individueller Studiendauer hätte der Wegfall der Anrechenbarkeit dieser Ausbildungszeiten Konsequenzen für die spätere Pensionshöhe.223

Die Modellierung der fiskalischen Auswirkungen gestaltet sich recht schwierig, da bei der Berechnung der zukünftigen Ruhegehaltsausgaben nicht nach Laufbahnart differenziert wird. Auch innerhalb der einzelnen Laufbahngruppen lässt sich die Höhe der möglichen Ersparnis aufgrund der heterogenen Er ← 142 | 143 → werbsbiographien nur recht unpräzise berechnen. Daher wird der Versuch unternommen, mittels verschiedener Szenarien eine untere bzw. obere Grenze der Entlastungswirkung zu schätzen. Dabei wird angenommen, dass der Wegfall der Berücksichtigung von Ausbildungszeiten für einen Beamten im Durchschnitt mit einem Verlust ruhegehaltsfähiger Zeiten einhergeht, der durch den Parameter δ repräsentiert wird. δ = 1 würde demnach bedeuten, dass der Wegfall der Anrechenbarkeit von Ausbildungszeiten dazu führt, dass sich der maximale Ruhegehaltssatz eines durchschnittlichen Beamten in Höhe von 71,75 Prozent um den Steigerungswert eines Jahres (1,7935 Prozent) verringert. Tabelle 19 gibt die Barwerte der zukünftigen aggregierten Ruhegehaltsausgaben für verschiedene Werte von δ an.

Tabelle 19: Effekte verschiedener Wirkungsannahmen bezüglich des Wegfalls der Ruhegehaltsfähigkeit von Ausbildungszeiten

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Quelle: Eigene Berechnungen

Für den Fall, dass sich die Abschaffung der Ruhegehaltsfähigkeit der Ausbildungszeiten auch tatsächlich in voller Höhe auf alle Beamte auswirkt, würde dies eine Verringerung des Barwerts von 870 Mrd. Euro auf 823,8 Mrd. Euro bewirken. Die Entlastungswirkung würde sich damit auf maximal 5,3 Prozent belaufen. Aufgrund der Struktur der Laufbahngruppen ist aber eher δ ∈ ]0;2] realistisch, was bedeutet, dass der Parameter δ in seiner Wirkungsweise Werten zwischen 0 und 2 entspricht. Das Einsparvolumen liegt damit bei maximal 3,5 Prozent und ergibt als obere Grenze einen Barwert von 839,4 Mrd. Euro. Abbildung 52 verdeutlicht die Entlastungswirkung auf die zukünftigen jährlichen Ruhegehaltsausgaben. Der Status quo (also der Fall δ = 0) wird dem Fall δ = 3 gegenübergestellt. Die tatsächlichen Aufwendungen werden damit zwischen diesen beiden Extremen liegen. Interessant sind in diesem Zusammenhang die jährlichen Einspareffekte verschiedener Werte von δ, die Abbildung 53 beispielhaft aufzeigt. Geht man davon aus, dass δ in seiner Wirkung die Werte 0,5 und 3 annimmt, schwanken die Werte für das Jahr 2015 (2030) zwischen 130 Mio. Euro und 790 Mio. Euro (430 Mio. Euro und 2,65 Mrd. Euro). Im Jahr 2040 würde die obere Grenze (im Fall δ = 3) bei 3,5 Mrd. Euro liegen, für 2050 bei 3,31 Mrd. Euro. Für δ = 0,5 würden sich in den beiden letztgenannten Jahren dagegen Einsparungen in Höhe von 580 Mio. Euro bzw. 550 Mio. Euro ergeben. Der Wert 1,5 würde ein mittleres Szenario beschreiben, dessen Effekte sich auf 400 Mio. Euro (720 Mio. Euro) im Jahr 2015 (2030) bzw. 1,75 Mrd. Euro (1,65 Mrd. Euro) im Jahr 2040 (2050) belaufen würden. ← 143 | 144 →

Abbildung 52: Auswirkungen des Wegfalls der Ruhegehaltsfähigkeit von Ausbildungszeiten auf den Ausgabenverlauf

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Quelle: Eigene Berechnungen

Abbildung 53: Jährliche Entlastung durch den Wegfall der Berücksichtigung von Ausbildungszeiten

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Quelle: Eigene Berechnungen ← 144 | 145 →

8.6  Die Reformpakete im Vergleich

In den vorangegangenen Abschnitten wurden die Auswirkungen einzelner Reformschritte auf die zukünftige Entwicklung der Ruhegehaltsausgaben detailliert dargestellt. Nun geht es darum, die Entlastungswirkung der gesamten Reformpakete aufzuzeigen. Dabei wird eine Eins-zu-eins-Übertragung der in der gesetzlichen Rentenversicherung umgesetzten Maßnahmen („GRV-Reformpaket“) mit dem weitergehenden „Reformpaket II“ verglichen. Letzteres sieht die beschleunigte Einführung der „Pension mit 67“ bis zum Jahr 2019 sowie den systemkonformen Nachhaltigkeitsfaktor (NHF) vor, der die Entwicklung des Quotienten zwischen Pensionären und Einkommensteuerzahlern berücksichtigt. Beiden Reformvorschlägen gemeinsam ist der vollständige Wegfall der Ruhegehaltsfähigkeit von Ausbildungszeiten.224

