Prendre au sérieux le droit à une alimentation saine et durable

I. Le Constat

Le droit à l’alimentation, comme nouveau droit autonome, est formulé très tardivement sur la scène internationale avec le Sommet mondial de l’alimentation organisé par la FAO en 1996⁵. C’est à cette même date que les qualificatifs de « sain » et « nutritif » font leur apparition selon une approche physiologique et biologique fortement imprégnée des exigences de santé publique⁶. A cette occasion, les Etats adoptent la Déclaration de Rome sur la sécurité alimentaire mondiale et le Plan d’action par lesquels ils reconnaissent « le droit de chaque être humain d’avoir accès à une nourriture saine et nutritive conformément au droit à une nourriture adéquate et au droit fondamental de chacun d’être à l’abri de la faim »⁷. 1996 marque effectivement le début de l’approche par les droits fondamentaux à la FAO concernant le droit à l’alimentation; auparavant, les Etats « ne voulaient pas en entendre parler », notamment « parce qu’ils ne savaient pas ce que c’était »⁸. L’année 2004, avec l’adoption des Directives volontaires sur le droit à l’alimentation par le Conseil de la FAO, marque l’entrée dans une nouvelle période de réflexion sur la mise en œuvre de ce droit, et non plus tant sur sa définition qui serait désormais stabilisée. Pourtant, le droit à l’alimentation, comme relevé à juste titre par certains auteurs⁹, est « un droit aux multiples facettes »¹⁰, aux « contours évolutifs et fluctuants »¹¹.

Parce qu’il s’agit d’un « droit aux contours particulièrement larges et à la mise en œuvre dépendant d’un environnement économique et social favorable »¹², nous avons fait le choix de nous focaliser sur les enjeux récents en lien à la santé entendue lato sensu (santé humaine et du Vivant en référence à l’approche onusienne One Health) et de restreindre l’étude au continent européen, même si, comme précisé auparavant, quelques détours sur d’autres continents seront faits pour mieux saisir le caractère unique de l’approche européenne. Comme l’écrit Magali Ramel, « le contenu du droit à l’alimentation s’articule entre un socle minimal protégé par le droit fondamental d’être à l’abri de la faim et un contenu maximal englobant l’ensemble des enjeux en présence autour de la protection de l’accès à l’alimentation des personnes »¹³; ce sont certains de ces enjeux, considérés comme les plus novateurs, que nous nous proposons de couvrir dans cet ouvrage. Nous écartons donc la question du droit à l’alimentation entendu au sens minimal comme le droit à être à l’abri de la sous-nutrition.

En effet, le sujet d’un droit à une alimentation saine et durable, selon les précisions terminologiques qui seront précisées ci-dessous, est évoqué plus régulièrement au sein de la société civile et dans les médias depuis les années 2000, et particulièrement depuis le confinement et l’augmentation du prix des denrées alimentaires¹⁴. Il n’est encore abordé que trop rarement par les pouvoirs publics. Depuis 2017, en France, l’idée d’une sécurité sociale de l’alimentation a été suggérée sous forme d’un chèque alimentaire utilisable auprès de producteurs conventionnés, afin de permettre aux plus pauvres d’avoir accès à des aliments sains tout en permettant une rémunération appropriée des agriculteurs¹⁵. En Belgique en 2020, « Une enquête menée auprès de 1153 personnes interrogées en Flandre et en Wallonie a révélé que 97% des Belges sont fortement d’accord sur le fait qu’une alimentation saine devrait être reconnue comme un droit humain fondamental pour un pays développé comme la Belgique »¹⁶; l’autre donnée intéressante de cette enquête est apportée par le fait que 86% de ce même échantillon considère que l’Etat doit être le garant de ce droit fondamental.

Par ailleurs, la doctrine juridique francophone demeure clairsemée. L’explication semble assez aisée à saisir; si le droit de l’alimentation s’enrichit du droit de l’Union européenne construit autour de la préoccupation de la stricte sécurité sanitaire (et moins d’une alimentation de qualité¹⁷), un droit fondamental à l’alimentation (et encore moins à une alimentation saine et durable) n’est pas fermement affirmé en droit français comme dans d’autres Etats européens et est dès lors difficilement invocable en justice. Le droit à l’alimentation a été relégué, dans nos sociétés capitalistes occidentales, à un rang subalterne, comme beaucoup d’autres droits économiques, culturels et sociaux, accusés de grever le budget de l’Etat, d’entraver la liberté économique, de gêner le fonctionnement des marchés¹⁸ et, donc globalement d’imposer à l’Etat des obligations positives trop contraignantes. Depuis une vingtaine d’années, de plus en plus de publications scientifiques tentent de revaloriser la cause des droits économiques, sociaux et culturels¹⁹. Olivier De Schutter, rapporteur spécial à l’alimentation, appelait ainsi à un traitement égal de tous les droits fondamentaux et à faire évoluer la logique de « charité » concernant l’aide alimentaire vers une logique d’obligation²⁰:

