20 Jahre EU-Osterweiterung – Wie hat sich das nationale Verfassungsrecht verändert?

I. Die EU-Osterweiterung 2004

Der Beitritt von zehn osteuropäischen Staaten 2004 zur EU – EU-Osterweiterung genannt – war der Eintritt von zehn Ländern in eine höchstkomplexe und anspruchsvolle Rechtsgemeinschaft, auch „Rechtsunion“ vom EuGH genannt. Mehr Zeitenwende geht nicht. Deutschland kann die Folgen dieses epochalen Schritts durch Erfahrung bestätigen. Bundesrepublik Deutschland bedeutet: Bund, 16 Länder, selbstbewusste Städte und Gemeinden, zugleich Mitglied einer vielsprachigen, regulierungsehrgeizigen Union mit 25 weiteren Mitgliedstaaten. Es ist sogar theoretisch schwer, sich ein – politisch und rechtsstrukturell – komplizierteres Gemeinwesen auszudenken. Die EU ist als „Werteunion“ konzipiert, ihre übergreifenden Prinzipien sind bekanntlich: Achtung der Menschenwürde, Freiheit, Demokratie, Gleichheit, Rechtstaatlichkeit und die Wahrung der Menschenwürde einschließlich der Rechte der Personen, die Minderheiten angehören (Art. 2 EUV). Alle diese Ziele gilt es zu realisieren, und schon der Weg dorthin war für die Länder des Beitrittsjahres 2004 fordernd; die Wertorientierung der EU bleibt auch – wie wir wissen – für sie nach dem Beitritt eine ständige Herausforderung. Wichtig in diesem Zusammenhang ist, dass sie 2004 in der Regel als Mitglieder des Europarats bereits durch die EMRK und die Rechtsprechung des EGMR in den europäischen Grundrechtsraum eingeführt waren. Deren Einfluss auf die nationalen Verfassungen und die nationale Verfassungsgerichtsbarkeit ist seitdem – nicht nur in Deutschland – bekanntlich stetig gewachsen1.

II. „Lernverbund der Verfassungsgerichte“

Es gehört zu den wichtigen Erfahrungen Europas im 20. und 21. Jahrhundert, dass sich die Staaten Osteuropas nach dem Wegfall der sozialistischen Verfassungsordnungen mit Ende des sog. Kalten Krieges bei der Umwandlung in demokratische Verfassungen an westlichen Vorbildern orientiert haben2. Gestützt wurde diese Orientierung durch einen „permanenten richterlichen Dialog“. Dessen Erkenntnisse haben immer wieder den Weg in die nationale Verfassungsrechtsprechung gefunden: der Dialog also auf Konferenzen, Symposien, in Gesprächskreisen, auf Fachtagungen, und vor allem bei wechselseitigen Besuchen der Verfassungsgerichte. Der sog. Venedig-Kommission des Europarats kam und kommt in diesem Kommunikationszusammenhang eine wichtige Rolle zu3. Man spricht von einem „Lernverbund der Verfassungsgerichte“4 oder auch von einem europäischen Verfassungsverbund. Dabei muss man allerdings bei der Bewertung dieses Dialogs zur Kenntnis nehmen – und dies gehört zu den aktuellen Erfahrungen im fachlichen Kontakt mit Verfassungsgerichten vor und nach dem Beitritt zur EU –, dass – geschätzt – eher ein kleinerer Teil der richterlichen Mitglieder am Verfassungsdialog teilnehmen, und dies sage ich ohne Überheblichkeit: Ein großer Teil gehörte immer noch einer anderen Richtergeneration an, ein Teil war auch fachlich dem Dialog nicht gewachsen. Man beobachtet, dass sich in Europa informelle Formen und Institutionen des verfassungsrechtlichen Austausches gebildet haben, auf die in Zeiten der Krise zurückgegriffen werden kann und die vor allem kleinere Verfassungsgerichte stärken5. Zur Erfahrung des fachlichen Austauschs gehört aber auch die Vorgabe, diese nicht zu überfordern. Wenn man vor ihnen zur konkreten Normenkontrolle in Deutschland – also der Richtervorlage – vorträgt, lässt man dort schon einmal den Referenten wissen, für solche arbeitsintensiven richterlichen Aktivitäten habe man keine Zeit; man müsse wegen des schmalen Amtsgehalts für Erwerbseinkommen außerhalb des Amtes sorgen.

