La fabrique administrative des lois et règlements

Le suivi longitudinal d’une réforme de politique publique

Une fois rassemblé et envisagé selon la même perspective analytique, le matériau issu de cette longue enquête sur le « post-AZF » retrace les différents épisodes d’une réforme législative et réglementaire destinée à refonder certains piliers de la politique française de prévention des risques industriels. Une première recherche, réalisée en tandem avec ma collègue sociologue Laure Bonnaud, expose ainsi les prémices de cette histoire en se focalisant sur les suites immédiates de la catastrophe, c’est-à-dire la crise médiatique et politique suscitée par l’événement, les enquêtes administratives, rapports d’expertise et débats qui ont contribué à la mise en problème de la situation post-accidentelle, puis l’élaboration du projet de loi voulu par le gouvernement de l’époque pour solutionner une partie de ces problèmes et enfin, le processus parlementaire qui a conduit à l’adoption de la loi du 30 juillet 2003², notamment ses deux articles principaux visant le renouvellement de l’étude de dangers d’une part, le renforcement de la maîtrise de l’urbanisation via la création de plans de prévention des risques technologiques (PPRT) d’autre part³. Ce premier travail, qui a permis de retracer la genèse de ces deux orientations de réforme jusqu’à leur traduction législative, a été immédiatement suivi d’un deuxième, en solo cette fois, consacré à la mise en règlement de ces deux dispositions, c’est-à-dire l’écriture des textes d’application, arrêtés ministériels, circulaires et autres guides méthodologiques, nécessaires à leur mise en œuvre concrète. La troisième recherche, qui démarre fin 2008, est la suite logique des deux précédentes : toujours en solo, elle consiste à suivre la réception de ce nouveau corpus réglementaire par les acteurs de la mise en œuvre à partir d’un cas principal (la vallée de la chimie au sud de l’agglomération lyonnaise) et plusieurs terrains annexes investigués en parallèle, mais de façon moins fouillée (Bollène dans le Vaucluse, Caen-Hérouville dans le Calvados, Donges en Loire-Atlantique, Gaillon dans l’Eure, La Mède dans les Bouches-du-Rhône, La Rochelle en Charente- Maritime, Saint-Pierre-des-Corps en Indre-et-Loire et Tersanne dans la Drôme). Centrée sur les acteurs locaux, cette troisième enquête s’est principalement intéressée à la révision des études de dangers selon les dispositions de la loi de 2003, puis une fois ces documents techniques correctement mis à jour, à leur exploitation dans le cadre des procédures d’élaboration des PPRT qui, dans les cas les plus compliqués, ont mis pas loin de dix ans pour aller jusqu’à leur terme.

Cette observation attentive de la mise en œuvre, qui m’a occupé jusqu’à l’approbation du PPRT de la vallée de la chimie lyonnaise en 2016, a également permis de documenter une partie des mobilisations riveraines suscitées par ces nouvelles procédures, puis de s’intéresser à la façon dont cette contestation sociale a pesé sur le processus de réforme en infléchissant, pour les rediriger, certaines règles édictées par la loi de 2003 et/ou ses textes d’application. Ayant vérifié à cette occasion que la mise en œuvre ne se joue pas uniquement au niveau local mais également au niveau central, une dernière enquête m’a finalement ramené du côté des bureaux ministériels et des lieux où se fabriquent les décisions gouvernementales pour observer de près ces effets de rétroaction sur la réglementation principale. Plusieurs dossiers ont alors été décortiqués, notamment l’écriture de l’ordonnance du 22 octobre 2015 qui constitue l’un des derniers épisodes de la réforme initiée près de quinze ans plus tôt (cf. encadré 1).

