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Documents diplomatiques français

1949 – Tome II (1er juillet – 31 décembre)

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Edited By Ministère des Affaires étrangères

Le premier grand dossier du second semestre 1949 concerne le Pacte atlantique. On voit apparaître dès le mois d’août certains soucis français essentiels. Tout d’abord celui de « créer un organisme à trois chargé d’élaborer la stratégie mondiale », entre Washington, Londres et Paris. Il faut également obtenir pour les forces françaises les armements américains nécessaires. Enfin on estime que le Groupe à trois envisagé (le futur Groupe permanent) devra aussi permettre de faire valoir les conceptions stratégiques de Paris envers le Moyen-Orient. On a là au fond tous les ingrédients essentiels de la politique française envers l’Alliance atlantique jusqu’au mémorandum de septembre 1958.
Le deuxième grand dossier concerne l’Allemagne. En particulier, on veille au maintien, essentiel pour Paris, de la notion d’« autorité suprême » détenue par les Alliés occidentaux en RFA et à l’intangibilité du statut d’occupation. Dernière grande question du semestre : faut-il reconnaître la Chine populaire ? La conclusion est qu’il faut laisser entendre à Pékin que l’on s’achemine vers la reconnaissance, mais tout en retardant celle-ci le plus possible et en demandant à Washington de faire pression sur Londres pour que les Britanniques ne prennent pas de décision précipitée. Il ne faut pas, estime-t-on, affaiblir la résistance anti-communiste qui tente de s’organiser en Asie.
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169. Note de la direction d’Europe (Sous-direction d’Europe centrale). Conversations sur l’Allemagne

169

NOTE DE LA DIRECTION D’EUROPE

(Sous-direction d’Europe centrale)

Conversations sur l’Allemagne

N. n° 1.

Paris, 7 novembre 1949.

Il semble qu’il y ait le plus grand intérêt à ce que soient nettement délimités le cadre et la portée des conversations sur l’Allemagne, qui vont s’ouvrir entre les ministres des Affaires étrangères.

Notre principal souci devrait être, en effet, d’éviter de remettre en question le système prévu par les accords de Washington.

Ce système repose sur deux données fondamentales indissolublement liées : l’exercice de l’autorité suprême par les puissances occupantes et l’occupation de l’Allemagne.

À l’intérieur de ce système, on peut envisager une interprétation plus ou moins libérale des termes du statut définissant les pouvoirs respectifs des autorités d’occupation et des autorités allemandes, mais il est essentiel de ne pas remettre indirectement en cause à la fois le fait de l’occupation et la nature même du système juridique qui régit celle-ci.

*

Il semble, aux termes du message adressé par le Secrétaire d’État à M. Schuman, que les Britanniques envisagent d’apporter aux relations entre les autorités alliées et allemandes des modifications qui, bien qu’elles soient présentées sous une forme modeste, peuvent avoir en réalité de vastes conséquences.

Les propositions de M. Bevin peuvent être résumées comme suit :

1) Examen entre les trois puissances des problèmes suivants :

            a)  « Participation du gouvernement fédéral à l’Autorité internationale de la Ruhr ».

            b)  « Acceptation par le gouvernement fédéral de l’office militaire de sécurité et autres mesures de sécurité ».

            c)  « Arrangement sans ambiguïté avec le gouvernement fédéral sur la portée et l’application du statut d’occupation jusqu’au moment de sa révision » (ce point n’apparaît pas dans l’ordre du jour proposé officieusement).

            d)  Problèmes liés à la continuation de l’état de guerre.

2) Transformation de l’accord à trois conclu sur les matières ci-dessus énumérées en un « arrangement général » avec le gouvernement allemand.

Il s’agit, en réalité, d’obtenir l’adhésion du gouvernement allemand à la fois au statut d’occupation et aux garanties de sécurité, dont on considère qu’elles lui sont actuellement « imposées » de manière unilatérale : nous retrouvons l’idée du « statut contractuel » défendue par les Britanniques dans la phase initiale de la négociation du statut.