Bei einer nominalen Wachstumsrate g der Beamtenpensionen in Höhe von jährlich zwei Prozent sowie einem nominalen Zinssatz r von drei Prozent beträgt der Barwert der bis zum Jahr 2050 für den Bund und die 16 Bundesländer anfallenden Ruhegehaltsausgaben im Status quo 870 Mrd. Euro. Eine unmittelbare Eins-zu-eins-Übertragung der in der gesetzlichen Rentenversicherung bereits implementierten Reformen würde den Barwert auf 769,6 Mrd. Euro verringern und damit zu einer Entlastung in Höhe von 11,5 Prozent führen. Am wirksamsten erweist sich der Nachhaltigkeitsfaktor, der allein zu einem Rückgang des Barwertes um 7,9 Prozent führt. Die „Pension mit 67“ ergibt isoliert betrachtet ein Einsparvolumen von 2,4 Prozent, der Wegfall der Ausbildungszeiten mit der angenommenen Wirkung entlastet um 1,7 Prozent. Aufgrund von Rückkopplungseffekten fällt die Entlastung des gesamten Pakets etwas geringer aus als die Summe der einzelnen Reformschritte. Abbildung 54 bildet die Entwicklung der jährlichen Ruhegehaltsausgaben im Status quo sowie im Fall der beiden Reformpakete ab. Die gestrichelte Linie illustriert dabei die GRV-Reformvariante.

Die Übertragung der rentenrechtlichen Reformen auf die Beamtenversorgung führt zu einer deutlichen Dämpfung des zukünftigen Anstiegs der Ruhegehaltsausgaben. Im Jahr 2020 (2030) müssen statt 32,49 Mrd. Euro (42,8 Mrd. Euro) nun 30,50 Mrd. Euro (36,54 Mrd. Euro) aufgewendet werden. Die Ersparnis liegt damit bei 6,1 Prozent (14,6 Prozent). Die Entlastungswirkung nimmt in der Folge stark zu. Die Ruhegehaltsausgaben des Jahres 2040 verringern sich um 18,1 Prozent von 49,28 Mrd. Euro auf 40,35 Mrd. Euro. Im Jahr 2050 müssen Bund und Länder statt 44,58 Mrd. Euro im Status quo 35,7 Mrd. Euro für Pensionen ausgeben, insgesamt also 19,9 Prozent oder knapp ein Fünftel weniger. ← 145 | 146 →

Abbildung 54: Wirkung der beiden Reformpakete auf den Verlauf der Ruhegehaltsausgaben

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Quelle: Eigene Berechnungen

Eine konsequente Eins-zu-eins-Übertragung würde damit bereits in naher Zukunft zu deutlich vergrößerten Spielräumen für die Haushalte des Bundes und der Länder führen. Die Entlastungswirkung steigt kontinuierlich an und würde im Jahr 2015 (2025) bereits 803 Mio. Euro (3,84 Mrd. Euro) betragen. Im Jahr 2035 wären es 8,11 Mrd. Euro, für das Jahr 2050 liegt die Einsparung bei 8,88 Mrd. Euro. Das Maximum wird im Jahr 2045 mit 9,29 Mrd. Euro erreicht.

Wunderwerke kann aber auch eine noch so weitgehende Reform nicht leisten. Denn aufgrund des Einstellungsverhaltens in der Vergangenheit wird es zu einem deutlichen Anstieg der Ruhegehaltsausgaben kommen. Bis zum Jahr 2015 (2025) werden sie sich trotz der durchgeführten Reformen im Vergleich zum Basisjahr 2009 um den Faktor 1,29 (1,76) erhöhen. Im Jahr 2035 betragen sie 199 Prozent des 2009er Wertes, um dann bis 2050 wieder leicht auf 184 Prozent zurückzugehen. Das Maximum wird im Jahr 2042 mit 208 Prozent erreicht. Zum Vergleich: Im Status quo, ohne Übertragung der rentenrechtlichen Reformen, wären es 2015 (2025) 133 Prozent (196 Prozent) und 2035 (2050) dann 241 Prozent (229 Prozent) des Ausgangswertes. Im Jahr 2042 würde ein Wert von 255 Prozent erreicht. Das Reformpaket kann den starken Anstieg der Pensionsausgaben damit zwar nicht verhindern, freilich aber in seiner Intensität verringern. ← 146 | 147 →