Ainsi reconstituée, cette histoire de réforme invite à trois remarques préliminaires qui concernent directement la définition de l’objet de recherche. La première est que le processus en question, qui couvre à peu près toutes les étapes d’un cycle normal de politique publique⁴, s’inscrit dans le temps long de l’action publique (presque deux décennies). De ce point de vue, il importe donc de l’envisager comme une activité structurante, voire constituante, des services administratifs qui en ont la charge (Bezes, Join-Lambert, 2010). La deuxième remarque est que cette activité structurante vise principalement la production de textes normatifs. A chacune des étapes du processus, l’action réformatrice consiste en effet à écrire des articles de loi, des règlements, des guides méthodologiques, des notes de doctrine ou des instructions techniques, puis d’en assurer la diffusion en veillant à leur bonne réception par les metteurs en œuvre chargés de les appliquer sur le terrain. La troisième remarque, enfin, est que ce travail de production normative repose en grande partie sur les agents de bureau, c’est-à-dire les personnels des unités de base des directions d’administration centrale concernées. Telle que nous l’envisageons ici, la réforme n’est donc pas une affaire de hauts-fonctionnaires ou de décideurs politiques. Elle correspond davantage à une activité bureaucratique routinière portée par la « moyenne administration », autrement qualifiée d’administration du milieu (Baruch, 2007).

Un point de vue original sur l’administration du milieu

Si l’on déroule à nouveau le fil de cette réforme, on voit évidemment passer un très grand nombre d’acteurs dans des configurations variables, mais à chacun des épisodes évoqués plus haut, on retrouve au cœur de l’action le même petit groupe de fonctionnaires issus des services ministériels en charge des risques industriels. Au tout début de l’histoire, dans les jours et les semaines qui suivent la catastrophe d’AZF, ce sont déjà ces personnels de bureau qui sont en première ligne, principalement occupés à gérer les urgences de la crise : répondre aux médias, coordonner les actions de sécurisation du site sinistré, organiser une opération « coup de poing » de contrôle de tous les stockages d’ammonitrate répertoriés en France, etc. Dans cette période d’extrême activité, cette petite équipe est également mise à contribution pour réfléchir à des propositions d’amélioration des différents dispositifs de prévention qu’elle administre, répondre aux sollicitations des experts diligentés pour faire la lumière sur l’événement, préparer des contributions pour le débat national sur les risques industriels et alimenter le projet gouvernemental de réforme de la politique publique. Dans la phase suivante, ce petit groupe est toujours à la manœuvre. Il constitue la main d’œuvre principale de l’équipe ministérielle chargée de mettre en forme le projet de loi commandé par le gouvernement, d’en négocier les dispositions avec les autres ministères concernés puis d’accompagner la ministre tout au long du processus parlementaire. Une fois la loi votée, la même petite équipe investit cette fois le pilotage des différents chantiers de la mise en règlement : c’est elle qui s’occupe de constituer et d’animer les groupes de travail dédiés aux deux principales orientations de réforme (étude de dangers et PPRT), de coordonner les expérimentations locales censées aider à la formalisation des règles visant à détailler les articles 4 et 5 de la loi, de mettre en forme les méthodes et outils à la base des nouvelles procédures et puis surtout, d’écrire l’ensemble des textes d’application destinés aux acteurs de terrain (décrets, arrêtés, circulaires, guides méthodologiques).

Très présents dans la phase amont du processus, ces personnels d’administration centrale le sont encore aux étapes suivantes de mise en œuvre et ce, jusque vers la fin du processus réformateur. Même si le rôle des acteurs locaux prend à ce moment-là plus d’importance, les acteurs centraux chargés de la production normative continuent malgré tout d’occuper le devant de la scène. Une fois les textes d’application parus au Journal Officiel, ils doivent en effet veiller à leur bonne diffusion vers les terrains d’application, fournir des modes d’emploi pour expliciter les parties les plus techniques et, le cas échéant, monter des formations spécifiques pour favoriser leur appropriation. Dans cette partie aval du processus, le travail des agents de bureau consiste également à piloter les réseaux d’échange avec les services déconcentrés pour suivre de près la révision des études de dangers et l’élaboration des PPRT, repérer par ce biais les problèmes d’application qui surgissent de façon générique, installer des groupes de travail pour produire des solutions adaptées à ces problèmes et puis, là encore, écrire des guides, des éléments de doctrine, des instructions techniques visant à détailler plus avant la réglementation principale, voire des correctifs législatifs et/ou réglementaires lorsque les problèmes à résoudre imposent de revoir certains des grands principes fixés par la loi et ses textes d’application.

