Faire du monde « un seul territoire postal » / The World as a ‘Single Postal Territory’

Commémorer une quête historique

Les chiffres ronds sont souvent l’occasion d’un retour des institutions sur leur passé. Un travail interne, de mémoire, peut alors être réalisé. Une autre voie consiste à solliciter des historiens de métier et à leur commander une histoire. C’est une troisième voie qui a été suivie dans le cas du sesquicentenaire de l’Union postale universelle. Les historiens ont cette fois pris les devants. Ils ont en effet appris à devancer la commande, pour intéresser les institutions à leur histoire à l’approche d’une date anniversaire. L’Union postale universelle ayant régulièrement célébré par le passé ses anniversaires, pour l’essentiel sur le mode de la mémoire interne, les 150 ans apparaissaient comme une opportunité de faire se rencontrer historiens et acteurs actuels de la coopération postale internationale. Les premiers ne pourraient-ils pas faire connaître leurs travaux aux seconds qui, par leur attention, leur témoignage, leur compréhension des enjeux et leurs interrogations, conduiraient à un renouvellement, voire à un développement, de l’enquête historienne ?

Avant de dire si et comment cet intéressement réciproque a fonctionné, revenons un instant sur les commémorations précédentes. Elles ont laissé des traces de pierre, de bronze et de papier, qui sont autant de lieux d’une mémoire institutionnelle avec laquelle l’historien doit composer. Alors que l’idée de célébrer le dixième anniversaire de l’entrée en vigueur du traité fondateur (signé à Berne le 9 octobre 1874) était restée sans suite4, c’est la mort, à l’approche du vingt-cinquième anniversaire de l’Union, de celui qui était considéré comme son principal instigateur, qui a suscité semble-t-il l’organisation des premières célébrations officielles. Heinrich Stephan a effectivement énormément compté dans la création de l’Union5. Postier prussien en charge de l’Union postale austro-allemande, qui associait les postes de Prusse, de l’Empire d’Autriche-Hongrie et de divers États allemands, liquidateur de la concession des Tour et Taxis, il est de fait celui qui a porté à partir de 1867 le projet finalement négocié à Berne. Véhiculant une image pacifique de l’Allemagne sur la scène internationale, ce dernier contrastait avantageusement avec la politique belliqueuse de la Prusse qui avait marqué la décennie 1860, jusqu’à l’affrontement avec la France en 1870–1871. Membre de la loge maçonnique « Teutonia zur Weisheit » à Potsdam, Stephan avait trouvé un appui décisif chez Eugène Borel, conseiller fédéral à la tête du Département des postes et frère de loge (« La Bonne Harmonie » à Neuchâtel6). Après l’Union télégraphique internationale, formée en 1865 à Paris et dotée à partir de 1868 d’un bureau international à Berne, la capitale de la jeune Confédération helvétique attirait à elle le congrès fondateur de celle qu’on nomma d’abord l’Union générale des Postes et son bureau international, placé sous la « haute surveillance » de l’administration suisse. C’était un grand succès pour la diplomatie suisse, désireuse d’éviter l’isolement et de consolider l’indépendance du pays. Centre du monde postal, la Suisse entrait de ce fait en relation avec des contrées avec lesquelles elle avait peu ou pas d’interaction jusqu’alors7. L’Union générale des Postes prit le nom d’Union postale universelle (UPU) quatre ans plus tard, après que l’Inde britannique, le Brésil ou encore le Japon eurent rejoint les 21 États fondateurs, essentiellement européens et nord-américains. Les deux hommes incarnent l’Union pendant près de vingt ans, jusqu’à leur décès à des dates rapprochées – Borel en 1892 et Stephan en 1897, quelques jours avant d’embarquer pour Washington, où se tenait le premier congrès de l’Union hors d’Europe, le cinquième auquel il aurait lui-même assisté. Pour évoquer la mémoire du défunt, les organisateurs installèrent un voile sur le siège qu’il devait occuper8. C’est son successeur qui, aussi pour rendre hommage à cette figure tutélaire, proposa qu’un congrès exceptionnel ait lieu en 1899, à l’occasion du 25e anniversaire de la signature du traité, et qu’un monument soit mis en chantier. Le congrès ne put finalement pas être organisé à temps. Qu’importe, le changement de siècle allait offrir une belle occasion de célébrer l’œuvre accomplie. Un congrès est organisé en 1900 à Berne. Outre les réjouissances de rigueur – dont les frais sont couverts par l’émission de timbres et de cartes postales jubilaires9 –, un seul point est à l’ordre du jour : l’examen de la proposition allemande de construire un monument. La proposition est acceptée, moyennant deux précisions : le monument sera construit à Berne et sous l’égide du gouvernement suisse10. Ode à la coopération globale, l’édifice révèle donc la nécessité de composer avec le local. Et avec ses tensions : très vite, il apparaît en effet qu’une partie de la population bernoise est hostile à un projet jugé d’esthétique trop française, qui plus est imposé à la ville par une instance qui lui est extérieure. Membre du jury et premier concerné, le directeur du bureau international, le romand et ancien président de la Confédération Eugène Ruffy se réjouit, sans doute comme le parti radical démocratique auquel il appartient, du renforcement conjoint du pouvoir fédéral et du profil international de la Suisse que représente ce projet. Mais tout le monde ne partage pas ce point de vue, notamment ceux qui restent attachés au pouvoir des cantons. Tandis que le sculpteur a corrigé le tir en ajoutant une flatteuse représentation de Berna à son œuvre, « la presse parle et menace le dit Ruffy des pires disgrâces et d’un bain dans la pièce d’eau du monument le jour de l’inauguration ! […] De loin les mœurs du pays suisse nous paraissaient paisibles, de près elles ne valent même pas les nôtres », note dans son carnet intime l’épouse du sculpteur, Marguerite de Saint-Marceaux11. En octobre 1909, alors qu’on s’apprête à inaugurer le premier monument de l’histoire co-financé par des gouvernements du monde entier12, les autorités craignent donc des manifestations, voire des débordements. Le jour venu, la foule est tenue à distance de la Steinhauerplatz où la cérémonie a lieu. Finalement, tout se passe bien. « Les esprits inquiets, qui croyaient encore à une perturbation, ont été surpris par l’absence de tout sifflement et de tout bruit de manifestation, bien qu’un public de plusieurs milliers de personnes ait assisté à l’acte d’inauguration », rapporte la Neue Zürcher Zeitung13. Les discours se succèdent. Ruffy peut lancer : « Le pacte de Berne fut une grande, si ce n’est la plus grande, manifestation de l’esprit de solidarité qui s’éveille chez tous les membres de la famille humaine »14. Et le ministre socialiste français des Postes, Alexandre Millerand, de renchérir : « Aucune entente peut-être n’avait plus d’obstacles à surmonter pour arriver à s’établir ; aucune n’a noué entre les nations des liens plus étroits et plus solides », grâce aux « bons ouvriers qui, par milliers, à toutes les heures et par tous les temps, assurent, sur tous les points du monde, les communications postales »15. Dans les années qui suivent, le monument s’impose comme point de ralliement pour la communauté postale internationale et comme point de repère pour les Bernois. Au point, comme le rappelle l’historienne Madeleine Herren, que « Theodor Tobler, chocolatier et pacifiste cosmopolite, joignit à ses produits des timbres publicitaires écrits dans une langue artificielle appelée « ido ». L’un d’eux représentait le monument de l’UPU, à la différence près que les continents personnifiés ne tenaient pas en main des enveloppes, mais des tablettes de chocolat au lait »16.