Die Kombination einer beschleunigten Einführung der „Pension mit 67“ mit dem systemkonformen Nachhaltigkeitsfaktor und dem Wegfall der Ruhegehaltsfähigkeit von Ausbildungszeiten stellt, wie bereits ausgeführt, eine wirkungsgleiche Übertragung der rentenrechtlichen Reformen dar. Im Folgenden wird diese Variante als Reformpaket II bezeichnet. Unter diesem Szenario würde der Barwert der bis zum Jahr 2050 anfallenden Versorgungsausgaben um 15,5 Prozent von 870 Mrd. Euro auf 735,1 Mrd. Euro zurückgehen. Der systemkonforme Nachhaltigkeitsfaktor, der die Entwicklung des Quotienten aus Pensionären und Einkommensteuerzahlern abbildet, sorgt isoliert betrachtet für eine Senkung um 10,9 Prozent.225 Die beschleunigte Einführung der „Pension mit 67“ verringert ceteris paribus den Barwert um 3,6 Prozent, die Wirkung des Wegfalls der Ruhegehaltsfähigkeit von Ausbildungszeiten bleibt unverändert bei 1,7 Prozent. Auch hier führen Rückkopplungseffekte dazu, dass die Summe der prozentualen Einsparungen ein wenig größer ist als die Entlastungswirkung des Reformpaketes. In Abbildung 53 stellt die untere Linie die bis zum Jahr 2050 unter dem Reformpaket II jährlich anfallenden Ruhegehaltsausgaben dar. Im Jahr 2015 (2025) müssen der Bund und die 16 Bundesländer bei Inkrafttreten dieser Reformvariante statt 25,91 Mrd. Euro (38,06 Mrd. Euro) noch 24,11 Mrd. Euro (31,82 Mrd. Euro) aufwenden, was einer Entlastung von 6,9 Prozent (16,4 Prozent) entspricht. Die Ruhegehaltsausgaben des Jahres 2035 sinken um 21,3 Prozent von 46,79 Mrd. Euro im Ausgangsszenario auf 36,84 Mrd. Euro. Für 2050 ergibt sich ein Rückgang von 18,6 Prozent, statt 44,58 Mrd. Euro sind für Pensionen dann 36,28 Mrd. Euro aufzubringen. Zwischen 2032 und 2047 liegt die Entlastungswirkung im Falle der Umsetzung des Reformpaketes II durchweg über der Marke von 20 Prozent.

Das Reformpaket II führt damit anfangs recht schnell zu deutlichen Einsparungen, was sich insbesondere mit der Wirkung des systemkonformen Nachhaltigkeitsfaktors begründen lässt. Im Jahr 2015 (2025) liegt die Entlastung im Vergleich zum Status quo bei 1,8 Mrd. Euro (6,23 Mrd. Euro), um dann bis 2041 recht konstant auf 10,91 Mrd. Euro anzusteigen. Nach Erreichen dieses Maximums geht die Dämpfungswirkung leicht zurück, liegt 2050 aber noch bei 8,3 Mrd. Euro. Im Szenario „Reformpaket II“ betragen die Ruhegehaltsausgaben des Jahres 2015 (2025) 124 Prozent (164 Prozent) des Basisjahres 2009, was im ← 147 | 148 → Vergleich zum Status quo ohne Reform aber immerhin einer Entlastung von 9,3 Prozentpunkten (32 Prozentpunkten) entspricht. Im Jahr 2035 (2050) muss das 1,89-fache (1,86-fache) der Pensionszahlungen des Jahres 2009 aufgewendet werden, ohne die Maßnahmen ergäbe sich der Faktor 2,41 (2,29).

Der Vergleich der beiden Reformpakete in Abbildung 55 zeigt, dass das „Reformpaket II“ gegenüber einer Eins-zu-eins-Übertragung der in der gesetzlichen Rentenversicherung beschlossenen Maßnahmen (GRV-Reformpaket) in den ersten Jahren deutliche zusätzliche Entlastungen bewirkt. Im Jahr 2015 wird erstmals die Grenze von 1 Mrd. Euro überschritten, danach kommt es zu einem weiteren Anstieg auf bis zu 2,39 Mrd. Euro im Jahr 2025. In der Folge ist bis 2034 ein leichter Rückgang auf dann 1,81 Mrd. Euro erkennbar, ehe ein erneuter Anstieg die weitergehende Entlastung auf 1,98 Mrd. Euro im Jahr 2039 anwachsen lässt. In der letzten Dekade verringert sich der Unterschied wiederum, bis dann in den Jahren 2049 und 2050 das Reformpaket II im Vergleich sogar leicht höhere Ausgaben hervorrufen würde. Grund für den Verlauf ist die Wirkungsweise des systemkonformen Nachhaltigkeitsfaktors, der, wie in Abschnitt 8.4.2 dargestellt, unmittelbar auf die Veränderung des Verhältnisses von Pensionären und gewichteten Einkommensteuerzahlern reagiert. Gerade in den Jahren mit einer starken Zunahme der Pensionäre relativ zu den Einkommensteu ← 148 | 149 → erzahlern sorgt er für eine deutliche zusätzliche Dämpfungswirkung. Der starke Abfall in den letzten zehn Jahren lässt sich wiederum dadurch erklären, dass nur der Bestand der Beamten des Bundes und der Länder im Jahr 2009 betrachtet wurde und von zukünftigen Verbeamtungen abstrahiert wurde. Da die kohortenstarken Jahrgänge gerade in den Jahren nach 2040 in immer größerem Umfang versterben, verringert sich die Anzahl der Pensionäre nun stärker relativ zu den gewichteten Einkommensteuerzahlern. Dieser Effekt tritt nicht bzw. in deutlich geringerem Umfang auf, wenn es in den Jahren nach 2009 kontinuierlich zu neuen Verbeamtungen kommt und damit auch die Pensionärspopulation langfristige Zugänge verzeichnet. Die tatsächliche Entlastungwirkung des Reformpaketes II wäre in diesem Fall sogar noch etwas größer. Quantitativ wirkt sich dieser Aspekt auf den Barwert der schwebenden Pensionsverpflichtungen aber nur in äußerst geringem Umfang aus, da die Pensionszahlungen der Jahre ab 2040 stark diskontiert werden.