III. Die Rolle des Bundesverfassungsgerichts

1. Das BVerfG ist Teil dieses „permanenten richterlichen Dialogs“6, wohl hier mit einer qualifizierten Präsenz. Das Gericht ist insbesondere ambitioniert als Gast und Gastgeber anderer Verfassungsgerichte, bevorzugt bilateral solcher, die institutionell ausschließlich auf die Auslegung von Verfassungsrecht ausgerichtet sind. Zu den Besuchen und Gegenbesuchen gehörten schon vor 2004 die osteuropäischen Länder und insbesondere Polen und Ungarn. Das BVerfG galt und gilt im Erfahrungsaustausch als instruktiver Gesprächspartner. Sein Prozessrecht weist fast alle vorstellbaren verfassungsrechtlichen Verfahren auf. Dank der in Europa wohl führenden Neigung der Deutschen zur Anrufung „seines“ BVerfG kann es viele und vielfältige Gegenstände und Themen seiner Gerichtsbarkeit bieten. Sie sind nachzulesen in etwa 70.000 bis 75.000 Druckseiten der sog. Amtlichen Sammlung. Es finden sich seit Inkrafttreten des deutschen Grundgesetzes vor 75 Jahren wenige Themen von innen- oder außenpolitischem Gewicht, die nicht in Karlsruhe verhandelt wurden. Die Rechtsprechung des Gerichts vor allem zu den Grundrechten ist schutzintensiv, innovativ und bei Bedarf auch erfinderisch, ehrgeizig bei Struktur und Dogmatik. Dem entspricht auch der große Kreis der Themen, die bei solchen Besuchen erörtert wurden und werden: Sozialstaatliche Fragen, Durchsetzung von Entscheidungen des Gerichts, Folgenregime im Normenkontrollverfahren, Verhältnis zum EGMR und zum EuGH, Entschädigung bei überlanger Verfahrensdauer, und – nicht überraschend – Vermögensrechtsfragen im Zusammenhang mit der Enteignung von Grundbesitz im Kommunismus.

2. Verfassungsprozessual stand und steht die deutsche Verfassungsbeschwerde im Mittelpunkt des Interesses. Sie ist so etwas wie das Flaggschiff der verfassungsgerichtlichen Kontrollkompetenzen. Der Beschwerdeführer kann im Erfolgsfall – umgangssprachlich ausgedrückt – ein parlamentarisches Gesetz ebenso zu Fall bringen wie eine höchstrichterliche Entscheidung. Dies sind im europäischen Kontext eher singuläre Kompetenzen. Erhoben werden kann die Verfassungsbeschwerde bekanntlich ohne anwaltlichen Beistand, Gerichtsgebühren fallen nicht an. Unter den Verfassungsgerichtsverfahren ist die Verfassungsbeschwerde der statistische Star: 274.000 Verfassungsbeschwerden sind mit dem Stand von 2023 seit 1951 beim BVerfG eingegangen. Es gehört zu den guten Traditionen des BVerfG, dass sich Mitglieder des Gerichts nach Ende ihrer Amtszeit für fachliche Kontakte zu den Verfassungsgerichten der Länder mit Beitrittsperspektive oder Beitrittsstatus zur Verfügung stellen. Sie werden – etwa gegenwärtig auf dem westlichen Balkan – dabei nicht missionarisch tätig. Es wird keine Taufe nach Bekenntnis zur deutschen Verfassungsgerichtsbarkeit in Aussicht gestellt. Man informiert über die deutsche Rechtsprechung, und vor allem: Man stellt sie zur Diskussion. Dies gilt im Übrigen für alle fachlichen Aktivitäten des Gerichts bei allen Kontakten mit anderen Gerichten und deren Mitgliedern.