C’est dans ce contexte commémoratif qu’est écrite une première histoire officielle de l’Union. Le postier et écrivain belge Hubert Krains, secrétaire du bureau international depuis 1895, en est l’auteur17. Publié en 1908, ce livre représente le pendant de papier du monument de pierre et de bronze. Avec lui, il forme les deux piliers mémoriels de l’Union pour les décennies à venir. Le texte n’est pas sans biais. De manière générale, il héroïse Stephan et maximise la rupture de 1874. Avec le recul, on peut introduire quelques nuances. Stephan a certes joué un rôle capital pour surmonter les trois obstacles qui s’opposaient à la création de l’Union – intérêts financiers, attachement à la souveraineté et routines administratives18 –, mais il ne faut pas perdre de vue que le débat sur la réforme des relations postales internationales courait depuis des décennies19, qu’un premier rapprochement avait eu lieu en 1863 à Paris entre administrations postales20, que le contexte de libéralisation douanière et de migration de masse était porteur21 et que d’autres États, à commencer par la Suisse, ont joué un rôle moteur22. Quant au contraste entre l’avant et l’après création de l’Union, on peut l’atténuer. Avant de mettre en place l’Union ou de la rejoindre plus tard, les offices postaux avaient certes coutume de considérer les lettres en provenance ou à destination de l’étranger comme des marchandises. Ils se les vendaient et se les achetaient en espérant en tirer profit. L’expéditeur et le destinataire devaient donc faire très attention au poids – au point de se soucier de celui des différentes encres et de faire tenir le plus de mots sur le moins de papier – et aux itinéraires, tous n’offrant pas les mêmes conditions de sécurité, de célérité et de coût. La situation était compliquée et générait des erreurs. Mais elle n’était pas totalement archaïque et chaotique pour autant. Des progrès longtemps sous-estimés dans les temps de transport et leur régularité ont marqué la première moitié du 19e siècle23. Par ailleurs, usagers et postiers savaient naviguer dans un environnement certes complexe, mais où ils avaient leurs stratégies et leurs rationalités. Les usagers avaient notamment le pouvoir de choisir la route que suivrait leur missive. Ils le perdent largement avec la réforme. Cette dernière est certes radicale, mais son objectif révolutionnaire de former entre les pays membres « un seul territoire postal pour l’échange réciproque des correspondances », comme l’énonce l’article 1 du traité fondateur, en abaissant et uniformisant autant que possible les tarifs, en généralisant la liberté de transit et l’obligation de traiter le courrier international comme le courrier domestique et en forgeant des normes communes, n’a jamais été totalement atteint. Des intérêts divergents, financiers notamment, font durablement obstacle à une complète uniformisation. Des aménagements, comme la possibilité de surtaxes en cas de long transport maritime ou l’exemption d’obligation de prise en charge pour les objets de correspondance qui contreviendraient aux lois en vigueur dans tel ou tel pays, tempèrent d’emblée cette quête, de même que la pratique persistante d’une subvention du trafic et de l’infrastructure domestiques par les recettes du trafic international. Il est certain que ces d’aménagements ont participé à l’attractivité de l’organisation – tout en suscitant au fil du temps des mécontentements et le souhait d’introduire la concurrence de manière prioritaire sur le segment international du marché postal.

