Lade Inhalt...

Zurück zu den Quellen des Völkerrechts

Beiträge zum 44. Österreichischen Völkerrechtstag 2019 in Rust am Neusiedlersee

von August Reinisch (Band-Herausgeber) Astrid Reisinger Coracini (Band-Herausgeber)
Dissertation 284 Seiten

Inhaltsverzeichnis

  • Cover
  • Titel
  • Copyright
  • Autorenangaben
  • Über das Buch
  • Zitierfähigkeit des eBooks
  • Vorwort
  • Inhaltsverzeichnis
  • Autoren- und Herausgeberverzeichnis
  • Abkürzungsverzeichnis
  • Teil I: Eröffnungsvortrag
  • Scheidung auf europäisch – Ein österreichischer Erfahrungsbericht von den Brexit-Verhandlungen (Gregor Schusterschitz)
  • Teil II: Rückzug aus Verträgen
  • Rückzug aus Verträgen: Völkerrechtliche Flexibilität als Stabilität (Paul Gragl)
  • Destabilisierungsfaktor „Doppelstandard“: Iterationen zu Völkerstrafrecht, Abrüstung und Menschenrechten (Michael J. Moffatt)
  • Rückzug aus Verträgen im internationalen Investitionsrecht: eine allgemein völkervertragsrechtliche Perspektive auf die rezenten Rückzugstendenzen aus der ICSID Konvention (Christina Binder)
  • Teil III: Gewohnheitsrecht nach der 2. Lesung der Völkerrechtskommission
  • Die ILC und die Grundlagen des Völkergewohnheitsrechts im Spannungsfeld zwischen Pragmatik und Theorie (Jörg Kammerhofer)
  • Die Grenzen des Gewohnheitsrechts: Staatenpraxis und opinio iuris im Syrienkrieg (Ralph Janik)
  • Methodologie zur Feststellung des Bestehens von humanitärem Völkergewohnheitsrecht: Gang einer Untersuchung am Beispiel chemischer Waffen (Elisabeth Hoffberger-Pippan)
  • Teil IV: Schlummerndes Potential der Allgemeinen Rechtsgrundsätze
  • Die allgemeinen Rechtsgrundsätze zwischen Gerechtigkeit und Rechtsvergleichung – Eine rechtshistorische Perspektive (Markus P. Beham)
  • Allgemeine Rechtsgrundsätze des Völkerrechts (general principles of international law): Entwirrung eines enigmatischen Konzepts (Philipp Janig)
  • Teil V: Habilitationsforum
  • Die normative Ordnung des Internets: eine neue Theorie der Regulierung der Digitalität (Matthias C. Kettemann)
  • Teil VI: Berichte aus der völkerrechtlichen Praxis
  • Die rechtswahrende Erklärung Deutschlands vom 12. April 2019 zur Aufrechterhaltung von Freiheiten und Rechten nach dem Seerechtsübereinkommen der Vereinten Nationen im Südchinesischen Meer (Christophe Eick)
  • Der Soft Law Bericht des Schweizer Bundesrats (Roger Dubach)
  • Der Ausbau der Wiener U-Bahn (U2/U5) und völkerrechtliche Fragen des Diplomatenrechts und der Staatenimmunität (Konrad G. Bühler)
  • Das neue österreichische Konsulargesetz (Helmut Tichy)
  • Reihenübersicht

Autoren- und Herausgeberverzeichnis

Markus P. Beham

MMag. DDr. Markus P. Beham, LL.M. (Columbia), Akademischer Rat, Lehrstuhl für Staats- und Verwaltungsrecht, Völkerrecht, Europäisches und Internationales Wirtschaftsrecht, Universität Passau

Christina Binder

Univ.-Prof. MMag. Dr. Christina Binder, E.MA., Professorin für Internationales Recht und Internationaler Menschenrechtsschutz der Universität der Bundeswehr München

Konrad G. Bühler

Botschafter Dr. Konrad G. Bühler, Leiter der Abteilung I.5 für allgemeines Völkerrecht, Bundesministerium für europäische und internationale Angelegenheiten, Wien

Roger Dubach

Botschafter Roger Dubach, Vizedirektor der Direktion Völkerrecht, Eidgenössisches Departement für auswärtige Angelegenheiten, Bern

Christophe Eick

Ministerialdirektor Dr. Christophe Eick, Völkerrechtsberater und Leiter der Rechtsabteilung, Auswärtiges Amt, Berlin

Paul Gragl

Priv.-Doz. MMag. Dr. Paul Gragl, Reader in Public International Law and Theory, Department of Law, Queen Mary, University of London

Elisabeth Hoffberger-Pippan

Dr. Elisabeth Hoffberger-Pippan, Universitätsassistentin, Institut für Völkerrecht, Luftfahrtrecht und Internationale Beziehungen, Universität Linz

Philipp Janig

Mag. Philipp Janig, Wissenschaftlicher Mitarbeiter an der Professur für Internationales Recht und Internationaler Menschenrechtsschutz der Universität der Bundeswehr München

←13 | 14→Ralph Janik

MMag. Dr. Ralph Janik, LL.M. (Leiden), Lektor, Universität Wien und Adjunct Professor, Webster Vienna Private University

Jörg Kammerhofer

Priv.-Doz. Mag. Dr. Jörg Kammerhofer, LL.M. (Cambridge), Institut für Staatswissenschaft und Rechtsphilosophie, Abteilung 3 (Rechtstheorie), Albert-Ludwigs-Universität Freiburg

Matthias C. Kettemann

Priv.-Doz. Mag. Dr. Matthias C. Kettemann, LL.M. (Harvard), Forschungsprogrammleiter, Leibnitz-Institut für Medienforschung – Hans-Bredow-Institut, Hamburg

Michael J. Moffatt

Mag. Michael J. Moffatt, Universitätsassistent (prae-doc), Abteilung für Völkerrecht und Internationale Beziehungen, Institut für Europarecht, Internationales Recht und Rechtsvergleichung, Universität Wien

August Reinisch

Univ.-Prof. MMag. Dr. August Reinisch, LL.M. (NYU), Universitätsprofessor für Völkerrecht und Europarecht, Abteilung für Völkerrecht und Internationale Beziehungen, Institut für Europarecht, Internationales Recht und Rechtsvergleichung, Universität Wien

Astrid Reisinger Coracini

Mag. Dr. Astrid Reisinger Coracini, Universitätsassistentin (post doc), Abteilung für Völkerrecht und Internationale Beziehungen, Institut für Europarecht, Internationales Recht und Rechtsvergleichung, Universität Wien

Gregor Schusterschitz

Botschafter MMag. Gregor Schusterschitz, Österreichische Botschaft Luxemburg

Helmut Tichy

Univ.-Prof. Botschafter Dr. Helmut Tichy, Leiter der Sektion I Völkerrechtsbüro und Amtssitz, Bundesministerium für europäische und internationale Angelegenheiten, Wien; Praxisprofessor, Institut für Völkerrecht und Internationale Beziehungen, Universität Graz

Abkürzungsverzeichnis

ABl.

Amtsblatt

Abs.

Absatz

AEUV

Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union

AJIL

American Journal of International Law

ARIEL

Austrian Review of International and European Law

Art.

Artikel

ASEAN

Association of Southeast Asian Nations

AStV

Ausschuss der Ständigen Vertreter der Mitgliedstaaten (der Europäischen Union)

B-VG

Bundes-Verfassungsgesetz

Bd.

Band

BGBl.

Bundesgesetzblatt

BIT

Bilateral Investment Treaty

BVerfG

(deutsches) Bundesverfassungsgericht

BYIL

British Yearbook of International Law

bzw.

beziehungsweise

cf.

confer, vergleiche

CWC

Chemical Weapons Convention, Chemiewaffenkonvention

DDR

Deutsche Demokratische Republik

Doc.

Document

e.g.

exempli gratia, zum Beispiel

EGMR

Europäischer Gerichtshof für Menschenrechte

EisbEG

Eisenbahn-Enteignungsentschädigungsgesetz

EJIL

European Journal of International Law

EMRK

Europäische Menschenrechtskonvention

endg.

endgültig

et al.

et alii/et aliae, und andere

EU

Europäischen Union

EuGH

Gerichtshofs der Europäischen Union

EuR

Zeitschrift Europarecht

EUV

Vertrag über die Europäische Union

f., ff.

der, die folgende(n)

G20

Gruppe der 20

G7

Gruppe der 7

GA

General Assembly, Generalversammlung (der Vereinten Nationen)←15 | 16→

gem.

gemäß

GGE

Governmental Experts on Developments in the Field of Information and Telecommunications in the Context of International Security

GRC

(Europäische) Grundrechtecharta

GV

Generalversammlung (der Vereinten Nationen)

h.A.

herrschende Ansicht

HRC

Human Rights Council, Menschenrechtsrat (der Vereinten Nationen)

Hrsg.

Herausgeber*in(nen)

i.d.g.F.

in der geltenden Fassung

i.d.Z.

in diesem Zusammenhang

i.e.

id est, das heißt

i.Z.m.

im Zusammenhang mit

ibid.

ibidem, ebenda

ICJ

International Court of Justice, Internationaler Gerichtshof

ICSID

International Centre for Settlement of Investment Disputes, Internationales Zentrum zur Beilegung von Investitionsstreitigkeiten

ICTY

International Criminal Tribunal for the Former Yugoslavia, Internationeles Strafgericht für das ehemalige Jugoslawien

IGH

Internationaler Gerichtshof

IKRK

Internationales Komitee des Roten Kreuzes

ILA

International Law Association

ILC

International Law Commission, Völkerrechtskommission

ILC Draft Conclusions

International Law Commission’s Draft Conclusions on Identification of Customary Law

IStGH

Internationaler Strafgerichtshof

ITLOS

International Tribunal for the Law of the Sea

lit.

litera(e)

LNTS

League of Nations Treaty Series

m.w.N.

mit weiteren Nachweisen

No.

Number, Nummer

NPT

Non-Proliferation Treaty, Vertrag über die Nichtweiterverbreitung von Atomwaffen

Nr.

Nummer←16 | 17→

OECD

Organisation for Economic Co-operation and Development, Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung

OPCW

Organisation for the Prohibition of Chemical Weapons, Organisation für das Verbot chemischer Waffen

PCA

Permanent Court of Arbitration, Ständiger Schiedshof

PKK

Partiya Karkerên Kurdistanê, Arbeiterpartie Kurdistans

Protokoll I

Erstes Zusatzprotokoll zu den Genfer Abkommen vom 12. August 1949 über den Schutz der Opfer internationaler bewaffneter Konflikte

RAA

Rat Allgemeine Angelegenheiten

RGBl.

Reichsgesetzblatt

Rs.

Rechtssache

Rsp.

Rechtsprechung

Rz.

Randziffer(n)

S.

Seite(n)

Slg.

Sammlung

SR

Sicherheitsrat (der Vereinten Nationen)

SRÜ

Seerechtsübereinkommen (der Vereinten Nationen)

StIGH

Ständiger Internationaler Gerichtshofs

StGBl.

Staatsgesetzblatt

u.a.

unter anderem

UAbs.

Unterabsatz

UK

The United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland

UN

United Nations, Vereinte Nationen

UNCLOS

United Nations Convention on the Law of the Sea, Seerechtsübereinkommen (der Vereinten Nationen)

UNTS

United Nations Treaty Series

USA

United States of America

u.s.w.

und so weiter

u.U.

unter Umständen

v.

versus

VN

Vereinte Nationen←17 | 18→

VN-Übereinkommen

Übereinkommen der Vereinten Nationen über die Immunität der Staaten und ihres Vermögens von der Gerichtsbarkeit

Vol.

Volume

WDK

Wiener Übereinkommen über diplomatische Beziehungen

WVK

Wiener Vertragsrechtskonvention

YBILC

Yearbook of the International Law Commission

YPG

Yekîneyên Parastina Gel, (kurdische) Volksverteidigungseinheiten

Z.

Ziffer

z.B.

zum Beispiel

z.T.

zum Teil

ZaöRV

Zeitschrift für ausländisches öffentliches Recht und Völkerrecht

ZöR

Zeitschrift für öffentliches Recht

ZP

Zusatzprotokoll

Gregor Schusterschitz*

Scheidung auf europäisch – Ein österreichischer Erfahrungsbericht von den Brexit-Verhandlungen

A. Rechtliche Regelungen für einen Austritt aus der Europäischen Union

Art. 50 EUV, eingefügt mit dem Vertrag von Lissabon, legte erstmals ein Verfahren für den Austritt aus der Europäischen Union (EU) fest. Vor dem Vertrag von Lissabon war es umstritten, ob es überhaupt eine Austrittsmöglichkeit gab. Die Verträge äußerten sich dazu nicht. Daher musste man auf das geltende Völkerrecht zurückgreifen. Art. 56 der Wiener Vertragsrechtskonvention (WVK), der hier zudem das geltende Völkergewohnheitsrecht abbildet, regelt, dass eine Austrittsmöglichkeit nicht gegeben ist, wenn sich aus der Natur des Vertrags ableiten lässt, dass die Vertragsparteien eine solche nicht vorsehen wollten. Nachdem die europäische Integration ein derart enges Beziehungsnetz schafft, das nicht auf Reversibilität, sondern im Gegenteil auf die „ever closer Union“ ausgerichtet ist, haben viele argumentiert, dass ein Austritt nicht möglich war.1 Art. 50 EUV legt verkürzt folgendes Verfahren fest: Der austrittswillige Staat teilt dem Europäischen Rat seine Absicht, auszutreten, mit. Der Rat beschließt in der Folge „Leitlinien“, auf deren Basis der Rat ein Austrittsabkommen abschließt. Die Verhandlungen für das Austrittsabkommen werden wie die Verhandlungen über Drittstaatsverträge der Union (Art. 218 AEUV) geführt: Die Europäische Kommission verhandelt mit dem betreffenden Staat und der Rat ist über einen Ausschuss an den Verhandlungen dergestalt beteiligt, dass er der Kommission Mandate und Feedback über einzelne Verhandlungsschritte gibt.←21 | 22→

Das Austrittsabkommen regelt gemäß Art. 50 EUV Austrittsfragen und berücksichtigt dabei den „Rahmen für die künftigen Beziehungen“. Hier ist festzuhalten, dass Art. 50 EUV für den eng begrenzten Fall eines Austritts eine sehr weitreichende Kompetenz für die Union schafft. Er enthält keine Beschränkung auf die gewöhnliche Kompetenzverteilung zwischen Union und Mitgliedstaaten oder gar den Rang der Rechtsvorschrift. Auch Beschlusserfordernisse, die im Gesetzgebungsverfahren gelten würden, kommen nicht zur Anwendung, Art. 50 EUV gilt für alle drei Fälle als lex specialis. Damit kann das Austrittsabkommen im engen Kontext eines Austritts Angelegenheiten regeln, die eigentlich in der Kompetenz der Mitgliedstaaten liegen und kann auch Primärrecht abändern.

Unabhängig davon, welche Mehrheitserfordernisse ein Dossier im Gesetzgebungsverfahren hat, das Austrittsabkommen beschließt der Rat mit erhöhter qualifizierter Mehrheit (72 % Ratsmitglieder, 65 % Bevölkerung) der EU27, das Europäische Parlament hat ein Zustimmungsrecht (einfache Mehrheit). Es ist keine Rolle für die Parlamente der Mitgliedstaaten vorgesehen.

Der Austritt tritt spätestens 2 Jahre nach Abgabe der Erklärung in Kraft, außer das Austrittsabkommen legt einen früheren Zeitpunkt fest, oder der Europäische Rat beschließt einstimmig mit Zustimmung des austretenden Staats eine Verlängerung. Ein einmal ausgetretenes Mitglied kann nur mehr gemäß Art. 49 EUV (Beitritt) wieder Mitglied werden.

Es ist erkennbar, dass das Austrittsverfahren – im Gegensatz zu den meisten anderen Bereichen im Unionsrecht – einer der wenigen Bereiche ist, in denen der Europäische Rat eine bestimmende verfassungsmäßige Rolle spielt, die über die grobe Schwerpunktsetzung und politische Leitung hinausgeht.

B. Der britische Austrittsprozesses

Am 29. März 2017 notifizierte das Vereinigte Königreich (UK) gemäß Art. 50 Abs. 2 EUV den Willen, aus der EU auszutreten.2 Damit fing die in Abs. 3 genannte Frist von zwei Jahren zu laufen an. Da man mit diesem Verfahren absolutes Neuland betrat, war die Befürchtung groß, dass dieser Zeitraum knapp werden könnte, um alle Austrittsfragen rechtzeitig in einem ←22 | 23→Austrittsabkommen zu regeln. Daher legte der Europäische Rat noch im April 2017 in Leitlinien Prinzipien für Verhandlungen fest.3

  • EU und UK sollen enge Partner bleiben
  • Integrität des Binnenmarkts und EU-Entscheidungsprozesse müssen gewahrt bleiben.
  • Ein Nicht-Mitgliedstaat darf nicht mehr Rechte als ein Mitgliedstaat haben.
  • Kein „Rosinenpicken“, d.h. keine selektive Weitergeltung von Teilen des Binnenmarkts oder mancher Grundfreiheiten.
  • Keine Verhandlungen einzelner Mitgliedstaaten mit dem UK, die EU spricht ausschließlich mit einer Stimme, und zwar derjenigen des Chefverhandlers der Europäischen Kommission, Michel Barnier („single negotiator“).
  • Zudem bestimmte der Europäische Rat die Organisation der Verhandlungen auf EU-Seite. Es wurde ein ad-hoc-Ausschuss der Mitgliedstaaten (ad-hoc-Ratsarbeitsgruppe Art. 50) eingerichtet, die unter einem ständigen Vorsitz eines Vertreters des Ratssekretariats steht. Daneben wurden Sonderformate des Ausschusses der Ständigen Vertreter im 27-Format (AStV Art. 50) und des Rats Allgemeine Angelegenheiten im 27-Format (RAA Art. 50) gebildet.