IV. Nationale Verfassungsgerichte und Unionsgerichtsbarkeit

1. Der Einfluss des europäischen Rechtsgesprächs zwischen den Verfassungsgerichten und insbesondere dem BVerfG auf die Rechtsprechung der einzelnen Mitgliedstaaten ist schwerlich messbar. Wir werden aber noch hören, dass dies für den Einfluss der Rechtsprechung des Zweiten Senats des BVerfG zur verfassungsgerichtlichen Kontrolle des europäischen Integrationsgeschehens auf die Rechtsprechung der Verfassungsgerichte in Ungarn und Polen wohl nicht zutrifft. Bekanntlich hat der Zweite Senat des BVerfG in mehreren – leicht toxischen – Urteilen Linien zur „ultra-vires“-Kontrolle und zum Schutz der „Verfassungsidentität“ entwickelt und dabei auch den Organen der EU einschließlich des EuGH und dessen Auslegungsmonopol Grenzen bei der Wahrnehmung ihrer Kompetenzen aufgezeigt7. Dazu gehört insbesondere – sehr prominent – die Feststellung des BVerfG, der EuGH habe in der Entscheidung zum sog. PSPP-Programm sein Mandat nach Art. 19 I 2 EUV überschritten. Der Zweite Senat stellt fest: Die (in Frage stehende) Handhabung der Kompetenzabgrenzung durch den Gerichtshof sei „schlechterdings nicht mehr vertretbar“. Dies ist ziemlich selbstbewusst. Die Interpretatoren der polnischen und ungarischen Verfassungsgerichtsrechtsprechung zum Verhältnis von nationalem Verfassungsrecht zum europäischen Gemeinschaftsrecht wollen die Linie des deutschen BVerfG in deren Entscheidungen wiedererkennen8.

2. Die Rolle des EuGH bleibt unbeschadet der judikativen Zukunft der deutschen, polnischen, ungarischen und vielleicht künftig auch der slowakischen verfassungsgerichtlichen Rechtsprechung9 ein professionelles Thema – und dies nicht nur bei den deutschen Staatsrechtslehrern. Der ehemalige Greifswalder Kollege von Gerrit Manssen, Dieter Classen, hat daran erinnert, die europäische Rechtsordnung könne nicht allein deutschen Rechtstraditionen entsprechen10. Er schlägt vor, die obersten nationalen Gerichte sollten an Verfahren vor dem EuGH durch Gelegenheit zur Stellungnahme beteiligt werden11. Von anderer Seite12 ist die Idee eines sog. umgekehrten Vorlageverfahrens ins Gespräch gebracht worden13: Der EuGH solle die Verfassungsgerichte – unabhängig von ihrer jeweiligen gerichtsverfassungsrechtlichen Konstruktion – prüfen lassen, wie im konkreten Fall die Garantie der „nationalen Identität“ in Art. 4 II 1 EUV zu interpretieren sei. Wir werden heute auch noch mit der Rechtsprechung des Ersten Senats des BVerfG14 „Stichwort: Recht auf Vergessen“ befasst, die das BVerfG zu einem europäischen Grundrechts-Gericht hat werden lassen15. Diese Rechtsprechung gilt als Wechsel von der Konfrontation zur Kooperation zwischen dem BVerfG und dem EuGH. Man hat formuliert, „weißer Rauch“ sei aus Karlsruhe aufgestiegen16. Das Verhältnis der nationalen Verfassungsgerichte zur europäischen Gerichtsbarkeit und viele andere Fragen fordern die osteuropäischen Länder auch noch 20 Jahre nach ihrem Beitritt, um den es in diesem Symposium geht.