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Teilhabe braucht Rehabilitation

Blicke zurück in die Zukunft

Edited By Helga Seel

Die Bundesarbeitsgemeinschaft für Rehabilitation e. V. (BAR) ist der Zusammenschluss der Rehabilitationsträger. Seit 1969 fördert sie im gegliederten Sozialleistungssystem die Teilhabe von Menschen mit Behinderungen. Die BAR koordiniert und unterstützt das Zusammenwirken der Reha-Träger, vermittelt Wissen und arbeitet mit an der Weiterentwicklung von Rehabilitation und Teilhabe. Ihre Mitglieder sind die Träger der Gesetzlichen Renten-, Kranken- und Unfallversicherung, die Bundesagentur für Arbeit, die Bundesländer, die Bundesarbeitsgemeinschaft der Integrationsämter und Hauptfürsorgestellen, die Bundesarbeitsgemeinschaft der überörtlichen Träger der Sozialhilfe, die Kassenärztliche Bundesvereinigung sowie die Sozialpartner.

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Auf dem Weg zum Neunten Sozialgesetzbuch (SGB IX)1

Auf dem Weg zum Neunten Sozialgesetzbuch (SGB IX)1

von Prof. Dr. Harry Fuchs, Sozial- und Kulturwissenschaften, Hochschule Düsseldorf

Einleitung

Die Geschichte des SGB IX reicht in die Zeit vor dem am 1.10.1974 in Kraft getretenen Rehabilitations-Angleichungsgesetz (RehaAnglG) zurück. Ziel dieses Gesetzes war unter anderem2, die Nachteile des gegliederten Sozialleistungssystems für Menschen mit Behinderungen zu überwinden. Als Vorteil des gegliederten Systems wurde angesehen, „dass jede Gruppe der Rehabilitationsträger sich den bei ihr auftauchenden Fragen und Problemen besonders widmen kann“ und damit die Möglichkeit besteht, „spezifische Erfahrungen zu sammeln und daraus Initiativen zu entwickeln“. Als Nachteil wurden u.a. die unterschiedlichen Zuständigkeiten empfunden, die im Einzelfall voneinander abzugrenzen seien und „die Unterschiedlichkeit der Rechtsvorschriften, die zu einer Unterschiedlichkeit der Begriffe und der Leistungen geführt“ habe3.

Das RehaAnglG enthielt neben der Angleichung der Leistungen unter anderem Grundsätze für die rechtzeitige Einleitung und den nahtlosen Ablauf des Rehabilitationsgeschehens sowie das reibungslose Zusammenwirken der Rehabilitationsträger4. Diese sollten bei gleichen Tatbeständen gleiche Leistungen gewähren und zwar nicht nur für die berufsfördernden, sondern auch weitgehend für die medizinischen Maßnahmen zur Rehabilitation5.

Der Gesetzgeber diskutierte, ob man der Umstrukturierung des gesamten Systems der Rehabilitation den Vorzug geben sollte, etwa durch Errichtung einer „Bundesanstalt für Rehabilitation“. Dies wurde verworfen, weil man die Selbstverwaltung als einen Vorteil des gegliederten Systems der wichtigsten Rehabilitationsträger ansah. Diese gewährleiste „eine enge Verbindung zur Praxis und ←113 | 114→damit auch zur Fortentwicklung des Rehabilitationsgeschehens“6. Zumal auch die Aktivitäten der auf Initiative der Sozialpartner gegründeten Bundesarbeitsgemeinschaft für Rehabilitation (BAR)7 und die gute Zusammenarbeit mit den beteiligten Bundesressorts eine Überwindung der Nachteile des gegliederten Systems erwarten ließen8.

Initiative der Selbstverwaltung

Alfred Schmidt, damals Leiter der Abteilung Sozialpolitik beim Deutschen Gewerkschaftsbund und alternierender Vorstandvorsitzender des AOK Bundesverbandes, später des Verbandes Deutscher Rentenversicherungsträger (VDR), erkannte als einer der Ersten, dass der Gesetzgeber damit die Entscheidung über eine Umstrukturierung des gesamten Systems an die Rolle und Aufgabenwahrnehmung der Selbstverwaltung der Rehabilitationsträger geknüpft hatte, verbunden mit der Erwartung, dass diese in ihrer Verantwortung auf der Basis des Reha-AnglG die Schnittstellenprobleme für Menschen mit Behinderungen überwindet. Er schrieb bereits im Oktober 19749,