Abbildung 55: Zusätzliche jährliche Entlastung: Reformpaket II versus GRV-Reformpaket

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Quelle: Eigene Berechnungen

Die Entlastungswirkung des GRV-Reformpaketes bzw. des Reformpaketes II auf der Ebene des Bundes und der 16 Bundesländer ist in Abbildung 56 dargestellt. In 14 von 16 Bundesländern geht von letzterer Reformvariante durchweg die größere Verringerung des Barwerts der schwebenden Pensionsverpflichtungen aus. Nur in Bremen und Hamburg fällt, bedingt durch den systemkonformen ← 149 | 150 → Nachhaltigkeitsfaktor und die dortige Entwicklung des Verhältnisses von Pensionären zu gewichteten Einkommensteuerzahlern, die Entlastungswirkung des GRV-Reformpaketes größer aus. Bezüglich der starken Verringerung der Barwerte der fünf neuen Bundesländer Mecklenburg-Vorpommern, Brandenburg, Sachsen, Sachsen-Anhalt und Bremen im Fall des Reformpaketes II sei auf die entsprechenden Anmerkungen in Abschnitt 8.4.2 verwiesen.

Abbildung 56: Die Auswirkungen der Reformpakete auf die Barwerte der Pensionsverpflichtungen des Bundes und der 16 Bundesländer

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Quelle: Eigene Berechnungen

Abbildung 57 setzt die in den beiden Reformszenarien berechneten Barwerte in das Verhältnis zum jeweiligen BIP und stellt auf diese Weise die dadurch ausgelöste Verringerung der impliziten Verschuldung in Form schwebender Pensionsverpflichtungen dar. Zusammenfassend lässt sich feststellen, dass beide vorgestellten Reformpakete zwar den Barwert der bis zum Jahr 2050 anfallenden Pensionsverpflichtungen von Bund und Ländern verringern, die aufzuwendenden Mittel aber noch immer erheblich sind. Selbst im Szenario des weitreichendsten Reformpakets käme es bereits in naher Zukunft zu einem starken Anstieg der jährlichen Ruhegehaltsausgaben. Die Folgen der Einstellungswellen der Vergangenheit sowie der über Jahrzehnte unterbliebenen Rücklagenbildung bzw. Ausweisung von Rückstellungen lassen sich nicht einfach aus der Welt schaffen. Die Beamten und mit ihnen ihre verdientermaßen erworbenen ← 150 | 151 → Pensionsansprüche sind vorhanden – letztere sind übrigens auch verfassungsrechtlich geschützt, was die Reformmöglichkeiten begrenzt. Der Anstieg der Ruhegehaltsausgaben lässt sich folglich bestenfalls dämpfen, keinesfalls aber abwenden.

Abbildung 57: Entwicklung des Anteils des Barwerts der Ruhegehaltsausgaben am jeweiligen BIP bei Umsetzung der Reformpakete

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Quelle: Eigene Berechnungen

8.7  Sensitivitätsanalyse

      8.7.1  Wachstumssensitivität der Versorgungsausgaben

Der Projektion der jährlichen Ruhegehaltsausgaben bis zum Jahr 2050 lag bisher die Annahme zugrunde, dass die Beamtenpensionen mit einer Rate g wachsen. Im Basisszenario des vorangegangenen Kapitels nimmt dieser jährliche Dynamisierungsfaktor einen Wert von zwei Prozent an, was angesichts einer Zielinflationsrate der Europäischen Zentralbank in etwa derselben Höhe einem realen Nullwachstum der Pensionen entspricht. In der Vergangenheit war es Usus, dass die Lohnabschlüsse für die aktiven Beamten auf die Pensionäre übertragen wurden. Besoldung und Ruhegehälter wuchsen also mit derselben Rate.