La délégation française avait, à l’époque, démontré l’incompatibilité de la notion de « contrat » avec la situation juridique créée par la capitulation sans conditions et le transfert de la souveraineté allemande aux puissances occupantes.

Aussi le statut de Washington précise-t-il que c’est dans l’exercice de l’autorité suprême « conservée par elles » que les puissances occupantes délèguent une partie de leurs pouvoirs au gouvernement allemand.

Il serait dès lors évidemment illogique, du point de vue juridique, de demander au gouvernement allemand « d’accepter un statut auquel il doit son existence ».

Il avait d’ailleurs été précisé au cours de la conférence tripartite de Londres, que la procédure même de constitution du gouvernement allemand (ratification de la Constitution, élections, etc.) comportait, en fait, adhésion au statut de la part de l’électorat et du gouvernement allemand.

L’ambigüité fondamentale d’un statut de caractère contractuel apparaît particulièrement dans le domaine de la sécurité.

Il est à noter que les suggestions de M. Bevin sur ce point rencontrent les propositions du chancelier Adenauer, relatives à la création d’une commission mixte germano-alliée chargée d’étudier les problèmes de sécurité.

L’« acceptation » du gouvernement allemand porterait-elle sur la période actuelle, mais alors quelle serait sa valeur ? Vaut-elle au contraire pour la période postérieure à l’occupation ce qui serait beaucoup plus intéressant pour nous ? Mais l’office militaire de sécurité est un organisme dont la structure, sous sa forme actuelle, est liée à l’occupation, et d’ailleurs le gouvernement allemand actuel ne peut sans doute pas engager l’Allemagne pour la période postérieure au traité de paix.

En réalité, et bien que le Foreign Office ait récemment encore affirmé qu’il n’avait aucune intention de ce genre, les propositions britanniques nous engagent sur une voie qui conduit nécessairement à un « Statut de paix » avec l’Allemagne occidentale.

Il n’est pas douteux, en effet, que la conclusion d’un « accord » sur un nouveau statut (ou même sur l’ancien statut) entre l’Allemagne et les puissances occupantes, équivaudrait à l’abandon de l’autorité suprême par les puissances occupantes. Cette phase du « statut contractuel » ne pourrait être, au surplus, que transitoire. Bien loin d’éliminer les difficultés, elle les susciterait, en aiguisant l’appétit revendicatif allemand, devant lequel les puissances occupantes ne pourraient plus, comme auparavant, avoir le dernier mot. Dès lors, l’idée d’un « statut de paix » s’imposerait très vite.

Il n’est pas sûr que cette éventualité effraie les Britanniques qui demandent, d’ores et déjà, la fin de l’« état de guerre » avec l’Allemagne.

Sur le plan juridique, la fin de l’état de guerre est évidemment incompatible avec le maintien de l’autorité suprême. Nous aurons avantage à admettre avec une grande netteté, quitte ultérieurement à admettre sur le plan pratique (comme nous l’avons déjà fait en ce qui concerne l’entrée de l’Allemagne à l’OECE1) que, sur un certain nombre de points particuliers (qu’il y aurait d’ailleurs avantage à multiplier), les conséquences de l’état de guerre soient effacées.

Dans ces conditions et bien qu’aucune proposition relative à l’établissement du statut de paix ne doive vraisemblablement nous être faite, il peut sans doute y avoir intérêt à souligner, dès maintenant, les graves conséquences qu’entraînerait la conclusion d’un statut de paix avec l’Allemagne occidentale.

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En faveur de la thèse du statut de paix, on peut faire valoir que notre système actuel de sécurité a un caractère superfétatoire durant la période d’occupation tout en ne nous donnant aucune garantie de son maintien pour la période dans laquelle il sera vraiment nécessaire, c’est-à-dire la période postérieure à l’occupation. D’où l’idée de demander au gouvernement allemand, en échange du rétablissement de sa souveraineté, une adhésion à un système de garanties permanentes.

