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Teilhabe braucht Rehabilitation

Blicke zurück in die Zukunft

Edited By Helga Seel

Die Bundesarbeitsgemeinschaft für Rehabilitation e. V. (BAR) ist der Zusammenschluss der Rehabilitationsträger. Seit 1969 fördert sie im gegliederten Sozialleistungssystem die Teilhabe von Menschen mit Behinderungen. Die BAR koordiniert und unterstützt das Zusammenwirken der Reha-Träger, vermittelt Wissen und arbeitet mit an der Weiterentwicklung von Rehabilitation und Teilhabe. Ihre Mitglieder sind die Träger der Gesetzlichen Renten-, Kranken- und Unfallversicherung, die Bundesagentur für Arbeit, die Bundesländer, die Bundesarbeitsgemeinschaft der Integrationsämter und Hauptfürsorgestellen, die Bundesarbeitsgemeinschaft der überörtlichen Träger der Sozialhilfe, die Kassenärztliche Bundesvereinigung sowie die Sozialpartner.

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Der Teilhabeplan als wichtiges Instrument effektiver Verwaltungskooperation

Der Teilhabeplan als wichtiges Instrument effektiver Verwaltungskooperation

von Dr. Steffen Luik, Richter am Bundessozialgericht

Der Teilhabeplan ist in aller Munde – und das ist gut so. Im sogenannten gegliederten Reha-System ist neben einer individuellen Bedarfsermittlung auch die Kooperation der Träger und die Koordinierung der Leistungen unabdingbar, um Leistungsberechtigten die ihnen gesetzlich zustehenden Leistungen zu garantieren. Wer einen Plan hat, weiß, was er will und wo die Reise hingehen soll. So ähnlich ist das schon im deutschen Wörterbuch Jacob und Wilhelm Grimms festgehalten, wenn dort der Plan als „Grundriß/Entwurf einer zukünftigen Unternehmung“ umschrieben wird.1 Wenn alles „nach Plan“ läuft, spart dies üblicherweise Ressourcen, Zeit und Nerven auf allen Seiten, bis das Ziel erreicht ist; und wenn von effektiver Verwaltungskooperation und -koordination die Rede ist, geht es letztlich auch darum.

Planerisches Handeln im Bereich der Leistungsverwaltung hat immer den Zweck, die Steuerungsfähigkeit rechtlicher Regelungen zu steigern und die Ergebnisse zu verbessern, denn im umgekehrten schlechten Fall gilt häufig: „Planlosigkeit hat die Verfehlung der staatlichen Zwecke und Aufgaben zur Folge“.2 Die Mitglieder der BAR haben es treffend auf den Punkt gebracht:

„Der individuelle Teilhabeplan ist ein wesentliches Mittel zur Erreichung einer einheitlichen Praxis der Feststellung und Durchführung der einzelnen Leistungen zur Teilhabe innerhalb des gegliederten Systems der Rehabilitation und Teilhabe. Er dient bei Träger- und Leistungsgruppenmehrheit der Koordination mehrerer erforderlicher Leistungen zur Teilhabe und zur Kooperation der Rehabilitationsträger. Durch den Teilhabeplan werden eine bessere Verzahnung von Leistungen zur Teilhabe und die Sicherung und Nahtlosigkeit der Leistungserbringung ermöglicht.“3

Bereits 1997 hat das Bundesverfassungsgericht aus dem Benachteiligungsverbot des Art. 3 Abs. 3 Satz 2 GG („Niemand darf wegen seiner Behinderung benachteiligt werden“) verfahrensrechtliche Anforderungen abgeleitet, die sich wie eine erste Blaupause zur Teilhabeplanung lesen. Entscheidungen, die im ←123 | 124→Zusammenhang mit einer Behinderung ergehen und eine Benachteiligung des behinderten Menschen darstellen können, müssen substantiiert begründet werden. Danach sind – je nach Lage des Falles – Art und Schwere der Behinderung anzugeben sowie die Gründe, die die Behörde gegebenenfalls zu der Einschätzung gelangen lassen, dass eine bestimmte Maßnahme zur Nachteilsausgleichung geeignet ist.4 Auch mittelbare Diskriminierung berührt den Schutzzweck des. Art. 3 Abs. 3 Satz 2 GG5. Das Verfahrensrecht im sogenannten gegliederten System mit seinem „komplizierten System von unterschiedlichen Trägerschaften und Zuständigkeiten“ sowie das „Kompetenzgerangel unterschiedlicher Zuständigkeiten“6 sind insofern typische Fehlerquellen, als ein zu kompliziertes Verfahrensrecht für behinderte Menschen faktisch mittelbar diskriminierende Wirkungen haben kann. Wenn das Verfahrensrecht Hürden aufbaut, die die Realisierung bestehender Leistungsansprüche behinderter Menschen erschweren, sind wir mitten im Art. 3 Abs. 3 Satz 2 GG. Gerade an dieser Stelle hat der Teilhabeplan eine eminent wichtige Funktion, denn durch die Kooperation der Träger und durch eine koordinierte Leistungserbringung wird verhindert, dass Verwaltungs- (und Gerichts)verfahren für Leistungsberechtigte unnötig kompliziert gemacht werden.