Abbildung 58 stellt die Entwicklung der Ruhegehaltsausgaben im Status quo für verschiedene Werte von g dar. Dabei wird deutlich, dass der Verlauf sehr sensitiv bezüglich der Wachstumsrate ist. Grundsätzlich gilt: Je höher der Durchschnittswert von g ist, desto drastischer verläuft ceteris paribus die Entwicklung der Ruhegehaltsausgaben. In allen Varianten kommt es zwischen 2009 und 2025 zu einem deutlichen Anstieg. Dies ist der Zeitraum, in dem die kohortenstarken Beamtenjahrgänge in Ruhestand gehen werden. Selbst unter dem Szenario nominal unveränderter Pensionen (also g = 0) würden sich die aggregierten Ruhegehaltsausgaben von 19,46 Mrd. Euro im Jahr 2009 auf 28,28 Mrd. Euro im Jahr 2025 erhöhen, was einem Zuwachs in Höhe von 45,3 Prozent entspricht. Das Maximum würde im Jahr 2030 mit 28,8 Mrd. Euro erreicht, in den Folgejahren käme es dann zu einem Rückgang auf 20,19 Mrd. Euro im Jahr 2050. Diese Nullwachstumsvariante ist auch deswegen interessant, weil sie den rein demographisch bedingten Ausgabeneffekt darstellt. Allerdings ist dieses Szenario unwahrscheinlich, da die Pensionäre aufgrund der Inflation große reale Verluste hinnehmen müssten.

Einen Rückgang des realen Pensionsniveaus, geht man von einer durchschnittlichen Inflationsrate von jährlich etwa zwei Prozent aus, müssten die Ruhestandsbeamten auch bei einer durchschnittlichen nominalen Wachstumsrate von einem Prozent hinnehmen. Die Pensionsausgaben des Jahres 2025 würden dann 32,83 Mrd. Euro betragen. Nach einem weiteren Anstieg auf 36,86 Mrd. ← 151 | 152 →

Abbildung 58: Abhängigkeit der aggregierten Ruhegehaltsausgaben von der Wachstumsrate g

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Quelle: Eigene Berechnungen

Euro im Jahr 2038 käme es auch hier zu einem Rückgang auf 30,06 Mrd. Euro im Jahr 2050.

Zu einem drastischen Anstieg der Ruhegehaltsausgaben kommt es, falls g Werte annimmt, die über der im Basisszenario unterstellten jährlichen Wachstumsrate von zwei Prozent liegen, es also unter der getroffenen Inflationsannahme zu einem realen Zuwachs kommt. Bei einer durchschnittlichen Zunahme um drei Prozent würden die Pensionszahlungen des Jahres 2025 44,06 Mrd. Euro und damit das 2,26-fache des Wertes im Jahr 2009 betragen. Im Jahr 2035 lägen die Versorgungsausgaben bereits bei 59,73 Mrd. Euro, also dem dreifachen, ehe zehn Jahre später mit 68,67 Mrd. Euro das Maximum erreicht werden würde. Danach würde sich ein leichter Rückgang auf 65,87 Mrd. Euro im Jahr 2050 vollziehen. Geradezu eine Explosion ereignet sich, wenn eine jährliche nominale Wachstumsrate von vier Prozent zugrunde gelegt wird. Im Jahr 2025 (2035) müssten der Bund und die 16 Bundesländer in diesem Szenario 50,93 Mrd. Euro (76,05 Mrd. Euro) für Beamtenpensionen aufbringen. Auch in der Folge käme es zu einem stetigen Anstieg auf 96,94 Mrd. Euro im Jahr 2050.

Jährliche nominale Wachstumsraten für die Pensionen, die kleiner als eineinhalb oder zwei Prozent sind, werden politisch kaum durchsetzbar sein. Somit wird es quasi mit Sicherheit zu einem starken Anstieg der Ruhegehaltsausgaben ← 152 | 153 → und einer damit einhergehenden Belastung des Bundes und der Länder kommen. Außerdem handelt es sich bei g um die nominale Wachstumsrate vor dem Wirken der Anpassungsformel der Pensionen, die in den untersuchten Reformvarianten zusätzlich den Nachhaltigkeitsfaktor (NHF) enthält. Das Bruttoversorgungsniveau geht durch den Nachhaltigkeitsfaktor, wie ausführlich dargestellt wurde, zurück. Wenn die Pensionen von vorne herein schon mit geringerer Rate als die Besoldung der aktiven Beamten wachsen, also ein Keil entsteht, sinkt das tatsächliche Bruttoversorgungsniveau, sprich der Anteil der Pension an den ruhegehaltsfähigen Bezügen, noch stärker.

