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Teilhabe braucht Rehabilitation

Blicke zurück in die Zukunft

Edited By Helga Seel

Die Bundesarbeitsgemeinschaft für Rehabilitation e. V. (BAR) ist der Zusammenschluss der Rehabilitationsträger. Seit 1969 fördert sie im gegliederten Sozialleistungssystem die Teilhabe von Menschen mit Behinderungen. Die BAR koordiniert und unterstützt das Zusammenwirken der Reha-Träger, vermittelt Wissen und arbeitet mit an der Weiterentwicklung von Rehabilitation und Teilhabe. Ihre Mitglieder sind die Träger der Gesetzlichen Renten-, Kranken- und Unfallversicherung, die Bundesagentur für Arbeit, die Bundesländer, die Bundesarbeitsgemeinschaft der Integrationsämter und Hauptfürsorgestellen, die Bundesarbeitsgemeinschaft der überörtlichen Träger der Sozialhilfe, die Kassenärztliche Bundesvereinigung sowie die Sozialpartner.

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Durch Wände gehen? Bewegungsmuster im Teilhabesystem

Durch Wände gehen? Bewegungsmuster im Teilhabesystem

von Bernd Giraud, Fachbereichsleiter Programme und Produkte, Bundesarbeitsgemeinschaft für Rehabilitation e. V. (BAR)

Durch Wände gehen ist nicht möglich1. Was ist stattdessen möglich, wenn in einem ausdifferenzierten Sozialleistungssystem Bewegung und Verbesserung nicht nur als Simulation erlebt werden soll? In welches Verhältnis sind die unterschiedlichen, für sich berechtigten Interessen, Logiken, Rationalitäten zu bringen?

Die Arbeit der BAR findet unter komplexen Rahmenbedingungen statt. Umso erstaunlicher ist dagegen, wie einfach und eindeutig sich ihr satzungsgemäßer und gesetzlicher Auftrag zusammenfassen lässt: Die Zusammenarbeit der Leistungsträger fördern (Systementwicklung), um die Teilhabe von Menschen mit Behinderung zu verbessern (Teilhabeproduktion).

Ein Blick in die Werkstatt soll einen Eindruck vermitteln, welche Bewegungsmuster es gibt, um diesen Auftrag zu erfüllen, ohne durch Wände zu gehen oder auf dem Holzweg zu sein2. Welche Ersatzkonstrukte führen dabei zu welchen Effekten und wie erhöht sich die Wahrscheinlichkeit anspruchsvoller Ergebnisse? Vorab ist es ratsam, Beharrungsmuster auszuschließen:

1. Rückschritte

Das Ergebnis eines Aushandlungsprozesses bleibt hinter dem zurück, was jeder Beteiligte für sich bereits akzeptiert hat. Insbesondere bei Wettbewerbsthemen können trägerübergreifende Projekte wie zum Betrieblichen Eingliederungsmanagement (BEM) und zur Beschäftigungsfähigkeit solche Tendenzen beinhalten.

2. Formelkompromisse

Sie finden sich oft in Vereinbarungen, die verdecken, dass es kaum Verhandlungsergebnisse gibt. Sie wahren die Form und lassen Regelungsbedarfe ←153 | 154→unaufgeräumt zurück. Die erste Generation der Gemeinsamen Empfehlungen (GE) war davon mitbestimmt.

3. Bestätigung des Status quo

Diese Muster führen dazu, dass wiedergegeben wird, was schon bekannt ist. Insbesondere das Berichtswesen über GEs und Gemeinsamen Servicestelle ist/war davon mitgeprägt.

4. Umetikettierung

Bereits vorliegende Ergebnisse werden ohne notwendige Anpassungen an den trägerübergreifenden Kontext unter neuer Überschrift veröffentlicht. Dies kann bei Aufgabenüberlagerungen in der Selbsthilfe, Prävention und Qualitätssicherung Auswirkungen haben.

5. Konzepte ohne Umsetzung, Projekte ohne Linie

In einem Projekt wird intensiv beraten, in der konzeptionellen Entwicklung werden gute Kompromisse gefunden und den Ergebnissen wird zugestimmt. Und das war es dann (zunächst). Dies zeigte sich bei Serviceangeboten mit trägerübergreifendem Wissen für Reha-Berater und bei den Themen Wirksamkeit und Wirtschaftlichkeit.