Die BAR hat einen nicht geringen Anteil daran, dass der Teilhabeplan, wie er bereits vor 2018 in einer rudimentären Ausprägung in § 10 SGB IX enthalten war, in den letzten Jahren stärker ins Bewusstsein gerückt ist, indem bereits 2004 eine Gemeinsame Empfehlung „Teilhabeplan“ verabschiedet und diese später in einen größeren Zusammenhang, den „Reha-Prozess“, eingebettet wurde.7 Ersichtlich hat sich der Gesetzgeber des Bundesteilhabegesetzes 2016 daran reichlich bedient; der Gesetzessystematik ist das zugute gekommen.8 Besonders die Verknüpfung der Amtsermittlung als Grundlage des Plans mit der sich daran anschließenden Koordination der Leistungen und Kooperation der Reha-Träger verdient Beachtung. Die vorgegebenen Inhalte des Teilhabeplans umschreiben die behördliche und gerichtliche Amtsermittlung (§ 20 SGB X, § 103 SGG),9 die als Vorarbeit vor jeder Prognoseentscheidung und Ermessensausübung zu leisten ist. Wer den Sachverhalt nicht kennt, kann auch keine rechtssicheren (und gerichtsfesten) Folgeentscheidungen treffen. Ebenso wirken ←124 | 125→sich Koordinierungsmängel regelmäßig auch inhaltlich negativ aus.10 Bei richtiger („pflichtgemäßer“) Anwendung durch die Verwaltung wird hingegen mit dem Teilhabeplan, der selbst noch kein Verwaltungsakt ist, die bestmögliche Verwaltungsentscheidung vorbereitet und in der Folge der gesamte Reha-Prozess bis zum erfolgreichen Ende gesteuert. Die Erbringung von Leistungen wie aus einer Hand wird sicher gestellt. Den leistenden Reha-Träger trifft während der Durchführung der Maßnahme(n) eine Beobachtungspflicht, da der Teilhabeplan während des Verlaufs der Rehabilitation laufend evaluiert und gegebenenfalls angepasst werden muss.

Die Erstellung eines Teilhabeplans liegt im wohlverstandenen Interesse sowohl der Menschen mit Behinderung als auch der Reha-Träger. Die Feststellungen im Plan ergeben die Grundlage der Prognose und der Ermessensausübung, stellen die vom BVerfG geforderte substantiierte Begründung der Bescheide sicher und steuern das Verfahren bis ans Ziel. Der Plan dokumentiert die durchgeführte Amtsermittlung, legt aber gegebenenfalls auch deren Mängel offen und ermöglicht so den behinderten Menschen wirksamen Rechtsschutz (Überprüfung der Prognose und der Ermessensausübung, gegebenenfalls verbesserte Möglichkeiten bei der Selbstbeschaffung von Leistungen). Der „Teilhabeplan als Roadmap zum Reha-Erfolg“11 ist damit für die Leistungsberechtigten und für die Reha-Träger eine „Win-Win-Konstellation“.

Dass alle diese Vorgaben in Zukunft auch aktiv gelebt werden müssen, versteht sich ebenso von selbst, wie sie kein Selbstläufer sein werden. Wie immer bei Neuerungen ist man darauf angewiesen, dass in Verwaltungen und Gerichten die neuen Regelungen angenommen und mit Tatkraft und Zuversicht im Interesse aller umgesetzt werden. Die BAR hat ein wichtige Rolle in der Umsetzungsbegleitung des Bundesteilhabegesetzes eingenommen und ist damit noch lange nicht fertig – auch das ist gut so.

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1 Jacob und Wilhelm Grimm, Deutsches Wörterbuch, Band 7, 1889, Sp. 1885 sub 6.

2 Forsthoff, Lehrbuch des Verwaltungsrechts Band I, Allgemeiner Teil, 10. Aufl. 1973, S. 303.

3 § 48 Abs. 1 der Gemeinsamen Empfehlung „Reha-Prozess“, 2. Aufl. 2019.

4 BVerfG 08.10.1997 – 1 BvR 9/97 – BVerfGE 96, 288 = NJW 1998, 131.

5 Nußberger in Sachs, Grundgesetz, Kommentar, 8. Aufl. 2018, Art. 3 RdNr. 311.

6 Teilhabebericht der Bundesregierung 2013, BT-Drs. 17/14476, S. 52 f.

7 Gemeinsame Empfehlung „Reha-Prozess“ 2014, 2. Aufl. 2019.

8 Vgl. §§ 19 ff. SGB IX.

9 BT-Drs. 18/10523, 53 unter Hinweis auf die Gemeinsame Empfehlung „Reha-Prozess“.

10 Luthe, Die Koordinierungsanforderungen des SGB IX bei der Feststellung des Einzelfallbedarfs, Behindertenrecht 2010, 57, 61.

11 Luik, Sozialrecht aktuell, Sonderheft 2011, 11.