      8.7.2  Zins-Wachstum-Sensitivität des Barwerts der Ruhegehälter

Im vorangegangenen Abschnitt wurde gezeigt, dass die jährlichen bis 2050 anfallenden Versorgungsausgaben sehr sensitiv auf Veränderungen von g reagieren. Je größer die durchschnittliche jährliche Wachstumsrate, desto höher sind ceteris paribus die Ruhegehaltsausgaben. Da der Barwert der bis zum Jahr 2050 anfallenden Beamtenpensionen aus den diskontierten jährlichen Ruhegehaltszahlungen besteht, steigt mit zunehmenden Werten für g auch der Barwert. Das Basisszenario dieser Arbeit geht von einer nominalen Wachstumsrate in Höhe von zwei Prozent und einem nominalen Zinssatz von drei Prozent aus. Verringert man nun bei gleich bleibendem Diskontierungszins die durchschnittliche Wachstumsrate von zwei auf null Prozent, verringert sich der Barwert der bis 2050 anfallenden Pensionsverpflichtungen von 870 Mrd. Euro auf 619 Mrd. Euro.

Umgekehrt reagiert der Barwert der Ruhegehaltsausgaben sehr sensitiv auf Veränderungen des Diskontierungszinssatzes r. Allgemein gilt: Je kleiner r gewählt wird, desto höher ist der Barwert der Ruhegehaltsausgaben. Verringert man nun, wiederum ceteris paribus, ausgehend vom Basisszenario den Zinssatz auf zwei Prozent, steigt der Barwert der Ruhegehaltsausgaben im Status quo von 870 Mrd. Euro auf 1038,3 Mrd. Euro. Bei einem Zinssatz von sechs Prozent, verringert sich der Barwert bei unveränderter Wachstumsrate hingegen auf 525,1 Mrd. Euro. Abbildung 59 gibt für Kombinationen von Zinssätzen zwischen zwei und sechs Prozent und Wachstumsraten von null, eins und zwei Prozent die resultierenden schwebenden Pensionsverpflichtungen des Bundes und der 16 Bundesländer an. ← 153 | 154 →

Abbildung 59: Barwerte für verschiedene Zinssätze und Wachstumsraten

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Quelle: Eigene Berechnungen

      8.7.3  Auswirkung der Entwicklung der Lebenserwartung

Dem Basisszenario liegt eine steigende Lebenserwartung zugrunde. Ausgehend von einer durchschnittlichen Lebenserwartung von 78,3 Jahren bei Männern und 83,2 Jahren bei Frauen nimmt sie bis zum Jahr 2050 auf 83,5 bzw. 88 Jahre zu. Die gewählte Lebenserwartung wirkt sich natürlich direkt auf die Entwicklung der Ruhegehaltsausgaben aus. Abbildung 60 veranschaulicht diese Auswirkung auf die Höhe des Barwertes, wenn wiederum ein nominaler Diskontierungszins von drei Prozent und ein durchschnittliches nominales Wachstum von zwei Prozent gewählt werden. Geht man davon aus, dass sich die Lebenserwartung zukünftig nicht weiter erhöhen wird, also konstant auf dem Niveau des Basisjahres 2009 bleibt, verringert sich ceteris paribus der Barwert der Ruhegehaltsausgaben im Status quo von 870 Mrd. Euro auf 813,2 Mrd. Euro – ein Rückgang um 6,5 Prozent. Falls die Lebenserwartung aber stärker als im Basisszenario steigen sollte, würde sich der Barwert entsprechend erhöhen. Nimmt man für Männer eine ferne Lebenserwartung von 86 Jahren und für Frauen von 90 Jahren an, beträgt der Barwert dann 898 Mrd. Euro und erhöht sich somit um 3,2 Prozent. ← 154 | 155 →

Abbildung 60: Barwerte in Abhängigkeit von der Entwicklung der Lebenserwartung

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Quelle: Eigene Berechnungen

Abbildung 61 stellt die jährlichen Ruhegehaltsausgaben im Status quo unter den drei Varianten der Entwicklung der Lebenserwartung dar.226 Je stärker die Lebenserwartung ansteigt, desto höher fällt die jährliche Belastung für die Haushalte des Bundes und der Länder aus. Im Falle einer konstanten Lebenserwartung würden sich im Status quo die Ruhegehaltsausgaben des Jahres 2030 (2050) im Vergleich zum Basisszenario mit steigender Lebenserwartung von 42,8 Mrd. Euro (44,58 Mrd. Euro) auf 40,12 Mrd. Euro (35,91 Mrd. Euro) verringern. Bei einer extremen Zunahme der Lebenserwartung käme es dagegen zu einer deutlichen Erhöhung: Im Jahr 2030 wären dann 44,08 Mrd. Euro statt 42,8 Mrd. Euro aufzubringen, im Jahr 2050 sogar 48,88 Mrd. Euro statt 44,58 Mrd. Euro. ← 155 | 156 →

Abbildung 61: Ausgabenentwicklung im Status quo in Abhängigkeit der Lebenserwartung

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Quelle: Eigene Berechnungen ← 156 | 157 →


186  Die Methodik der Generationenbilanzierung wurde von Auerbach et al. (1991, 1992 und 1994) Anfang der neunziger Jahre entwickelt. Genaueres zur Methode und zur Kritik an der Generationenbilanzierung findet sich in Raffelhüschen (1999) und Bonin (2001).