Zu welchen Langzeitwirkungen solche Bewegungsmängel führen können, ist von vielen Faktoren und ihren Wechselwirkungen abhängig. Dass ungelöste Aufgabenstellungen in neuer Form wiederkommen können, lässt sich an den Veränderungen in der Beratungslandschaft durch das Bundesteilhabegesetz (BTHG) festmachen. In der Summe wird dies aus der Abschaffung der Gemeinsamen Servicestellen, der Etablierung der Ergänzenden unabhängigen Teilhabeberatung (EUTB) und der Einführung von trägerspezifischen Ansprechstellen für Rehabilitation und Teilhabe (mit Online-Verzeichnis der BAR) deutlich. Wie diese Veränderungen zusammenhängen, ist bereits als Frage nach Absichten, Ursachen, Wirkungen und Ergebnissen im Reha-System komplex. Umso mehr braucht es Antworten der Leistungsträger (plus Selbstverwaltung) zum Selbstverständnis ihren bürger-/arbeitgeberfreundlichen Beratungsangebote.

Auch das Persönliche Budget ist wegen seiner sozialpolitischen Aufladung und seinem Laborcharakter für trägerübergreifende Zusammenarbeit von Bedeutung. Denn die im SGB IX zunächst nur dort hinterlegten Verfahrensregelungen eines „Beauftragten“ kehren mit dem BTHG und dem „Leistenden Träger“ als verallgemeinerter Koordinierungsmechanismus bei trägerübergreifenden Fallkonstellationen in die Sachleistung ein. Der Gesetzgeber hat also mit dieser Figur ein strukturbildendes Element für den Reha-Prozess in einem gegliederten Sozialleistungssystem geschaffen.

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Nunmehr kann das neujustierte Reha-System unter Beweis stellen, dass Menschen mit komplexen Bedarfen besser teilhaben und Leistungen wirksamer und wirtschaftlicher erbracht werden. Die wesentlichen trägerübergreifenden Grundlagen dafür sind die Neuregelungen zur Zusammenarbeit im SGB IX und die Verabredungen in der Gemeinsamen Empfehlung „Reha-Prozess“. In der Summe wird deutlich, dass es bei der Systemoptimierung und Teilhabeproduktion um mehr geht, als um den formal korrekten Umgang mit Anträgen. Mangelnde Bewegung würde daher vermutlich zu Druckstellen im System führen, die weiteren Handlungsbedarf auslösen. Dies zeigt bereits die Wiederkehr von Begriffen wie „Personenzentrierung“ und „Individualisierung“ an, die als „Stachel im Fleisch“ gegen zu viel Selbstzweck im System wirken3.

Jenseits solcher Beharrungsmuster und deren Spätfolgen erweisen sich folgende Bewegungsmuster als vielversprechend für eine Systemoptimierung:

1. Gesellschaftlichen und politischen Handlungsdruck aufgreifen

Die Behindertenrechtskonvention der Vereinten Nationen (UN-BRK) und das SGB IX stehen auf (inter-)nationaler Ebene für politische Handlungsbedarfe. Gesellschaftliche Entwicklungen lassen sich mit den Stichworten Digitalisierung, demografischer Wandel, Verlängerung der Lebensarbeitszeit, Fachkräftemangel und mit dem Kampf für eine freie und inklusive Gesellschaft beschreiben. Auswirkungen lassen sich bis auf die Ebene konkreter Themen wie den BEM-Kompass, die stufenweise Wiedereingliederung, die Arbeitsplatzgestaltung durch Technik und die Barrierefreiheit nachweisen.

2. Interessen der BAR-Mitglieder zentral stellen

Eine umfassende Ausrichtung an den Interessen der Mitglieder ist entscheidend, um Ziele zu erreichen. Die Orientierungsrahmen von 2010 bis 2018 und das Schwerpunktprogramm 2019 bis 2021 spiegeln dies wider. Neben einer zunehmenden Professionalisierung stehen sie für eine veränderte Funktion der BAR für ihre Mitglieder. Früher mitgeprägt von Aspekten der Legitimation und des Arbeitsnachweises, finden sich dort Gestaltungsaufträge und Zukunftsthemen der Rehabilitation wieder.

3. Gestaltungsmöglichkeiten der Selbstverwaltung nutzen

Ihre Klammerfunktion wirkt über trägerspezifische Aspekte hinaus als „Generalauftrag“ für die gesamte Sozialversicherung und deren Zusammenwirken mit der steuerfinanzierten Eingliederungshilfe. Bereits beim BTHG ←155 | 156→bewährt, nützt dies auch bei konkreten Themen wie den Verfahrensgrundsätzen für GEs und beim Grundantrag für Teilhabeleistungen.

4. Zeichen der Zeit erkennen

Wann immer neue Themen anstehen, ist die Bewegungsfreiheit groß. Das galt für die Entwicklung eines neurologischen Phasenmodells, für Angebotsstrukturen der ambulanten medizinischen Rehabilitation sowie beim Persönlichen Budget und bei der Nutzung des bio-psycho-sozialen Modells (International Classification of Functioning, Disability and Health – ICF) in Deutschland. Auch die Vorarbeiten für das BTHG sind hier einzuordnen, einschließlich neuer Optionen in Sachen Datenschutz. Überfällig sind Entwicklungen moderner Kommunikationsformen (Soziale Medien) und in der Weiterbildung (Webinare, E-Learning), beim trägerübergreifenden Fallmanagement und für Empfehlungen zur stationären medizinischen Rehabilitation.

