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Le Nigeria et la Suisse, des affaires d’indépendance

Commerce, diplomatie et coopération 1930–1980

Steve Page

Analyser les rapports économiques et diplomatiques entre le Nigeria et la Suisse revient à se pencher sur des mécanismes peu connus de la globalisation: ceux d’une relation Nord-Sud entre deux puissances moyennes et non coloniales. Pays le plus peuplé d’Afrique, le Nigeria semblait en passe de devenir, à l’aube de son indépendance, une puissance économique continentale. La Suisse, comme d’autres pays, espérait profiter de ce vaste marché promis à une expansion rapide. Entreprises multinationales, diplomates et coopérants au développement sont au centre de cet ouvrage, qui s’interroge sur les motivations, les moyens mis en œuvre et les impacts des activités de chacun. S’y ajoutent des citoyens suisses de tous âges et de tous milieux qui, bouleversés par les images télévisées d’enfants squelettiques durant la « Guerre du Biafra » en 1968, entreprirent des collectes de fonds et firent pression sur leur gouvernement pour qu’il intervienne. Ce livre donne une profondeur éclairante aux relations Suisse–Nigeria, récemment médiatisées sur leurs aspects migratoires, ou sur les pratiques opaques de négociants en pétrole établis en Suisse.
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Conclusion

Conclusion

Bases économiques

Quelle que soit la conjoncture économique dans leur pays, sur la période étudiée, des commerçants ou diplomates suisses présentent les exportations en Afrique comme un besoin vital, malgré la taille réduite des échanges avec ce continent. Reconnue en 1944 par l’OSEC comme source de matières premières et débouchés commerciaux encore peu explorée, l’Afrique, et en particulier le Nigeria, dans les années 1960, offriront l’occasion à des entreprises suisses de redécouvrir leur vocation exportatrice à un moment où leur gouvernement adopte des mesures contre la surchauffe du marché intérieur. Enfin, suite au choc pétrolier de 1973, la Division du commerce établit un lien entre la reprise économique et la capacité d’absorption de produits suisses dans les pays décolonisés.

L’attractivité du Nigeria est le plus souvent exprimée à travers une surenchère de superlatifs : « pays promis au développement économique le plus rapide », « offrant des possibilités illimitées », ou encore « marché le plus intéressant d’Afrique ». En 1960, le marché nigérian représente 40 mio de clients potentiels – nombre inégalé sur le Continent. Puis, le Nigeria parvient à ne pas éveiller la suspicion d’une sympathie communiste auprès des Suisses. Lors de l’accession à l’indépendance, les opportunités reposent sur la demande créée par les plans de développement et dans une moindre mesure, une volonté politique de diversifier les partenaires économiques. Dans les années 1970, les revenus du pétrole soutiennent la consommation au Nigeria, les échanges commerciaux avec la Suisse s’intensifient et le profit des investisseurs augmente.

Ces conjonctures, pas plus que l’image d’un pays très peuplé séduisant importateurs et investisseurs, ne suffisent à provoquer l’engagement de ces derniers. Nestlé, grâce à son envergure multinationale, peut s’appuyer sur un réseau humain et une expérience dont peu d’autres disposent ; quant aux entreprises de taille plus réduite, l’entrée au Nigeria leur est le plus ← 365 | 366 souvent garantie par un contact fortuit permettant d’éviter les pièges systémiques, soit un collaborateur, un partenaire, ou un membre de la famille y ayant travaillé. UTC doit le succès de son implantation surtout à son expérience en Côte de l’Or, puis, en tant que première arrivée, prend une place centrale dans le réseau des investisseurs suisses.

Passée la phase d’implantation, les entreprises suisses tendent à développer leur réseau au sein du gouvernement ; s’il ne faut pas exagérer leur poids dans le lobby des multinationales au Nigeria, plusieurs se constituent un carnet d’adresses utile pour négocier des conditions d’affaires au niveau individuel. L’éventuel soutien gouvernemental peut se présenter sous forme de protections tarifaires en cas de fabrication locale ou, de la part de Berne, de garantie contre les risques à l’exportation. Le recours à la corruption, pratiquée le plus clairement par les fabricants de turbines au lendemain de l’indépendance, ne se laisse évidemment pas mesurer à cause de la discrétion qui l’entoure.

