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Smarte private Videoüberwachung

Die Zulässigkeit intelligenter Videoüberwachung durch nicht öffentliche Stellen im öffentlich zugänglichen Raum gemäß § 6b BDSG

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Julia Kristina Krumm

Das Buch behandelt die Frage des zulässigen Einsatzes sogenannter intelligenter Videoüberwachungssysteme durch Private im öffentlichen Raum am Maßstab des §6b BDSG a.F. . Die Autorin befasst sich hierzu mit der systemkonformen Auslegung anhand des Grundgesetzes, der Charta der Grundrechte der Europäischen Union, der EMRK und der DSRL 95/46/EG sowie der Rechtsprechung der jeweiligen Verfassungsgerichtsbarkeiten. Sie zeigt auf, dass in einem Gefüge komplexer Wertentscheidungen angesichts des betroffenen Rechts auf informationelle Selbstbestimmung und der grundgesetzlichen Diskriminierungsverbote differenzierte Einzelfallabwägungen entlang eines aufgestellten Kriterienkataloges zu treffen sind. Das zu § 6b BDSG a. F. entwickelte Ergebnis besteht auch vor § 4 BDSG n. F. und der EU-DSGVO.

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B. § 6b BDSG als normative Grundlage für die intelligente Videoüberwachung

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B. § 6b BDSG als normative Grundlage für die intelligente Videoüberwachung

Im Zuge der Umsetzung der Datenschutzrichtlinie 95/46/EG138 wurde das Bundesdatenschutzgesetz im Jahr 2001 angepasst und § 6b BDSG aufgenommen. Diese Vorschrift normiert die datenschutzrechtlichen Voraussetzungen für den Einsatz von Videoüberwachung im öffentlich zugänglichen Raum durch nicht öffentliche Stellen.139 Die Videotechnik hat sich, wie soeben gezeigt, seit der Schaffung des § 6b BDSG weiterentwickelt, weshalb sich die Frage stellt, ob die hier untersuchte, neue Form der Videoüberwachung von § 6b BDSG erfasst wird. Um diese Frage zu beantworten, wird die Vorschrift im Folgenden ausgehend von dem durch v. Savigny140 begründeten Auslegungskanon nach dem Wortlaut, der Entstehungsgeschichte und dem Sinn und Zweck sowie richtlinienkonform ausgelegt.

I. Anwendbarkeit des § 6b BDSG auf die intelligente Videoüberwachung

Grundsätzlich formuliert der Gesetzgeber Normen zum Einsatz von Videoüberwachungssystemen technisch offen, um diese flexibel und unbeeinflusst von technischen Fortschritten anwenden zu können.141 In einigen der Polizei- und Ordnungsgesetzen der Länder werden beispielsweise „Bild- und Tonaufzeichnungen“142 oder das Beobachten und das Aufzeichnen „mittels Bildübertragung“143 genannt, ohne technische Komponenten zu erwähnen. Andere ←25 | 26→Vorschriften sprechen vom „Einsatz technischer Mittel zur Anfertigung von Bildaufnahmen oder -aufzeichnungen“144, um Videoüberwachungsanlagen zu erfassen.

Die generalklauselartigen Normen des Bundesdatenschutzgesetzes sind ebenfalls technikneutral und offen formuliert.145 Dennoch finden sich im Bundesdatenschutzgesetz außer in § 6b BDSG keine Regelungen zur Videoüberwachung oder zu Mustererkennungs- und Videotrackingtechniken. Der Begriff „Videoüberwachung“ wird im Bundesdatenschutzgesetz auch nicht legaldefiniert. § 6b Abs. 1 BDSG enthält aber die Begriffe „optisch-elektronische Einrichtungen“ und „Videoüberwachung“. Da die Vorschrift nicht zwischen herkömmlicher und intelligenter Videoüberwachung unterscheidet, ist die intelligente Videoüberwachung als eine optisch-elektronische Einrichtung146 somit vom Wortlaut der Norm erfasst.