On le voit bien à travers ce rapide aperçu des actions engagées à chaque étape du processus, la réforme dans son ensemble peut facilement s’envisager comme une fenêtre grande ouverte sur le travail des services ministériels chargés de la prévention des risques industriels. Dans la mesure où elle implique les mêmes personnels de bureau sur un temps assez long (une décennie et demi), elle constitue en elle-même un point de vue original sur les activités ordinaires de cette administration du milieu, qu’il s’agisse de coordonner des réseaux de pairs, de mettre en place et d’animer des groupes de travail, de produire de la doctrine, d’écrire des textes réglementaires ou d’assister les acteurs de terrain dans leurs actions de mise en œuvre. Le suivi longitudinal de la réforme post-AZF conduit donc logiquement à centrer le regard sur les fonctionnaires de cette moyenne administration qui sont ici des ingénieurs de catégorie A, cadres de premier niveau (chef et chef-adjoint de bureau) ou chargés de mission au sein des unités directement impliquées dans le suivi et le pilotage des éléments de politique publique considérés. L’objet de recherche s’impose ainsi quasi de lui-même, sachant par ailleurs que les activités concrètes de ces fonctionnaires intermédiaires n’ont jamais vraiment été documentées et qu’elles restent à ce jour très mal connues. En focalisant l’analyse sur ce petit groupe d’ingénieurs spécialisés du Ministère de l’environnement, on se donne donc la possibilité de faire coup double en apportant d’une part de nouveaux éclairages sur la production normative qui constitue un point aveugle des travaux consacrés aux activités bureaucratiques, en redonnant d’autre part toute son épaisseur à l’administration des risques industriels qui, jusqu’à maintenant, a davantage été saisie par ses extrémités que par son milieu.

L’administration des risques industriels entre ombres et lumières

L’administration des risques industriels, en tant que structure bureaucratique spécifiquement dédiée à la lutte contre les risques et les pollutions d’origine industrielle, existe maintenant depuis une cinquantaine d’années. Issue du Ministère de l’industrie où elle prend forme à la fin des années 1960, elle est rattachée au Ministère de l’environnement en 1972, peu de temps après sa création (Bécot, 2021). Depuis, elle s’incarne dans une organisation verticale formée d’une direction d’administration centrale ad hoc⁵, connectée à des services d’exécution situés aux niveaux régional et départemental. Ses origines marquées du sceau de l’industrie et sa participation active à la construction du Ministère concurrent de l’environnement en font, dès les années 1970, un objet particulièrement prisé des sociologues et politistes intéressés par la question de l’État. La « jeune » bureaucratie des risques et pollutions industriels fait alors l’objet de nombreux travaux, dans le sillage du programme fondateur que le centre de sociologie des organisations consacre, à partir du milieu des années 1960, aux transformations de l’administration française (Borraz, Ruiz, 2020). L’observation de ses rouages internes permet ainsi de mettre en évidence le pouvoir grandissant des grands corps techniques au sein de l’appareil d’État (Friedberg, Desjeux, 1972), d’exposer au grand jour les principes de l’action réglementaire et les rapports induits avec les assujettis industriels (Padioleau, 1982b) ou de discuter du caractère plus ou moins démocratique des mécanismes de régulation des activités économiques concernées (Pollak, 1982). Dans la décennie suivante, plusieurs chercheurs se saisissent également de cet objet pour souligner l’emprise du néo-corporatisme sur l’action étatique (Brénac, 1988) ou, de façon plus ciblée, décrire les mécanismes d’institutionnalisation de l’environnement comme secteur d’action publique (Lascoumes, 1994). Plus près de nous encore, des analyses plus sociologiques ont exploré d’autres facettes de cette administration spécialisée en l’envisageant cette fois sous l’angle de la professionnalisation de ses agents, notamment les inspecteurs des installations classées qui, sur le terrain, s’occupent du suivi administratif et du contrôle des assujettis industriels (Bonnaud, 2002). Régulièrement actualisés, ces travaux contribuent dans leur ensemble à dresser un tableau assez précis de l’objet. Mais comme la plupart des recherches relatives à l’administration publique en France, ces éclairages portent principalement sur le haut de la structure bureaucratique et sur sa base, laissant dans l’ombre le corps intermédiaire des acteurs administratifs qui ne sont ni des hauts-fonctionnaires, ni des street level bureaucrats⁶.