„dass Selbstverwaltung und Verwaltung der Sozialversicherung, eine gehörige Portion Arbeit zu bewältigen hat. Vor allem wenn man sich vergegenwärtigt, dass nach dem Bericht des Ausschusses für Arbeit und Sozialordnung…. die Abgeordneten dieses Gesetz mehr oder weniger als Beginn ansehen und eine ganze Reihe weiterer Perspektiven ins Auge fassen, dürfte deutlich geworden sein: Es darf im Bereich der medizinischen Reha nicht der gleiche Sachverhalt eintreten, wie bei der beruflichen Rehabilitation10, wo die öffentliche Hand von der Selbstverwaltung Zug um Zug wichtige Aufgaben, der Planung der Einrichtung usw. wegnimmt.“

Das abgestimmte Ergebnis eines zwischen Schmidt und dem Verfasser Ende 1987 geführten Fachgesprächs machte Schmidt zur Grundlage seiner Veröffentlichung „Rehabilitation in der Rentenversicherung – was kann verbessert werden? – Fragen und Aufgaben für die Selbstverwaltung der sozialen Rentenversicherung“11. Diese Publikation erhielten zahlreiche Akteure im Bereich der Rehabilitation, aber auch der Wissenschaft und Forschung. Auf der Basis dieses Austauschs mit zum Teil sehr kontroversen Meinungsäußerungen entstand die ←114 | 115→Veröffentlichung „Die Rehabilitation in der Rentenversicherung – Gedanken zur Weiterentwicklung“12, eine weitere zur Rehabilitation der sozialen Krankenversicherung.13 Beide enthalten neben einer kritischen Bestandsaufnahme der vorhandenen Defizite bereits eine Fülle von Lösungsvorschlägen, die später zum Teil von der Gesetzgebung aufgegriffen wurden. Weil einige Akteure – wie später der Sachverständigenrat – das gegliederte System als Ursache der Probleme ansahen14, votierte Schmidt gegen die Ansiedlung der Rehabilitation in einem eigenständigen Träger.

Kommission zur Weiterentwicklung der medizinischen Rehabilitation der gesetzlichen Rentenversicherung

Auf Initiative ihrer alternierenden Vorstandsvorsitzenden Schmidt und Doetsch15 setzte der VDR Anfang 1989 die Kommission zur Weiterentwicklung der medizinischen Rehabilitation der gesetzlichen Rentenversicherung ein, die ihr Ergebnis im Dezember 1991 vorlegte. Die Einsetzung wurde damit begründet, dass sowohl in der Öffentlichkeit als auch in Fachkreisen von Wissenschaft und Praxis vielfach die Auffassung vertreten werde, dass das System der Rehabilitation strukturelle Schwachstellen aufweise. Die Selbstverwaltung wollte damit zugleich einen Beitrag zu den langjährigen Planungen der Bundesregierung leisten, das Rehabilitationsrecht in einem SGB IX zusammenzufassen16.

Die Kommission, der Vertreter der Selbstverwaltungen und Geschäftsführungen der Rentenversicherung, Mediziner und unabhängige Wissenschaftler angehörten, wurde in sechs Arbeitsbereichen von interdisziplinär zusammengesetzten, wissenschaftlich begleiteten Projektgruppen unterstützt, in denen mehr als 150 Akteure tätig waren. Sie bezog auch die Reformansätze der Enquete-Kommission (s. Ziffer 4) ein. Der 326-seitige Abschlussbericht enthält zu den Themenfeldern Recht und Struktur, Sozialmedizinische Grundlagen, Rehabilitationskonzepte, Epidemiologie/EDV-Verfahren, Verwaltung sowie Forschung und Lehre Vorschläge zur Weiterentwicklung der medizinischen Rehabilitation ←115 | 116→und des Rehabilitationsrechts, die im Gesetzgebungsverfahren zum SGB IX aufgegriffen wurden.

Enquete-Kommission des Deutschen Bundestages und Sachverständigenrat im Gesundheitswesen

Für den Sachverständigenrat für die Konzertierte Aktion im Gesundheitswesen17 lagen die Gründe für bestehende Defizite im gegliederten System der Rehabilitation. Insbesondere hätten sich die im Reha-AnglG vorgesehenen Instrumente als im Wesentlichen unwirksam erwiesen. Er zog unter anderem in Erwägung, den Leistungsbereich der Rehabilitation von der Rentenversicherung auf die Krankenversicherung zu verlagern.