So will es auch der Gesetzgeber. Er warnte ausdrücklich vor der zunehmenden Leistungsfähigkeit der Informationstechnologien als Gefahr für das Recht auf informationelle Selbstbestimmung und nannte als eine Form dieser risikobehafteten automatisierten Datenverarbeitungen biometrische Verfahren.147 Der Einsatz intelligenter Videoüberwachung als einer Form der automatisierten Datenverarbeitung, die mithilfe biometrischer Verfahren verwendet werden kann, soll also durch § 6b BDSG geregelt werden.

Dies entspricht dem Zweck des § 6b BDSG, das in § 1 BDSG festgelegte Ziel zu erreichen, den Einzelnen möglichst umfassend davor zu schützen, dass er durch den Umgang mit seinen personenbezogenen Daten in seinem Persönlichkeitsrecht beeinträchtigt wird. Der Begriff „Videoüberwachung“ in § 6b Abs. 1 BDSG ist deshalb weit auszulegen. Denn nur so können die unterschiedlichen Videotechniken148 und Arbeitsweisen wie das Beobachten, Aufzeichnen oder Speichern erfasst werden.149 Um den technologischen Fortschritt abbilden zu können, darf der Anwendungsbereich des § 6b BDSG also nicht auf eine bestimmte Videotechnik beschränkt werden.150

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Auch die Auslegung des Begriffes „Videoüberwachung“ in § 6b BDSG am Maßstab der Datenschutzrichtlinie 95/46/EG stützt diese Bewertung. Die Richtlinie dient der Harmonisierung des Datenschutzrechts.151 Sie enthält zwar keine besondere Vorschrift zur Zulässigkeit von Videoüberwachung durch nicht öffentliche Stellen im öffentlich zugänglichen Raum. Dem Wortlaut des Erwägungsgrundes Nr. 14 DSRL lässt sich aber entnehmen, dass die Richtlinie auf Informationen Anwendung findet, die aus der Verarbeitung personenbezogener Bilddaten hervorgehen. Erwägungsgrund Nr. 15 DSRL präzisiert, dass die automatisierte Verarbeitung von Bilddaten vom Anwendungsbereich der Richtlinie erfasst wird. Nicht eröffnet ist dieser hingegen nach Erwägungsgrund Nr. 16 DSRL, wenn Ton- und Bilddaten für Zwecke der öffentlichen Sicherheit, der Landesverteidigung, der Sicherheit des Staates, der Tätigkeiten des Staates im Bereich des Strafrechts oder andere Tätigkeiten verarbeitet werden, die nicht unter das Unionsrecht152 fallen. Der vorliegende Untersuchungsgegenstand dient nicht den in Erwägungsgrund Nr. 16 DSRL genannten Zwecken, da die Videoüberwachung durch nicht öffentliche Stellen im öffentlich zugänglichen Raum betrachtet wird. Die Datenschutzrichtlinie 95/46/EG nennt als Beispiel für die Verarbeitung von Ton- und Bilddaten ausdrücklich die Videoüberwachung.153 Sie ist weit154 und technikneutral155 formuliert, um ihre Offenheit gegenüber neuen Formen der automatisierten Datenverarbeitung zu zeigen.156 Ihr Sinn ←27 | 28→und Zweck ist es, zu vermeiden, dass ihre Vorgaben aufgrund einer geschickten Auswahl der Technik umgangen werden. Videoüberwachung fällt also in den Anwendungsbereich der Richtlinie, soweit es sich dabei um eine automatisierte Datenverarbeitung handelt.157 Die intelligente Videoüberwachung verwendet Videotechnik mit automatisierter Datenverarbeitung158 und unterfällt damit der Datenschutzrichtlinie 95/46/EG. In richtlinienkonformer Auslegung erfasst deshalb auch § 6b BDSG die intelligente Videoüberwachung.