187  Vgl. die ausführliche Darstellung der deutschen Beamtenversorgung in Kapitel 2.2.

188  Vgl. Heidler et al. (2009) sowie Müller und Raffelhüschen (2012).

189  Durch die Reskalierung werden Mikro- und Makroebene in Übereinstimmung gebracht. Dies wird nachfolgend noch ausführlich beschrieben.

190  Auf diese Weise finden auch Ausgaben für Frühpensionierungen, beispielswiese als Folge von Dienstunfähigkeit, Berücksichtigung.

191  Aus Vereinfachungsgründen wird auf eine geschlechtsspezifische Differenzierung bei der Darstellung der Methode verzichtet.

192  Zur Profilerstellung und Reskalierung vgl. Müller und Raffelhüschen (2012), S. 114ff.

193  Um den Abbau des Bestandsprofils zu illustrieren, wurde in Abbildung 36 von einer jährlichen Anpassung der Pensionen abgesehen.

194  Vgl. Müller und Raffelhüschen (2012), S. 116.

195  Die Differenzen werden jeweils nur bis zum Alter von 67 Jahren berechnet, da es in höherem Alter zu keinem nennenswerten Pensionszugang mehr kommt.

196  Vgl. Müller und Raffelhüschen (2012), S. 119f.

197  Vgl. Müller und Raffelhüschen (2012), S. 120f.

198  Vgl. Müller und Raffelhüschen (2012), S. 123f.

199  Die Daten stammen aus den Quellen Bayrisches Staatsministerium der Finanzen (2007), S. 136 und Statistisches Bundesamt (2011), S. 12. Einmalzahlungen fanden keine Berücksichtigung. Der Betrachtungszeitraum ist bis 2004 beschränkt, da dann die Gesetzgebungskompetenz auf die Bundesländer überging und es dort in den Folgejahren zu einer divergierenden Besoldungsentwicklung kam.

200  Vgl. dbb Beamtenbund und Tarifunion (2005, 2006, 2007, 2008,. 2009, 2010, 2011,2012)

201  Vgl. Europäische Zentralbank (2003), S. 32.

202  Dabei wird wiederum vom Basisszenario ausgegangen, also einem nominalen jährlichen Wachstum der Pensionen von 2 Prozent sowie einem Diskontierungszins von 3 Prozent.

203  Vgl. die in Kapitel 2.4 dargestellten Unterschiede zwischen den Bundesländern in der Höhe der Beamtenquoten (Tabelle 2), der Beamtenintensität (Tabelle 5) und hinsichtlich des Altersaufbaus der jeweiligen Beamtenpopulation (Tabelle 6).

204  Vgl. Heidler (2009), S. 107.

205  Vgl. § 51 Dienstrechtsneuordnungsgesetz (DNeuG).

206  Für bestimmte Beamtengruppen (z.B. Angehörige der Feuerwehr oder im Streifendienst der Polizei) gelten abweichende Regelaltersgrenzen, von denen an der dieser Stelle aber abstrahiert wird.

207  Vgl. Dritter Versorgungsbericht (2005), S. 335.

208  Zur Berechnung der Abschläge bei vorzeitigem Renteneintritt in der gesetzlichen Rentenversicherung vgl. Börsch-Supan (2004). Eine Analyse der Angemessenheit der Versorgungsabschläge auf Beamtenpensionen bei vorzeitiger Pensionierung findet sich bei Nguyen und Osygus-Axt (2005).

209  Vgl. Haug (2010), S. 1065.

210  Die gesamte Formel zur Berechnung des aktuellen Rentenwertes lautet:



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Neben dem Nachhaltigkeitsfaktor (NHF) geht auch die Entwicklung der Bruttoentgelte (BE), die Höhe des Rentenversicherungsbeitrags (RVB) sowie der sogenannten Altersvorsorgeanteil (AVA) in die Berechnung ein.

211  Vgl. Sachverständigenrat (2006), S. 244.

212  An dieser Stelle wird von den rentenrechtlichen Schutzklauseln, die eine nominale Rentensenkung verhindern und nicht erfolgte Kürzungen in Jahren mit höherem Zuwachs nachholen, abstrahiert.

213  Im Fall α=0 nimmt der Nachhaltigkeitsfaktor (NHF) den Wert 1 ein. Die Belastungen würden ausschließlich von den Beitragszahlern getragen. Wenn α=1 ist, werden ausschließlich die Rentner belastet. Die Politik beschloss für α einen Wert von 0,25.