Au fond, une approche fondée sur les droits de l’homme transforme la relation bilatérale existant entre le donateur et le partenaire en une relation triangulaire, dans laquelle les bénéficiaires ultimes de ces stratégies jouent un rôle actif. Envisager l’aide extérieure comme un moyen de réaliser le droit fondamental à une alimentation suffisante comporte des implications concrètes, qui supposent que les gouvernements donateurs et partenaires sont débiteurs d’une obligation et que les bénéficiaires sont titulaires de droits²¹.

Cet ouvrage part du constat selon lequel il est urgemment besoin de déconstruire l’opposition entre « droits-libertés » (que seraient les droits de la première génération) et « droits-créances » (que seraient les droits économiques, sociaux et culturels ou dits de la deuxième génération). Cette distinction, si elle conserve un intérêt de présentation chronologique, parce que teintée d’une idéologisation excessive emprunte de la guerre froide, s’est accompagnée de la croyance selon laquelle il serait peu coûteux d’instituer des droits civils et politiques qui ne supposeraient rien d’autre qu’une absence d’interférence de la puissance publique alors que les droits économiques et sociaux impliqueraient une capacité d’agir et des moyens financiers. D’une part, il faut contester l’affirmation selon laquelle le respect des droits civils et politiques ne suppose qu’une non-ingérence de l’Etat; il suffit de citer le droit à la vie qui comporte de fortes obligations procédurales; ainsi, les droits-libertés sont également des droits-créances, ce que même des défenseurs de l’Etat minimal ont fini par reconnaitre. D’autre part, tous les droits impliquent un certain « coût », qui n’est pas nécessairement financier. Les droits économiques et sociaux n’ont d’ailleurs pas nécessairement un coût financier puisqu’il s’agit surtout d’imposer à l’Etat de réglementer les activités économiques, en l’espèce de mieux encadrer le marché de la production, transformation et distribution alimentaires. Enfin, il est devenu évident que le PIB ne doit plus être le seul indicateur de développement d’un Etat mais que des indicateurs de bien-être par exemple devraient être pris en compte.

Cette opposition exagérée entre droits de la première et droits de la deuxième génération, pourrait être dépassée en faisant appel au concept de « droits-buts » introduit par Sen²²: les droits y sont appréhendés comme des buts à réaliser, comme des exigences morales avant d’être des impératifs légaux et surtout ils sont définis comme des capacités d’accès et des modalités d’actions des individus (right as goals and as capabilities), et non pas seulement comme des normes juridiques. Ainsi, selon Sen, les droits-libertés comportent des créances aussi. Ce qui est intéressant aussi dans la théorie de valeur de Sen, c’est le lien opéré entre droits et le concept de bien-être et la référence au concept de « vie digne ».

L’ultime critique contre les droits économiques, sociaux et culturels selon lesquels ces droits seraient vagues, fait figure également de prétexte; le contenu du droit à une alimentation saine et durable peut être parfaitement précisé, comme nous le verrons plus tard; les concepts flous ont également l’avantage de pouvoir évoluer avec l’évolution des exigences sociales et d’être parfaitement concrétisés par le juge. Selon Dworkin²³, il faut croire en la potentialité du rôle interprétatif du juge spécialement pour asseoir un nouveau droit, ce qui est le cas du droit à une alimentation saine et durable revendiqué dans cet ouvrage. Parce que le juge peut trancher entre plusieurs interprétations possibles, la dimension interprétative et évolutive du droit est centrale. Aussi, le juge n’est pas un arbitre qui choisirait entre deux règles, puisqu’il joue un rôle majeur dans la définition du droit. Le droit n’est pas un territoire aux frontières immuables. Cette faculté du juge fait appel, selon Dworkin, à des principes (qu’il distingue des règles juridiques proprement dites et des arguments de pure politique); la séparation stricte entre le droit et la morale doit être dépassée en ce que tout ordre juridique s’appuie sur des valeurs morales. Pour Dworkin, le principe de dignité est essentiel, et nous aurons l’occasion de considérer comment il peut utilement faciliter l’émergence d’un droit à une alimentation saine et durable.