Im Ergebnis ist die intelligente Videoüberwachung als optisch-elektronische Einrichtung159 in der Verwendung durch nicht öffentliche Stellen unter § 6b BDSG subsumierbar. Dies hat die sprachlich-grammatische, genetisch-historische, teleologische und richtlinienkonforme Auslegung ergeben. § 6b BDSG bildet deshalb die normative Grundlage der weiteren Prüfung.

II. Deutungs- und Wertungsspielräume innerhalb des § 6b BDSG

Der Wortlaut des § 6b BDSG ist durch Formulierungen wie die „Wahrnehmung berechtigter Interessen für konkret festgelegte Zwecke“, „erforderlich“ sowie „schutzwürdige Interessen“ geprägt und erfasst die „Videoüberwachung“ allgemein. Diese Begriffe werden im Bundesdatenschutzgesetz nicht definiert oder konkretisiert. Sie sind wertausfüllungsbedürftig und bilden eine Untergruppe der unbestimmten Rechtsbegriffe,160 die wiederum Tatbestandsmerkmale einer Generalklausel sind.161 § 6b BDSG ist eine Generalklausel, da sein Tatbestand von unbestimmten und wertausfüllungsbedürftigen Rechtsbegriffen geprägt ist. Diese müssen im Einzelfall konkretisiert werden.162

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Die Verwendung von unbestimmten Rechtsbegriffen in ergebnisoffen formulierten Generalklauseln ist für einen effizienten Schutz personenbezogener Daten sinnvoll. Sie gewährleisten die nötige Flexibilität für die Interessenabwägung im Einzelfall und erfassen eine Vielzahl von Sachverhalten.163 Damit erlauben sie grundsätzlich eine Anpassung an technologische Entwicklungen und Veränderungen gesellschaftlicher Wertvorstellungen, ohne dass neue Gesetze verabschiedet oder bestehende Gesetze ergänzt oder verändert werden müssten.164 Die Elastizität der Tatbestandsmerkmale des § 6b BDSG ermöglicht es, die gesetzgeberische Wertung zu reflektieren, automatisierte Datenverarbeitungsvorgänge grundsätzlich als besonders intensive Eingriffe in das Recht auf informationelle Selbstbestimmung der Betroffenen zu betrachten.165

Allerdings eröffnen sich durch die Offenheit des § 6b BDSG erhebliche Deutungs- und Wertungsspielräume. Diese führen zu Rechtsunsicherheit und sind daher gerade bei grundrechtsintensiven Eingriffen kritisch zu betrachten, weshalb sie im weiteren Verlauf der Untersuchung im Zentrum stehen und entsprechend der im folgenden Kapitel dargestellten methodischen Vorgehensweise (Kap. C.) ausgefüllt werden.

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138 BT-Drs. 14/4329, S. 33, wonach in der Bundesrepublik Deutschland im Rahmen der Umsetzung der Datenschutzrichtlinie 95/46/EG die Erhebung personenbezogener Daten im privaten Sektor dem Vorbehalt des Gesetzes unterstellt wurde.

139 v. Zezschwitz, in: Roßnagel (Hg.), HdD, 2003, Kap. 9.3 Rn. 18.

140 v. Savigny, System des heutigen Römischen Rechts, Bd. I, 1840.

141 Wedde, in: Däubler et al., BDSG, 2016, § 6b Rn. 16 f.; Scholz, in: Simitis (Hg.), BDSG, 2011, § 6b Rn. 36; Held, Intelligente Videoüberwachung, 2014, S. 20, spricht von der Wertneutralität der Rechtsgrundlagen, die einen Einsatz von Videoüberwachung erlauben.

142 § 21 PolGBW.

143 § 31 Abs. 2 BbgPolG; § 8 Abs. 3 HmbPolDVG; § 29 Abs. 2 BremPolG; § 8 Abs. 3 HmbPolDVG; § 14 Abs. 3 HSOG; § 32 Abs. 3 SOG (NDS); § 15a Abs. 1 PolG; § 33 Abs. 2 PAG (TH).