Cette thèse se heurte à un fait fondamental : la coupure de l’Allemagne.

Du point de vue allemand, il est évident que le gouvernement fédéral dont l’autorité ne s’étend que sur une moitié de l’Allemagne n’a, ni politiquement, ni juridiquement, la possibilité d’engager l’Allemagne dans son ensemble, ni de souscrire définitivement aux exigences minima que nous devrons formuler du point de vue territorial et du point de vue sécurité, sans donner prise à la fois aux attaques des nationalistes et à la propagande soviétique. Comment fixer le sort des frontières occidentales alors que celui des frontières orientales reste en suspens ?

Du point de vue allié, le corollaire de la coupure est le maintien de l’occupation, à moins que nous n’acceptions la thèse de la « neutralité », dont la conséquence inéluctable serait une Allemagne bolchéviste à bref délai.

Sans doute, l’occupation est-elle concevable dans le cadre du statut de paix, puisque le gouvernement allemand peut accepter le maintien de contingents alliés sur son territoire, mais il est manifeste que cette occupation « contractuelle » évoluera rapidement vers la formule toute différente d’une participation de contingents allemands au dispositif militaire de l’Europe occidentale. Il est inutile de souligner la gravité des conséquences d’un tel réarmement de l’Allemagne, du point de vue de la situation internationale (provocation à l’égard de l’URSS et de la sécurité française, risque d’un retrait d’Allemagne des troupes américaines).

Ces risques sont d’autant plus graves que le « statut de paix » aurait également comme conséquence de rendre au gouvernement allemand une liberté d’action à peu près totale, sous réserve de quelques restrictions contre lesquelles il lui serait d’ailleurs facile d’ameuter son opinion publique au nom de l’égalité des droits. L’Allemagne, de nouveau en position d’arbitre, aurait dès lors la possibilité d’amorcer une politique de rapprochement avec l’URSS qui, elle, aurait gardé ses atouts essentiels, à savoir la possibilité d’achever l’unité allemande et de rendre à l’Allemagne ses anciennes frontières.

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Notons enfin que le gouvernement allemand lui-même ne songe nullement à faire éclater le système auquel il doit son existence. M. Adenauer semble, comme nous, décidé à poursuivre une politique d’intégration progressive de l’Allemagne dans l’Europe occidentale. Cette politique comporte la libération graduelle du gouvernement allemand, mais dans le cadre fixé à Washington, qui nous est imposé par les nécessités de la conjoncture internationale.

*

Les seuls problèmes que les puissances occidentales ont à résoudre sont donc celui de l’intégration économique de l’Allemagne occidentale dans l’Europe et celui du fonctionnement, sous le régime de l’occupation, d’un gouvernement démocratique.

Ces problèmes doivent être examinés en dehors de tout chantage et de toute surenchère.

À cet égard, un certain nombre de questions se posent actuellement : le problème des démontages, l’entrée de l’Allemagne au conseil de l’Europe et à l’autorité internationale de la Ruhr, l’étendue des compétences en matière extérieure, qui seront reconnues au gouvernement allemand. Ce sont précisément les questions dont les Américains ont demandé l’inscription à l’ordre du jour de la réunion.

Tous ces problèmes peuvent et doivent être réglés dans le cadre du statut de Washington, mais dans un esprit très libéral.

Nous avons, en effet, un intérêt évident à fortifier le nouveau gouvernement allemand et à lui accorder le maximum de liberté d’action compatible avec les exigences de la sécurité et du contrôle.

Les solutions qu’apporteront les puissances occidentales pourront être d’autant plus hardies que la clef de voûte du système – à savoir l’autorité suprême des Alliés – sera maintenue, faute de quoi toutes les concessions – même d’apparence secondaire – risqueraient d’entraîner d’imprévisibles répercussions.

(Secrétariat général, Dossiers, volume 5)

1 OECE : Organisation européenne de coopération économique.