Pour exporter ou investir au Nigeria avec succès, une étroite coordination sur place se révèle essentielle. La différence d’environnement, d’organisation et de culture d’affaires par rapport à la Suisse rend une gestion à distance trop hasardeuse. Ce n’est pas un secret pour Nestlé qui prépare ses managers au terrain, puis maintient une correspondance suivie avec sa filiale, visitée à plusieurs reprises par des membres du Conseil de direction. Mais si leurs séjours reflètent un intérêt marqué pour le Nigeria, le travail des collaborateurs de la filiale reste l’élément le plus décisif pour la bonne marche des affaires. Le besoin d’une supervision de proximité explique aussi la tendance des investisseurs en général à s’appuyer sur l’expertise d’hommes de terrain. Ensuite, une disposition à adapter l’offre et les méthodes de travail à l’environnement, à réorienter les activités en fonction de la politique de nigérianisation, fait partie de la flexibilité nécessaire.

Le principal réseau de firmes suisses au Nigeria se tisse autour de UTC : par transferts de collaborateurs, projets communs ou investissements conjoints. De plus, la Compagnie bâloise écoule un assortiment de produits suisses, mais il semble exagéré d’évoquer un patriotisme d’affaires, sachant qu’elle commence à essaimer ses points de vente en vue de distribuer une teinture de fabrication allemande, préférée à la version suisse de Ciba, qui fait son entrée au Nigeria grâce au commerçant grec Tangalakis. ← 366 | 367

UTC, sous la période coloniale, se heurte à la concurrence de grandes firmes britanniques, mais ces dernières, plutôt que de vouloir étouffer la nouvelle venue, ne tardent pas à l’intégrer dans leur cartel ouest-européen luttant contre les marchands nigérians, syriens et libanais. Puis, à partir de l’indépendance, le gouvernement nigérian considère la Suisse comme un pays industrialisé parmi d’autres, donc potentiel investisseur et partenaire pour l’acquisition de savoir-faire, capable de stimuler la croissance économique. Concentrant son activité à Berne sur une recherche d’investisseurs, l’ambassadeur Clark confirme cette vue. En sens inverse, Nigeria Airways semble être le seul investisseur nigérian en Suisse, réciproque de la ligne Swissair Genève-Lagos. L’avalanche de visites ministérielles sous la Première République est en partie suscitée par l’intermédiaire de UTC qui maintient une étroite proximité avec les plus hautes sphères du gouvernement nigérian, mais s’explique aussi par la facilité géographique d’ajouter la Suisse à l’itinéraire d’un voyage en Europe.

Diplomatie subsidiaire

L’image habituellement véhiculée par la propagande suisse se rapproche beaucoup de celle qu’adopte Ahmadu Bello, mais n’en est pas forcément à l’origine. Centre de gravité informel du pouvoir politique nigérian jusqu’à son assassinat en 1966, il précise que suite à un séminaire à Cambridge en 1955,

[…] le voyage fut prolongé par un tour de certaines parties d’Europe, dans lesquelles nous [Bello et l’émir de Gwandu] avons parcouru plus de mille miles en voiture et traversé la Hollande, l’Allemagne de l’Ouest, l’Italie et la Suisse. Nous fûmes très bien reçus et traités dans tous ces pays, comme bien sûr en Angleterre, mais celui qui nous a fait meilleure impression fut la Suisse pour sa propreté et son air frais, la beauté du pays, et pour l’industrie et le courage d’un peuple si petit et isolé.1

Dans ce dernier pays, l’absence de suffrage féminin correspond à son approche littérale de l’islam et ne lui déplait pas non plus. ← 367 | 368

Une image tout aussi positive reflétant l’industrialisation du pays se retrouve dans les cercles gouvernementaux à Lagos, en dépit de remises en cause épisodiques du secret bancaire, face auxquelles les diplomates suisses tendent à opposer des attitudes dilatoires. Si cela motive l’ouverture d’une ambassade à Berne, des liens personnels n’y sont pas étrangers, comme ceux noués par le Nigérian Leibu à partir de ses études en Suisse, dans les années 1940. Et la proximité de Genève, où siègent les Nations Unies, permet de nommer un seul ambassadeur assumant deux fonctions.

Dans les années 1950, le poste de vice-consul de Suisse à Lagos, subordonné au consul à Accra, est occupé par des agents UTC. Le gouvernement suisse décide d’élever cette représentation en ambassade à partir de l’indépendance, mais sans trop se presser ; l’ambassadeur n’entre en fonction que dix mois après les célébrations. Des collaborateurs UTC comptent parmi ses informateurs et constituent un relais avec les autorités locales, comme dans la prise de contact avec les leaders de la région Est.