I. Die erste Phase der Verhandlungen, Juli 2017-November 2018

Die Verhandlungen zwischen EU und UK begannen Anfang Juli 2017. Gemäß den Vorgaben des Europäischen Rats vom April wurde dabei der Verhandlungsprozess in zwei Phasen unterteilt: In einer ersten Phase sollten die Bereiche Rechte der Bürger (bereits ansässiger EU27-Bürger in UK und UK-Bürger in EU27), die Finanzbeiträge, Nordirland und andere Trennungsfragen („OSI“ other separation issues) besprochen werden, in einer zweiten Phase dann das zukünftige Verhältnis. Die erste Phase konnte im Wesentlichen im Dezember 2017 abgeschlossen werden, die Zwischenergebnisse v.a. in den Bereichen Bürgerrechte, Finanzbeiträge und „OSI“ sowie Prinzip der offenen Grenze in Irland wurden im Wege eines Gemeinsamen Berichts festgehalten.4 Zwischen Jänner 2018 und März 2018 wurde der Gemeinsame Bericht in einen Vertragstext ←23 | 24→umgegossen, sowie Einigung über die Einführung einer Übergangsphase erzielt, d.h. das Unionsrecht sollte über das Austrittsdatum (29. März 2019) hinaus bis Ende 2020 im UK anwendbar bleiben. Die Verhandlungen ab April 2018 konzentrierten sich im Wesentlichen auf die Bereiche Streitbeilegungssystem und Nordirland und auf die Frage des zukünftigen Verhältnisses. Aussagen zum zukünftigen Verhältnis waren dabei nur im Wege einer politischen Erklärung möglich, da dieses Abkommen mit einem Drittstaat abzuschließen ist. Es gilt daher nicht mehr die Rechtsgrundlage des Art. 50 EUV, sondern jene der Art. 217 und 218 AEUV. Das bedeutet, dass Abkommen über das zukünftige Verhältnis EU-UK formell erst ab dem Austritt von UK verhandelt werden können.

Um dem Verhandlungsprozess eine gewisse Vertraulichkeit zu geben (ansonsten war er von einer ungewöhnlichen Transparenz geprägt), wurde im September 2018 beschlossen, die Verhandlungen fortan im „Tunnel“ zu führen, d.h. die engsten Verhandlungsteams von EU und UK, ohne die übliche großzügige Informationspolitik. Auch der Ratsvorsitz, d.h. Österreich, war nur begrenzt eingebunden, konnte allerdings trotzdem seine guten Dienste fortführen. So besuchte EU-Minister Gernot Blümel im Oktober 2018 London, Dublin sowie die innerirische Grenze in enger Absprache mit Chefverhandler Barnier. Mitte November konnten schließlich die Verhandlungsteams einen fertigen Entwurf eines Austrittsabkommens und einer Politischen Erklärung zum zukünftigen Verhältnis vorlegen, der am 25. November 2018 vom Europäischen Rat angenommen wurde.5 Zuletzt kam noch der Status von Gibraltar aufs Tapet, da es plötzlich zu einer Souveränitätsfrage wurde,6 während es im Verhandlungsprozess als praktisches Problem, für das spezifische Lösungen gefunden werden konnten,7 behandelt wurde.

II. Die wichtigsten Elemente des Austrittsabkommens

a. Bürgerrechte (Art. 9 bis 39)

Die Rechte der EU-Bürger in UK und UK-Bürger in der EU sollen möglichst so bleiben, wie sie sind. Ausnahmen gibt es lediglich e.g. für zukünftige ←24 | 25→Familienmitglieder. Diese Bestimmungen sollen weiter wie Unionsrecht gelten, d.h. unmittelbare Geltung und keine Transformation (Art. 4), Zuständigkeit des Gerichtshofs der Europäischen Union (EuGH) für Direktklagen und Vorabentscheidungsersuchen binnen 8 Jahren (Art. 158).

b. Finanzielle Beiträge: (Art. 133 ff.)

UK leistet Finanzbeiträge für alle Entscheidungen, die à 28 getroffen wurden (zB aus dem bis 2020 geltenden Mehrjährigen Finanzrahmen) in mehreren Raten. Dafür erfolgt u.a. eine Umwandung des eingezahlten Kapitals bei der Europäischen Investitionsbank in eine abschmelzende Garantie (Art. 150).

c. Übergangsphase (Art. 126 ff.)

Bis Ende 2020 bleibt das Unionsrecht auf UK voll anwendbar, aber UK ist nicht mehr in den Institutionen vertreten. Die Übergangsphase ist einmalig verlängerbar, für einen maximalen Zeitraum von weiteren zwei Jahren (Art. 132), die Entscheidung muss dabei bis 1.7.2020 getroffen werden.

d. Streitbeilegung (Art. 158 ff.)

Der EuGH bleibt für Bürgerrechte (einschließlich für 8 Jahre Möglichkeit der Vorabentscheidung durch UK Gerichte) und teilweise für die Finanzregelung zuständig (Art. 160). Für andere Streitigkeiten wird jeweils ein Schiedsgericht mit 5 Richtern aus einer Liste von 25 Kandidaten gebildet (Art. 171).

e. Nordirland

Sollte bis zum Ende der Übergangsphase keine Regelung im Abkommen über das zukünftige Verhältnis getroffen worden sein (wofür in Art. 184 eine „best-endeavour-Klausel“ aufgenommen wurde), die eine offene Grenze in Nordirland vorsieht, wird der sogenannte „Backstop“ (Zollunion EU-UK und Weiteranwendung gewisser Teile des Binnenmarkts auf Nordirland), der sich im Nordirlandprotokoll befindet, bis zu einer endgültigen Lösung angewendet. Dies ist erforderlich, um den wirtschaftlichen Teil des Karfreitagsabkommens von 1997, das den jahrzehntelangen Bürgerkrieg in Nordirland beendet hat („North South Cooperation“), in Kraft lassen zu können, der wesentlich auf offenen Grenzen und Regelungsidentität zwischen beiden Einheiten auf der Insel aufbaut.←25 | 26→

f. Künftiges Verhältnis

Daneben wurde eine politische Erklärung zum zukünftigen Verhältnis angenommen, das Eckpunkte des zukünftigen Verhältnisses festzurrt: Freihandelsabkommen, keine Zolltarife, Backstop als Ausgangspunkt, Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik, Justiz und Inneres u.s.w. Das Abkommen kann erst verhandelt werden, wenn UK ein Drittstaat ist, daher waren diese Aussagen nur im Rahmen einer Absichtserklärung möglich.

III. Die Vorbereitungen für einen „No Deal“

Neben den Verhandlungen über einen geordneten Brexit war es notwendig, dass man sich auch auf den Fall vorbereiten müsse, dass das Austrittsabkommen nicht in Kraft tritt. Um auch auf diesen Fall eines „No Deal“ vorbereitet zu sein, wurde unter österreichischem Ratsvorsitz begonnen, sich intensiv mit dieser Frage zu beschäftigen. Dabei stellte sich aber das Problem, dass man entsprechende Maßnahmen nicht mehr auf Art. 50 EUV stützen kann. Damit muss wieder genau unterschieden werden, ob eine Materie in Unions- oder Mitgliedstaatenzuständigkeit fällt. So war es notwendig, Maßnahmen auf beiden Ebenen zu treffen und die nationalen Maßnahmen unter den EU27 soweit wie möglich zu koordinieren. Gerade der Bereich Aufenthaltsrecht erwies sich als heikel, weil dieser in der mitgliedstaatlichen Kompetenz liegt.

In etlichen Bereichen gab es zudem den Wunsch der Fachministerien, mit dem Wegfall des Unionsrechts alte bilaterale Abkommen zwischen dem betreffenden Mitgliedstaat und UK wieder aufleben zu lassen (Luftverkehr, soziale Sicherheit usw.). Hier war also die Frage zu klären, ob bilaterale Abkommen aus der Zeit vor dem EU-Beitritt beider Vertragspartner vom Unionsrecht nur überlagert oder außer Kraft gesetzt wurden. Grundfrage ist hier die Wirkung von Europarecht gegenüber Völkerrecht. Gilt für völkerrechtliche Verpflichtungen der Mitgliedstaaten der Anwendungsvorrang des Unionsrechts? Bekanntlich bedeutet der Anwendungsvorrang gegenüber nationalem Recht nicht, dass das nationale Recht außer Kraft tritt, sondern lediglich vom Unionsrecht überlagert wird.8 Der EuGH hat für diese Fälle das Prinzip etabliert, dass dem Unionsrecht entgegenstehendes nationales Recht trotz des Anwendungsvorrangs anzupassen ist.9 Interessanterweise haben sowohl die Europäische Kommission als auch der Juristische Dienst des Rates im vorliegenden ←26 | 27→Fall anders argumentiert. Vielmehr seien die alten völkerrechtlichen Verträge zwischen Mitgliedstaaten mit dem Beitritt beider Vertragspartner automatisch außer Kraft getreten. Argumentiert wird dabei mit Art. 59 WVK, demnach ein späterer völkerrechtlicher Vertrag über denselben Gegenstand den früheren Vertrag außer Kraft setzt. Oftmals wird von europarechtlicher Seite heftig bestritten, dass es sich bei Unionsrecht, und zwar auch Sekundärrecht, um Völkerrecht handelt; hier wird allerdings – richtigerweise – anerkannt, dass es sich auch bei Unionsrecht um ein Sondervölkerrecht handelt.10 Daher sind diese völkerrechtlichen Verträge mit EU-Beitritt nicht überlagert, sondern außer Kraft getreten, eine Rechtsansicht, die Österreich teilt und daher seit etlichen Jahren in deklaratorischen Notenwechseln die Obsoleszenz von Verträgen mit andern EU-Mitgliedstaaten feststellt, wenn EU-Recht den Inhalt abschließend regelt.11

Bei der EU-Gesetzgebung für einen no-deal-Fall ist neben der Kompetenzfrage auch zu beachten, dass diese Unionsrechtsakte natürlich vor dem Austritt von UK anzunehmen sind, d.h. als normale Rechtsakte der 28 Mitgliedstaaten. Dies führte gerade bei den Gesetzgebungsakten, die im ordentlichen Gesetzgebungsverfahren anzunehmen sind,12 zu dem Problem, dass UK mitverhandeln könnte, wie sich die EU in Hinkunft gegenüber UK verhält. Erste Diskussionen dazu in der Ratsarbeitsgruppe Art. 50, in der nur die EU27 vertreten sind, hat zu scharfen Reaktionen von UK geführt, das mit Nichtigkeitsklagen gedroht hat. Damit musste ein delikates Verhältnis zwischen dem 27-Format und dem 28-Format gefunden werden. Die Idee war im Wesentlichen, politische Grundsatzentscheidungen im 27-Format festzuzurren und dann die verbleibenden technischen Fragen à 28 zu diskutieren. Auch die formellen Beschlussfassungen wurden in den regulären Ratsgremien getroffen, u.U. mit UK Protokollanmerkungen.

IV. Die Ratifikationsphase: November 2018 bis Juli 2019

Nachdem eine politische Einigung auf das Austrittsabkommen samt politischer Erklärung gefunden war, legte die Kommission Entwürfe für Ratsbeschlüsse vor, die im Rat noch unter österreichischem Ratsvorsitz verhandelt wurden.13 ←27 | 28→Diese Beschlüsse betrafen zum einem die Unterzeichnung und den Abschluss des Austrittsabkommens, für letzteren bedarf es gemäß Art. 50 Abs. 2 EUV der Zustimmung des Europäischen Parlaments. Umstritten war insbesondere die Mitwirkung im Gemischten Ausschuss (Art. 164 Austrittsabkommen). Etliche Mitgliedstaaten verlangten ihre Teilnahme, was von der Kommission mit Hinweis auf Art. 17 Abs. 1 EUV kritisch gesehen wurde, und das Europäische Parlament verlangte überhaupt eine Mitbestimmung in manchen Fällen, obwohl Art. 218 Abs. 10 AEUV für derartige Fälle lediglich ein Informationsrecht für das Parlament vorsieht. Diese Fragen konnten aber zumindest ratsintern geklärt werden, sodass eine Weiterleitung an das Europäische Parlament Anfang Jänner 2019 erfolgen konnte.

Premierministerin Theresa May plante ursprünglich, das Austrittsabkommen noch im Dezember 2018 dem UK Unterhaus vorzulegen, verschob die Abstimmung jedoch in den Jänner, da sie fürchtete, keine Mehrheit zu erlangen. In der Zwischenzeit ersuchte sie den Europäischen Rat um zusätzliche Garantien, dass der Nordirland-Backstop keine endgültige Lösung sei, sondern schnellstmöglich durch das Abkommen über das zukünftige Verhältnis ersetzt werden sollte. Dies bestätigte der Europäische Rat in seinen Schlussfolgerungen vom 13. Dezember 2018.14 Diese Aussage hat für die spätere Vertragsanwendung völkerrechtliche Relevanz gemäß Art. 31 Abs. 3 lit. a WVK. Kurz vor der entscheidenden Abstimmung im Unterhaus bestätigten die Präsidenten der Kommission und des Europäischen Rats, Jean-Claude Juncker und Donald Tusk in einem Brief vom 14. Jänner 2019 zudem, dass die EU bereit sei, fertig verhandelte Teile des Abkommens zum zukünftigen Verhältnis nach Verhandlungsabschluss vorläufig anzuwenden, um so die Zeit der Anwendung des Backstop möglichst kurz zu halten.15 Dennoch lehnte das UK Unterhaus am 15. Jänner 2019 das Austrittsabkommen ab; einige konservative Abgeordnete forderten entweder ein explizites Außerkrafttretensdatum für das Nordirland-Protokoll oder zumindest eine Kündigungsmöglichkeit für UK. Dies hätte jedoch die Idee des Backstop als Rückfallslösung entwertet, daher konnte die EU auf diese Forderung nicht eingehen. Um den vorläufigen Charakter des Backstop noch mehr zu verfestigen, einigten sich die EU und UK am 11. März 2019 auf ein „Instrument“, d.h. eine sich explizit auf Art. 31 WVK beziehende ←28 | 29→Übereinkunft, die festhielt, dass UK die Anwendung des Backstop gemäß Art. 178 Abs. 2 Austrittsabkommen suspendieren kann, sollte das Schiedsgericht festgestellt haben, dass die EU ihrer Best-endeavours-Verpflichtung aus Art. 184 Austrittsabkommen und Art. 2 Nordirland-Protokoll nicht nachgekommen ist. Diese Aussage ist insofern beachtlich, da damit festgehalten wurde, dass die Suspendierung des Nordirland-Protokolls bei einer Verletzung von Art. 184 Austrittsabkommen seitens der EU in jedem Fall verhältnismäßig wäre (Art. 178 Abs. 2 UAbs. 2), was ansonsten wohl hätte bestritten werden können. Aber auch dieses Instrument führte nicht zu einer parlamentarischen Zustimmung im Unterhaus am 12. März 2019. Damit war klar, dass ein geregelter Brexit bis Ende März 2019 nicht mehr zu bewerkstelligen war. Um in jedem Fall einen „No-deal-Brexit“ zu verhindern, beschloss der Europäische Rat am 22. März 2019 eine Verschiebung des Austritts bis 12. April 2019, falls das Unterhaus das Austrittsabkommen vor dem 29. März 2019 genehmigt, und falls das Unterhaus das Abkommen bis zum 29. März 2019 nicht genehmigt, bis zum 22. Mai 2019.16 Diese Zeitpunkte wurden von der anstehenden Wahl zum Europäischen Parlament determiniert: Bei einer Genehmigung des Austrittsabkommens in UK hätte UK die EU am Tag vor Beginn der Wahlen verlassen; erfolgt keine Genehmigung, musste man am 11. April 2019 Klarheit haben, ob UK an den Parlamentswahlen teilnehmen wolle, oder nicht. Die von Art. 50 Abs. 3 EUV eingeforderte Zustimmung des Austrittskandidaten wurde dabei im Wege eines Schreibens des britischen EU-Botschafters eingeholt (Erwägungsgrund 12 Beschluss 2019/476). Eine dritte Abstimmung im Unterhaus scheiterte am 29. März 2019, gleichwohl die Zustimmungsrate stieg (202 am 15. Jänner, 242 am 12. März und 286 am 29. März 2019). In der Folge hielt das Unterhaus indikative Abstimmungen über verschiedene Varianten des Brexit ab, die alle keine Mehrheit für irgendeines der vorgelegten Szenarien ergaben. Damit war klar, dass man am 11. April 2019 keinerlei Anzeichen hatte, wie man nun den Brexit verwirklichen könne. Die UK Regierung begann daher mit den Vorbereitungen für eine Teilnahme an den Parlamentswahlen im Mai 2019. Eine solche war rechtlich geboten, da eine Nichtteilnahme zu einer fehlerhaften Zusammensetzung des Europäischen Parlaments geführt hätte (Art. 14 Abs. 2 EUV) und zudem einen Verstoß gegen die EU-Grundrechte der in UK ansässigen Wahlberechtigten bedeutet hätte (Art. 39 GRC).

Durch die Verschiebung des Austritts wurde es notwendig, das im Art. 185 Austrittsabkommen festgehaltene Inkrafttretensdatum des Abkommens ←29 | 30→abzuändern (es wird der 30. März 2019 explizit angeführt). Am 11. April 2019 wurde daher in einem Briefwechsel zwischen EU-Chefverhandler Barnier und UK-Brexitminister Barclay vereinbart, die entsprechenden Bestimmungen (u.a. Art. 185 Abs. 1) so abzuändern, dass das Austrittsabkommen am Monatsersten in Kraft tritt, der der letzten Mitteilung des Abschlusses der Genehmigungsverfahren folgt.17

Am 5. April 2019 ersuchte die britische Regierung um eine neuerliche Verschiebung des Austritts, um doch noch die Genehmigung des Austrittsabkommens zustande zu bringen. Ersucht wurde um eine Verlängerung bis 30. Juni 2019. Am 10. April einigte sich der Europäische Rat auf einer Sondersitzung jedoch darauf, den Austritt bis zum 31. October 2019 zu verschieben. Zum ersten Mal traten hier Meinungsverschiedenheiten zutage. Während einige Mitgliedstaaten, wie Frankreich, Luxemburg, Slowenien und Österreich, und auch EU-Chefverhandler Barnier für eine kürzere Verschiebung bis Ende Mai/Ende Juni eintraten, bevorzugten andere wie Präsident Tusk eine Verschiebung bis Anfang 2020. Am 11. April formalisierte der Europäische Rat die Verschiebung durch Erlass des Beschlusses (EU) 2019/584.18

Am 10. Dezember 2018 erging zudem ein wichtiges Urteil des EuGH in Sachen Brexit. Im sogenannten Wightman-Urteil19 stellte der EuGH entgegen der Plädoyers von Kommission und Juristischem Dienst des Rates fest, dass UK bis zum Austritt seine Notifikation gemäß Art. 50 Abs. 1 EUV zurückziehen kann. Einzige Voraussetzung ist die Einhaltung der britischen verfassungsrechtlichen Verfahren. Der Generalanwalt hatte noch angeregt, eine Rücknahme auch dann nicht zuzulassen, wenn diese „missbräuchlich“ erfolgt,20 der EuGH ist dem aber nicht gefolgt.