Le livre rédigé en 1908 est resté la base sur laquelle l’institution a continué l’œuvre de mémoire, notamment à l’occasion des 50 ans, alors qu’on apposait une plaque commémorative à Stockholm24, des 75 ans, alors qu’on réfléchissait à l’émission d’un seul et même timbre commémoratif25, ou encore des 100 ans26. Pour les 125 ans et les 130 ans, deux ouvrages complètement nouveaux sont publiés, sous la plume d’acteurs du secteur27. Le présent livre diffère de ce point de vue : certes produit dans le cadre d’un anniversaire, il est rédigé par des historiens de métier. C’est grâce au Comité pour l’histoire de La Poste, établi en France depuis 1995, que le contact a pu se faire. Courant 2022, Léonard Laborie, Muriel Le Roux et Sébastien Richez, soutenus par le président-directeur général de La Poste Philippe Wahl, et ses collaborateurs Jean-Paul Forceville et Elisabeth Massonnet, sont entrés en relation avec le bureau international de l’Union, dirigé par Masahiko Metoki. Olivier Boussard, directeur de cabinet, et son équipe, ont porté tout leur concours à l’organisation d’un colloque international, dans les locaux du bureau, les 1er et 2 février 2024. L’implication de l’institution a en retour motivé nombre de participants à faire des recherches qu’ils n’auraient peut-être pas faites ou communiquées en ces termes. Communicants, présidents de séance et participants nombreux ont pu deux jours durant engager une réflexion critique sur l’histoire de l’Union. Ce livre en est l’un des principaux résultats, à côté notamment de la valorisation renouvelée du riche patrimoine documentaire du bureau international, que cet anniversaire a permis de mettre en lumière auprès d’un public élargi.

Démarrer une enquête historienne. De l’histoire de l’UPU à l’UPU dans l’histoire

Au-delà de l’opportunité que représente l’anniversaire, pourquoi donc, au fond, s’intéresser à l’histoire de l’UPU ?