De son pays de résidence dans les années 1960, l’ambassadeur Bucher s’en fait une image paternaliste, teintée de stéréotypes habituels envers l’Afrique2, mais aussi d’une admiration particulière vouée au premier ministre Balewa. Si bien que lorsque les crises couvent ou éclatent, Bucher tend à les faire entrer dans de courtes parenthèses. Dans les années 1970, son successeur Andres exprime un racisme résiduel, mais dépeint avec justesse une situation où, malgré le boom pétrolier, les déséquilibres socio-économiques restent marqués. Ces perceptions n’ont pas d’incidence sur la défense des intérêts économiques, activité principale de l’ambassade. Et quand son chargé d’affaires Biéler se prononce contre les livraisons d’armes au Nigeria, en évoquant sa collaboration militaire avec des pays en guerre, la Division du commerce et le Département militaire suisses considèrent peu cet argument. Dans la correspondance écrite des diplomates suisses à Lagos, la corruption est très rarement thématisée ; lorsque l’ambassadeur Bucher relève l’implication de ses compatriotes, il porte une accusation claire, mais ne qualifie le phénomène qu’à demi-mot et insiste sur la confidentialité de ses propos. ← 368 | 369

Investisseurs et commerçants suisses ne sollicitent que rarement l’ambassade ; leur attitude s’apparente à celle de leurs compatriotes planteurs et commerçants en Asie du Sud-Est avant 1930 : ils s’installent là où des niches apparaissent et n’attendent pas d’assistance significative de leur gouvernement.3 Cela dit, au Nigeria, c’est l’ambassade qui tend à entrer en contact avec la communauté d’affaires et qui s’efforce de rester au courant. Donc, si on admet un impérialisme suisse, il s’exerce ici à rebours de la colonisation britannique en Afrique de l’Ouest au 19e siècle, lorsque l’envoi de troupes, l’ouverture d’un consulat, ou l’établissement d’un protectorat résulte plus souvent d’une pression des milieux marchands que d’une diplomatie entreprenante. Face aux évolutions de la politique économique nigériane, les entreprises suisses pensent certes à se réorganiser, mais n’adressent pas pour autant des requêtes aux diplomates. Les demandes d’intervention proviennent essentiellement de la Division du commerce à Berne, le plus souvent par réflexe idéologique. Toutefois, l’ambassade s’applique à créer des facilités, comme le montrent la négociation de la ligne Swissair, le soutien à la Garantie contre les risques à l’exportation ou plus tard, l’engagement d’un conseiller commercial.

La Guerre civile suscite forcément l’exercice d’une diplomatie de temps de crise, passant notamment par l’élaboration de plans d’évacuation. Sur cette période, des événements appellent des réactions promptes et adroites des diplomates suisses : la détention d’August Lindt et la requête d’asile d’Ojukwu en sont les meilleurs exemples. D’autre part, les idéaux suisses traditionnels, tels la neutralité et les bons offices, leur inspirent une attitude plus entreprenante, comme de chercher à rallier d’autres nations à leurs plans de médiation. Il faut remarquer qu’au sein du gouvernement nigérian, la neutralité rencontre beaucoup de scepticisme. En effet, pour les autorités suisses, le défi majeur réside dans le soutien financier et diplomatique au CICR, dont l’intervention devient un enjeu politique complexe. Aussi bien le Conseil fédéral que l’ambassade à Lagos font bloc derrière cette organisation, qui compte également avec l’engagement de cadres d’entreprises suisses au Nigeria. L’ignorance qu’une trop lourde composante suisse risque de porter préjudice à cet organisme officiellement ← 369 | 370 international, révèle un consensus confiant des autorités de ce pays autour de l’image à l’étranger de la neutralité qu’elles prétendent poursuivre. Ce type de conviction se voit ébranlé par l’expulsion du haut diplomate et coordinateur pour le CICR August Lindt – perçu par ses détracteurs nigérians comme l’agent suisse d’un comité entièrement suisse.