Ende März begannen Gespräche zwischen Premierministerin May und der oppositionellen Labour-Partei, um einen parteienübergreifenden Kompromiss zu ermöglichen. Gegenstand war insbesondere eine stärkere Bestandsgarantie für die in der politischen Erklärung enthaltenen Sozial- und Umweltstandards. Nach Verschiebung des Austritts auf 31. Oktober 2019 verließ Labour jedoch diese Gespräche ergebnislos. Es wurde immer deutlicher, dass ←30 | 31→Premierministerin May nicht die nötige Mehrheit zur Ratifikation des Austrittsabkommens bekommen würde. Am 7. Juni 2019 erklärte sie schließlich den Rücktritt und nach einem internen Abstimmungsverfahren innerhalb der konservativen Partei trat Boris Johnson am 24. Juli 2019 die Nachfolge von Theresa May als Premierminister an. All diese Entwicklungen untermauerten die Wichtigkeit des Weiterarbeitens an Vorkehrungen für den Fall eines No-Deal-Szenarios.

V. Die Neuverhandlungen für das Nordirlandprotokoll des Austrittsabkommens, Juli 2019 bis Oktober 2019

In einem Schreiben an den Präsidenten des Europäischen Rats, Donald Tusk, am 19. August 201921 forderte Premierminister Johnson eine Ersetzung des „undemokratischen“ Nordirland-Backstops durch ein „pactum de contrahendo“, um eine harte Grenze in Irland zu verhindern. Dies konnte von der EU nicht akzeptiert werden, da es dem Backstop seine raison d’être, nämlich eine Art Rückversicherung gegen die Wiederkehr einer harten Grenze zu sein, genommen hätte. Die EU ersuchte UK um Vorschläge, die schließlich Ende September vertraulich der Kommission übermittelt wurden. Diese Vorschläge reichten zwar nicht aus, um den Backstop ersetzen zu können, bedeuteten dennoch einen großen Fortschritt, da darin die UK Regierung die Notwendigkeit anerkannte, dass Teile der Binnenmarktgesetzgebung weiterhin für Nordirland anwendbar bleiben sollten. Allerdings waren die Zollvorschläge nicht praktikabel, da sie von einer Übernahme der EU-Kontrollen durch UK-Behörden, die ansonsten nicht dem EU-Regelwerk unterstehen, ausgegangen wären. Verhandlungen zwischen der Europäischen Kommission und UK im Oktober führten schließlich dazu, dass ein überarbeitetes Nordirland-Protokoll vorgelegt werden konnte, das nunmehr eine andere Lösung als den Backstop enthält22: Es handelt sich um eine endgültige Lösung, die vorsieht, dass Nordirland zwar Teil des UK-Zollgebiets bleibt, allerdings die vom Unionsrecht verlangten Einfuhrkontrollen (Zoll, Marktkonformität und Sanitäre und phythosanitäre Kontrollen) zwischen Nordirland und Großbritannien vorgenommen werden können (Sonderregeln für in Nordirland verbleibenden Gütern). Die für ←31 | 32→die Nord-Süd-Zusammenarbeit wichtigen Teile des EU-Binnenmarktrechts bleiben für Nordirland anwendbar. Auch die politische Erklärung über das zukünftige Verhältnis wurde so überarbeitet, dass die Aspekte des Freihandels im Vordergrund stehen und die geplante Anbindung an die EU lockerer wird.23 Diese Einigung erlaubt es dem Europäischen Rat, die überarbeiteten Dokumente24 anzunehmen.

VI. Die Ratifikation des geänderten Austrittsabkommens, ab November 2019

Da in Folge eine parlamentarische Genehmigung durch das Unterhaus nicht mehr bewerkstelligt werden konnte, musste der Austritt erneut verschoben werden, und zwar im Einklang mit dem „Benn-Act“25 bis 31. Jänner 2020.26 Der Benn-Act verpflichtete die britische Regierung um eine Verschiebung gem. Art. 50 Abs. 3 EUV bis 31. Jänner 2020 anzusuchen, wenn das Unterhaus das Austrittsabkommen nicht bis 19. Oktober 2019 genehmigte. Da dies nicht mehr möglich war (es hätte dem Parlament lediglich drei Tage Zeit zur Prüfung erlaubt), ersuchte Premierminister Johnson in einem – nicht unterzeichneten – Schreiben um die Verlängerung an, hängte daran jedoch einen weiteren – unterzeichneten – Brief an, in dem er die EU ersuchte, dem Verlängerungsersuchen nicht statt zu geben.27 Für die EU stellte sich in Folge die Frage, ob es nun ein rechtsgültiges Ersuchen um Verlängerung gab oder nicht. Aus der Gesamtheit der Briefe wurde abgeleitet, dass es sehr wohl ein UK Ersuchen um Verschiebung gab.28 Zudem wäre es für die Anwendung von Art. 50 Abs. 3 EUV ohnehin unerheblich, ob es ein rechtsgültiges Ersuchen gibt oder nicht. Für eine Verschiebung gem. Art. 50 Abs. 3 EUV ist lediglich die Zustimmung des ←32 | 33→austretenden Staats erforderlich und diese war über ein Schreiben des UK vom 28. Oktober 2019 gegeben.29

Mit dem deutlichen Wahlerfolg der konservativen Partei ergab sich auch eine große Mehrheit für das Austrittsabkommen im UK Parlament bei der zweiten Lesung am 20.12.2019.30 Damit hat der Austritt des UK in der Tat am 31. Jänner 2020 stattgefunden. Das Europäische Parlament hat erklärt, seine Zustimmung zum Abschluss des Austrittsabkommens erst nach dem UK Parlament geben zu wollen. Ein solches Warten war weder rechtlich geboten noch notwendig, auch ist nicht erkennbar, wie dies den Ratifikationsprozess absichern sollte. Nach dem Austritt mit 31. Jänner 2020 wurden sofort die Verhandlungen für das Abkommen/die Abkommen über das zukünftige Verhältnis aufgenommen, da die britische Regierung angekündigt hat, keinesfalls von der in Art. 132 Austrittsabkommen vorgesehenen Möglichkeit einer Verlängerung der Übergangsphase Gebrauch machen zu wollen, und damit die Anwendung des Unionsrechts in jedem Fall mit 31. Dezember 2020 endete. Kommentatoren sprachen daher schon wieder vom nächsten „cliff-edge“-Szenario, das fast eingetreten wäre, wenn sich die Verhandler nicht noch im Dezember 2020 auf das Abkommen über das zukünftige Verhältnis geeinigt hätten (was zu einer seltenen Sitzung des Ausschusses der Ständigen Vertreter am Weihnachtstag 2020 geführt hat, „Christmas Coreper“)31.


*Botschafter MMag. Gregor Schusterschitz, Österreichische Botschaft Luxemburg. Der Autor war von März 2017 bis Ende Oktober 2019 der österreichische Brexit-Delegierte.

1Cf. Giegerich, Thomas: „Article 56“. In: Dörr, Oliver / Schmalenbach, Kirsten (Hrsg.): Vienna Convention on the Law of Treaties – A Commentary. Springer: Heidelberg et al. 2018², Rz. 21.

2Brief von Premierministerin Theresa May an Präsident Donald Tusk, retrieved 27.12.2019, from https://www.gov.uk/government/publications/prime-ministers-letter-to-donald-tusk-triggering-article-50.

3Schlussfolgerungen des Europäischen Rats Art. 50 vom 29.4.2017, Ratsdokument 20004/17.

4Joint Report from the negotiators of the European Union and the United Kingdom Government on progress during phase 1 of negotiations under Article 50 TEU on the United Kingdom’s orderly withdrawal from the European Union, Europäische Kommission-Dokument TF50 (2017), S. 19.

5Cf. Kundmachung im ABl. C 066I vom 19.2.2019, S. 1 (politische Erklärung ab S. 185)

6Spanien legt Art. X des Vertrags von Utrecht von 1713 so aus, dass er ein Nutzungsrecht für eine Militärbasis einräumt, während UK Art. X so auslegt, dass Gibraltar abgetreten wurde. Cf. Fahl, Gundolf: „Die Gibraltarfrage, Entwicklung und Rechtslage“. ZaöRV 30, 1970, S. 430.

7Cf. Protokoll über Gibraltar (Fn. 5), S. 150 ff.

8EuGH, verb Rs. C-10/97 bis C-22/97, IN.CO.GE, Slg. 1998, I-6307, Rz. 20 f.

9EuGH, Rs. C-290/94, Kommission/Griechenland, Slg. 1996, I-3285.

10Cf. dazu e.g. Bittner, Philip / Schusterschitz, Gregor: „Der Beitrag der EU zur Entwicklung des Völkerrechts“. EuR 47 (Beiheft 2) 2012, S. 233–246 (S. 243 f).

11Tichy, Helmut / Schusterschitz, Gregor / Bittner, Philip: „Recent Austrian practise in the field of international law. Report for 2012“. ZöR 68(1), 2013, S. 139–181 (S. 154).

12Cf. Liste in Kommissionsdokument KOM(2018) 890 endg.

13Kommissionsdokumente KOM(2018) 833 endg. und KOM(2018) 834 endg. vom 5.12.2018.

14Schlussfolgerungen vom 13.12.2018, Dok. EUCO XT 20022/18, Abs. 3 und 4.

15Retrieved 23.12.2019, from https://ec.europa.eu/commission/publications/letter-president-european-council-and-president-european-commission-prime-minister-theresa-may-14-january-2019_en.

16Beschluss (EU) 2019/476 des Europäischen Rats, ABl. L 80 vom 22.3.2019, S. 1.

17Retrieved 23.12.2019, from https://ec.europa.eu/commission/publications/exchange-letters-between-eu-and-uk-setting-out-limited-technical-changes-withdrawal-agreement-reflect-extension-article-50-period-11-april-2019_en.

18ABl. L 101 vom 11.4.2019, S. 1.

19C-621/18, ECLI: EU: C:2018:999.

20Schlussanträge GA Manuel Campos Sánchez-Bordona vom 4.12.2018, Z 170. ECLI: EU: C:2018:978.

21Retrieved 23.12.2019, from https://assets.publishing.service.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/826166/20190819_PM_letter_to_His_Excellency_Mr_Donald_Tusk.pdf.

22Neues Nordirlandprotokoll gemeinsam mit dem Austrittsabkommen kundgemacht in ABl. C 384I vom 12.11.2019, S. 1.

23Ibid., Text der politischen Erklärung, S. 178.

24Das Austrittsabkommen wurde mit Ausnahme des Nordirland-Protokolls nicht verändert. Zur technischen Anpassung des Inkrafttretensdatums cf. Fn. 17.

25European Union (Withdrawal) (No. 2) Act 2019, retrieved 27.12.2019, from http://www.legislation.gov.uk/ukpga/2019/26/enacted/data.htm.

26Beschluss (EU) 2019/1810, ABl. L 278I, S. 1.

27Beide Briefe, der nicht unterzeichnete begleitet von einem Schreiben des UK EU-Botschafters sind unter https://www.gov.uk/government/publications/letters-from-the-uk-to-the-eu-council-19-october-2019 und https://www.gov.uk/government/publications/prime-ministers-letter-to-president-donald-tusk-19-october-2019 (retrieved 27.12.2019, from ibid.) zu finden.

28EG 7 Beschluss (EU) 2019/1810, cf. Fn. 26.

29EG 14 ibid.

30Retrieved 27.12.2019, from https://www.parliament.uk/business/news/2019/december/withdrawal-agreement-bill/.

31Text in ABl. L 444 vom 31.12.2020, S. 14–1462.

Paul Gragl*

Rückzug aus Verträgen: Völkerrechtliche Flexibilität als Stabilität

A. Einleitung: Das Aufbegehren des Störenfrieds

Niemand spricht gerne vor einer Hochzeit über die Scheidung. Genauso wenig spricht man auch gerne über Störungen einer Ordnung, geschweige denn Störungen der Rechtsordnung – vor allem nicht in juristischen Kreisen, in denen Chaos nicht gerade geschätzt wird.1 Die unangenehme Wahrheit, die ich in diesem Beitrag jedoch ansprechen möchte, ist, dass die letzten Jahre Eindrücke einer starken völkerrechtlichen „Verunordnung“ oder gar eines Verfallsprozesses erwecken und dass das Chaos der Trennung offenbar den Logos der Verbindung verdrängt.2 Geprägt vom Rückzug mehrerer Staaten vom Römer Statut des Internationalen Strafgerichtshofs (IStGH),3 der Kündigung ihrer Mitgliedschaft im Internationalen Zentrum zur Beilegung von Investitionsstreitigkeiten (ICSID) durch mehrere lateinamerikanische Staaten, dem Austritt des Vereinigten Königreiches aus der Europäischen Union und dem geplanten massiven Rückzug der Vereinigten Staaten aus völkerrechtlichen Verträgen (z.B. dem Pariser Klimaschutz-Übereinkommen, dem Fakultativprotokoll zur Wiener ←37 | 38→Diplomatenrechtskonvention, dem Nordamerikanischen Freihandelsabkommen, etc.)4 scheint die Stabilität des Völkerrechts selbst in Gefahr zu sein.

Eine Partei, welche sich aus einem Vertrag zurückzieht, tritt als Störenfried einer Ordnung auf, da der status quo der bestehenden Rechtsverhältnisse gestört oder unter Umständen womöglich gar zerstört wird. Die Wiener Vertragsrechtskonvention (WVK) verwendet für das Phänomen des „Rückzuges aus Verträgen“ die Begriffstrias von Beendigung, Rücktritt und Kündigung, wobei dies terminologisch uneinheitlich erfolgt5 und noch genauerer Erklärung bedarf.6 Insbesondere das Wort „Kündigung“ verdient in Zusammenhang mit dem Störenfried genauere Beachtung: Obgleich sich dieses Wort etymologisch von „kundig machen“ oder „verkündigen“ ableitet7 und daher grundsätzlich keinen negativen Beigeschmack aufweist, sind es dennoch in der Praxis Freundschaften und Beziehungen jeglicher Art, die aufgekündigt werden. Die Signalwirkung dieses Wortes ist im Englischen („to denounce“) und Französischen („dénoncer“) weitaus verheerender und begleitet in beiden Sprachen neben der allgemeinen Bedeutung der „öffentlichen Erklärung“ diese mit einer „Verkündung des Bösen“8 oder Bezeichnung einer „verwerflichen Tat“.9

Diese Konnotation scheint auch der Abneigung des (nunmehr ehemaligen) amerikanischen Präsidenten Trump gegenüber multilateralen völkerrechtlichen Abkommen im Besonderen und dem Multilateralismus im Allgemeinen zu entsprechen.10 Donald Trump tritt wie einer jener Störenfriede auf, die der ←38 | 39→Philosoph Dieter Thomä – Thomas Hobbes folgend11 – als puer robustus identifiziert, und zwar einen mit Stärke oder Macht ausgestatteten und pubertär wirkenden ungehobelten Außenseiter, der ahnungslos und mit Mangel an Vernunft den Frieden der bestehenden Ordnung stört;12 und das im wortwörtlichen Sinne, denn das Wort pactum (Vertrag) (um ein letztes Mal etymologische Herleitungen zu bemühen) besitzt laut Ulpian dieselben Wurzeln wie pax (Frieden).13 Der Präsident als Störenfried wird damit zum puer senex, dem kindlichen Greis,14 und entlarvt sich als ein egozentrisch-massiver Störenfried, der als Teil einer ihn unterstützenden Masse auf den Boden stampft, sich gegen die bestehende Ordnung sträubt und dabei seinen Eigenwillen auslebt.15 Trump setzt in einer Welt, die er als Schlachtfeld und im Naturzustand Hobbes‘ gefangen betrachtet, auf die eigene Stärke und nicht auf Regeln und Gesetze, und daher ist ihm die Störung der bestehenden Völkerrechtsordnung auch nicht ehrenrührig, sondern vielmehr ehrenhaft.16

Man kann diese Entwicklungen natürlich als eine Schwächung der „Gesamtstruktur der vertragsbasierten internationalen Verpflichtungen“17 betrachten, zumal die Geschichte des Rückzugs aus Verträgen auch eine der dunkelsten Episoden des Völkerrechts umfasst: das Versagen und den Zusammenbruch ←39 | 40→des Völkerbundes.18 Doch Rückzugsklauseln existieren nicht in einem rechtlichen Vakuum und sind vielmehr straff in die Völkerrechtsordnung eingebettet. Wenn der amerikanische Präsident daher exemplarisch für den Störenfried steht, welcher die völkerrechtliche Balance durch den Rückzug aus Verträgen absichtlich stört,19 dann zeigt er dadurch aber auch, wie sich das Völkerrecht erst als eine Ordnung etabliert und legitimiert; mit anderen Worten zeigt er uns, wie sich die bestehende Völkerrechtsordnung behaupten und weiterhin funktionieren kann. Ich möchte deshalb in diesem Beitrag, gestützt auf vier Hauptthesen, aufzeigen, dass – obwohl diese politisch motivierte Entwicklung höchst bedauerlich ist – die scheinbar erstarkende Rückzugspraxis aus vor allem multilateralen völkerrechtlichen Verträgen keine unmittelbare Bedrohung für die Stabilität der Völkerrechtsordnung darstellt. Unter „Rückzug“ verstehe ich daher den einseitigen und völkerrechtlich geregelten Rücktritt einer Vertragspartei von bestehenden völkerrechtlichen Verträgen,20 was auf Grundlage einer expliziten Rücktrittsklausel eines Vertrages oder der subsidiären Art. 54 oder 56 WVK erfolgen kann. Sowohl das Phänomen des „unsigning“ (ein Problem im Rahmen von Art. 18 WVK)21 als auch der Rücktritt als Reaktion auf eine Vertragsverletzung durch eine andere Partei (Art. 60 WVK), eine nachträgliche Unmöglichkeit der Vertrags (Art. 61 WVK) sowie eine grundlegende Änderung der Umstände (Art. 62 WVK) bleiben daher unberücksichtigt.