L’exemple du contentieux climatique mérite ici d’être cité. Diane Roman, dans son ouvrage de 2021, concluait ainsi que les actions en justice emportent de nombreuses mutations:

Le passage d’un anthropomorphisme à une approche écocentrée, tendant à la reconnaissance de droits au profit de la Nature ; d’un individualisme à une approche plus solidaire, combinant justice environnementale et progrès social ; le déplacement d’une obligation de l’Etat, autrefois débiteur exclusif d’une obligation de protection des droits humains, vers une responsabilité de chaque acteur juridique, individus, entreprises ou organisations internationales ; mais aussi les prémices d’une redéfinition des droits dits de la première génération, qui seraient réalignés autour de l’urgence sociale et climatique²⁴.

De surcroît, des collègues en France, à l’origine du programme européen de recherche Lascaux²⁵, ont clairement mis en évidence le fait que l’alimentation, faussement appréhendée comme une marchandise ordinaire, selon une logique économique de marché, n’a pas pu voir émerger un régime juridique particulier et un droit à l’alimentation. « Ainsi le droit alimentaire n’existe pas de façon autonome, construit, comme les disciplines canoniques du droit, sur un mode logico-déductif à partir d’un principe général qui pourrait être le droit de chaque homme à l’alimentation. Il est le produit du droit général qui s’applique aux marchandises ordinaires et d’une réglementation technique à objectif sanitaire et commercial. Il ne vise pas à assurer la sécurité alimentaire, encore moins à donner corps à un droit de l’homme à l’alimentation »²⁶. « Pour la FAO comme pour l’Union européenne, le droit à l’alimentation est donc concrétisé par des marchés concurrentiels, complétés par un système d’aide humanitaire »²⁷. Le même constat d’une politique commerciale ignorant les droits de la personne a été formulé par les Rapporteurs spéciaux des Nations Unies à l’alimentation²⁸. Également, pour Antonio Guterres, Secrétaire Général des Nations Unies, l’alimentation n’est pas un bien, c’est un droit fondamental²⁹.

Aussi, outre des travaux juridiques publiés ces vingt dernières années dénonçant la mise en œuvre insatisfaisante et la pauvre justiciabilité du droit à l’alimentation comme plus globalement des droits sociaux³⁰, un certain nombre de recherches, selon une perspective cette fois interdisciplinaire, ont été réalisées plus récemment afin d’argumenter l’idée selon laquelle l’alimentation et l’agriculture doivent faire l’objet d’un traitement juridique particulier, d’une « exception agricole »³¹. Puisque les aliments ne sont pas des « biens »³², il importe de changer le paradigme dominant³³. En effet, comme affirmé par Jose Luis Vivero Pol, si l’alimentation fut régulée par les pouvoirs publics pendant des siècles, ce n’est qu’aux 19° et 20° siècles que dans certains Etats, le système industriel alimentaire est passé sous le contrôle du Marché et des acteurs privés, créant une dualité de régime entre la nourriture à l’état sauvage et la nourriture cultivée³⁴. Pour ce même auteur, la qualification des aliments comme une « pure marchandise », qui est une réalité somme toute récente, est une construction sociale « radicalement opposée » à sa qualification de droit humain ou de (bien) commun³⁵. Cet auteur fait également le constat de la faillite de la régulation par le privé et du besoin de bifurcation face à l’épidémie d’obésité, de malbouffe et de famine et en appelle à une nouvelle gouvernance alimentaire basée sur une approche par les communs. La question des communs met l’accent avant tout sur la gestion publique de ces biens spécifiques (y compris l’eau) ou à tout le moins à l’application de règles économiques spécifiques à ce « bien social » auquel correspond un « droit social »³⁶; il s’agit également de revendiquer pour ces auteurs une réappropriation par les communautés citoyennes d’une partie au moins de la gestion de ce bien social. Si nous ne sommes pas nécessairement convaincues de la pertinence de la qualification de « commun » pour l’alimentation, l’intérêt de ces développements est de justifier l’importance d’un régime juridique spécifique, les aliments n’étant pas des marchandises ordinaires, en ce qu’ils sont intimement liés à la condition d’une vie digne et au respect de l’approche One Health.

Plus globalement, la doctrine a montré combien les outils juridiques ont accompagné et même facilité l’exploitation extensive des ressources dans nos sociétés capitalistes selon une approche anthropocentrée³⁷. L’urgence de la transition socioécologique appelle assurément à un dépassement, voire à une bifurcation avec ce régime antérieur.