Die Enquete-Kommission zur Strukturreform der gesetzlichen Krankenversicherung beriet in einer Unterarbeitsgruppe die Kritik an der Rehabilitation. Sie formulierte die Prinzipien der Kontinuität, Integration und Finalität, an denen sich Konzepte der Weiterentwicklung messen lassen müssten. Sie forderte, das Rehabilitationsrecht in einem besonderen Teil des Sozialgesetzbuches zusammenzufassen18, sodass der Bundestag mit der Beschlussfassung über den Abschlussbericht 1990 der Bundesregierung quasi einen entsprechenden Auftrag erteilte. Diese hatte zuvor in ihren Berichten über die Lage behinderter Menschen mehrfach eine entsprechende Absicht bekundet, ohne jedoch ein konkretes Gesetzgebungsverfahren einzuleiten. Die ab 1991 eingeleitete „Kodifizierung“ des Reha-Rechts endete 1994, weil das Elfte Sozialgesetzbuch vorgezogen wurde

Die Initiative von Karl Hermann Haack

Der SPD-Bundestagsabgeordnete Karl Hermann Haack legte 1995 als „bäderpolitischer Sprecher“ seiner Fraktion ein Thesenpapier zur Bäderpolitik vor, das er kurze Zeit später zu zehn behindertenpolitischen Thesen weiterentwickelte, die erhebliche politische Aufmerksamkeit erregten.

Daran anknüpfend beauftrage die SPD-Fraktion Ende 1996 einen Sachverständigen mit der Erarbeitung eines Gutachtens zur Kodifikation des Rehabilitationsrechts in einem SGB IX, wobei Maßnahmen zur Verzahnung der Rehabilitationsträger bei der Entwicklung der Rehabilitationskonzepte und der Planung der Rehabilitation, der Entbürokratisierung der Zugangswege zur ←116 | 117→Rehabilitation sowie zur Unterstützung und Betreuung der Leistungsberechtigten im gegliederten System einbezogen sein sollten. Das Gutachten wurde im Juni 1998 öffentlich vorgestellt. Es enthält weitgehend die Elemente, auf denen der rehabilitationspolitische Teil der Koalitionsvereinbarung vom Mai 1999, das Eckpunktepapier der Koalitionsfraktionen zum SGB IX vom Juli 1999 und letztlich das SGB IX aufsetzen. Da das Gutachten auch viele Elemente der VDR- Reha-Kommission aufnimmt, kann man zu Recht feststellen, dass das SGB IX auch in Teilen wissenschaftlich begründet ist.

Das SGB IX ist – anders als 1993 vorgesehen – mehr als eine Kodifizierung des zuvor geltenden Rehabilitationsrechts. Es gewährt Menschen mit Behinderungen einen Rechtsanspruch auf Förderung ihrer selbstbestimmten Teilhabe durch Teilhabeleistungen. Es setzt menschenrechtliche Pflichten um und ist insgesamt an der International Classification of Functioning, Disability and Health (ICF) orientiert. Es greift die Prinzipien der Finalität, Kontinuität und Integration auf.

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1 Das Material zu diesem Beitrag befindet sich im Archiv der Friedrich-Ebert-Stiftung.

2 Gesetz zur Angleichung der Leistungen zur Rehabilitation BT-Drs. 7/1237 vom 9.11.1973.

3 BT-Drs. 7/1237, S. 50.

4 a. a. O., S. 54.

5 a. a. O., S. 50.

6 a. a. O., S. 50.

7 6.2.1969.

8 a. a. O., S. 51.

9 Noch in der Verantwortung als alternierender Vorsitzender des AOK Bundesverbandes.

10 1978 wurde ein Teil der Aufgaben der beruflichen Rehabilitation von der gesetzlichen Rentenversicherung auf die Bundesanstalt für Arbeit verlagert.

11 Deutsche Rentenversicherung 8–9/87 Hrsg. Verband Deutscher Rentenversicherung.

12 Deutsche Rentenversicherung 9/88 Hrsg. Verband Deutscher Rentenversicherungsträger.

13 Die Betriebskrankenkasse Heft 10/88.

14 Vgl. dazu H. Fuchs (2008), „Vernetzung und Integration im Gesundheitswesen am Beispiel der medizinischen Rehabilitation“, asgard verlag, Sankt Augustin, S. 315ff, wonach nicht das System an sich, sondern die im System handelnden Akteure und deren Interessen die Ursachen der Probleme sind.

15 Dr. Werner Doetsch, Arbeitgebervertreter im Vorstand des VDR.

16 Bericht der Reha-Kommission, Dezember 1991, Vorwort.

17 Sachverständigenrat 1988, 104ff, 180f.

18 BT-Drs. 11/6380, S. 49, Tz 77.