Die ersten beiden Hauptthesen (Abschnitte B und C) sind rechtstheoretischer und -dogmatischer, die letzten beiden Thesen (Abschnitte D und E) pragmatischer Natur; gemeinsam ist allen dennoch, dass sie eine gewisse inhärente Widersprüchlichkeit aufweisen, die sich auf den zweiten Blick aber als Flexibilität und damit als Stärke des Völkerrechts erweist.←40 | 41→

B. Der Primat des Völkerrechts im Rückzugsprozess

Die Entscheidung eines Staates, sich aus einem völkerrechtlichen Vertrag zurückziehen, ist zumeist politischer oder wirtschaftlicher Natur; ebenso können die mit dem Rückzug verfolgten Ziele gänzlich unterschiedlicher Art sein.22 Einerseits ist es möglich, dass Staaten eine Loslösung von völkerrechtlichen Verpflichtungen anstreben, weil sich zwischen diesen Verpflichtungen und den nationalen Interessen eine unüberbrückbare politische Kluft aufgetan hat.23 Andererseits nutzen Staaten aber auch den Rückzug (oder die reine Drohung eines Rückzugs) aus völkerrechtlichen Verträgen oder internationalen Organisationen, um mit dem Verweis auf den damit verbundenen Entfall ihrer Beitragszahlungen24 größeren Einfluss geltend zu machen.25

Die darunterliegende „Psyche“ und die einschlägigen Gründe eines Staates für dessen Rückzug aus einem Vertrag interessieren aber nicht weiter; vielmehr zu betonen ist an dieser Stelle, dass – im Gegensatz zur politisch oder wirtschaftlich geprägten Entscheidung zum Rückzug – der Rückzugsprozess selbst rechtlicher Natur ist. Meine erste Hauptthese ist rechtsdogmatischer Natur und lautet, dass es letzten Endes die Völkerrechtsordnung selbst ist, welche den Rückzug aus Verträgen regelt und gestattet und somit ihr eigenes Primat an ←41 | 42→zwei Fronten verteidigt, nämlich sowohl gegen nationale Politik als auch nationales Recht. In diesem Sinne ist diese Hauptthese auch von einer formellen Perspektive aus zu sehen, weil die Typologie (traités-lois oder traités-contrats)26 und damit auch der Inhalt von Verträgen unberücksichtigt bleiben und demgemäß das Augenmerk dieses Abschnitts auf der Regelung des Rückzugsprozess liegt.

I. Völkerrechtliche Grenzen der staatlichen politischen Entscheidungsfreiheit

Der grundlegende Pfeiler der Völkerrechtsordnung, der dessen Funktionalität garantiert, ist unzweifelhaft das Prinzip pacta sunt servanda.27 Dementsprechend garantiert dieses Gebot, dass Verträge einzuhalten sind, die Grundlage für stabile internationale Beziehungen, da alle einen Vertragsrückzug erlaubenden Bestimmungen der WVK (vor allem Ungültigkeit des Vertrags, erhebliche Vertragsverletzung oder grundlegende Änderung der Umstände)28 restriktiv auszulegen sind. Dennoch ist dieses Prinzip nicht völlig statisch, sondern findet ein ausgewogenes Maß zwischen den absoluten binären Positionen von Vertragstreue und Vertragsbruch,29 indem es ebenso (neben dem breiten Spektrum von Vertragssuspendierung sowie -modifikation und völliger Aufhebung eines Vertrages durch Abschluss eines späteren Abkommens)30 den Rückzug aus Verträgen gestattet.31

Diese Regelung durch das Völkerrecht selbst findet vornehmlich durch Art. 54 WVK statt, welcher die Beendigung eines Vertrages oder den Rücktritt einer Vertragspartei von einem Vertrag (a) nach Maßgabe der Vertragsbestimmungen selbst oder (b) jederzeit durch Einvernehmen zwischen allen Vertragsparteien nach Konsultierung der anderen Vertragsstaaten erlaubt. Man mag ←42 | 43→lit. a dieser Bestimmung wegen ihrer Offensichtlichkeit für sinnlos erachten,32 doch ergibt sich gerade aus dieser Augenfälligkeit ihr unbestreitbarer völkergewohnheitsrechtlicher Charakter.33 Im Gegensatz dazu ist lit. b weniger augenscheinlich, spiegelt aber gerade deswegen nur hinsichtlich des Einvernehmens zwischen allen Vertragsparteien,34 nicht aber bezüglich anderer Signatarstaaten (für welche der Vertrag noch nicht in Kraft getreten ist), Völkergewohnheitsrecht wider.35 Im Hinblick auf die bereits in der Einleitung angesprochene terminologische Uneinheitlichkeit der WVK fällt auf, dass Art. 54 nur die Beendigung eines Vertrages bzw. den Rücktritt einer Partei davon erwähnt, nicht jedoch aber die Kündigung eines Vertrages. Der Begriff der „Kündigung“ erscheint nicht nur aufgrund seiner negativen Konnotation36 unschärfer als seine zwei terminologischen Pendants, sondern auch völlig mit diesen austauschbar, was eine genaue Definition erschwert. Dementsprechend ergibt sich folgendes Schema: „Beendigung“ (termination) kann sowohl in einem weiteren (Beendigung des Vertrags selbst) als auch engeren Sinne verstanden werden (Beendigung des Parteistatus eines Staates), wobei der Rücktritt einer Vertragspartei von einem bilateralen Vertrag notwendigerweise dessen Beendigung nach sich zieht. Die Unterscheidung zwischen „Beendigung“ und „Rücktritt“ ←43 | 44→(withdrawal) ist daher auch nur für multilaterale Verträge sinnvoll,37 weil in diesem Falle der Rücktritt einer Partei die Geltung des Vertrags an sich nicht gefährdet, solange die Zahl der Vertragsparteien nicht auf weniger als die für das Inkrafttreten des Vertrags erforderliche Zahl absinkt (Art. 55 WVK). Daher verwende ich in diesem Beitrag für beide Phänomene den neutralen Begriff des „Rückzugs“.

Art. 54 WVK demonstriert, dass Staaten sowohl das erste als auch das letzte Wort in Sachen Vertragsgestaltung und Vertragsrücktritt haben, diese Freiheiten jedoch letzten Endes durch das Völkerrecht begrenzt werden. Die Bestimmungen der WVK sind in der Tat lediglich subsidiäre lex generalis-Regeln, wie auch Art. 42 Abs. 2 sowie 54 WVK ausdrücklich bestätigen,38 und demgemäß haben Staaten bei der Verhandlung und Ausarbeitung der formellen und materiell-rechtlichen Regeln zur Regelung ihres zukünftigen Rückzugs auch völlig freies Spiel.39 Rückzugsklauseln können völlig unterschiedlich und variabel ausgestaltet werden;40 was sie jedoch alle verbindet, ist das grundlegende Prinzip des antizipierten Einverständnisses aller Vertragsparteien zu einem eventuellen Rückzug aus dem Vertragsverhältnis.41 Diese souveräne (oder auch politische) staatliche Gestaltungs- und Rückzugsfreiheit ist völkerrechtlich aber zweifach begrenzt: Erstens, gemäß lit. a, durch die konkreten Bedingungen der jeweiligen Rückzugsklausel, was bedeutet, dass ein Rückzugsversuch unter Nichtbeachtung dieser Bedingungen nach Art. 54 WVK wirkungslos ist. Demzufolge verbleibt ein Staat nach einem solchen erfolglosen Versuch Vertragspartei und muss sich daher auch weiterhin für die Nichteinhaltung des Vertrags verantworten.42 Zweitens ist die politische Verhaltensweise auch durch lit. b und das Einvernehmen aller anderen Vertragsparteien beschränkt: Sollten diese, falls keine explizite Rückzugsklausel vorhanden ist, der rückzugswilligen ←44 | 45→Partei kein notwendig einstimmiges Placet dafür geben,43 so ist der Rücktritt ausgeschlossen.

Die politische Freiheit von Staaten ist in dieser Hinsicht auch noch durch den weitaus strengeren Art. 56 Abs. 1 WVK begrenzt, welcher in Ergänzung zu Art. 54 WVK die Vermutung trifft, dass „[e]‌in Vertrag, der keine Bestimmung über seine Beendigung enthält und eine Kündigung oder einen Rücktritt nicht vorsieht, […] weder der Kündigung noch dem Rücktritt [unterliegt]“ und damit das Prinzip pacta sunt servanda gegen voreiligen und damit zu einfachen Vertragsrückzug schützt.44 Schweigen zu einem möglichen Rückzug wird daher grundsätzlich als Argument gegen die Rechtmäßigkeit eines solchen Schritts gesehen. Zwei negativ formulierte Bedingungen erlauben jedoch einen Rückzug in einem solchen Falle, nämlich wenn nach lit. a feststeht, dass die Vertragsparteien die Möglichkeit einer Kündigung oder eines Rücktritts zuzulassen beabsichtigten oder sich ein Kündigungs- oder Rücktrittsrecht nach lit. b aus der Natur des Vertrags herleiten lässt. Abs. 2 spezifiziert, dass diese Kündigungs- oder Rücktrittsabsicht mindestens zwölf Monate im Voraus zu notifizieren ist. In diesem Sinne schafft diese Bestimmung einen Kompromiss zwischen einem absoluten und rigiden Klammern am pacta sunt servanda einerseits und einer in dubio mitius-Interpretation zu Gunsten der staatlichen Souveränität und politischen Entscheidungsfreiheit andererseits45 (was auch im zwiespältigen völkergewohnheitsrechtlichen Status von Art. 56 WVK reflektiert ist).46 Auffällig ist ebenso die Wortwahl dieser Bestimmung, welche neben ←45 | 46→der „Beendigung“ und dem „Rücktritt“ auch auf eine mit letzterem synonyme „Kündigung“ verweist,47 die in Art. 54 WVK (wie zuvor besprochen) fehlt. Dieser Umstand wirft die Frage auf, ob die absichtliche und explizite Verwendung des negativ konnotierten Wortes „Kündigung“ den Rückzug eines Staates von einem Vertrag im Falle des Art. 56 WVK (also dem Schweigen des Vertrags zu eben diesem Rückzug) weniger wünschenswert erscheinen lassen soll als im Falle des Art. 54 WVK – d.h., wenn ein Vertrag expressis verbis Rückzugsoptionen erlaubt. Im Hinblick auf den Umstand, dass völkerrechtliche Verträge heutzutage üblicherweise eine Rückzugsklausel enthalten, ist deren Fehlen in diesen wohl eher nicht als zufällig, sondern vielmehr als bewusst einkalkuliert zu betrachten.48

Die Staatenpraxis zu Art. 56 WVK zeigt in diesem Sinne auch umgehende und ablehnende Reaktionen auf eine Verletzung dieser Bestimmung: Zogen sich Staaten aus Gründungsverträgen internationaler Organisationen ohne explizite Rückzugsklausel zurück,49 so wurden diese unzulässigen Rücktritte als „inaktive Mitgliedschaft“50 oder „temporäre Einstellung von Kooperationen“51 betrachtet und weiter budgetiert.52 Ebenso wurden Rücktrittsversuche aus multilateralen Verträgen ohne Austrittsklauseln mit dem Verweis auf deren Unzulässigkeit beantwortet und der scheidungswillige Staat weiterhin in der ←46 | 47→Vertragssammlung der Vereinten Nationen als Vertragspartei geführt.53 Der prominenteste Fall ist wohl der (erfolglose) Versuch Nordkoreas, sich 1997 aus dem Internationalen Pakt über bürgerliche und politische Rechte zurückzuziehen, welcher ebenfalls keine Austrittsklausel enthält. Die Reaktion darauf war eindeutig: Der VN-Menschenrechtsausschuss entgegnete, dass ein Austritt aus dem Zivilpakt nicht möglich sei, da das Fehlen einer Austrittsklausel kein reines Versehen (insbesondere im Gegensatz zum Ersten Fakultativprotokoll zum Zivilpakt)54 und der Zivilpakt aufgrund seiner Schutzwirkungen nicht rein temporären Charakters sein könne.55 Der VN-Generalsekretär berief sich hingegen auf Art. 54 WVK und argumentierte, dass Nordkorea den Zivilpakt nur mit dem Einverständnis der anderen Vertragsparteien verlassen könne.56 Nordkorea scheint diesen Widerstand gegen seinen unilateralen Rückzug akzeptiert zu haben, da es inzwischen bereits wieder die nach Art. 40 des Zivilpaktes vorgeschriebenen periodischen Berichte vorgelegt hat.57

Als Fazit bleibt, dass Staaten diese Bestimmung nur unter äußersten Schwierigkeiten (oder allenfalls gar nicht) zum Rückzug aus Verträgen einsetzen können. Diese Regelung schränkt somit zwar den politischen Handlungsspielraum der Staaten zugunsten von Stabilität durch das Prinzip von pacta sunt servanda ein und stärkt dieses nachhaltig, sorgt aber dennoch auch für ein gutes Maß an Flexibilität durch mögliche Ausnahmen.58←47 | 48→

II. Völkerrechtliche Grenzen der staatlichen rechtlichen Entscheidungsfreiheit

Das Völkerrecht verteidigt sein Primat aber nicht nur gegen staatliche politische Entscheidungen, indem es diese einem rechtlichen Korsett unterwirft, sondern auch gegen das staatliche Recht, da jeglicher Rückzug aus einem völkerrechtlichen Vertrag durch das allgemeine Völkerrecht oder lex specialis-Normen, jedoch nie durch das nationale Recht alleine geregelt wird. Dies ergibt sich nicht nur aus den bereits diskutierten Art. 54 und 56 WVK, sondern auch aus Art. 27 und 46 WVK, welche die Anwendung von nationalem Recht zum Zwecke eines Vertragsrückzuges qua Ungültigkeit eines Vertrages explizit ausschließen.59

Ein besonders aktuelles Beispiel für den Primat des Völkerrechts bzw. einer völkerrechtlichen lex specialis-Regelung zum Vertragsrückzug (in diesem Falle Art. 50 EUV) findet sich im Austritt des Vereinigten Königreiches aus der Europäischen Union. Bereits Jahre vor der Entscheidung zum „Brexit“ wurde diskutiert, ob Mitgliedstaaten der EU auch bloß unilateral, also nur auf Basis ihrer jeweiligen verfassungsrechtlichen Bestimmungen aus der Union austreten könnten. Besonders der Passus in Art. 50 Abs. 1 EUV, dass jeder Mitgliedstaat „im Einklang mit seinen verfassungsrechtlichen Vorschriften beschließen [kann], aus der Union auszutreten“ sowie die Zwei-Jahres-Frist zwischen Notifikation des Austrittswunsches und dem tatsächlichen Austritt nach Art. 50 Abs. 3 EUV wurden dahingehend ausgelegt, dass ein scheidungswilliger Mitgliedstaat den Austritt aus der Union lediglich im Einklang mit seinen verfassungsrechtlichen Vorgaben zu notifizieren hat und danach die zwei Jahre ohne den Abschluss eines Austrittsabkommens abwarten kann.60←48 | 49→

Diese Ansicht ist nur teilweise richtig und bedarf weiterer Erläuterungen. Es ist richtig, dass die Unionsverträge vor dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon 2009 kein explizites Austrittsrecht kannten und damit ein einseitiges Austrittsrecht auf Grundlage der jeweiligen verfassungsrechtlichen Bestimmungen des betroffenen Mitgliedstaates sowie des allgemeinen Völkervertragsrechts nach Art. 54 oder 56 WVK bestand61 – obgleich hinzugefügt werden muss, dass die Unionsverträge auf unbegrenzte Zeit geschlossen wurden62 und dementsprechend ein Rückzug im Einvernehmen zwischen allen Vertragsparteien (Art. 54 lit. b WVK) einfacher zu gestalten gewesen wäre als ein Rücktrittsrecht aus der Natur des Vertrages (Art. 56 Abs. 1 lit. b WVK). Nach dem Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon und damit der expliziten Austrittsbestimmung des Art. 50 EUV neutralisiert diese als lex specialis aber einerseits die Anwendbarkeit des allgemeinen Völkervertragsrechts auf den Austritt aus der EU63 und bestätigt auch ihr eigenes Primat gegenüber einseitigen Rückzugsbestrebungen. Denn eine genauere Lektüre und Auslegung von Art. 50 Abs. 1 EUV verdeutlicht, dass nur der Beschluss des austrittswilligen Mitgliedstaates mit seinen verfassungsrechtlichen Vorschriften im Einklang zu stehen hat; das Verfahren hierzu ist aber durch das Unionsrecht selbst geregelt,64 was die staatliche rechtliche Entscheidungsfreiheit erheblich einschränkt, ohne den Entschluss eines Mitgliedstaates zum Austritt zu gefährden. Stabilität ist also auch hier durch (geregelte) Flexibilität gewährleistet.