214  Vgl. Ehrentraut und Heidler (2008), S. 431.

215  Vgl. Deutscher Bundestag (2005).

216  Diese Darstellung ist leicht vereinfacht. In vollständiger Form müsse die Formel lauten:



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217  Gegen die Einführung des rentenrechtlichen Nachhaltigkeitsfaktors könnte das Argument vorgebracht werden, dass es sich bei der Beamtenversorgung um eine Vollversorgung handelt. Der Nachhaltigkeitsfaktor würde sich daher auf die gesamte Altersversorgung erstrecken, während er sich bei GRV-Versicherten nur auf die umlagefinanzierten Leistungen der gesetzlichen Rentenversicherung bezieht. Dies lässt sich sehr einfach damit entkräften, dass mittlerweile auch Beamte staatliche Förderung für private zusätzliche Altersvorsorge erhalten können. Dies führt zu dem Schluss, dass die Pension keine Vollversorgung mehr darstellt und damit zumindest teilweise ihre Bifunktionalität (vgl. Abschnitt 2.1) verliert. Der Nachhaltigkeitsfaktor wirkt sich somit auch bei Beamten nur auf die Ruhegehälter aus. Die Analogie zur gesetzlichen Rentenversicherung ist wieder hergestellt.

218  Der Verlauf des durchschnittlichen Einkommensteuerprofils eines Individuums ist von Geschlecht und Alter abhängig. Beispielsweise bezahlt ein 50-jähriger Mann im Durchschnitt eine höhere Einkommensteuer als ein 18-jähriger Jugendlicher oder ein 80-jähriger Rentner. In den systemkonformen Nachhaltigkeitsfaktor fließt also nicht nur die reine Zahl der Köpfe ein, sondern es erfolgt für jedes Jahr eine Gewichtung der jeweiligen Bevölkerung mittels alters- und geschlechtsspezifischer Mikro-Steuerprofile, die EVS- und SOEP-Daten entnommen wurden (vgl. Kapitel 12.1). Dadurch wird der absehbaren Veränderung der Einkommensteuereinnahmen als Folge des demographischen Wandels Rechnung getragen.

219  Der hier definierte systemkonforme Nachhaltigkeitsfaktor bezieht sich auf die nach der Zahllast gewichteten Einkommensteuerzahler. Alternativ könnte auch die Umsatzsteuer gewählt werden. Der Unterschied ist vernachlässigbar gering, da beide Steuern einen ähnlichen altersspezifischen Profilverlauf aufweisen.

220  Vgl. hierzu auch den folgenden Abschnitt.

221  Rentenrechtlich sind Anrechnungszeiten solche Zeiten, in denen zwar keine Beiträge zur gesetzlichen Rentenversicherung gezahlt wurden, die aber trotzdem bei der Prüfung des Rentenanspruchs und der Berechnung der Rente berücksichtigt werden können. Hierzu zählen Zeiten, in denen der Versicherte krank, schwanger oder arbeitslos war, aber auch Zeiten der Schulausbildung und des Studiums nach dem 17. Lebensjahr. Vgl. DRV (2012), S. 7f.

222  Dieser Wert ergibt sich durch die Division des maximalen Ruhegehaltssatzes von 71,75 Prozent durch den jährlichen Steigerungsfaktor (1,7935 Prozent).

223  Zum Eintrittsalter in den einzelnen Laufbahngruppen vgl. Dritter Versorgungsbericht (2005), S. 335.

224  Hier wird von dem Fall δ=1 ausgegangen. Jeder zukünftige Pensionär verliert im Durchschnitt also ein Jahr ruhegehaltsfähiger Dienstzeit.

225  Bei den fünf neuen Bundesländern wurde dabei die Einführung des systemkonformen Nachhaltigkeitsfaktors in der beschriebenen Form zugrunde gelegt. Die damit verbundenen Probleme wurden in Kapitel 4.4 diskutiert und Alternativen aufgezeigt. Da die Pensionsverpflichtungen der ostdeutschen Bundesländer nur einen äußerst geringen Anteil an den gesamten Pensionsverpflichtungen einnehmen, bleibt dieser Aspekt bei der Betrachtung der aggregierten Barwerte außen vor. Falls auf die Einführung eines Nachhaltigkeitsfaktors für die neuen Bundesländer verzichtet wird, bei ihnen ein aus dem gesamtdeutschen Durchschnitt bestehender Nachhaltigkeitsfaktor eingeführt wird oder stattdessen eine diskretionäre Kürzungsmaßnahme implementiert wird, würde sich der Barwert der Pensionsverpflichtungen im Fall des Reformpaketes II entsprechend leicht erhöhen, allerdings in einem angesichts des Umfangs der schwebenden Pensionslasten vernachlässigbar geringen Umfang.

226  Hier wird wiederum von einer jährlichen nominalen Wachstumsrate in Höhe von zwei Prozent ausgegangen.