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Die Abwahl des Bürgermeisters

Ein Beispiel direkter Demokratie auf kommunaler Ebene

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Annemarie Lenhof

Die Arbeit behandelt das Instrument der Abwahl direkt gewählter Bürgermeister als Beispiel direkter Demokratie auf kommunaler Ebene. Die direkte Abwahl eines Repräsentanten durch die Bürger ist in Deutschland einzigartig: Kein anderer Repräsentant im Bund und den Ländern verfügt über eine derartige basisdemokratische Legitimation wie der von den Bürgern direkt gewählte Bürgermeister und kann von den Bürgern vorzeitig wieder abgewählt werden. Untersucht wird das Instrument im Hinblick auf seine Stellung im repräsentativen System und im System direkter Demokratie auf kommunaler Ebene. Dargestellt werden Entwicklung, Regelungen und Praxis der Abwahlverfahren in den Ländern. Ferner wird ein grundlegender Reformbedarf aufgezeigt, insbesondere hinsichtlich der Einleitungsbefugnis.

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D. Rechtliche Aspekte der Abwahl

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Das Instrument der Abwahl des Bürgermeisters war in zahlreichen Bundes- ländern gesetzlich geregelt, noch bevor die Kommunalordnungen im Nachgang zur deutschen Einheit einer grundlegenden Reform unterzogen wurden.539 Die rechtliche Zulässigkeit der Abwahl war seinerzeit heftig umstritten. Während die Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts und des Bundesverwaltungs-ge- richts zu diesem Thema durchweg die Zulässigkeit der Abwahl bejaht haben, gab es im Schrifttum hiergegen starke Vorbehalte. Die unterschiedlichen Sichtweisen fokussierten sich an der rechtlichen Be- urteilung der grundsätzlichen Fragestellungen nach der Vereinbarkeit des Inst- ruments der Abwahl mit dem Beamtenrechtsrahmengesetz und der Vereinbarkeit mit den hergebrachten Grundsätzen des Berufsbeamtentums. Streitpunkte waren die Bedeutung und die Konsequenz der organisatorischen und dienstrechtlichen Verankerung im Kommunalrecht und vor allem die Inter- pretation von Funktion und Stellung des Bürgermeisters im demokratisch-rechts- staatlichen System. Ein besonderes Gewicht wurde der Tatsache beigemessen, dass der Bürgermeister in den betreffenden Bundesländern vom Gemeinderat ge- wählt wurde und daher eine „Gleichgestimmtheit“ zwischen beiden als erforder- lich erachtet wurde. Inzwischen hat sich die Situation in mehrfacher Hinsicht rechtlich verändert. Der Bürgermeister wird nunmehr in allen Bundesländern von den Bürgern di- rekt gewählt und kann (mit Ausnahme von Bayern und Baden-Württemberg) von diesen auch wieder abgewählt werden. Darüber hinaus ist zwischenzeitlich auch die Rahmengesetzgebung des Bundes zur Regelung der Rechtsverhältnisse des öffentlichen Dienstes entfallen. An die Stelle der Rahmengesetzgebung ist eine konkurrierende Gesetzgebung getreten. Diese veränderten Konstellationen werfen eine Reihe von Fragen auf. Sind...

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