III. Erlaubnis zum Rückzug: eine paradoxe Intervention des Völkerrechts

Dass das Völkerrecht selbst den Staaten die Möglichkeit zum Rückzug aus Verträgen gibt, erscheint prima facie wie eine paradoxe Intervention; d.h., dass ein Ziel mit diesem eigentlich widersprechenden Methoden und Taktiken erreicht ←49 | 50→werden soll oder das Symptom durch Symptomverschreibung bekämpft wird.65 Der völkerrechtlich erlaubte Rückzug aus Verträgen nimmt daher eine einzigartige und paradoxe Zwitterstellung ein, indem er eine sowohl rechtsvernichtende als auch rechtsverstärkende Funktion ausübt. Zum einen ist der Rückzug aus einem Vertrag der ultimative Akt der Missachtung von internationalen Normen und Institutionen; zum Anderen zeigt der scheidende Staat gleichzeitig Respekt für die einschlägigen völkerrechtlichen Bestimmungen, welche diesen Rückzug regeln.66 Der Rückzug ist – im Gegensatz zur Vertragsverletzung – ein rechtmäßiger Akt, und solange sich der betroffene Staat an die formellen Regeln des Austritts hält, kann dieser Schritt auch nicht von den anderen Vertragsparteien sanktioniert werden, z.B. im Rahmen von Art. 60 WVK.67 Erlaubt ein Vertrag also im Sinne des Art. 54 WVK nach Maßgabe seiner eigenen Bestimmungen oder durch nachträgliche Modifikation qua Einvernehmen mit den anderen Vertragsparteien den Rückzug, dann bildet der Rückzug einen Teil des Vertrags selbst und verstärkt dadurch den Grundsatz des pacta sunt servanda.68 Dasselbe gilt für Art. 56 WVK, welcher eindrucksvoll eine Brücke zwischen staatlicher Souveränität bzw. einer voluntaristischen Sicht auf das Völkerrecht und dem Funktionieren der Völkerrechtsordnung schlägt. Es sollte deshalb nicht überraschen, dass ein Staat, der freiwillig und ohne Zwang Vertragspartei wird, diesen Vertrag dann eventuell nur unter Schwierigkeiten auch wieder verlassen kann, wenn dieser Vertrag keine Rückzugsklausel enthält.69

Dieselben Regeln gelten für die USA und die Trump-Administration. Die USA sind tatsächlich so tief in viele multilaterale Vertragsregime eingebettet, dass ein Rückzug aus diesen grundsätzlich weder einfach noch unmittelbar von Statten gehen kann.70 Interessanterweise sind die USA Anfang 2019 bisher nur von drei Verträgen, die sie zu verlassen beabsichtigen, tatsächlich zurückgetreten,71 da die Rückzugsfristen für alle anderen Verträge noch laufen und ←50 | 51→sich die USA an diese Fristen halten.72 Die einzige augenscheinliche Ausnahme bildet der sofortige Rückzug der USA aus dem Fakultativprotokoll zur Wiener Diplomatenrechtskonvention im Oktober 2018, welches keine Rücktrittsbestimmung enthält. Demgemäß ignorierten die USA nicht nur die Ein-Jahres-Frist in Art. 56 Abs. 2 WVK,73 sondern handelten auch entgegen Art. 56 Abs. 1 WVK, falls die anderen Vertragsparteien den Rücktritt nicht zuließen oder sich dieser nicht aus der Natur des Vertrages herleiten lies. Jedoch wird die Zulässigkeit eines einseitigen Rückzuges aus völkerrechtlichen Streitbeilegungsinstrumenten aufgrund ihrer Natur (also im Sinne von Art. 56 Abs. 1 lit b WVK) durchaus bejaht,74 was somit gegen ein völkerrechtswidriges Verhalten der USA spräche. Letzten Endes bedroht aber auch diese mögliche völkerrechtliche Verletzung nicht die allgemeine Stabilität des Völkerrechts durch dessen inhärente Flexibilität.

C. Rechtsqualität und völkerrechtliche Schichtung

Aus diesen rechtsdogmatischen Erläuterungen folgt meine zweite Hauptthese, welche rechtstheoretischer Natur ist und aus zwei Teilen besteht: Erstens bestätigt sich das Völkerrecht selbst als bindende Rechtsordnung, gerade weil es Staaten den Rückzug aus Verträgen erlaubt; und zweitens erlaubt auch diese Rückzugsmöglichkeit keine einseitige Lösung von Staaten aus dem gesamten Völkerrechtsverband. Diese These ist daher auch von einer materiellen Warte aus zu sehen, weil an diesem Punkt die Typologie und der Inhalt von Verträgen durchaus eine wichtige Rolle im Hinblick auf die Stabilität des Völkerrechts spielen.←51 | 52→

I. Rechtsqualität folgt aus Rückzugserlaubnis

Der Völkerrechtsskeptizismus kann unzweifelhaft auf eine lange Geschichte zurückblicken. Bereits der in der Einleitung erwähnte Hobbes betrachtete den Souverän als frei von allen rechtlichen Bindungen und somit auch frei von jeglichen völkerrechtlichen Verpflichtungen, denn über dem staatlichen Souverän kann es keinen weiteren geben.75 Ähnlich verwarf John Austin das Völkerrecht als bloße „positive Moral“,76 während H.L.A. Hart es als „primitive Rechtsordnung“ ohne Sekundärregeln zu dessen eigener Erzeugung und Sanktionierung von Verstößen abtat.77 Die realistische Schule Hans Morgenthaus schließlich sprach dem Völkerrecht jedweden Einfluss auf das Verhalten von Staaten ab und strich vielmehr die Bedeutung von nationalen Interessen hervor.78

Präsident Trump scheint sich nahtlos in diese Aufzählung einzureihen. Doch bei all seiner Abneigung gegen den Multilateralismus tritt er nicht als Leugner des Völkerrechts in toto auf, sondern lehnt vielmehr „nur“ bestehende Verträge, welcher er selbst nicht verhandelt hat, als „bad deals“ ab und will diese neu und besser (nach)verhandeln.79 Trump mag kein Freund des Völkerrechts sein, aber er hat diesem (zumindest bisher) nicht die Rechtsqualität abgesprochen. Ganz im Gegenteil spricht seine Sichtweise der amerikanischen Verfassung und des Völkerrechts als Ballast, der ihm in seiner Handlungsfreiheit Einhalt gebietet, wohl gerade für deren normative Stärke, die er fürchtet. Ganz anders tritt jedoch sein nationaler Sicherheitsberater John Bolton (im Amt 2018-2019) auf, der – im Geiste Hobbes‘ – keine Rechtsinstanz über der amerikanischen Verfassung akzeptieren kann, welche den Handlungsspielraum der USA in irgendeiner Weise begrenzen könnte. Interessanterweise betrifft Boltons Hader mit dem Völkerrecht eher multilaterale Verträge und Verpflichtungen als bilaterale, welche er durchaus zu akzeptieren scheint, was wohl am oftmals politischen bzw. legislativen Charakter multilateraler Vertragssysteme (versus der oftmals rein transaktional-geschäftlichen Natur bilateraler Verträge) liegen mag.80 ←52 | 53→Demgemäß meint Bolton auch, dass multilaterale internationale Verpflichtungen rein politischer oder moralischer Natur seien, unilaterale Gewaltanwendung gegen andere Staaten im Interesse der USA legitim sei und internationale Gerichtshöfe (vor allem der IGH und der IStGH) sowie internationale Organisationen (insbesondere die Vereinten Nationen und die Europäische Union) das Konzept der staatlichen Souveränität im Allgemeinen und die Souveränität der USA im Besonderen bedrohten.81 Bolton stellt durch diese Ansichten die Rechtsqualität des Völkerrechts selbst nachdrücklich in Frage.

Im Fahrwasser der Klagseinbringung Palästinas gegen die USA wegen der Verlegung der amerikanischen Botschaft nach Jerusalem82 und dem darauffolgenden sofortigen Rückzug der USA aus dem Fakultativprotokoll zur Wiener Diplomatenrechtskonvention erscheinen Boltons Aussagen zum IGH im Vergleich zu seiner Grundhaltung jedoch äußerst widersprüchlich. So kündigte er Anfang Oktober 2018 die Überprüfung all jener internationalen Abkommen an, welche die USA den „politisch motivierten“ Klagen und der „verbindlichen Zuständigkeit“ des IGH unterwerfen.83 In diesem Sinne muss sich Bolton doch die drei Fragen gefallen lassen, wie er, erstens, in einer rein politisch ausgerichteten Welt ohne völkerrechtliche Verbindlichkeiten die Existenz einer nicht-politisch motivierte Klage überhaupt annehmen kann; zweitens, inwiefern die Zuständigkeit des IGH in einer solchen Welt, in der das Völkerrecht nur moralische oder politische Qualität genießt, tatsächlich verbindlich sein kann; und drittens; weshalb ein Rückzug aus dem Fakultativprotokoll und damit der ←53 | 54→Zuständigkeit des IGH für daraus resultierende Streitigkeiten notwendig ist, wenn das Völkerrecht ja ohnehin rechtlich nicht verbindlich ist.

Mein Fazit ist daher, dass, gerade weil das Völkerrecht Staaten den Rückzug aus Verträgen gestattet, es sich selbst als bindende Rechtsordnung bestätigt und damit Völkerrechtsskeptikern die Argumentationsgrundlage entzieht, dass es keine verbindliche Rechtsordnung sei – denn wäre das Völkerrecht nicht bindend, so wäre ein Rückzug aus Verträgen als performativer Widerspruch sinnlos.

II. Einschränkung der Rückzugsreichweite durch völkerrechtliche Schichtung

Doch man muss argumentativ gar nicht bis zur völligen Leugnung der rechtlichen Qualität des Völkerrechts gehen, um dessen Stabilität durch Flexibilität zu demonstrieren. Denn auch wenn sich Staaten aus einzelnen Verträgen zurückziehen, so können sie sich dadurch nicht völlig aus dem Völkerrechtsverband lösen und bleiben an gewisse materiell-rechtliche Normen gebunden.

Zum Ersten bleiben Staaten bei deren Rückzug aus Verträgen an ius cogens-Normen gebunden, auch wenn diese Verträge solche zwingenden Völkerrechtsnormen beinhalten. Man könnte an dieser Stelle einwenden, dass Art. 53 WVK zwingende Normen des Völkerrechts als jene Normen definiert, welche „von der internationalen Staatengemeinschaft in ihrer Gesamtheit angenommen und anerkannt84 werden. Dementsprechend können die Vertragsparteien eines (fast) universell ratifizierten multilateralen Vertrages dessen Bestimmungen durch Anerkennung als ius cogens-Normen einen zwingenden Charakter verleihen. Ein Rückzug aus einem solchen Vertrag wäre sodann untersagt;85 sollte er dennoch erfolgen, dann wäre dieser gleichbedeutend mit dem Rückzug aus den darin enthaltenen ius cogens-Normen.86 Dieses Argument, dass zwingende Normen des Völkerrechts vertraglich geschaffen werden können, ist aber ←54 | 55→aus zwei Gründen unhaltbar. Erstens ist es rechtslogisch gesehen unzutreffend, bei der Ermittlung der zwingenden Natur einer Völkerrechtsnorm ausschließlich auf den Wortlaut des betreffenden Vertrags abzustellen, denn dies würde zur Folge haben, dass es der Vertragstext und damit der Wille der Vertragsparteien wären, welche einer Norm einen zwingenden Charakter verleihen. Diese Ansicht ist mit dem Zweck von ius cogens-Normen völlig unvereinbar, denn diese dienen ja als Maßstab für den zulässigen Inhalt von Verträgen und können deshalb nicht vom Willen der Vertragsparteien abhängen.87 Sowohl die Völkerrechtskommission als auch die einschlägige Literatur stimmen darin ein, dass eine Norm nicht zwingend sein kann, nur weil die Vertragsparteien festlegen, dass von ihr nicht abgewichen werden darf.88 Zweitens sind Verträge de lege lata nicht formelle Quellen zwingender Normen, sondern bilden diese nur deklarativ ab. Da der Ursprung von ius cogens-Normen „vor“ oder „jenseits“ von Verträgen liegt, können völkerrechtliche Verträge lediglich bei deren Bestimmung helfen, sie aber nicht ex contracto erschaffen,89 weil diese vertragsbasierten Normen ansonsten entgegen der pacta tertiis-Regel des Art. 34 WVK Nicht-Vertragsparteien binden würden; eine Annahme, die keinerlei Rückhalt im positiven Recht findet.90 Im Lichte von Art. 38 WVK ist der Ursprung dieser speziellen Normen vielmehr in parallelen völkergewohnheitsrechtlichen Bestimmungen zu verorten, welche multilaterale Verträge eben nur kodifizieren.91 Wenn sich nun Staaten aus Verträgen, welche zwingende Normen ←55 | 56→enthalten, zurückziehen, dann bleiben diese Staaten natürlich an idente völkergewohnheitsrechtliche ius cogens-Normen außerhalb des betroffenen Vertragsregimes gebunden.

Zum Zweiten bedeutet dies, dass solche rückzugswilligen Staaten neben diesen Normen natürlich auch an gleichlautende dispositive völkergewohnheitsrechtliche Normen gebunden bleiben,92 da die relevanten gewohnheitsrechtlichen Normen den Vertragsrückzug selbstverständlich überdauern und ein einseitiger Rückzug aus bestehendem Gewohnheitsrecht unmöglich ist.93 Die weitere Anwendbarkeit der in Frage stehenden völkerrechtlichen Regeln bleibt damit vom Rückzug unberührt, auch wenn diese Regeln in den meisten Fällen sicherlich nicht dieselbe Feinheit und einen gleich hohen Entwicklungsgrad wie gewisse völkervertraglich-basierte Normen aufweisen. Dies ist völlig unproblematisch, wenn der Vertrag lediglich präexistentes Völkergewohnheitsrecht kodifiziert. Neben diesen rein deklaratorischen Verträgen können Verträge neues Recht aber auch erst konstituieren,94 was bedeutet, dass jene neu geschaffenen vertragsbasierten Regeln für den sich zurückziehenden Staat freilich nicht weitergelten. Wandeln sich die Bestimmungen des Vertrages jedoch mit der Zeit zu Völkergewohnheitsrecht,95 so bleiben diese sodann natürlich auch für den zurücktretenden Staat bindend.96←56 | 57→

Diese Beispiele zeigen, dass das Völkerrecht derart „geschichtet“ ist, dass nur die fazilitativen Normen der flexiblen Schicht (dispositives Vertragsrecht) relativ rasch und oft abrupt geändert werden können, während die Schicht zwingender (ius cogens) oder nur sich langsam wandelnder Normen (dispositives Völkergewohnheitsrecht) davon unberührt und damit stabil bleibt. Dementsprechend bleibt ein sich aus einem Vertrag zurückziehender Staat an diese zweite Schicht weiterhin gebunden, sofern die im Vertrag enthaltenen und außervertraglichen Normen miteinander identisch sind.

Bezüglich der materiell-rechtlichen Dimension völkerrechtlicher Verträge ist jedoch noch ein weiteres Argument zu erörtern, und zwar jenes der Unterscheidung zwischen bilateralen (oftmals bloße traités-contrats) und multilateralen (in der Regel traités-lois) Verträgen. Während der Rückzug von bilateralen Verträgen aufgrund ihres rein synallagmatischen und geschäftlichen Inhalts keineswegs die „Verfassung“ und Stabilität der Völkerrechtsordnung bedroht, ist dies im Rahmen des Rückzugs von multilateralen, also legislativen und quasi-konstitutionellen, Verträgen97 nicht von Vornherein von der Hand zu weisen. Solche Verträge, allen voran Gründungsverträge universeller internationaler Organisationen wie etwa der Vereinten Nationen oder universelle Menschenrechtsverträge, bilden unzweifelhaft ebenso – neben ius cogens-Normen und Völkergewohnheitsrecht – einen wesentlichen Grundpfeiler der völkerrechtlichen Architektur; demnach kann ein massiver Rückzug aus diesen Verträgen durchaus eine Gefahr für die Stabilität des Völkerrechts bedeuten. Formell-rechtlich gesehen weisen solche Verträge regelmäßig eben keine Austrittsklauseln auf, was einem rechtskonformen Rückzug (wie in den Fällen von Indonesien und Nordkorea zuvor) entgegensteht und diesen damit verhindern kann. Dies lässt jedoch die Frage der Folgen eines Rückzugs unbeantwortet, welcher diese Rückzugsregeln und die weiteren Rechtsfolgen eines rechtswidrigen Rückzugs ignoriert. Quantitativ gesehen kann jede internationale Organisation oder auch jeder menschenrechtliche Vertrag wenige Austritte verkraften, doch es bleibt zu befürchten, dass eine zahlenmäßig umfangreichere Austrittswelle vieler politisch mächtiger Staaten das Völkerrechtssystem an einen Scheitelpunkt heranträgt, nach dem der völlige Kollaps droht. Dies mag zwar in der Praxis unwahrscheinlich sein, ist aber nicht denkunmöglich ←57 | 58→und bleibt damit eine drohende Gefahr für die Stabilität des Völkerrechts. Man könnte auch sagen, dass die dem Völkerrecht inhärente Flexibilität an diesem Punkt nicht grundlos endet, sondern sich vernünftigerweise zurücknimmt, um seinen eigenen Zerfall zu verhindern. Das Recht – auch das staatliche Recht – kann aber niemals zur Gänze jene faktischen Handlungen abwenden, welche unter Umständen seinen Untergang herbeiführen.