La Suisse des bons offices se faisait encombrante pour le gouvernement nigérian, à l’inverse du fournisseur d’armes et lieu de transactions pour fabricants étrangers qu’elle représente. Dans la relation bilatérale, c’est à ce moment que le Nigeria s’affirme le mieux en tant qu’acteur potentiel, et plus uniquement comme débouché commercial ou terre d’investissement. Sa guerre civile, à son insu et à travers la médiatisation du sort des victimes, marque une iruption des actualités africaines dans le quotidien populaire européen. L’opinion publique suisse appelle son gouvernement à s’engager davantage, alors que d’habitude, c’est en faveur d’une attitude abstentionniste et économe qu’elle s’exprime.

Coopération parcimonieuse

Revenus du pétrole aidant, le gouvernement nigérian prévoit de diminuer petit à petit l’apport des fonds étrangers à ses plans de développement. Plusieurs déclarations provenant du sommet de l’Etat évoquent la levée des barrières douanières des pays industrialisés comme le meilleur moyen de participer au développement du Nigeria. Le slogan trade, not aid séduit donc des élites de ce pays tout comme une partie croissante de leurs homologues suisses. De chaque côté, la vision quantitative l’emporte, soit la conviction de l’existence d’un mode de développement unique, impliquant un retard nigérian mesurable en termes macro-économiques et devant être rattrapé. Cela dit, l’ensemble des requêtes adressées au gouvernement suisse témoignent de la conscience du déficit de savoir-faire. Les multinationales contribuent certes à la formation, mais en fonction de leurs besoins en personnel, alors que certains secteurs restent négligés. Lors de l’accession à l’indépendance, le taux de scolarisation demeure faible et les bases d’un enseignement universitaire et polytechnique sont à peine posées. ← 370 | 371

Sous forme de bourses ou d’expertises, la majorité des projets d’organisations privées ou du gouvernement suisses concerne la formation. Le Service de coopération technique, en contraste avec une initiative de la société civile argovienne dans un élan de solidarité envers les apprentis de la région Est, se révèle continuellement attentif aux enjeux politiques d’une contribution et précisément au danger de favoritisme dans une jeune nation fédérale et ethnicisée. Mais la principale cause de retenue réside dans les moyens financiers dérisoires du Service. L’option des bourses sur place apparaît donc attractive, car peu onéreuse, et permet de réaliser deux projets majeurs ; par contre, le système nigérian de « coopération technique payée », qui n’occasionnerait pas de coûts significatifs pour la Suisse mais impliquerait une tâche de coordination de la part de la Coopération technique, est jugé par elle trop exigeant en personnel.

Même si le centre pour la formation de réparateurs de montres ne répond à aucune requête nigériane, ses dirigeants prennent et assument la responsabilité de trouver un emploi à chaque diplômé. Or, le fait que cette tâche se complique un peu plus chaque année montre la limite du besoin nigérian en professionnels de l’industrie du luxe. L’engagement de la Coopération technique dans ce projet, sur une dizaine d’années, donne un aperçu de l’efficacité du lobby horloger auprès de l’Administration suisse. Quant à l’appui inconditionnel de l’ambassadeur, il reflète son embarras de ne pas pouvoir annoncer d’autres contributions à ses interlocuteurs nigérians. Lorsque la Coopération technique retire son soutien, il peut constater un nouvel engagement, pour le centre de photogrammétrie. Ce projet-ci émane du gouvernement nigérian et de ses partenaires de l’UNECA ; deux entreprises suisses en tirent profit, mais pas grâce à de l’aide liée : leurs produits jouissent d’une solide réputation auprès des cartographes nigérians. Contrairement au projet horloger, le centre de photogrammétrie est mis sur pied à un moment où le gouvernement suisse voit d’un moins mauvais œil la participation du secteur privé à l’aide au développement. On en tire un meilleur bilan, mais les industriels ne jouent qu’un rôle de partenaire, alors que la conception du projet repose sur des organes académiques et gouvernementaux. ← 371 | 372

Une relation Nord-Sud peu spécifique

Espace d’expansion commerciale, puis fournisseur de pétrole, le Nigeria offre à la Suisse une opportunité de diversifier ses partenaires, donc d’accroître son indépendance, et réciproquement. Mais la faible imbrication économique Suisse-Nigeria n’empêche pas que des investisseurs, tels UTC ou Panalpina, choisissent le Nigeria comme point de concentration. Les forts liens économiques entre les deux pays – en comparaison de ceux que la Suisse tisse avec le reste de l’Afrique, coïncident avec une aide publique au développement minimaliste. Sur le plan politique, un intérêt nigérian pour le fédéralisme suisse émerge quelquefois, mais ne débouche pas sur une collaboration suivie au niveau gouvernemental. Cet intérêt périodique contraste avec l’indifférence face à l’image de neutralité suisse, comme le montre au mieux la période de Guerre civile. Là-dessus, l’attitude du gouvernement nigérian se distingue de celle du président ghanéen Nkrumah, ou de celle des acteurs de la Guerre d’Algérie.