Les juristes et politistes spécialistes du droit international ont tôt répondu à cette question. L’enjeu pour eux était de comprendre la genèse et le dévelop­pement d’une organisation à la fois pionnière et impactante. Pionnière, l’Union était née avant la plupart des autres organisations internationales à visée universelle. Elle avait ouvert la voie au multilatéralisme. Impactante, elle est considérée jusque dans les premières décennies du 20e siècle comme celle dont l’action a l’effet le plus sensible sur le quotidien des populations du monde entier. Durant les années 1930, Hubert Krains, devenu directeur général des Postes de Belgique, se souvient de l’engouement et de l’espoir qu’elle suscitait avant la Première Guerre mondiale : « Tous ont voulu voir dans l’Union postale universelle l’embryon et comme le modèle des États-Unis du monde »28. Partage de la souveraineté étatique, égalité des voix, arbitrage des différends et organe exécutif commun financé par les cotisations des membres, à proportion de leurs capacités, telles sont les nouveautés qui inspirent jusqu’aux animateurs des congrès de la paix organisés à La Haye en 1899 et 1907. À cette époque, l’Union couvre déjà les deux-tiers des terres émergées et les trois quarts de la population mondiale. Le monde pouvait paraître plat comme une enveloppe. Pour ces raisons, d’éminents universitaires tels que le juriste français Louis Renault29, plus tard les politistes américains John F. Sly30 et surtout Georges A. Codding31 ont consacré des études à l’UPU incluant une perspective historique. Même si la création de la Société des Nations diminua l’aura de l’organisation, on continua de voir longtemps en elle un rouage clé car durable dans l’expérimentation d’une gouvernance mondiale originale, dans l’interdépendance des économies et le rapprochement des peuples. Elle n’avait certes pas empêché les guerres, mais elle les avait peut-être retardées et leur avait survécu. D’autres travaux ont suivi ce chemin, nombre de thèses notamment, décrivant les fondements juridiques et le fonctionnement de l’Union32. Parmi les plus récents, il convient de citer ceux des juristes Francis Lyall33 et James Campbell34. Ils partagent avec les ouvrages rédigés par l’UPU le fait de se fonder presqu’exclusivement sur les documents publiés par elle – comptes rendus des congrès, conventions, règlements, protocoles et arrangements, articles de la revue L’Union postale.

Force est de constater que, comparés aux spécialistes d’autres disciplines, les historiens sont tard venus à ce sujet, et en nombre très limité. Trois raisons peuvent être avancées. La première est bien connue. Elle tient au fait que les historiens ont longtemps privilégié un cadrage national de leurs sujets, que l’éloignement et la dispersion des sources archivistiques relatives aux organi­sations internationales ne les ont guère invités à dépasser. La deuxième est qu’ils furent peu intéressés par une histoire à bas bruit, que ses protagonistes s’employèrent eux-mêmes à dépolitiser, pour rendre possible la coopération et en demeurer les uniques pilotes. Les historiens ont enfin été éblouis par l’essor prodigieux des télécommunications dont ils étaient contemporains. Pris au piège d’une approche généalogique techniciste, ils ont cherché dans les premiers réseaux de communication électriques (la télégraphie puis le téléphone) les ancêtres de l’internet et du web, qui faisaient fondre sous leurs yeux les trafics de courrier traditionnel35. De manière symptomatique, ils ont travaillé ces dernières années sur l’Union internationale des télécommunications36, formée en 1865, et délaissé relativement sa cadette, l’Union postale universelle. Pourtant, si le télégraphe électrique marque la seconde moitié du 19e siècle, il est d’un usage comparativement limité. En 1868, on compte par exemple moins d’un télégramme pour 100 lettres échangées au Royaume-Uni37. C’est la poste, selon Richard John, qui se rapproche le plus de ce que l’on pourrait appeler un « internet victorien »38. La conjonction entre baisse de la taxe postale, baisse du prix du papier, développement ferroviaire, alphabétisation et industrialisation porte le trafic postal à des sommets. En France, il est multiplié par 25 entre 1840 et 1910 ; dans l’Orne rurale, il passe de 2 objets par an et par habitant en moyenne en 1847, à 70 en 1921, avec une part notable pour la presse et la publicité39. « L’Âge postal », pour reprendre l’expression de l’historien américain David Henkin40, se prolonge en réalité fort avant dans le 20e siècle. Par comparaison, la télégraphie, et la télégraphie internationale en particulier, plus tard la téléphonie, sont réservées aux riches, à l’élite. Elles demeurent d’un usage bien plus limité.

Les historiens modernistes ont été moins ingrats que les historiens contemporanéistes à l’égard des réseaux postaux, qui ont offert aux uns comme aux autres une telle abondance de sources41. Ils ont souligné leur lien avec des phénomènes majeurs de la modernité : construction de l’État, élargissement des horizons du commerce, essor de la presse périodique42, relations diplomatiques, commerciales, littéraires et scientifiques indissociable des Lumières43, et, en réponse aux besoins de communication fiables et rapides que ces réseaux postaux tâchaient de satisfaire, amélioration des véhicules et des infrastructures de transport. Il revient donc aux historiens spécialistes de l’époque contemporaine de rappeler que ces réseaux n’ont pas disparu mais co-évolué avec les télécommunications, et de repérer et explorer leurs liens avec les grands phénomènes du temps. En volume, le trafic international de lettres n’a cessé d’augmenter jusqu’à la fin des années 1980. Depuis, comme nous l’apprend José Anson dans sa contribution à ce livre44, il a certes considérablement baissé, mais il faut souligner le rôle de l’infrastructure postale dans l’essor du commerce électronique, qui n’aurait pu se faire sans elle. Ceci s’est traduit par l’augmentation phénoménale du trafic national et international de paquets et colis postaux depuis le début du 21e siècle. Historiquement, la communication et la vente à distance sont ainsi massivement passées par les lettres, les cartes postales, les paquets, les mandats et autres colis postaux, acheminés par les moyens de transport les plus en pointe, trains, vélos, automobiles, bateaux et avions, sans parler des recherches sur les fusées postales45. Au cœur d’une culture qui valorise la mobilité, la ponctualité et la vitesse46, la poste peut bien de ce fait être pensée comme une des matrices de notre monde d’États aux sociétés interconnectées, pressées et en proie au réchauffement.