D. Pragmatische und geltungserhaltende Flexibilität

Aus den rechtsdogmatischen und –theoretischen Erörterungen der vorherigen Abschnitte folgt meine dritte Hauptthese, welche ebenfalls aus zwei Teilen besteht, die Hand in Hand gehen: Durch diese Flexibilität qua Rückzugsmöglichkeit macht das Völkerrecht Staaten erstens den Beitritt zu Verträgen erst attraktiv, denn pragmatisch gesehen ist der Beitritt zu unbefristet geltenden Verträgen aus dem Blickwinkel der staatlichen Souveränität zunächst wenig reizvoll;98 und zweitens verhindert das Völkerrecht somit seine eigene reductio ad absurdum, denn eine fehlende Rückzugsmöglichkeit aus Verträgen würde lediglich zu einem geringeren Maß an Rechtsbefolgung und Frustrierung des Vertragsziels und -zwecks führen. Dies untergrübe erst recht die Rechtsqualität des Völkerrechts und ließe es als leere Normenhülle ohne allgemeine Akzeptanz zurück.←58 | 59→

Die Existenz vielartig ausgestalteter Rückzugsklauseln99 legt nahe, dass Staaten den Bedingungen und genauen Konturen eines solchen Rückzugs sehr viel Aufmerksamkeit schenken, sowohl bei der Verhandlung des Vertrags selbst als auch bei der Kosten-Nutzen-Abwägung einer andauernden Vertragsbindung. In diesem Sinne sollte man das schwierige Thema des Vertragsrückzuges nicht als Destabilisierung vertragsbasierter internationaler Verpflichtungen geringschätzen,100 sondern vielmehr als pragmatische und rationale Antwort risikoscheuer Staaten auf eine von politischen Unsicherheiten geprägten Welt betrachten. Als konsensbasierte Instrumente bieten völkerrechtliche Verträge deshalb Staaten eine relativ kostengünstige Ausstiegsoption, sollte der betroffene Vertrag nicht mehr deren Interessen dienen.101 Unter diesen Umständen wirken Rückzugsklauseln geradezu beitrittsattraktivierend und können mehr Staaten in ihrem Entschluss zur Ratifikation eines Vertrags bestärken als im Falle eines auf unbestimmte Dauer abgeschlossenen Vertrages ohne Austrittsklausel.102 Solche Klauseln ermöglichen ebenso die Ausverhandlung tiefer- oder weitergehender Verpflichtungen, welche ansonsten wohl nur schwer oder gar nicht Eingang in den Vertrag gefunden hätten.103 Letztlich ermuntern sie die Vertragsparteien auch dazu, lieber veränderte Umstände offen anzusprechen und eventuell den Vertrag zu verlassen als Vertragsparteien zu bleiben und diesen heimlich oder offen zu verletzen.104

Obgleich diese ex ante-Vorzüge nicht zu vernachlässigen sind, müssen sie gegen die Option eines zu bequemen Vertragsrückzuges abgewogen werden, da Rücktrittsklauseln ansonsten ebenso beachtliche Hindernisse für eine zukünftige vertragsbasierte Kooperation von Staaten bilden können. So kann ein Staat seinen Rückzug androhen oder tatsächlich durchführen, sobald wirtschaftliche, politische oder auch anderweitige Gründe die Vertragserfüllung zu kostspielig oder ungünstig gestalten. Aus dieser Perspektive betrachtet erlauben Austrittsklauseln Staaten den Rückzug aus Verträgen und (nachdem dieser Rückzug wirksam wurde) auch eine Verhaltensweise, die – wäre der betroffene ←59 | 60→Staat Vertragspartei geblieben – als Verletzung des Vertrages zu klassifizieren wären. Doch die Risiken reichen weit über einen solchen reinen Opportunismus hinaus.105 Aus Angst, dass sich die Vertragsparteien von heute bereits morgen aus einem Vertrag zurückziehen, könnten kooperationswillige Staaten nur wenig Anreiz in einer weiteren Vertragserfüllung finden.106 Dementsprechend sollten Staaten, welche langlebigere und strapazierfähigere völkerrechtliche Verträge abzuschließen gedenken, solche Rückzugsmöglichkeiten einschränken oder völlig eliminieren, was aber wiederum direkt der ex ante-Perspektive der pragmatischen und geltungserhaltenden Flexibilität von völkerrechtlichen Austrittsklauseln widerspräche.107

Diese zwei unterschiedlichen Blickwinkel zeigen, dass Vertragsverhandlungen stets den optimalen Mittelweg finden müssen, um einerseits opportunistische Vertragsaustritte durch leicht zu erfüllende Bedingungen zu verhindern108 und andererseits zu strikte Austrittsbedingungen zu vermeiden, da es in einem solchen Fall entweder schon im Vorhinein zu gar keiner Einigung auf den Vertragstext kommt oder, sollte der Vertrag abgeschlossen werden, Vertragsverletzungen zur Regel werden, wenn sich die Interessen des betroffenen Staates nicht mehr mit der Erfüllung des Vertrages decken.109 Freilich ist dieser Mittelweg oft wohl nur schwer zu finden, insbesondere weil vertragliche Rückzugsklauseln der austretenden Partei nur sehr selten eine materielle Rechtfertigung für den Rückzug abringen110 (wobei Verträge im Bereich der Rüstungskontrolle hier eine Ausnahme bilden).111 Dennoch bleibt zu betonen, dass – wie es bereits in den obenstehenden Absätzen mitschwang – aus der pragmatischen Flexibilität des Völkervertragsrechts direkt die geltungserhaltende Flexibilität des Völkerrechts in toto folgt. Denn eine andauernde Vertragsverletzung einer ←60 | 61→Partei, welche sich nicht vom Vertrag zurückziehen kann (z.B. da keine Austrittsklausel in den Vertrag aufgenommen wurde), würde Ziel und Zweck des Vertrages frustrieren und dessen Bestimmungen in totes Recht verwandeln.112 Der Rückzug aus Verträgen selbst ist rechtmäßig und deshalb auch der Vertragsverletzung (siehe hier etwa Art. 60 WVK) eindeutig vorzuziehen, denn der Rückzug verhindert eine Verletzung und erhält die Rechtsgeltung des betroffenen Vertrages.

E. Friedenserhaltende Flexibilität

Aus diesen letzten Ausführungen folgt unmittelbar meine vierte und letzte Hauptthese: Gerade weil das Völkerrecht Staaten Flexibilität qua Rückzugsmöglichkeit gestattet und daher die Einschränkung der materiell-rechtlichen Reichweite seiner eigenen Normen in Kauf nimmt (d.h., dass diese vertragsbasierten Normen für den rücktretenden Staat ja nicht mehr gelten und eventuell nur gewohnheitsrechtlich fortbestehen), bestätigt es sich als friedenserhaltende Rechtsordnung, welche die Sanktionierung des Rückzugs von Verträgen mittels Gewaltandrohung oder tatsächlicher -ausübung nicht erlaubt. Im Vergleich zu früheren Jahrhunderten, als der Rücktritt von Verträgen als Bruch derselben und somit eine legitime und legale Rechtfertigung für einen bewaffneten Konflikt als Antwort auf den Vertragsbruch darstellte, ist eine maßvolle Flexibilisierung des pacta sunt servanda-Prinzips zugunsten rechtlich geregelter Rückzugsmöglichkeiten wohl zu bevorzugen (ohne dabei jedoch dieses Prinzip selbst in Frage zu stellen).

Betrachten wir die „alte“ Weltordnung lange vor dem Ersten Weltkrieg und die staatlichen Motive der Kriegsführung, dann erscheint uns jene Welt heutzutage als äußerst düster, denn wir sehen sie zumeist durch die Augen der Realisten Thukydides oder Hobbes, welche als Hauptzwecke des Krieges die Angst, das Verlangen nach Ehre und das beharrliche Verfolgen der eigenen Interessen benennen.113 Die preußische Invasion Schlesiens 1740 im Zuge des Österreichischen Erbfolgekrieges, welche den Ruf Friedrichs II. als wagemutigen Heerführer und Monarchen begründete, kann daher als anschauliches Beispiel für viele Kriege und deren Motive in der „alten“ Weltordnung gesehen ←61 | 62→werden.114 Diese Sicht auf kriegerische Auseinandersetzungen der Vergangenheit ist jedoch als zu eng und vereinfachend zu kritisieren, weil die Entscheidung zur Kriegsführung tatsächlich stets eine Rechtfertigung und daher die Behauptung eines Rechts verlangte. Krieg war nicht die Abwesenheit von Recht und Ordnung, sondern war vielmehr Recht und Ordnung und diente – wohlgemerkt in einer Welt ohne internationale Gerichte und verpflichtende friedvolle Streitbeilegungsmechanismen – als Mittel zur Durchsetzung von Rechten,115 so z.B. neben der Selbstverteidigung zur Eintreibung von Schulden oder Schadenersatz, zum Schutz von Handelsrechten und –interessen, zur Verteidigung der „wahren“ Religion und von Missionaren und zur Durchsetzung von Erbfolgerechten.116 Bis auf das Recht zur Selbstverteidigung mögen uns diese Rechte und Rechtfertigungen heute seltsam erscheinen, waren aber damals völlig legitim und legal.117 Besonders bemerkenswert ist ein bisher unerwähnt gebliebener Rechtfertigungsgrund, und zwar der Bruch völkergewohnheitsrechtlicher oder völkervertraglicher Verpflichtungen. Als casus belli machen diese Anlassfälle ca. 35–40 bzw. 47–51 Prozent aller Kriegserklärungen zwischen 1492 und 1945 und somit eine überwiegende Mehrheit aller Rechtfertigungen für bewaffnete Konflikte aus.118 Für Emer de Vattel stellte z.B. ein Vertragsbruch ausdrücklich einen „Akt der Ungerechtigkeit“ und somit einen „gerechten“ Kriegsgrund dar.119

Daraus ergibt sich eine überaus wichtige Konsequenz im Zusammenhang dieses Beitrages, denn Verträge wurden in dieser „alten“ Weltordnung ab der zweiten Hälfte des 18. Jahrhunderts grundsätzlich unbefristet120 und auf ←62 | 63→„immerwährende“ Zeit abgeschlossen.121 Es existierten zwar rechtliche Regeln zur Vertragsbeendigung als Reaktion auf eine erhebliche Vertragsverletzung im Sinne des Art. 60 WVK,122 doch muss gleichzeitig betont werden, dass Rücktrittsklauseln völlig unüblich waren und dem Geiste der „Ewigkeit von Verträgen“ zutiefst widersprochen hätten.123 Die sich daraus ergebende Folge ist, dass der grundlose Rückzug aus einem Vertrag mit einem Bruch desselben gleichzusetzen war124 und dementsprechend Rechte aus dem gebrochenen Vertrag mit kriegerischen Handlungen durchgesetzt werden konnten. Das heutige Völkerrecht trennt jedoch nicht nur im Sinne des Gewaltverbotes, sondern auch im Sinne der Systematizität des Völkervertragsrechts ganz klar zwischen dem Bruch eines Vertrages und dem Rückzug daraus sowie den sich daraus ergebenden Folgen. Wie bereits zuvor erwähnt, ist die Möglichkeit eines Vertragsrücktrittes heute durch die Art. 54 und 56 WVK geregelt und somit rechtmäßig, sofern der sich zurückziehende Staat die relevanten Regelungen einhält. Denn während ein Vertragsbruch verschiedenste Folgen im Rahmen des Völkervertragsrechts oder des Rechts der Staatenverantwortlichkeit zeitigen kann, so sehen diese beiden Völkerrechtsregime keinerlei Sanktionen für einen Staat vor, der sich regelkonform aus einem Vertrag zurückzieht.125

Zu betonen ist daher nochmals die friedenserhaltende Funktion der völkerrechtlichen Flexibilität in Sachen Vertragsrückzug: Während die „alte“ Weltordnung kriegerische Konflikte durchaus als legale und legitime Antwort auf Vertragsrücktritte (als Vertragsbrüche) akzeptierte, gelang es dem modernen ←63 | 64→Völkerrecht, diese Praxis durch seine Flexibilität einzuhegen. Diese maßvolle Flexibilisierung schwächt das Prinzip des pacta sunt servanda nicht, sondern – ganz im Gegenteil – erhält es selbst und zugleich das völkerrechtliche Gewaltverbot in sinnvoller Weise. Bestätigung findet dieses Argument in einem kurzzeitigen Aufflackern dieser historischen Doktrin des bewaffneten Konfliktes als gerechtfertigte Reaktion auf einen Vertragsrücktritt im Jahre 1993, als die Clinton-Administration den geplanten Rückzug Nordkoreas aus dem Atomwaffensperrvertrag126 kurzzeitig als casus belli ansah; glücklicherweise konnten bilaterale Verhandlungen und die Rückkehr in die heute anerkannten Völkerrechtsstrukturen diesen Waffengang verhindern.127

Ein Gegenargument gegen die friedenserhaltende Flexibilität des Völkerrechts in Sachen Vertragsrückzug lautet jedoch, dass diese modernen Völkerrechtsstrukturen auch den Sicherheitsrat der Vereinten Nationen umfassen, der – sollte er eine Gefährdung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit durch einen Vertragsrückzug feststellen – den Einsatz von Gewalt gegen den zurücktretenden Staat autorisieren kann.128 Hätte der Sicherheitsrat den Rückzug Nordkoreas vom Atomwaffensperrvertrag also als eine solche Gefährdung eingestuft und auch tatsächlich den Einsatz von militärischer Gewalt gegen dieses Land als Reaktion darauf erlaubt, dann hätte dies doch vielmehr bestätigt, dass die historische Doktrin der Kriegsführung als Antwort auf einen Vertragsrückzug noch immer gilt und die Flexibilität des Völkerrechts doch nicht friedenserhaltend ist. Dies ist in der Tat der Fall, doch ist dieses Gegenargument gleichzeitig auch zu relativieren, da der Sicherheitsrat eben das völkerrechtliche Gewaltmonopol besitzt und die Ausübung dieser Gewalt nur nach einer umfassenden Prüfung erfolgen kann. Dies verbietet Staaten unterdessen die einseitige Ausübung von militärischer Gewalt und zentralisiert diese in Gestalt des Sicherheitsrates. Da der Sicherheitsrat Teil der bestehenden Völkerrechtsordnung ist, bedeutet dies letztendlich auch, dass das heutige Völkerrechtssystem durch und durch friedenserhaltend ist und das obengenannte Gegenargument leicht zurückgewiesen werden kann.←64 | 65→

F. Schlussfolgerungen

Ich möchte diesen Beitrag mit der Conclusio schließen, dass der Rückzug von Staaten aus völkerrechtlichen Verträgen materiell-rechtlich gesehen zwar stets bedauerlich ist, da die Reichweite der Bindungswirkung vertragsbasierter Normen (sollte es keine identen völkergewohnheitsrechtlichen Normen geben) dadurch erheblich eingeschränkt wird. Dies zeigt, dass völkerrechtliche Normen und Institutionen viel fragiler sind als angenommen129 und dass der „konstitutive Moment des Völkerrechts“ der 1990er-Jahre mit der damit verbundenen Hoffnung auf das „Ende der Geschichte“130 wohl nur eine kurzzeitige Illusion bleibt.131 Womöglich, so könnte man spekulieren, durchlaufen multilaterale Entwicklungen Lebenszyklen und befinden sich zurzeit eben in einer Abschwungphase.132

Andererseits kann die Völkerrechtsordnung diese Einschränkungen ihrer vertragsbasierten Bindungswirkung verkraften, weil die Rückzugsmöglichkeit von Verträgen ohnehin am bestandsfesten „Verfassungskern“ des Völkerrechts, nämlich an ius cogens-Normen und den grundlegenden Eckpfeilern des modernen Völkerrechts (z.B. der souveränen Gleichheit der Staaten), endet. Eine Gefährdung dieser Stabilität mag stets im massiven Rückzug von Staaten aus „völkerrechtsarchitektonischen“ Verträgen wie z.B. der Charta der Vereinten Nationen oder universellen Menschenrechtsverträgen drohen, doch ist dies einerseits wenig wahrscheinlich und zweitens auch rechtstheoretisch unproblematisch, weil keine Rechtsordnung vollkommene Rechtsbefolgung sicherstellen oder ihre eigene Abschaffung durch rechtswidrige faktische Handlungen verhindern kann. Dennoch kann selbst der mächtigste Akteur der internationalen Beziehungen solche etablierten völkerrechtlichen Normen nicht einseitig ändern oder gar aushebeln, denn Störenfriede wie Trump besitzen kein Monopol in Sachen Völkerrechtserzeugung und –vernichtung.133 Durch diese Flexibilisierung des von Emer de Vattel genannten droit volontaire fazilitativer Völkerrechtsnormen bleibt die Grundstruktur des Völkerrechts in der Gestalt ←65 | 66→des droit nécessaire absoluter Völkerrechtsnormen unberührt.134 Das Völkerrecht präsentiert sich in sedimentären Schichten, was bedeutet, dass sich Staaten leichter von dessen fazilitativer als der absoluten Normenschicht zurückziehen können. Sediment kann sich durch Zeitablauf in festes Gestein verdichten, welches der Erosion besser widerstehen kann, und genau diese Fundamente der Völkerrechtsordnung haben auch die dunkelsten Zeiten des Kalten Krieges und andere internationale Krisen überdauert. Das Risiko einer starken Erosion mag neuerdings wieder zunehmen, doch gerade durch seine Flexibilität in Sachen Vertragsrückzug kann das Völkerrecht scheidungswilligen Staaten offen entgegenkommen und – wie insbesondere das Beispiel des Pariser Klimaschutz-Übereinkommens zeigt – neue unterstützungsfreudige Akteure wie z.B. die Europäische Union oder China eine Bühne für seine eigene Weiterentwicklung und effektive Durchsetzung bieten. Gerade in diesem Hinblick bleibt zu unterstreichen, dass das Völkerrecht – wie auch jedes andere Rechtssystem – nur überleben kann, wenn es die Fähigkeit hat, sich im Laufe der Zeit anzupassen und weiterzuentwickeln. Die zuvor erwähnte geologische Metapher hat also auch zur Folge, dass die Erosion der weicheren Sedimentschichten möglich sein muss, um das darunterliegende Gestein nicht auszuhöhlen. Die Möglichkeit des Rückzuges aus Verträgen ist der dementsprechende Preis, welchen die Völkerrechtsordnung zahlen muss, um Staaten überhaupt deren Zustimmung, an einen Vertrag gebunden zu sein, abringen zu können.135

Deshalb schließe ich mit dem optimistischen Ausblick, dass die aktuelle Rückzugspraxis einiger Staaten aus völkerrechtlichen Verträgen die Struktur der Völkerrechtsordnung selbst nicht unterminieren kann, obschon zugleich Vorsicht vor der zunehmenden völkerrechtsskeptischen Rhetorik geboten ist.136


*Priv.-Doz. MMag. Dr. Paul Gragl, Reader in Public International Law and Theory, Department of Law, Queen Mary, University of London.

1Cf. e.g. Bańkowski, Zenon: „The Long Goodbye: A … Life In and Out of the Law“. In: Del Mar, Maksymilian / Michelon, Cláudio (Hrsg.): The Anxiety of the Jurist: Legality, Exchange, and Judgment. Routledge: Abingdon 2016, S. 307.

2Zum Begriff der „Ordnung“ im Völkerrechtssystem, cf. e.g. Seidel, Gerd: „Die Völkerrechtsordnung an der Schwelle zum 21. Jahrhundert“. Archiv des Völkerrechts 38(1), 2000, S. 23–47; Peters, Anne: „Die Zukunft der Völkerrechtswissenschaft: Wider den epistemischen Nationalismus“. ZaöRV 67, 2007, S. 721–776; Rauber, Jochen: Strukturwandel als Prinzipienwandel. Springer: Heidelberg 2018.

3Cf. e.g. Ssenyonjo, Manisuli: „State Withdrawal Notifications from the Rome Statute of the International Criminal Court: South Africa, Burundi and the Gambia“. Criminal Law Forum 29(1), 2018, S. 63–119; Perez-Leon-Acevedo, Juan-Pablo: „Why Retain Membership of the International Criminal Court?“. International Organizations Law Review 15(2), 2018, S. 364–387. Mittlerweile haben Südafrika und Gambia ihren Rückzug jedoch widerrufen; Burundis Rücktritt wurde mit 28.10.2017 wirksam, der Rückzug der Philippinen mit 17.5.2019.

4Den Rückzug aus dem INF-Vertrag zum Verbot von nuklearen Mittelstreckensystem klammere ich hier bewusst aus, da die USA ihre Kündigung des Vertrags mit der vorhergehenden Verletzung desselben durch Russland rechtfertigen und dieser Fall somit unter Art. 60 WVK fällt.

5Giegerich, Thomas: „Article 54“. In: Dörr, Oliver / Schmalenbach, Kirsten (Hrsg.): Vienna Convention on the Law of Treaties: A Commentary. Springer: Heidelberg 20182, Rz. 18.