5. Menschen mit Behinderung partizipieren

Die Beteiligung von Experten in eigener Sache führt zu besseren Ergebnissen. Über Aspekte der Legitimation hinaus stellen sie ein eigenes Qualitätsmerkmal dar (Trägerübergreifende Beratungsstandards, Weiterbildung). Manch „professioneller“ Rettungsversuch erübrigt sich4.

6. Konkret werden

Die Rahmenvereinbarung Rehabilitationssport und Funktionstraining enthält konkrete Regelungen zur inhaltlichen, personellen und räumlichen Ausgestaltung der Leistungen. Trägerspezifische Vergütungsvereinbarungen knüpfen daran an. Bei der Zertifizierung stationärer medizinischer Reha-Einrichtungen wurden bei der BAR gemeinsame Vorgaben abgestimmt. Noch nicht auf der Tagesordnung steht eine GE „Verträge mit Leistungserbringern“.

7. Praktiker beteiligen

Konzepte und Vereinbarungen gewinnen an Akzeptanz und Qualität, wenn Praktiker ihre Erfahrungen einbringen. Seien es Fachgespräche, Praxisdialoge, regionale Vernetzungsangebote oder Arbeitshilfen: Die Ergebnisse werden besser und die Nutzer werden erreicht. Auch die Instrumente für die Umsetzung des BTHG und der GE Reha-Prozess werden Praxistests unterzogen. Dies gilt für das Ansprechstellenverzeichnis, den Fristenrechner und den Zuständigkeitsnavigator.

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8. Transparenz herstellen5

Eng verbunden mit dem Teilhabeverfahrensbericht (THVB) ist die Absicht, mehr Transparenz im Leistungsgeschehen zu erreichen. Auch die Ausgabenstatistiken über Reha-Leistungen bieten einen Einblick in die Entwicklung der Träger-/Leistungsbereiche. Zahlen, Daten, Fakten und deren Einordnung werden für Nachsteuerungen im System gebraucht, auch wenn es um Modellprojekte nach § 11 SGB IX nach der Modellphase geht.

9. Überzeugt sein und überzeugen

Nicht zu unterschätzen ist die Wirksamkeit von klaren Überzeugungen und die Fähigkeit, wichtige Akteure zu überzeugen. Denn es sind immer Personen, die sich für Themen engagieren und andere motivieren, dies ebenfalls zu tun. Zu nennen ist das Engagement für Personengruppen wie Kinder/Jugendliche, Menschen mit Querschnittlähmung oder Trauma-Patienten und für Angebote wie Integrationsfachdienste, Unterstützte Beschäftigung oder die Rehabilitation psychisch kranker Menschen.

10. Kontinuität und Nachhaltigkeit sichern

Schnelle Erfolge sind in der Verbandsarbeit die Ausnahme. Viele Themen nehmen einen langen Weg, die Beweislast hat oft der Veränderer6. Echte Erfolge zeigen sich meist auf der Langstrecke:

im Verfahren durch Verankern partizipativer Elemente

bei Produkten durch mehr Substanz in GEs

bei der Verwertung von Ergebnissen in der Praxis

im Bewusstsein der Akteure durch eine inklusive und ressourcenorientierte Haltung, wenn es um Menschen mit Beeinträchtigungen geht.

Es war und ist zu beweisen: Werden Beharrungsmuster vermieden, führt Bewegung zu Fortschritt. Dann stehen Türen offen und durch Wände gehen ist gar nicht notwendig.

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1 Inspirierend hierzu: Über moderne Formen der Kriegführung: Weizman, Eyal: Sperrzonen. Hamburg: Edition Nautilus, 2009.

2 Vgl. zur Begriffsverwendung auch: Heidegger, Martin: Holzwege. Frankfurt am Main: Vittorio Klostermann, 1950.

3 Interessant dazu: Interview mit Jürgen Habermas zum Unbehagen in einer unversöhnten Moderne: Habermas, Jürgen: Die neue Unübersichtlichkeit. Frankfurt: Suhrkamp Verlag Frankfurt, 1985.

4 Vgl.: Über Rettungen ohne Untergänge: Blumenberg, Hans: Die Sorge geht über den Fluß. Frankfurt am Main: Suhrkamp, 1987.

5 Vgl. Han, Byung-Chul: Transparenzgesellschaft. Berlin: Matthes & Seitz, 2012.

6 Vgl. Marquardt, Odo: Zukunft braucht Herkunft. Stuttgart: Reclam Verlag, 2003.