C’est avec cette idée en tête que le chantier de ce livre a été lancé : enquêter sur l’Union en tant que lieu central dans la fabrique de cette matrice posta­le du monde contemporain, avec tous les outils de l’historien, c’est-à-dire à travers une grande palette de sources, et non seulement celles publiées par l’organisation. Deux directions s’imposent à notre réflexion : d’un côté situer le rôle de la poste dans la mondialisation, soit donc postaliser la mondialisation, de l’autre, analyser le rôle, réciproquement, de la mondialisation dans la structuration des réseaux postaux47. D’un côté, il s’agit de rappeler et déterminer, à travers l’Union, l’implication des réseaux postaux dans l’intensification des échanges d’informations et de marchandises, l’évolution des rapports d’interdépendance, mais aussi de domination et parfois de marginalisation économiques et politiques entre les différentes sociétés sur la planète. Quelques rares travaux ont montré l’intérêt de cette approche, surtout pour l’avant-191448. Il est nécessaire d’éclairer d’autres cas et d’autres périodes. De l’autre, il s’agit de rappeler que ces organisations certes associées à la construction des États, des sociétés et des économies nationales contemporaines49, qui traitent des flux qui sont essentiellement domestiques, ont été à des degrés divers elles-mêmes façonnées par les échanges avec l’étranger et par le contexte international50. Les postes qui ont véhiculé chaque jour par millions des emblèmes de la nation et ont participé à ce titre à la construire51, en même temps qu’elles instituaient le public qu’elles avaient pour mission de servir, sont aussi le fruit de circulations professionnelles et techniques transnationales, de coopérations et de comparaisons à travers les frontières.

Approche kaléidoscopique de l’universalisme postal

Notre appel à contextualiser l’UPU en tant qu’organisation internationale, au croisement des dynamiques économiques, techniques et géopolitiques, pour expliquer à la fois ce qu’elle doit et ce qu’elle fait à la marche du monde depuis 150 ans, a été entendu. Si toutes les contributions au colloque qui s’est tenu à Berne en février 2024 n’ont pas pu trouver leur place dans ce livre, d’autres sont venues les consolider52. Signalons qu’une poignée d’entre elles, reprises ici, ont entretemps été publiées dans la revue d’histoire globale Monde(s), bénéficiant au passage d’un travail précieux de relecture critique et d’édition53. Sur ce volet de l’édition, nous remercions Cécile Régnier pour sa contribution aux transcriptions et Virginie Durand pour sa contribution à la mise en forme du présent volume.

L’ambition n’était pas, ne pouvait pas, être l’exhaustivité, mais bien plutôt la multiplication kaléidoscopique des approches et des points de vue. À ce stade de l’historiographie, c’était ce qui paraissait à la fois faisable et utile.

Les premières contributions situent l’Union en tant qu’organisation dans la longue histoire du droit international et proposent de voir ses 150 années d’existence de l’intérieur – elles émanent d’auteurs qui travaillent en effet avec ou pour l’UPU, tout en ayant reçu une formation de chercheur en histoire ou en économie. En abordant les sujets de la souveraineté postale (ou de la construction postale de la souveraineté), du multilatéralisme, de l’évolution des trafics postaux et de la bureaucratie internationale sur 150 ans, cette partie sert de rampe de lancement aux suivantes.

La deuxième partie revient en arrière et propose une réflexion sur la situation antérieure à la création de l’Union. Les deux contributions réunies ont en commun de s’intéresser à la marque du fait impérial et du fait colonial dans les systèmes postaux européens entre la fin du 18e siècle et la première moitié du 19e siècle. L’une éclaire les cas de l’Espagne et du Portugal, l’autre celui du Royaume Uni. Elles montrent que les postes nationales en pleine phase de démocratisation, c’est-à-dire de constitution en service public national, ne fonctionnent pas en vase clos, retranchées derrière les frontières du pays, mais sont déjà organisées et pensées en relation avec l’outre-mer.