La présente étude s’inscrit dans la continuité de ces apports doctrinaux et propose d’approfondir un aspect de ce régime juridique spécifique à construire par la réflexion sur un droit à une alimentation saine et durable. Nous revendiquons l’importance de « prendre au sérieux » la reconnaissance d’un nouveau droit, le droit à une alimentation saine et durable sur le continent européen. La pertinence de l’approche par les droits fondamentaux sera précisée ci-dessous.

Au vu des actions en justice, sur le fondement du droit à un environnement sain et/ou de l’Accord de Paris sur le climat de 2015 comportant des objectifs chiffrés, qui illustrent cette capacité transformatrice de telles mobilisations, nous sommes donc venues à nous interroger sur l’impact potentiel de l’émergence ou de la consolidation d’un droit complémentaire ou parallèle à une alimentation saine et durable. Peut-on, au même titre que nous possédons un droit à un environnement sain, tel que reconnu désormais par de plus en plus d’Etats et d’instruments internationaux et régionaux et désormais invoqué en justice, revendiquer un nouveau droit à une alimentation saine et durable? Voilà la question de départ qui fut à l’origine d’une recherche financée par l’Institut d’études avancées de Strasbourg comme fellow³⁸ et intitulée: « Prendre au sérieux le droit à une alimentation saine et durable: perspectives européennes ».

A ce stade, une clarification terminologique s’impose. Que signifie une alimentation saine et durable, concepts qui seront mobilisés tout au long de cette étude? L’alimentation saine et durable s’entend comme une composante de l’alimentation adéquate, comme rappelé notamment en 1996: « le droit de chaque être humain d’avoir accès à une nourriture saine et nutritive conformément à une nourriture adéquate et au droit fondamental de chacun d’être à l’abri de la faim »³⁹. En 1999, par l’observation générale n°12, le Comité des droits économiques, sociaux et culturels donnait une définition très complète incluant la quantité, la variété, l’absence de nocivité, l’acceptabilité et donc la dimension culturelle ainsi que l’élément de durabilité (disponibilité et accessibilité pour les générations présentes et futures). Selon le Comité,

Le contenu essentiel du droit à une nourriture suffisante comprend les éléments suivants : la disponibilité de nourriture exempte de substances nocives et acceptable dans une culture déterminée, en quantité suffisante et d’une qualité propre à satisfaire les besoins alimentaires de l’individu ; l’accessibilité ou possibilité d’obtenir cette nourriture d’une manière durable et qui n’entrave pas la jouissance des autres droits de l’homme⁴⁰.

Les critères de quantité, qualité et acceptabilité sont stabilisés depuis deux décennies au niveau international. Selon une définition récente du Comité de la sécurité alimentaire mondiale, organisme de la FAO,

Une alimentation saine est composée d’aliments en quantité et de qualité suffisantes pour assurer une croissance et un développement optimaux de tous les individus, garantir le bon fonctionnement de l’organisme et le bien-être physique, mental et social à tous les stades de la vie, et satisfaire les besoins physiologiques. Une alimentation saine est une alimentation sûre, diversifiée, équilibrée et fondée sur des aliments nutritifs⁴¹.

L’alimentation saine assure donc une protection tant contre la malnutrition, dénutrition, obésité que contre les maladies non transmissibles.

La dimension de durabilité a été surtout mise en avant ces dernières années. Ainsi, les travaux réalisés au sein de la FAO et de l’OMS ont permis de stabiliser une définition inclusive autour du concept de la durabilité qui engloberait même la dimension saine:

Les régimes durables sont des régimes à faible impact environnemental qui contribuent à la sécurité alimentaire et nutritionnelle et à une vie saine pour les générations actuelles et futures. Les régimes alimentaires durables sont protecteurs et respectueux de la biodiversité et des écosystèmes, culturellement acceptables, accessibles, économiquement équitables et abordables, nutritionnellement adéquats, sûrs et sains, tout en optimisant les ressources naturelles et humaines⁴².

Si dans les politiques publiques, comme nous le verrons, l’approche en vase clos persiste majoritairement (les politiques adressant soit l’alimentation saine d’une part, soit la dimension de durabilité ou soutenabilité d’autre part), le lien entre les deux aspects semble de plus en plus admis. Ainsi, selon le Rapporteur spécial au droit à l’alimentation, « l’agroécologie est le meilleur moyen d’utiliser rationnellement et efficacement les ressources naturelles pour réaliser le droit à l’alimentation »⁴³. Au niveau français, l’avis n°91 du Conseil National de l’Alimentation fait également le lien entre ces deux aspects⁴⁴.

Une fois stabilisé le concept d’alimentation saine et durable, il importe de préciser en quoi l’approche par les droits fondamentaux est importante. Comment prendre au sérieux le droit à une alimentation saine et durable en Europe?