144 Art. 33 BayPAG.

145 Simitis, in: ders. (Hg.), BDSG, 2011, Einl. Rn. 18 f., 82.

146 Siehe dazu Kap. A. IV. 3.

147 BT-Drs. 14/5793, S. 62.

148 Siehe dazu Kap. A. IV.

149 Held, Intelligente Videoüberwachung, 2014, S. 20.

150 Deshalb werden bspw. auch sog. Dashcams (On-Board-Kameras) von § 6b BDSG erfasst, siehe bspw. OLG Stuttgart, Beschluss v. 04.05.2016 – 4 Ss543/15; LG Memmingen, Urt. v. 14.01.2016 – 22 O 1983/13.

151 Wenngleich eine Richtlinie nach Art. 288 Abs. 3 AEUV nicht eine tatsächliche Vollharmonisierung bewirken kann und soll, wurde der Datenschutzrichtlinie 95/46/EG doch vollharmonisierende Wirkung bestätigt, siehe EuGH, Urt. v. 24.11.2011, ASNEF/FECEMD, C-468, C-469/10, ECLI:EU:C:2011:777; Urt. v. 06.11.2003, Lindqvist, C-101/01, ECLI:EU:C:2003:596, Rn. 96; Urt. v. 16.12.2008, Huber, C-524/06, ECLI:EU:C:2008:724.

152 Der Wortlaut der Datenschutzrichtlinie 95/46/EG enthält noch den Begriff „Gemeinschaftsrecht“. Seit Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon am 01.12.2009 und dem Zusammenschluss von Europäischer Gemeinschaft und Europäischer Union wird nur noch der Begriff „Unionsrecht“ gebraucht. Die für die Gemeinschaft und die Gemeinschaftsgrundrechte entwickelten Leitlinien der Rechtsprechung, Kommentierungen und Aussagen in der Literatur gelten weiterhin. Insofern wird im Folgenden mit Blick auf die Darstellbarkeit unterschiedslos nurmehr von Unionsrecht und Unionsgrundrechten gesprochen, es sei denn, es ist im unmittelbaren Zusammenhang notwendig, die Unterscheidung zu verdeutlichen.

153 Erwägungsgrund Nr. 16 DSRL.

154 Schild, EuZW 1996, 549 (550).

155 Taeger/Schmidt, in: Taeger/Gabel (Hg.), BDSG, 2010, Einf. Rn. 36.

156 Roßnagel/Brühann, in: Roßnagel (Hg.), HdD, 2003, Kap. 2.4, Rn. 19.

157 EuGH, Urt. v. 11.12.2014, František Ryneš, C-212/13, ECLI:EU:C:2014:2428, Rn. 24.

158 Dazu Kap. A. IV. 3.

159 Siehe zu den verwendeten technischen Baukomponenten, der Automatisierung der Datenverarbeitung und der integrierten Mustererkennungs- oder Videotrackingsoftware Kap. A. IV. 3.

160 Engisch, Einführung in das juristische Denken, 2010, S. 193; Kumanabrou, AcP 202 (2002), 662 (664).

161 Damit Kumanabrou, AcP 202 (2002), 662 (663) folgend. Sie stellt dar, dass über den Begriff und die Konkretisierung von Generalklauseln keine Klarheit und Einigkeit bestehen. Als Argument für die Unterscheidung von wertausfüllungsbedürftigen Rechtsbegriffen als Tatbestandsmerkmalen einer Generalklausel führt sie aber überzeugend den Sprachgebrauch an, wonach ein Begriff nur Teil eines Rechtssatzes ist, während eine Klausel ganze Sätze bezeichnet (a. a. O., 665).

162 Engisch, Einführung in das juristische Denken, 2010, S. 197.

163 Engisch, Einführung in das juristische Denken, 2010, S. 218.

164 Simitis, NJW 1998, 2473 (2479).

165 BT-Drs. 14/4329, S. 62.