6Cf. Abschnitt B unten.

7Kluge, Friedrich: Etymologisches Wörterbuch der deutschen Sprache. De Gruyter: Berlin 1999, Eintrag „kündigen“, S. 493.

8Cf. e.g. Hoad, T.F. (Hrsg.): The Concise Oxford Dictionary of English Etymology. Oxford University Press: Oxford 1996, Eintrag „denounce“: „declare to be evil“.

9Cf. e.g. Rapetti, Pierre-Nicolas (Hrsg.): Li livres de jostice et de plet. Institut de France: Paris 1850, S. 200: „signaler un acte coupable“.

10Einen Überblick darüber bieten unter anderem Boon, Kristen: „President Trump and the Future of Multilateralism“. Emory International Law Review 31, 2017, S. 1075–1081; Bosco, David: „We’ve Been Here Before: The Durability of Multilateralism“. Journal of Foreign Affairs 70(2), 2017, S. 9–15; Smith, Mike: „The EU, the US and the Crisis of Contemporary Multilateralism“. Journal of European Integration 40(5), 2018, S. 539–553.

11Hobbes, Thomas: De cive. Paris 1642: praefatio ad lectores, [13]: „[…] ut vir malus idem fere sit quod puer robustus, vel vir animo puerile“ („a wicked man like a child grown strong and sturdy, or a man of a childish disposition“).

12Thomä, Dieter: Puer robustus: Eine Philosophie des Störenfrieds. Suhrkamp: Berlin 2018, S. 546.

13Ulpian: Digesten. 2, 14, 1: „pactum autem a pactione dicitur (inde etiam pacis nomen appellatum est)“. Cf. auch Baldus, Christian: „Vestigia pacis. The Roman Peace Treaty: Structure or Event?“ In: Lesaffer, Randall (Hrsg.): Peace Treaties and International Law in European History. Cambridge University Press: Cambridge 2004, S. 118.

14Der puer senex stand in der Antike eigentlich für die ideale Kombination von Jugendlichkeit und Reife (cf. Curtius, Ernst R.: Europäische Literatur und lateinisches Mittelalter. Francke: Tübingen 1948, S. 106–109), wurde aber unter dem Eindruck von Silvio Berlusconis Verhalten ins Negative gewendet (cf. Belpoliti, Marco: Il corpo del capo. Guanda: Parma 2009, S. 157).

15Thomä (Fn. 12), S. 21 und 543.

16Ibid., S. 547–548.

17Jenks, Clarence Wilfred: A New World of Law? A Study of the Creative Imagination in International Law. Longmans: London 1969, S. 180.

18Helfer, Laurence R.: „Exiting Treaties“. Virginia Law Review 91(7), 2005, S. 1585. Dies erklärt wohl, weshalb die Charta der Vereinten Nationen keine ausdrückliche Austrittsbestimmung enthält; cf. Feinberg, Nathan: „Unilateral Withdrawal from an International Organization“. BYIL 39, 1963, S. 204–211.

19Galbraith, Jean: „The President’s Power to Withdraw the United States from International Agreements at Present and in the Future“. AJIL Unbound 111, 2017, S. 448.

20Helfer (Fn. 18), S. 1582.

21Cf. e.g. Dörr, Oliver: „Article 18“. In: Dörr, Oliver / Schmalenbach, Kirsten (Hrsg.): Vienna Convention on the Law of Treaties: A Commentary. Springer: Heidelberg 20182, Rz. 18 und 20; Swaine, Edward T.: „Unsigning“. Stanford Law Review 55(5), 2003, S. 2061–2089.

22Cf. e.g. Helfer (Fn. 18), S. 1582–1583.

23Ein geradezu klassisches Beispiel hierfür ist die Rücknahme der Unterwerfungserklärung unter die Gerichtsbarkeit des Internationalen Gerichtshof durch die USA 1986 im Zuge des Nicaragua-Verfahrens; cf. auch Chayes, Abram: „Nicaragua, the United States, and the World Court“. Columbia Law Review 85(7), 1985, S. 1445–1451.

24So e.g. der Rückzug der Vereinigten Staaten aus der Internationalen Arbeitsorganisation (International Labour Organization; ILO) 1977 und aus der UNESCO sowohl 1984 als auch 2018; Imber, Mark F.: The USA, ILO, UNESCO and IAEA: Politicization and Withdrawal in the Specialized Agencies. Palgrave Macmillan: Basingstoke 1989; Galbraith, Jean: „United States Gives Notice of Withdrawal from UNESCO, Citing Anti-Israel Bias“. AJIL 112(1), 2018, S. 107–109. Eine ähnliche Strategie verfolgten die USA und die damalige Europäische Gemeinschaft (EG) 1993 mit ihrem Rückzug aus dem alten Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommen (General Agreement on Tariffs and Trade; GATT), um sogleich darauf das neue Abkommen der Welthandelsorganisation (WTO) zu ratifizieren, welches die Entwicklungsländer zur Annahme von für die USA und EG günstigeren Bedingungen zwang; Steinberg, Richard H.: „In the Shadow of Law or Power? Consensus-Based Bargaining and Outcomes in the GATT/WTO“. International Organization 56(2), 2002, S. 359–360.

25Hirschman, Albert O.: Exit, Voice and Loyalty: Responses to Decline in Firms, Organizations, and States. Harvard University Press: Cambridge, MA 1970, S. 3–5 und 15–20.

26Cf. e.g. Rousseau, Charles: Droit international public, Vol. I. Sirey: Paris 1970, S. 68–69.

27Fitzmaurice, Gerald: „Second Report on the Law of Treaties“. YBILC 2, 1957, S. 20, Rz. 6; Binder, Christina: „The Pacta Sunt Servanda Rule in the Vienna Convention on the Law of Treaties: A Pillar and its Safeguards“. In: Buffard, Isabelle et al. (Hrsg.): International Law between Universalism and Fragmentation: Festschrift in Honour of Gerhard Hafner. Martinus Nijhoff: Leiden 2008, S. 321.

28Cf. Art. 46-53 sowie 60 und 62 WVK.

29Salmon, Jean: „Article 26 of the 1969 Convention“. In: Corten, Olivier / Klein, Pierre (Hrsg.): The Vienna Conventions on the Law of Treaties: A Commentary, Vol. I. Oxford University Press: Oxford 2011, Rz. 1.

30Cf. Art. 39-41 und 57-59 WVK.

31Helfer (Fn. 18), S. 1581–1582.

32Cf. die Bemerkungen von Roberto Ago (YBILC 1, 1963, S. 96, Rz. 44), Erik Castrén (YBILC 1, 1966, S. 49, Rz. 77), Grigorij Tounkine (ibid., Rz. 89) und Alfred Verdross (ibid., Rz. 89) zu den ersten Entwürfen des späteren Art. 54 WVK sowie Fifth Report of Special Rapporteur Waldock, YBILC 2, 1966, S. 25.

33Kein Staat bestritt den Inhalt der Bestimmung selbst. Der Vertreter der USA bemerkte, dass „[t]‌he rules laid down in draft Article 38 (termination of a treaty under its provisions) […] appeared self-evident and might well be omitted from a simplified convention“ (Sixth Committee, 784th meeting, UN Doc. A/C.6/SR.784, Rz. 31). Ebenso betonten Finnland, Israel und Schweden den offensichtlichen Charakter dieser Bestimmung (YBILC 1 Part One, 1966, S. 41, Rz. 66). Cf. auch Plender, Richard: „The Role of Consent in the Termination of Treaties“. BYIL 57, 1987, S. 136 und Chapaux, Vincent: „Article 54 of the 1969 Vienna Convention“. In: Corten, Olivier / Klein, Pierre (Hrsg.): The Vienna Conventions on the Law of Treaties: A Commentary, Vol. II. Oxford University Press: Oxford 2011, Rz. 4.

34Cf. Gabčíkovo-Nagymaros Project (Hungary v. Slovakia), Judgment 25.9.1997. ICJ Rep. 1997, S. 7, Rz. 114; Chapaux (Fn. 33), Rz. 7–9.

35Cf. Chapaux (Fn. 33), Rz. 10–15.

36Cf. auch meine Ausführungen dazu in der Einleitung sowie Aust, Anthony: Modern Treaty Law and Practice. Cambridge University Press: Cambridge 20133, S. 245. Cf. jedoch Helfer, Laurence R.: „Terminating Treaties“. In: Hollis, Duncan B. (Hrsg.): The Oxford Guide to Treaties. Oxford University Press: Oxford 2012, S. 635.

37Cf. Giegerich (Fn. 5), Rz. 18–25.

38Cf. ebenso Lekkas, Sotirios-Ioannis / Tzanakopoulos, Antonios: „Pacta Sunt Servanda versus Flexibility in the Suspension and Termination of Treaties“. In: Tams, Christian J. et al. (Hrsg.): Research Handbook on the Law of Treaties. Edward Elgar: Cheltenham 2014, S. 332–333.

39Helfer (Fn. 36), S. 636.

40Cf. die Beispiele in Blix, Hans / Emerson, Jirina: The Treaty Maker’s Handbook. Dag Hammarskjöld Foundation: Stockholm 1973, S. 96ff; Aust (Fn. 36), 246ff; Helfer (Fn. 36), S. 641ff.

41Giegerich (Fn. 5), Rz. 27.

42Helfer (Fn. 36), S. 636; Helfer (Fn. 18), S. 1589, Fn. 23.

43Das Erfordernis der Einstimmigkeit wurde während der Verhandlungen von allen Staaten unumschränkt akzeptiert; cf. „Draft Articles on the Law of Treaties with Commentaries“. YBILC 2, 1966, S. 249, Rz. 3; Chapaux (Fn. 33), Rz. 8.

44Dahm, Georg / Delbrück, Jost / Wolfrum, Rüdiger: Völkerrecht, Band I/3. De Gruyter: Berlin 2000, S. 717.

45Cf. e.g. Jennings, Robert / Watts, Arthur: Oppenheim’s International Law, Vol. 1 Parts 2-49. Longman: London 1992, S. 1278ff; Herdegen, Matthias: „Interpretation in International Law“. In: Wolfrum, Rüdiger (Hrsg.): Max Planck Encyclopedia of Public International Law. Oxford University Press: Oxford 20132, Rz. 28–29; Giegerich, Thomas: „Article 56“. In: Dörr, Oliver / Schmalenbach, Kirsten (Hrsg.): Vienna Convention on the Law of Treaties: A Commentary. Springer: Heidelberg 20182, Rz. 1; Merkouris, Panos: „In Dubio Mitius“. In: Klingler, Joseph / Parkhomenko, Yuri / Salonidis, Constantinos (Hrsg.): Between the Lines of the Vienna Convention? Canons and Other Principles of Interpretation in Public International Law. Kluwer: Alphen aan den Rijn 2018, S. 259–306.

46Art. 56 Abs. 1 sowie lit. a genießen zweifellos gewohnheitsrechtlichen Status, lit. b und Abs. 2 hingegen nicht; cf. e.g. Christakis, Theodore: „Article 56 of the 1969 Vienna Convention“. In: Corten, Olivier / Klein, Pierre (Hrsg.): The Vienna Conventions on the Law of Treaties: A Commentary, Vol. II. Oxford University Press: Oxford 2011, Rz. 10–16.

47Cf. e.g. die synonyme Verwendung in der Vorläuferbestimmung Art. 38 Abs. 2 und 3 in YBILC 2, 1963, S. 199.

48Cf. e.g. Koremenos, Barbara: The Continent of International Law: Explaining Agreement Design. Cambridge University Press: Cambridge 2016, S. 140–144; Giegerich (Fn. 45), Rz. 3; Christakis (Fn. 46), Rz. 5; Bemerkungen von Roberto Ago (YBILC 1, 1963, S. 104, Rz. 51.

49Cf. die Beispiele in Christakis (Fn. 46), Rz. 29–32 bezüglich der Staatenpraxis vor 1945; den Austritt der Tschechoslowakei, Ungarns und Polens aus der UNESCO 1952 bzw. 1953 sowie den Austritt der Sowjetunion und acht anderer osteuropäischer Staaten aus der Weltgesundheitsorganisation (WHO) im selben Zeitraum; sowie den vorgeblichen Austritt Indonesiens aus den Vereinten Nationen 1965.

50Im Falle der Austritte aus der UNESCO und der WHO: Feinberg, 205.

51Im Falle von Indonesiens Rückzug aus den Vereinten Nationen: Widdows, Kelvin: „The Unilateral Denunciation of Treaties Containing No Denunciation Clause“. BYIL 53, 1983, S. 100.

52Feinberg, 205; Akehurst, Michael: „Withdrawal from International Organisations“. Current Legal Problems 32(1), 1979, S. 146–149.

53Cf. insbesondere den Versuch Senegals, zwei der Genfer Seerechtskonventionen von 1958 zu kündigen sowie die ablehnende Reaktion des Vereinigten Königreichs darauf; Bardonnet, Daniel: „La denunciation par le gouvernement sénégalais de la Convention sur la mer territoriale et la zone continiguë et de la Convention sur la pêche et la conservation des sources biologiques de la haute mer“. Annuaire français de droit international 18, 1972, S. 133.

54Cf. Art. 12 des Ersten Fakultativprotokolls zum Zivilpakt.

55United Nations Human Rights Committee, General Comment No. 26 (1997) UN Doc. CCPR/C/21/Rev1/Add8/Rev1, Rz. 2–5.

56Multilateral Treaties Deposited with the Secretary-General 2009, UN Doc. ST/LEG/SER.E/26, Vol. I 257 n 8 (chapter IV.4).

57Bates, Ed: „Avoiding Legal Obligations Created by Human Rights Treaties“. International and Comparative Law Quarterly 57(4), 2008, S. 755–756; Aust (Fn. 36), S. 291; Helfer (Fn. 36), S. 640.

58Cf. Villiger, Mark E.: Commentary on the 1969 Vienna Convention on the Law of Treaties. Brill: Leiden 2008, Rz. 18.

59Der gewohnheitsrechtliche Charakter beider Bestimmungen steht außer Zweifel; zu Art. 27 WVK, cf. e.g. Certain Questions of Mutual Assistance in Criminal Matters (Djibouti v. France), Judgment 4.06.2008. ICJ Rep. 2008, S. 177, Rz. 124. Zu Art. 46 WVK, cf. e.g. Land and Maritime Boundary between Cameroon and Nigeria (Cameroon v. Nigeria; Equatorial Guinea Intervening) (Counter-claims), Judgment 10.10.2002. ICJ Rep. 2002, S. 303, Rz. 263.

60Cf. statt vieler Herbst, Jochen: „Observations in the Right to Withdraw from the European Union: Who Are the ‚Masters of the Treaties‘?“. German Law Journal 6(11), 2005, S. 1757–1758; Tatham, Allan F.: „‘Don’t Mention Divorce at the Wedding, Darling!’ EU Accession and Withdrawal after Lisbon“. In: Biondi, Andrea / Eeckhout, Piet / Ripley, Stefanie (Hrsg.): EU Law after Lisbon. Oxford University Press: Oxford 2012, S. 149 und 152; Łazowski, Adam: „Withdrawal from the European Union and Alternatives to Membership“.European Law Review 37(5), 2012, S. 526.

61Cf. ebenso Pechstein, Matthias: „§ 15 Mitgliedschaftsordnung der EU“. In: Hatje, Armin / Müller-Graff, Peter-Christian (Hrsg.): Enzyklopädie Europarecht, Bd. 1: Europäisches Organisations- und Verfassungsrecht. Nomos: Baden-Baden 2014, Rz. 20.

62Cf. Art. 53 EUV (ex-Art. 51 EUV) sowie Art. 356 AEUV (ex-Art. 312 EGV).

63Closa, Carlos: „Interpreting Article 50: Exit, Voice and … What about Loyalty?“. In: Closa, Carlos (Hrsg.): Secession from a Member State and Withdrawal from the European Union. Cambridge University Press: Cambridge 2017, S. 191.

64Hillion, Christophe: „Accession and Withdrawal in the Law of the European Union“. In: Arnull, Anthony / Chalmers, Damian (Hrsg.): The Oxford Handbook of European Union Law. Oxford University Press: Oxford 2015, S. 136–137.

65Cf. Shoham, Varda / Rohrbaugh, Michael J.: „Paradoxical Intervention“. In: Craighead, W.E. / Nemeroff, Charles B. (Hrsg.): The Corsini Encyclopedia of Psychology and Behavioral Science, Vol. III. Wiley & Sons: New York 20013, S. 1129.

66Helfer (Fn. 18), S. 1587.

67Ibid., S. 1589.

68Lekkas / Tzanakopoulos (Fn. 38), S. 315 und 335.

69Christakis (Fn. 46), Rz. 34.

70Koh, Harold Hongju: The Trump Administration and International Law. Oxford University Press: Oxford 2019, S. 142.

71Cf. etwa das Verlassen des Joint Comprehensive Plan of Action („Iran Nuclear Deal“) im Mai 2018; Austritt aus der UNESCO mit Wirksamkeit am 31.12.2018; sowie sofortiger Rückzug aus dem Fakultativprotokoll zur Wiener Diplomatenrechtskonvention mit Oktober 2018. Cf. auch Koh (Fn. 70), S. 39–70. Koh nennt diese Vorgangsweise bezeichnenderweise „resigning without leaving“.

72Der US-iranische Freundschaftsvertrag lief am 3.10.2019 aus; der Austritt aus dem Weltpostverein erfolgt am 17.10.2019; der Rückzug der USA aus dem Pariser Klimaschutzabkommen wurde am 4.11.2020 wirksam. Den Rückzug aus dem Nordamerikanischen Freihandelsabkommen haben die USA durch eine Neuverhandlung in Form des „United States-Mexico-Canada Agreement“ quasi überlagert.

73Obwohl fraglich bleibt, ob die USA mangels deren völkergewohnheitsrechtlicher Natur überhaupt an diese Bestimmung gebunden sind.

74Cf. e.g. Second Report of Special Rapporteur Waldock, YBILC 2, 1963, S. 64 und 68, Rz. 18; Christakis (Fn. 46), Rz. 62–63; Giegerich (Fn. 54), Rz. 42–45.

75Hobbes, Thomas: Leviathan. Andrew Crooke: London 1651, Kapitel XXX.

76Austin, John: The Province of Jurisprudence Determined (Nachdruck). Hackett Publishing: Indianapolis 1998, S. 127.

77Hart, H.L.A.: The Concept of Law. Clarendon Press: Oxford 19942, Kapitel X.