La relation bilatérale se caractérise par son manque de spécificité : le Nigeria apparaît comme un débouché commercial pour la Suisse et celle-ci, dans l’autre sens, comme un investisseur et une source de savoir-faire capable de soutenir la croissance économique du Nigeria. La Suisse, dans son rapport au Nigeria, ne poursuit pas un Alleingang et ne peut prétendre être perçue comme un partenaire atypique.

Mis à part Steiner se faisant absorber par le groupe Ibru, presque toutes les firmes suisses tirent durablement un profit substantiel de leurs activités au Nigeria. Les investisseurs y créent des emplois, offrent des opportunités de formation et d’ascension sociale à travers le management et l’actionnariat. Ces apports apparaissent plus clairement à partir de la décolonisation, car dans les années 1930, UTC joint ses efforts à ceux d’autres européens pour « ne pas encourager » les entrepreneurs nigérians. Comment se présentent les conditions de travail des employés locaux ? Ce sont des acteurs essentiels, mais cet ouvrage constitue une histoire d’en-haut et la question reste posée pour des recherches ultérieures. Les étudiants nigérians en Suisse forment un second groupe qui reste dans l’ombre du présent ouvrage. ← 372 | 373

Grâce aux profits réalisés au Nigeria, commerçants et investisseurs suisses contribuent – certes dans une moindre mesure, à l’économie de leur pays qui n’est pas insensible aux crises, mais assure aux citoyens un des plus hauts niveaux de vie de la planète. Par contre, en 1986, D. K. Fieldhouse inclut le cas nigérian pour appuyer sa thèse d’un « développement arrêté » en Afrique subsaharienne. En 1998, E. E. Osaghae qualifie le pays de « géant boiteux », en arguant que si beaucoup d’auteurs observent un déclin à partir de 1980, celui-ci ne s’est alors qu’accentué sous le poids croissant des dictatures, et remonte à une date antérieure.4 Puis, Falola et Heaton closent leur livre de 2008 par l’image d’un groupe d’enfants aux larges sourires, flanquée de la légende « le futur du Nigeria » : il s’agit d’une des rares pages inspirant quelque optimisme au lecteur.5 Le surprenant degré de régularité des élections nationales de 2011 et 2015 apporte un espoir plus concret, mais ô combien fragile. Tous ces auteurs insistent sur le problème majeur de la corruption, reposant sur des facteurs endogènes et exogènes. Plusieurs firmes suisses s’y sont prêtées, sans que leur survie ne dépende forcément de leurs affaires au Nigeria. Et à propos de la fuite de capitaux dont le montant surpasse l’aide et les investissements étrangers6, les affaires Tarka et Abacha sont-elles les seules qui impliquent des banques suisses ? ← 373 | 374 ← 374 | 375 →


1      Ahmadu Bello : My Life. Cambridge University Press 1962, p. 174.

2      Cf. : Patrick Minder : La Suisse coloniale. Les représentations de l’Afrique et des Africains en Suisse au temps des colonies (1880-1939). Peter Lang, Berne 2011.

3      Andreas Zangger : Koloniale Schweiz. Ein Stück Globalgeschichte zwischen Europa und Südostasien (1860-1930). Transcript, Bielefeld 2011, pp. 441-442.

4      David K. Fieldhouse : Black Africa 1945-1980. Economic Decolonization & Arrested Development. Allen & Unwin, London 1986. Eghosa E. Osaghae : Crippled Giant. Nigeria since Independence. Hurst & Company, London 1998, p. 312.

5      Falola, Heaton, op. cit., p. 278.

6      Voir : James K. Boyce, Léonce Ndikumana : Capital Flight from Sub-Saharan Countries : Updated Estimates, 1970-2010. University of Massachusetts, Political Economy Research Institute, October 2012. <www.peri.umass.edu/236/hash/d76a3192e770678316c1ab39712994be/publication/532/>. Consulté le 19.2.2013.