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Sicherheitsgesetzgebung zwischen Legislative und Exekutive

Zur Funktionsweise der Gewaltengliederung am Beispiel der Einführung der polizeilichen Videoüberwachung an Kriminalitätsschwerpunkten in Nordrhein-Westfalen, Hessen und Brandenburg

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Ivaylo Katsarov

Der Autor untersucht die Entstehung von Sicherheitsgesetzen am Beispiel der Einführung der gesetzlichen Ermächtigungen zur polizeilichen Videoüberwachung im öffentlichen Raum in den Bundesländern Nordrhein-Westfalen, Hessen und Brandenburg. Ausgangshypothese ist eine besonders hohe Dominanz der Exekutive bei der Gesetzgebung im Politikfeld der Inneren Sicherheit. Diese wird vor dem Hintergrund der parlamentarischen Legitimationsleistungen im Gesetzgebungsprozess analysiert. Es werden Erkenntnisse der rechtswissenschaftlichen Gesetzgebungslehre und der politikwissenschaftlichen Feldanalyse der Inneren Sicherheit miteinander verknüpft, um ein möglichst genaues Bild vom Gesetzgebungsprozess zu erhalten. Ergänzend untermauern Interviews mit Experten aus Politik, Polizeipraxis und Wissenschaft den theoretischen Erkenntnisgewinn. Im Ergebnis zeigt sich, dass in zwei der untersuchten Sicherheitsgesetzgebungsprozesse die Dominanz der Exekutive über das für die Gesetzgebung allgemein als übliche dargestellte Maß hinausgeht. Dort findet die Dominanz der Exekutive ihren Ausdruck in Behinderungen der parlamentarischen Legitimationsleistungen zur Rechtsetzung.
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Einleitung

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„Wer weiß, wie Gesetze und Würste zustande kommen, kann nachts nicht mehr ruhig schlafen.“1

In der folgenden Arbeit wird der Versuch unternommen, die Funktionsweise der „grundgesetzlichen Gewaltengliederung“2 zwischen Legislative und Exekutive bei der Entstehung von Gesetzen zu beschreiben. Als Referenzgebiet dient das Politikfeld der Inneren Sicherheit mit der Sicherheitsgesetzgebung zur Einführung der Ermächtigungen zur polizeilichen Videoüberwachung im öffentlichen Raum in den Bundesländern Nordrhein-Westfalen, Hessen und Brandenburg. Maßgeblich ist dabei die Hypothese von einer besonders hohen Dominanz der Exekutive in diesem Politikbereich. Zur genauen Beschreibung dieser Gesetzgebungsprozesse werden die Anforderungen an die als „spezifisch demokratisch“3 behandelten Legitimationsleistungen parlamentarischer Rechtssetzung herausgearbeitet und vor dem Hintergrund von Faktoren für die Dominanz der Exekutive analysiert. Ziel ist es dabei nicht, das Parlament zu idealisieren, um es alsdann zu kritisieren, sondern ein möglichst realitätsnahes Bild von den Sicherheitsgesetzgebungsprozessen abzuliefern. Zugleich muss für das Recht der Inneren Sicherheit festgehalten werden, dass hier – anders als in anderen Regelungsbereichen, wie beispielsweise im Umweltrecht, hier insbesondere im ← 17 | 18 → Chemikalien-4, Bodenschutz-5 und Gentechnikrecht6, oder aber im Politikfeld des Strafrechts7 – bislang keine Untersuchungen bekannt sind, deren Forschungsgegenstand in einer „entstehungsgenetischen Analyse“8 von Gesetzen liegt. Diese Arbeit hat daher zum Ziel, dazu beizutragen, diese „Lücke“ in der Forschung zur Inneren Sicherheit zu schließen.

Dem Politikfeld der Inneren Sicherheit steht prinzipiell der gesamte rechtliche Instrumentenkasten offen9. Die Frage der Entstehung gerade von Gesetzen ist deshalb von besonderem rechtlichem Interesse, weil...

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