78Morgenthau, Hans J.: Politics among Nations: The Struggle for Power and Peace. Knopf: New York 1948.

79Alter, Karen J.: „The Future of International Law“. iCourts Working Paper Series, No. 101, 2017, S. 13.

80Es mag hier ebenso angemerkt sein, dass bilaterale Abkommen den USA (und jedem anderen mächtigen Staat) wohl leichter die Ausübung politischen oder wirtschaftlichen Drucks auf deren Vertragspartner – ganz im Sinne eines machiavellistischen „divide et impera“ – erlauben als multilaterale Verträge. Zum „transactional approach“ der Trump-Administration in den internationalen Beziehungen, cf. e.g. Friedman Lissner, Rebecca / Rapp-Hooper, Mira: „The Day after Trump: American Strategy for a New International Order“. The Washington Quarterly 41(1), 2018, S. 8.

81Cf. e.g. Bolton, John R.: „Should We Take Global Governance Seriously?“. Chicago Journal of International Law 1(2), 2000, S. 205–221; Bolton, John R.: „Is There Really ‚Law‘ in International Affairs?“. Transnational Law & Contemporary Problems 10(1), 2000, S. 1–48. Cf. ebenso Mansell, Wade / Haslam, Emily: „John Bolton and the United States’ Retreat from International Law“. Social & Legal Studies 14(4), 2005, S. 459–485.

82Relocation of the United States Embassy to Jerusalem (Palestine v United States of America), Application Instituting Proceedings in the International Court of Justice, 28.09.2018.

83Cf. Galbraith, Jean: „Contemporary Practice of the United States Relating to International Law“. AJIL 113(1), 2019, S. 134.

84Kursivsetzung zur Hervorhebung durch den Autor.

85Schmalenbach, Kirsten: „Article 53“. In: Dörr, Oliver / Schmalenbach, Kirsten (Hrsg.): Vienna Convention on the Law of Treaties. A Commentary. Springer: Heidelberg 20182, Rz. 48.

86Zur Diskussion, ob universell ratifizierte multilaterale Verträge ius cogens-Normen schaffen können, cf. e.g. Schwarzenberger, Georg: „International Jus Cogens?“. Texas Law Review 43(4), 1965, S. 476; de Visscher, Paul: „Cours général de droit international public“. Recueil des cours 136, 1972, S. 107–108; Gómez Robledo, Antonio: „Le Ius Cogens international: sa genèse, sa nature, ses fonctions“. Recueil des cours 172, 1981, S. 96–100.

87Orakhelashvili, Alexander: Peremptory Norms in International Law. Oxford University Press: Oxford 2006, S. 57–58.

88Reports of the Commission to the General Assembly, YBILC 2, 1966, S. 248; United Nations Conference on the Law of Treaties, First Session (26 March-24 May 1968), S. 296 (Mustafa Kamil Yasseen, Irak) und S. 303 (Stephen Verosta, Österreich); Dhokalia, Ramaa: „Problems Relating to Jus Cogens“. In: Agrawala, S.K. (Hrsg.): Essays on the Law of Treaties. Orient Longman: New Delhi 1972, S. 168; Leonetti, Antoine-Jean: „Interprétation des traités et règles imperatives du droit international general (jus cogens)“. ZöR 24, 1973, S. 99; Domb, Fania: „Jus Cogens and Human Rights“. Israel Yearbook on Human Rights 6, 1976, S. 114.

89Lissitzyn, Oliver: „Carnegie Endowment for International Peace, Conference on International Law“ Lagonissi, 3–8.04.1966. Papers and Proceedings, The Concept of Jus Cogens in Public International Law (Summary Record), 1967, S. 103.

90Orakhelashvili (Fn. 87), S. 111.

91Schmalenbach (Fn. 85), Rz. 49; Barberis, Julio A.: „La liberté de traiter des Etats et le jus cogens“. ZaöRV 30, 1970, S. 45; Reimann, Heinrich Bernhard: Ius cogens im Völkerrecht. Schulthess: Zürich 1971, S. 50–51; Sztucki, Jerzy: Jus cogens and the Vienna Convention on the Law of Treaties. Springer: Wien 1974, S. 107; Hannikainen, Lauri: Peremptory Norms in International Law. Finnish Lawyers’ Pub. Co.: Helsinki 1988, S. 225–226; Weatherall, Thomas: Jus Cogens: International Law and Social Contract. Cambridge University Press: Cambridge 2015, S. 126.

92Cf. e.g. Military and Paramilitary Activities in and against Nicaragua (Nicaragua v. United States of America), Judgment 26.6.1986. ICJ Rep. 1986, S. 14, Rz. 176.

93Cf. e.g. Art. 317 Abs. 3 des VN-Seerechtsübereinkommens: „Die Kündigung berührt nicht die Pflicht eines Vertragsstaats, eine in diesem Übereinkommen enthaltene Verpflichtung zu erfüllen, der er nach dem Völkerrecht unabhängig von dem Übereinkommen unterworfen ist.“

94Zur Unterscheidung solcher „deklaratorischer“ und „konstitutiver“ Verträge, cf. e.g. Art. 13 Abs. 1 lit. der Satzung der VN sowie Dinstein, Yoram: „The Interaction between Customary International Law and Treaties“. Recueil des cours 322, 2007, S. 346.

95Wie e.g. die Haager Landkriegsordnung von 1899/1907, welche zum Zeitpunkt ihrer Entstehung konstitutiv, nach 1945 jedoch eindeutig deklaratorisch geworden war: International Military Tribunal, Judgment (1946), 1 Trial of the Major War Criminals before the International Military Tribunal (Nuremberg, 14.11.1945–1.10.1946) 171, 253–254 (1947).

96Cf. auch North Sea Continental Shelf Cases (Germany v. Denmark; Germany v. Netherlands), Judgment 20.2.1996. ICJ Rep. 3, Rz. 71–72.

97Cf. hierzu auch Kleinlein, Thomas: Konstitutionalisierung im Völkerrecht. Springer: Heidelberg 2011, S. 341–342; Sicilianos, Linos-Alexander: „The Classification of Obligations and the Multilateral Dimension of the Relations of International Responsibility“. EJIL 13(5), 2002, S. 1135.

98Dieses Argument wirft jedoch die Frage auf, weshalb Staaten dennoch unbefristet geltenden Verträgen ohne Austrittsklauseln wie etwa dem Zivilpakt oder der Charta der Vereinten Nationen beitreten. Staaten tun dies in der Tat, wobei ich an dieser Stelle nicht ausführlich darauf eingehen kann, warum dies der Fall ist. Eine mögliche Antwort könnte in der Furcht vor möglichem Reputationsverlust liegen, eine andere in der sogenannten Sozialisierungsthese der internationalen Beziehungen, gemäß welcher isolationistisch eingestellte Staaten durch Einbindung in das Völkerrechtssystem „sozialisiert“ und damit Teil der internationalen Staatengemeinschaft werden (wobei sie daraus auch Vorteile, wie e.g. Handels- und Wirtschaftsbeziehungen, ziehen können). Als anschauliche Beispiele dienen in diesem Zusammenhang die Integration des post-sowjetischen Russlands oder China in die internationale Staatengemeinschaft in den 1990er-Jahren. Cf. auch e.g. Alderson, Kai: „Making Sense of State Socialization“. Review of International Studies 27(3), 2001, S. 415–433; Johnston, Alastair I.: Social States: China in International Institutions, 1980–2000. Princeton University Press: Cambridge, MA 2007; Mälksoo, Lauri / Benedek, Wolfgang (Hrsg.): Russia and the European Court of Human Rights: The Strasbourg Effect. Cambridge University Press: Cambridge 2017.

99Cf. e.g. Lekkas / Tzanakopoulos (Fn. 38), S. 333; Helfer (Fn. 36), S. 641–647.

100Cf. e.g. Jenks (Fn. 17), S. 180.

101Helfer (Fn. 36), S. 647; Helfer (Fn. 18), S. 1599.

102Tobin, Harold J.: The Termination of Multipartite Treaties. Columbia University Press: New York 1933, S. 202.

103Ibid., S. 179–180; Helfer (Fn. 18), S. 1599; Sykes, Alan O.: „Protectionism as a ‚Safeguard‘: A Positive Analysis of the GATT ‚Escape Clause‘ with Normative Speculations“. University of Chicago Law Review 58(1), 1991, S. 279.

104Helfer (Fn. 36), S. 648.

105Ibid.; Helfer (Fn. 18), S. 1600.

106Swaine (Fn. 21), S. 2074.

107Helfer (Fn. 18), S. 1600.

108Cf. e.g. Stephan, Paul B.: „The New International Law – Legitimacy, Accountability, Authority, and Freedom in the New Global Order“. University of Colorado Law Review 70(4), 1999, S. 1583; Ress, Georg: „Ex Ante Safeguards against Ex Post Opportunism in International Treaties: Theory and Practice of International Public Law“. Journal of Institutional and Theoretical Economics 150(1), 1994, S. 294–295.

109Sykes (Fn. 103), S. 297; Helfer (Fn. 18), S. 1600; Helfer (Fn. 36), S. 648–649.

110Lekkas / Tzanakopoulos (Fn. 38), S. 334; Helfer (Fn. 18), S. 1598.

111Joyner, Daniel H. / Roscini, Marco: „Withdrawal from Non-Proliferation Treaties“. In: Joyner, Daniel H. / Roscini, Marco (Hrsg.): Non-Proliferation Law as a Special Regime. A Contribution to Fragmentation Theory in International Law. Cambridge University Press: Cambridge 2012, S. 151.

112Tomuschat, Christian: „Pacta sunt servanda“. In: Fischer-Lescano, Andreas et al. (Hrsg.): Frieden in Freiheit – Peace in Liberty – Paix en liberté. Nomos: Baden-Baden 2008, S. 1048.

113Thukydides: Der Peloponnesische Krieg, Buch I, 23.iv-vi; 88; 118.ii. Hobbes (Fn. 75), Kapitel XIII.

114Cf. statt vieler Augstein, Rudolf: Preußens Friedrich und die Deutschen. Fischer: Frankfurt a. M. 1968, S. 293.

115Grotius, Hugo: Tres libri de iure belli ac pacis. Nicalaus Buon: Paris 1625, Kapitel 2.1.2.1.

116Hathaway, Oona A. / Shapiro, Scott J.: The Internationalists and their Plan to Outlaw War. Simon & Schuster: New York 2017, S. 43.

117Cf. e.g. ibid., S. 42–43; Hathaway, Oona A. et al.: „War Manifestos“. University of Chicago Law Review 85(5), 2018, S. 1159: Kaiser Maximilian I. begründete seine Kriegserklärung an Frankreich 1492 damit, dass der französische König Karl VIII. seine Frau „gestohlen“ und nach der Annullierung der Ehe durch den Papst zur Heirat gezwungen hätte.

118Ibid., S. 1188 und 1200; Hathaway / Shapiro (Fn. 116), S. 44.

119De Vattel, Emer: Le droit des gens, Vol. I. London 1758, Rz. 164.

120Dies galt jedoch nicht für die Zeit davor, als die Gültigkeit von Verträgen prinzipiell von der Person des unterzeichnenden Fürsten abhing und diese auch mit dessen Tod erlosch; die Kontinuität von Verträgen wurde daher entweder durch unmittelbare Mitunterzeichnung des potenziellen Nachfolgers oder sofortige Unterzeichnung durch diesen nach dem Tod des Vorgängers garantiert; cf. e.g. Grewe, Wilhelm: Epochen der Völkerrechtsgeschichte. De Gruyter: Berlin 19882, S. 421–422; Lesaffer, Randall: „Peace Treaties and the Formation of International Law“. In: Fassbender, Bardo / Peters, Anne (Hrsg.): The Oxford Handbook of the History of International Law. Oxford University Press: Oxford 2012, S. 82–83.

121De Vattel (Fn. 119), Rz. 187–197; Ion, Theodore P.: „Sanctity of Treaties“. Yale Law Journal 20(4), 1911, S. 268–291.

122De Vattel (Fn. 119), Rz. 202.

123Bradley, Curtis A.: „Treaty Termination and Historical Gloss“. Texas Law Review 92(4), 2014, S. 778–779.

124Hessel, Daniel J.: „Founding-Era Jus Ad Bellum and the Domestic Law of Treaty Withdrawal“. Yale Law Journal 125(8), 2016, S. 2414–2416.

125Cf. Art. 70 Abs. 1 lit. a: „Sofern der Vertrag nichts anderes vorsieht oder die Vertragsparteien nichts anderes vereinbaren […]“, befreit die „eingetretene Beendigung des Vertrages“ […] „die Vertragsparteien von der Verpflichtung, den Vertrag weiterhin zu erfüllen.“

126Der Austritt Nordkoreas aus dem Atomwaffensperrvertrag erfolgte dann tatsächlich 2003.

127Smith, Hazel: North Korea: Markets and Military Rule. Cambridge University Press: Cambridge 2015, S. 194.

128Cf. Art. 24, 39 und 42 der Satzung der VN. Cf. auch Bunn, George / Rhinelander, John B., „NPT Withdrawal: Time for the Security Council to Step In“. Arms Control Today 35(4), 2005, S. 17–21.

129Alter (Fn. 79), S. 16.

130Cf. Fukuyama, Francis: The End of History and and the Last Man. Free Press: New York 1992.

131Cf. e.g. Koskenniemi, Martti: „Epilogue“. In: Werner, Wouter / de Hoon, Marieke / Galán, Alexis (Hrsg.): The Law of International Lawyers: Reading Martti Koskenniemi. Cambridge University Press: Cambridge 2017, S. 404.

132Cf. Cohen, Harlan G.: „Multilateralism’s Life Cycle“. AJIL 112(1), 2018, S. 47–66.

133Cf. Koh (Fn. 70), S. 2 und 15.

134De Vattel (Fn. 119), Rz. 21 und 28.

135Crawford, James: „The Current Political Discourse Concerning International Law“. Modern Law Review 81(1), 2018, S. 21–22.

136Ibid., S. 22.

←66 | 67→

Michael J. Moffatt*

Destabilisierungsfaktor „Doppelstandard“: Iterationen zu Völkerstrafrecht, Abrüstung und Menschenrechten

A. Einleitung

Homer erzählt in der Ilias von Zeus, der sich in Europa verliebt.1 Er verwandelt sich in einen Stier, um unbemerkt von seiner Gattin Hera, Europa nach Kreta entführen zu können. In der römischen Mythologie beschreibt Ovid den Raub der Europa durch Jupiter, und auch Cicero und Seneca bedienen die Sage.2 Es entwickelt sich daraus ein Sprichwort, dessen genaue Herkunft verborgen bleibt. Nach Joseph von Eichendorff:

„quod licet Jovi, non licet bovi“ – Was dem Jupiter erlaubt ist, ist dem Ochsen verboten.3

Illustriert wird allerdings, dass einem Ochsen gelingt, was Jupiter nicht zu gelingen vermag. Terenz verdeutlich dies in seiner Sentenz, „aliis si licet, tibi non licet“ – „Wenn es anderen erlaubt ist, so doch nicht dir“.4←67 | 68→

Trotz der souveränen Gleichheit aller Staaten hat sich eine völkerrechtliche Ordnung entwickelt, in der manchen Staaten gestattet wird, was anderen verboten ist. Dies ist grundsätzlich wenig überraschend in einer weitgehend auf Dispositionsfreiheit basierenden horizontalen Ordnung. Jeder Staat verfügt über ein einzigartiges Bündel an Rechten und Pflichten. Und dennoch verursachen Exzeptionalismus und Selektivität Dissonanzen. Entsprechende Phänomene werden in Literatur und Praxis oft als „Doppelstandards“ bezeichnet. Diesem Beitrag liegt die These zugrunde, dass Doppelstandards zur Destabilisierung der Völkerrechtsordnung beitragen. Manche Staaten sehen sich oder andere als Ochsen in einem System, das die Stellung eines Jupiter verspricht, und ziehen sich aus Verträgen oder Institutionen zurück.

Die These wird anhand von drei Rückzugsakten aus unterschiedlichen Bereichen des Völkerrechts überprüft. Untersucht werden soll, ob es einen Zusammenhang zwischen Doppelstandards und Destabilisierung, insbesondere im Rahmen von Rückzugsakten, gibt und sich ähnliche Kritiken in verschiedenen Bereichen des Völkerrechts als Iterationen eines Problems wiederholen. Konkret werden (B) der Rücktritt Burundis vom Römer Statut des Internationalen Strafgerichtshof (IStGH Statut)5, (C) der Rücktritt der Demokratischen Volksrepublik Korea (Nordkorea) vom Vertrag über die Nichtweiterverbreitung von Atomwaffen (NPT)6 und (D) der Austritt der Vereinigten Staaten von Amerika aus dem Menschenrechtsrat der Vereinten Nationen7 untersucht. In diesem Zusammenhang werden jeweils fünf Aspekte hervorgehoben: (I) inwieweit sich der Staat im Zuge des Rückzugsaktes auf einen „Doppelstandard“ berufen hat, (II) welcher Umstand den vermeintlichen Doppelstandard darstellt, (III) inwieweit Doppelstandard bzw. Rückzugsakt destabilisierend auf die Völkerrechtsordnung wirken, (IV) ob tatsächlich ein Doppelstandard vorliegt und (V) inwiefern ein behaupteter oder tatsächlicher Doppelstandard kausal für den Rückzugsakt war.

Der Begriff „Doppelstandard“ wird in diesem Zusammenhang folgendermaßen definiert:

←68 | 69→Ein Doppelstandard liegt vor, wenn ein Völkerrechtssubjekt ungerechtfertigterweise von der Erzeugung oder Anwendung völkerrechtlicher Normen ausgenommen wird. Ungerechtfertigt ist eine Ausnahme im engeren Sinn wenn sie gegen rechtsverbindliche Normen verstößt, und im weiteren Sinn wenn sie völkerrechtspolitisch missbilligt wird.

Biographische Angaben

August Reinisch (Band-Herausgeber) Astrid Reisinger Coracini (Band-Herausgeber)

<B>August Reinisch </B>ist Universitätsprofessor an der Abteilung für Völkerrecht und Internationale Beziehungen der Universität Wien. <B>Astrid Reisinger Coracini </B>ist Universitätsassistentin an der Abteilung für Völkerrecht und Internationale Beziehungen der Universität Wien.

Zurück

Titel: Zurück zu den Quellen des Völkerrechts